Υπόθεση T‑409/21
Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (όγδοο πενταμελές τμήμα) της 24ης Ιανουαρίου 2024
«Κρατικές ενισχύσεις – Ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει ορισμένων διατάξεων του τροποποιημένου γερμανικού νόμου περί συμπαραγωγής θερμότητας και ηλεκτρικής ενέργειας – Μεταρρύθμιση του καθεστώτος στήριξης της συμπαραγωγής – Απόφαση περί κηρύξεως των ενισχύσεων συμβατών με την εσωτερική αγορά – Έννοια του όρου “κρατική ενίσχυση” – Κρατικοί πόροι»
1. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Έννοια του όρου «κρατικοί πόροι» – Κεφάλαια προερχόμενα από φορολογική επιβάρυνση ή από άλλου είδους υποχρεωτικές εισφορές δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας των οποίων η διαχείριση και η κατανομή διέπονται από τη νομοθεσία αυτή – Ποσά που παραμένουν διαρκώς υπό δημόσιο έλεγχο και στη διάθεση των αρμοδίων εθνικών αρχών – Διαζευκτικά κριτήρια
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 34-36)
2. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Έννοια του όρου «κρατικοί πόροι» – Εκ του νόμου υποχρέωση των διαχειριστών δικτύων ηλεκτρικής ενέργειας να καταβάλλουν οικονομική στήριξη στους φορείς εκμετάλλευσης μονάδων συμπαραγωγής θερμότητας και ηλεκτρικής ενέργειας – Απλή δυνατότητα των διαχειριστών δικτύων να μετακυλίουν στους πελάτες τους, μέσω εισφοράς, το επιπλέον κόστος που προκύπτει από την υποχρέωση αυτή – Εμπίπτει – Προϋποθέσεις – Οικονομική στήριξη χρηματοδοτούμενη από φορολογική επιβάρυνση ή από άλλου είδους υποχρεωτικές εισφορές δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας των οποίων η διαχείριση και η κατανομή διέπονται από τη νομοθεσία αυτή – Προϋπόθεση η οποία δεν πληρούται
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 56-90)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Έννοια του όρου «κρατικοί πόροι» – Εκ του νόμου υποχρέωση των διαχειριστών δικτύων ηλεκτρικής ενέργειας να καταβάλλουν οικονομική στήριξη στους φορείς εκμετάλλευσης μονάδων συμπαραγωγής θερμότητας και ηλεκτρικής ενέργειας – Εμπίπτει – Προϋποθέσεις – Ποσά που παραμένουν διαρκώς υπό δημόσιο έλεγχο και στη διάθεση των αρμοδίων εθνικών αρχών – Προϋπόθεση η οποία δεν πληρούται
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 95-100)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Έννοια του όρου «κρατικοί πόροι» – Εκ του νόμου υποχρέωση των διαχειριστών δικτύων ηλεκτρικής ενέργειας να καταβάλλουν οικονομική στήριξη στους φορείς εκμετάλλευσης μονάδων συμπαραγωγής θερμότητας και ηλεκτρικής ενέργειας – Κεφάλαια που μεταβιβάζονται από ιδιωτικούς φορείς σε ιδιωτικούς φορείς και διατηρούν τον ιδιωτικό χαρακτήρα τους σε όλη τη διαδρομή τους – Απουσία μεταβίβασης κρατικών πόρων
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 101-118)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Έννοια του όρου «κρατικοί πόροι» – Εκ του νόμου υποχρέωση των διαχειριστών δικτύων ηλεκτρικής ενέργειας να καταβάλλουν οικονομική στήριξη στους φορείς εκμετάλλευσης μονάδων συμπαραγωγής θερμότητας και ηλεκτρικής ενέργειας – Απλή δυνατότητα των διαχειριστών δικτύων να μετακυλίουν στους πελάτες τους, μέσω εισφοράς, το επιπλέον κόστος που προκύπτει από την υποχρέωση αυτή – Καθορισμός, υπέρ των παραγωγών υδρογόνου, ανωτάτου ορίου στην εισφορά – Δεν υφίσταται παραίτηση από κρατικούς πόρους
(Άρθρο 107 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 121-126)
Σύνοψη
Επιληφθέν προσφυγής ακυρώσεως που άσκησε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με την οποία χαρακτηρίζονται ως κρατικές ενισχύσεις διάφορα μέτρα που έλαβε το εν λόγω κράτος μέλος για τη στήριξη της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από μονάδες συμπαραγωγής θερμότητας και ηλεκτρικής ενέργειας (στο εξής: CHP) (1). Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο αποσαφηνίζει την προϋπόθεση που προβλέπεται στο άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σύμφωνα με την οποία μόνον οι παρεμβάσεις εκ μέρους του κράτους ή με κρατικούς πόρους μπορούν να χαρακτηριστούν ως κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης.
