Vec T‑602/22
Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas)
proti
Európskej komisii
Rozsudok Všeobecného súdu (štvrtá komora) z 24. januára 2024
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokument oznámený v rámci postupu EU Pilot týkajúceho sa vrátenia DPH – Dokument pochádzajúci z členského štátu – Odmietnutie prístupu – Predchádzajúci súhlas členského štátu – Výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní – Povinnosť odôvodnenia“
1. Žaloba o neplatnosť – Dôvody – Neexistencia alebo nedostatok odôvodnenia – Dôvod odlišujúci sa od dôvodu týkajúceho sa materiálnej zákonnosti
(Články 263 a 296 ZFEÚ)
(pozri bod 18)
2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah
(Článok 296 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
(pozri bod 21)
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Povinnosť členského štátu predložiť osobitnú formálnu žiadosť na podanie námietky – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 5)
(pozri bod 23)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Povinnosti dotknutej inštitúcie v súvislosti s konzultáciami s členským štátom pred prijatím rozhodnutia – Porušenie – Dôsledky
(Článok 4 ods. 3 ZEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 4 a 5)
(pozri body 24, 25)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 až 3 a 5)
(pozri body 33, 35 – 37)
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Procesné dôsledky – Povinnosť odôvodnenia rozhodnutia o zamietnutí prístupu, ktorá prináleží členskému štátu a inštitúcii Únie – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 až 3 a 5)
(pozri body 38 – 41, 48 – 50)
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Dokumenty pochádzajúce z členského štátu – Možnosť členského štátu požiadať inštitúciu o nezverejnenie dokumentov – Právomoc súdu Únie preskúmať dôvodnosť zamietnutia – Úplné preskúmanie uplatniteľnosti uvádzaných výnimiek na základe vecného posúdenia vykonaného uvedeným členským štátom
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 1 až 3 a 5)
(pozri bod 52)
8. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súdnych konaní – Pôsobnosť – Dokumenty vyhotovené nielen na účely súdneho konania, ktoré však môžu ohroziť schopnosť dotknutých vnútroštátnych orgánov brániť sa v uvedenom konaní – Zahrnutie – Podmienky
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
(pozri body 54 – 58, 61, 62, 64 – 67)
9. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana súdnych konaní – Pôsobnosť – Dokumenty vyhotovené nielen na účely súdneho konania, ktoré však môžu ohroziť schopnosť dotknutých vnútroštátnych orgánov brániť sa v uvedenom konaní – Záruka rovnosti zbraní vo vnútroštátnych súdnych konaniach – Kritériá posúdenia – Pravdepodobnosť, že vnútroštátny súd podá návrh na začatie prejudiciálneho konania – Vylúčenie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 druhá zarážka)
(pozri body 69 – 71)
Zhrnutie
Všeobecný súd, na ktorý bola podaná žaloba o neplatnosť rozhodnutia Európskej komisie o odmietnutí prístupu k dokumentu pochádzajúcemu z členského štátu, vo svojom rozsudku objasnil rozdiel medzi formálnou požiadavkou odôvodnenia odmietnutia prístupu k dokumentom a zákonnosťou takéhoto odmietnutia z vecného hľadiska. Okrem toho spresnil pravidlá získania predchádzajúceho súhlasu stanoveného v článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001(1), pokiaľ ide o zverejnenie dokumentov pochádzajúcich z členských štátov, ako aj podmienky uplatnenia výnimky založenej na ochrane súdnych konaní pred vnútroštátnymi súdmi(2) v prípade existencie takýchto dokumentov a v kontexte možného návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
V rámci postupu EU Pilot(3), ktorý bol začatý v nadväznosti na sťažnosť žalobkyne, spoločnosti Veneziana Energia Risorse Idriche Territorio Ambiente Servizi SpA (Veritas), Komisia požiadala talianske orgány o objasnenie pravidiel vrátenia DPH, ktorá bola neoprávnene vybratá z talianskeho poplatku za environmentálnu hygienu (TIAI). Po tom, čo ju Komisia informovala, že vzhľadom na odpoveď talianskych orgánov sa rozhodla nezačať konanie o nesplnení povinnosti z dôvodu nedodržania práva Únie týmito orgánmi, žalobkyňa požiadala Komisiu o kópiu odpovede talianskych orgánov.
Vo svojej pôvodnej odpovedi Komisia odmietla prístup k tejto odpovedi z dôvodu, že jej zverejnenie by porušilo ochranu súdnych konaní prebiehajúcich v Taliansku podľa článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Komisia v napadnutom rozhodnutí(4) potvrdila svoje rozhodnutie odmietnuť zverejnenie v nadväznosti na námietku talianskych orgánov voči zverejneniu dotknutého listu podľa článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, a to na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke toho istého nariadenia.