Μεταξύ 2019 και 2021, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας κοινοποίησε στην Επιτροπή νομοθετικές τροποποιήσεις οι οποίες προέβλεπαν, αφενός, μέτρα οικονομικής στήριξης των φορέων εκμετάλλευσης μονάδων CHP και λοιπών εγκαταστάσεων συνδεόμενων με τη συμπαραγωγή θερμότητας και ηλεκτρικής ενέργειας (στο εξής από κοινού: φορείς εκμετάλλευσης CHP) και, αφετέρου, τον καθορισμό ανωτάτου ορίου στην εισφορά που, στο πλαίσιο αυτό, θα μπορούσε να επιβληθεί στους παραγωγούς υδρογόνου.
Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι τα μέτρα αυτά συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, οι οποίες ωστόσο ήταν συμβατές με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ.
Προς στήριξη του χαρακτηρισμού των κοινοποιηθέντων μέτρων ως κρατικών ενισχύσεων, η Επιτροπή έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι τα μέτρα αυτά χορηγούνταν με κρατικούς πόρους. Με την προσφυγή ακυρώσεως, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας βάλλει κατά του εν λόγω συμπεράσματος της Επιτροπής.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ο χαρακτηρισμός μέτρου ως κρατικής ενίσχυσης, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, προϋποθέτει τη συνδρομή πλειόνων προϋποθέσεων, μεταξύ των οποίων η ύπαρξη παρέμβασης εκ μέρους του κράτους ή με κρατικούς πόρους.
Κατά τη νομολογία, ως κρατικοί πόροι μπορούν να χαρακτηριστούν, αφενός, τα κεφάλαια που προέρχονται από φορολογική επιβάρυνση ή από άλλου είδους υποχρεωτικές εισφορές δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας και των οποίων η διαχείριση και η κατανομή διέπονται από τη νομοθεσία αυτή (πρώτο κριτήριο) και, αφετέρου, τα ποσά που παραμένουν διαρκώς υπό δημόσιο έλεγχο και συνεπώς στη διάθεση των αρμοδίων εθνικών αρχών (δεύτερο κριτήριο). Τα δύο αυτά κριτήρια αποτελούν διαζευκτικά κριτήρια της έννοιας των «κρατικών πόρων» κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Πρώτον, όσον αφορά τα μέτρα οικονομικής στήριξης των φορέων εκμετάλλευσης CHP, η Επιτροπή έκρινε, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι τα μέτρα αυτά χρηματοδοτούνταν από τα έσοδα μιας υποχρεωτικής εκ του νόμου εισφοράς επιβαλλόμενης από το κράτος, η διαχείριση και η διάθεση των οποίων διέπονταν από τις διατάξεις της νομοθεσίας (πρώτο κριτήριο).
Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι χαρακτηριστικό στοιχείο των κοινοποιηθέντων από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας μέτρων στήριξης των φορέων εκμετάλλευσης CHP είναι η ύπαρξη «δύο επιπέδων» στην αλυσίδα εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια, εκ των οποίων το «πρώτο επίπεδο» αφορά τη σχέση μεταξύ των φορέων εκμετάλλευσης CHP και των διαχειριστών δικτύων και το «δεύτερο επίπεδο» τη σχέση μεταξύ των εν λόγω διαχειριστών δικτύων και των πελατών τους.
Στο πλαίσιο του «πρώτου επιπέδου» της αλυσίδας εφοδιασμού, τα κοινοποιηθέντα μέτρα προβλέπουν εκ του νόμου υποχρέωση των διαχειριστών δικτύων, οι οποίοι είναι ιδιωτικοί φορείς, να καταβάλλουν οικονομική στήριξη στους φορείς εκμετάλλευσης CHP. Στο πλαίσιο του «δευτέρου επιπέδου», οι εν λόγω διαχειριστές δικτύων δύνανται, χωρίς να υποχρεούνται εκ του νόμου, να μετακυλίσουν στους πελάτες τους, μέσω εισφοράς, την οικονομική επιβάρυνση που απορρέει από την υποχρέωση αυτή.
Υπό το πρίσμα των διευκρινίσεων αυτών, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας ότι η υποχρέωση των διαχειριστών δικτύων να καταβάλλουν ποσά στους φορείς εκμετάλλευσης CHP στο πλαίσιο του «πρώτου επιπέδου» της αλυσίδας εφοδιασμού αρκούσε για να διαπιστωθεί η ύπαρξη φορολογικής επιβάρυνσης ή άλλου είδους υποχρεωτικής εισφοράς ικανής να στοιχειοθετήσει χρήση κρατικών πόρων, χωρίς να απαιτείται να διαπιστωθεί άλλη υποχρεωτική εισφορά σε διαφορετικό «επίπεδο» της αλυσίδας εφοδιασμού, δεδομένου ότι η εισφορά στο «δεύτερο επίπεδο» της εν λόγω αλυσίδας δεν συνιστά υποχρεωτική εκ του νόμου εισφορά.
Πράγματι, η ύπαρξη φορολογικής επιβάρυνσης ή άλλου είδους υποχρεωτικής εκ του νόμου εισφοράς αφορά την προέλευση των κεφαλαίων που χρησιμοποιούνται για τη χορήγηση πλεονεκτήματος, υπό την έννοια ότι επιτρέπει να διαπιστωθεί ότι κρατικά κεφάλαια χρησιμοποιήθηκαν για τη χρηματοδότηση του πλεονεκτήματος αυτού. Δεν ταυτίζεται με τη βάσει του νόμου διάθεση των κεφαλαίων αυτών. Ωστόσο, η εκ του νόμου υποχρέωση που υπέχουν οι διαχειριστές δικτύων στο «πρώτο επίπεδο» της αλυσίδας εφοδιασμού αφορά αποκλειστικά τη βάσει του νόμου διάθεση των κεφαλαίων, αλλά δεν παρέχει καμία ένδειξη σχετικά με την προέλευση των κεφαλαίων που χρησιμοποιούν οι διαχειριστές δικτύων για την εκπλήρωση της εν λόγω υποχρέωσης.
Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή δεν μπορεί να υποστηρίξει ότι το κράτος ιδιοποιείται τους πόρους των διαχειριστών δικτύων, δεδομένου ότι αυτοί δεν είναι κατ’ ανάγκην οι τελικοί οφειλέτες της οικονομικής επιβάρυνσης που συνεπάγονται τα μέτρα στήριξης των φορέων εκμετάλλευσης CHP.