Posúdenie Všeobecným súdom
V prvom rade Všeobecný súd pripomenul, že povinnosť odôvodnenia je podstatnou formálnou náležitosťou, ktorú treba odlišovať od otázky dôvodnosti odôvodnenia, ktorá sa týka zákonnosti sporného aktu z vecného hľadiska. Nedostatočne odôvodnený akt v zmysle formálnej povinnosti odôvodnenia je akt, ktorý neumožňuje pochopiť, prečo, na akom základe alebo z akého dôvodu bol prijatý, hoci odôvodnenie aktu, ktoré predstavujú jeho dôvody a opodstatnenosť, môže byť dostatočne známe a zrozumiteľné, ale nedostatočné na to, aby bol tento akt zákonne odôvodnený, pretože nie je podložené, relevantné alebo v súlade s uplatniteľnými ustanoveniami.
V druhom rade, pokiaľ ide o argumentáciu žalobkyne týkajúcu sa údajnej protiprávnosti toho, že napadnuté rozhodnutie sa opiera o článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, vzhľadom na neexistenciu skutočnej námietky talianskych orgánov voči zverejneniu, a to najmä pred pôvodnou odpoveďou Komisie, Všeobecný súd uviedol, že ani z tohto ustanovenia, ani z judikatúry nevyplýva, že na to, aby členský štát, ktorý je autorom predmetného dokumentu, mohol vzniesť námietku, je nevyhnutné, aby najprv predložil dotknutej inštitúcii osobitnú formálnu žiadosť, a tiež sa nevyžaduje, aby sa členský štát výslovne odvolal na uvedené ustanovenie. Zo znenia tohto posledného uvedeného ustanovenia, ktoré je procesným ustanovením venovaným postupu prijímania rozhodnutia Únie, vôbec nevyplýva, že členský štát musí predložiť formálnu žiadosť, bez ktorej by sa pri prijímaní uvedeného rozhodnutia nemohla zohľadniť námietka vznesená týmto štátom. Členský štát teda nie je povinný postupovať vo dvoch fázach, aby vzniesol námietku voči zverejneniu jedného zo svojich dokumentov, a to najprv tak, že požiada Komisiu, aby nezverejnila predmetný dokument bez jeho predchádzajúceho súhlasu, a následne odmietne udeliť tento súhlas.
Z toho tiež vyplýva, že skutočnosť, že s dotknutým členským štátom sa konzultovalo podľa článku 4 ods. 4 nariadenia č. 1049/2001, nevylučuje následné uplatnenie článku 4 ods. 5 toho istého nariadenia. Tieto dve ustanovenia totiž neboli zamýšľané tak, aby sa navzájom vylučovali, ale skôr tak, že jedno ustanovenie sa týka tretích strán vo všeobecnosti (odsek 4) a druhé ustanovenie sa vzťahuje na konkrétne tretie strany, ako sú členské štáty, a preberá vyhlásenie č. 35 pripojené k Amsterdamskej zmluve (odsek 5).
Okrem toho na účely zabezpečenia účinného uplatnenia článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, najmä tým, že sa dotknutému členskému štátu poskytne možnosť vyžadovať jeho predchádzajúci súhlas so zverejnením dokumentu, ktorého je autorom, Všeobecný súd uviedol, že je ešte potrebné, aby bol tento členský štát informovaný o existencii žiadosti o prístup k tomuto dokumentu, čo je práve predmetom konzultácie stanovenej v článku 4 ods. 4 toho istého nariadenia.
V treťom rade Všeobecný súd zamietol argumentáciu žalobkyne, podľa ktorej samotné potvrdenie mimoriadnej pravdepodobnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania zo strany dotknutých talianskych súdov nestačí na odôvodnenie odmietnutia zverejnenia listu talianskych orgánov.
Nepochybne pripomenul, že na to, aby sa výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní mohla uplatniť na dokumenty, ktoré neboli vypracované v rámci konkrétneho súdneho konania, je potrebné, aby požadované dokumenty mali v čase prijatia rozhodnutia o odmietnutí prístupu k nim relevantnú spojitosť či už so súdnym konaním prebiehajúcim na súde Únie, vo vzťahu ku ktorému sa dotknutá inštitúcia odvoláva na túto výnimku, alebo s konaním prebiehajúcim na vnútroštátnom súde, pod podmienkou, že nastoľuje otázku výkladu alebo platnosti právneho aktu Únie, takže vzhľadom na kontext veci sa návrh na začatie prejudiciálneho konania zdá mimoriadne pravdepodobný.
Táto judikatúra sa však týka dokumentov vypracovaných samotnými inštitúciami, a nie, ako v tejto veci, dokumentov pochádzajúcich z členských štátov a odovzdaných inštitúcii. Pokiaľ totiž ide o dokument vypracovaný inštitúciou, môže byť rovnosť zbraní a schopnosť dotknutej inštitúcie brániť sa narušená len v konaní, na ktorom sa zúčastňuje, teda v konaní, ktoré v zásade prebieha pred súdmi Únie.
Naopak v prípade dokumentu pochádzajúceho z členského štátu a súvisiaceho s konaniami prebiehajúcimi pred vnútroštátnymi súdmi, ktorých účastníkom je štát, ako je to v tejto veci, sa zohľadňuje záruka rovnosti zbraní v týchto vnútroštátnych konaniach. Z toho vyplýva, že nie je relevantná otázka, či bolo to, či talianske súdy, na ktorých prebiehajú predmetné vnútroštátne konania, podajú návrh na začatie prejudiciálneho konania, mimoriadne pravdepodobné.