Επιπλέον, το γεγονός ότι ο γερμανικός νόμος προβλέπει λεπτομερώς τους όρους χορήγησης της οικονομικής στήριξης στους φορείς εκμετάλλευσης CHP δεν είναι ικανό να στοιχειοθετήσει μεταβίβαση κρατικών πόρων, παρά μόνο δυνατότητα καταλογισμού των μέτρων αυτών στήριξης στο κράτος.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι κακώς η Επιτροπή στηρίχθηκε στο προεκτεθέν πρώτο κριτήριο, το οποίο αφορά την ύπαρξη φορολογικής επιβάρυνσης ή άλλου είδους υποχρεωτικής εισφοράς, για να κρίνει ότι τα μέτρα οικονομικής στήριξης των φορέων εκμετάλλευσης CHP χρηματοδοτούνταν με κρατικούς πόρους.
Το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει επίσης ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο αποκλείοντας την εφαρμογή της νομολογίας που απορρέει από την απόφαση της 13ης Μαρτίου 2001, PreussenElektra (2).
Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή απέκλεισε την εφαρμογή της νομολογίας αυτής με την αιτιολογία ότι τα μέτρα στήριξης των φορέων εκμετάλλευσης CHP δεν αποτελούσαν μέτρο «απλής ρύθμισης τιμών». Ωστόσο, αντιθέτως προς ό,τι έκρινε η Επιτροπή, το αποφασιστικό στοιχείο για να αποκλειστεί η μεταβίβαση κρατικών πόρων σύμφωνα με τη νομολογία που απορρέει από την απόφαση PreussenElektra δεν είναι το κατά πόσον τα επίμαχα μέτρα συνιστούν μέτρο «απλής ρύθμισης τιμών», αλλά το κατά πόσον το κράτος έχει αναθέσει στους οικείους ιδιωτικούς φορείς τη διαχείριση κρατικού πόρου.
Επομένως, προκειμένου να αποκλειστεί η εφαρμογή της νομολογίας που απορρέει από την απόφαση PreussenElektra, η Επιτροπή όφειλε να αποδείξει ότι το πλεονέκτημα υπέρ των φορέων εκμετάλλευσης CHP δεν είχε χορηγηθεί από τους διαχειριστές δικτύων με ιδίους οικονομικούς πόρους, αλλά ότι το κράτος είχε αναθέσει σε αυτούς τη διαχείριση κρατικού πόρου, πράγμα που η Επιτροπή δεν κατόρθωσε να αποδείξει.
Επιπλέον, η Επιτροπή δεν μπορούσε βασίμως να επικαλεστεί την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκειμένου να περιορίσει την εφαρμογή της νομολογίας που απορρέει από την απόφαση PreussenElektra στις περιπτώσεις «απλής ρύθμισης τιμών», διότι το άρθρο αυτό δεν μπορεί να εφαρμοστεί σε κρατικές συμπεριφορές που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του, όπως, εν προκειμένω, σε μέτρο που θεσπίστηκε από το κράτος, αλλά χρηματοδοτήθηκε από ιδιωτικές επιχειρήσεις.
Δεύτερον, όσον αφορά το μέτρο σχετικά με τον καθορισμό ανωτάτου ορίου στην εισφορά που μπορούσαν να επιβάλλουν οι διαχειριστές δικτύων στους παραγωγούς υδρογόνου, η Επιτροπή έκρινε ότι το μέτρο αυτό συνιστούσε παραίτηση από κρατικούς πόρους δυνάμενη να χαρακτηριστεί ως μεταβίβαση κρατικών πόρων.
Ωστόσο, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η επίμαχη εισφορά δεν συνιστά κρατικό πόρο σύμφωνα με το πρώτο κριτήριο που εκτίθεται ανωτέρω, καθόσον δεν είναι υποχρεωτική εκ του νόμου. Επομένως, ούτε η μείωση της εισφοράς αυτής για τους παραγωγούς υδρογόνου μπορεί να συνιστά παραίτηση από κρατικούς πόρους.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, το Γενικό Δικαστήριο κάνει δεκτή την προσφυγή ακυρώσεως, καθόσον η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι το σύνολο των μέτρων που κοινοποίησε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας συνιστούσαν κρατικές ενισχύσεις χρηματοδοτούμενες με κρατικούς πόρους.