Predmet C-348/20 P
Nord Stream 2 AG
protiv
Europskog parlamenta
i
Vijeća Europske unije
Presuda Suda (veliko vijeće) od 12. srpnja 2022.
„Žalba – Energija – Unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva 2009/73/EZ – Direktiva (EU) 2019/692 – Proširenje primjene Direktive 2009/73 na plinovode između država članica i trećih zemalja – Članak 263. četvrti stavak UFEU-a – Tužba za poništenje – Uvjet prema kojem se mjera koja je predmet tužiteljeve tužbe mora na njega izravno odnositi – Nepostojanje diskrecijske ovlasti u pogledu obveza koje se nalažu tužitelju – Uvjet prema kojem se mjera koja je predmet tužiteljeve tužbe mora na njega osobno odnositi – Utvrđivanje odstupanja kojima se žalitelja kao jedinog operatera isključuje od mogućnosti njihova korištenja – Zahtjev za izdvajanje dokumenata iz spisa – Pravila u području podnošenja dokaza sudu Europske unije – Interni dokumenti institucija Unije”
1. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Izravan utjecaj – Kriteriji – Direktiva o izmjeni kojom se u načelu dio transportnih plinovoda koji se nalazi između države članice i treće zemlje podvrgava pravilima koja se primjenjuju na unutarnje tržište prirodnog plina – Izravan utjecaj na vlasnika plinovoda na kojeg bi se moglo odnositi proširenje područja primjene pravila prava Unije – Pretpostavke – Direktiva koja proizvodi izravne učinke na pravni položaj vlasnika – Nepostojanje margine prosudbe država članica u pogledu provedbe direktive u odnosu na njega
(čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2009/73, čl. 2. t. 17., čl. 9., 32., 36. i 49.a i Direktiva 2019/692, čl. 1.)
(t. 43., 44., 62.-67., 70., 74.-77., 95., 97.-112., 114., 164.)
2. Sudski postupak – Postupovno pitanje – Zahtjev za izdvajanje dokumenata iz spisa – Kriteriji za ocjenu – Interni dokumenti institucija Unije – Obveza suda Unije da odvagne interese stranaka u pogledu njihova prava na pošteno suđenje – Doseg
(čl. 15. st. 3. prvi podst. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 42. i 47.; Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 1.)
(t. 128.-134., 136.-148.)
3. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Osobni utjecaj – Kriteriji – Direktiva o izmjeni kojom se u načelu dio transportnih plinovoda koji se nalazi između države članice i treće zemlje podvrgava pravilima koja se primjenjuju na unutarnje tržište prirodnog plina – Tužba vlasnika plinovoda na kojeg bi se moglo odnositi proširenje područja primjene pravila prava Unije – Direktiva koja omogućuje nacionalnim regulatornim tijelima odobravanje odstupanja – Osobni utjecaj na vlasnika kao na jedinog operatora koji je direktivom isključen od mogućnosti korištenja navedenim odstupanjima – Dopuštenost
(čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2009/73, čl. 2. t. 17., čl. 36. i 49.a i Direktiva 2019/692, čl. 1.)
(t. 156.-163.)
Kratak prikaz
Tužitelj, Nord Stream 2 AG društvo je osnovano u skladu sa švicarskim pravom čiji je jedini dioničar rusko javno dioničko društvo Gazprom. Zaduženo je za planiranje, izgradnju i rad morskog plinovoda Nord Stream 2, koji će osiguravati prijenos plina između Viborga (Rusija) i Lubmina (Njemačka). Radovi na izgradnji započeli su u siječnju 2017.
Europski parlament i Vijeće Europske unije donijeli su 17. travnja 2019. Direktivu (EU) 2019/692(1) o izmjeni Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina. Cilj je Direktive 2019/692, koja je stupila na snagu 23. svibnja 2019., osigurati da se pravila primjenjiva na transportne plinovode koji povezuju dvije ili više država članica ujedno primjenjuju unutar Europske unije na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih, poput plinovoda Nord Stream 2. Stoga, nakon stupanja na snagu te direktive, na vlasnike plinovoda između države članice i treće zemlje, poput žalitelja, u načelu se primjenjuju obveze predviđene Direktivom 2009/73 za dio njihovih transportnih plinovoda koji se nalazi na državnom području država članica, u ovom slučaju dio plinovoda Nord Stream 2 koji se nalazi na državnom području Savezne Republike Njemačke. To za te operatore osobito podrazumijeva obvezu razdvajanja transportnih sustava i operatora transportnih sustava u odnosu na strukture proizvodnje i opskrbe(2) kao i uvođenje sustava nediskriminirajućeg pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu plina na temelju objavljenih i odobrenih tarifa(3).
Rješenjem od 20. svibnja 2020.(4) Opći sud odbacio je kao nedopuštenu žaliteljevu tužbu za poništenje sporne direktive jer se ona na njega nije izravno odnosila. Osobito je smatrao da direktiva ne može sama po sebi stvarati obveze za pojedinca ako prethodno nisu donesene mjere za prenošenje. U tim je okolnostima Opći sud odbio razmotriti dopuštenosti tužbe u pogledu osobnog utjecaja na žalitelja. Opći sud povodom tužbe također je naložio izdvajanje iz spisa određenih internih dokumenata koje je tužitelj podnio u okviru svoje tužbe bez odobrenja predmetnih institucija.
Sud, odlučujući o žalbi koju je podnio žalitelj, zasjedajući u velikom vijeću, ukida rješenje Općeg suda i proglašava tužbu dopuštenom. Tom prilikom Sud pojašnjava svoju sudsku praksu koja se odnosi na dopuštenost izravnih tužbi koje pojedinci podnesu protiv direktiva. Također pojašnjava ulogu Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima(5) u svrhu razmatranja zahtjeva za izdvajanje internih dokumenata iz sudskog spisa.
Ocjena Suda
Sud najprije podsjeća na to da, u skladu s drugim dijelom rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU-a, svaka fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupke protiv akta koji se izravno i osobno odnosi na nju. Kako bi se pobijani akt izravno odnosio na pojedinca, dva kriterija moraju biti kumulativno ispunjena. S jedne strane, osporavana mjera mora izravno proizvoditi učinke na njegovu pravnu situaciju i, s druge strane, njome se adresatima zaduženima za njezinu provedbu ne smije ostavljati nikakva diskrecijska ovlast.
Kad je riječ o prvom uvjetu koji se odnosi na stvaranje izravnih učinaka na pravni položaj pojedinca, Sud ističe da se sposobnost akta da proizvodi takve učinke ne može ocjenjivati samo s obzirom na njegov oblik i da se treba usredotočiti na bit tog akta. Iz toga slijedi da svaki akt u načelu može izravno proizvoditi učinke na pravni položaj pojedinca, i to neovisno o činjenici podrazumijeva li taj akt provedbene mjere, uključujući, kad je riječ o direktivi, mjere za prenošenje. Naime, potonje ne dovode u pitanje izravnu prirodu veze koja postoji između te direktive i tih učinaka, pod uvjetom da navedena direktiva državama članicama ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast u pogledu nalaganja navedenih učinaka tom pojedincu.
U ovom slučaju, proširivši područje primjene Direktive 2009/73 na plinovode između država članica i trećih zemalja, sporna direktiva dovodi do toga da se na žalitelja, kao vlasnika takvog plinovoda, primjenjuju obveze koje iz nje proizlaze. U tom pogledu, nužnost da država članica o kojoj je riječ, u ovom slučaju Savezna Republika Njemačka, donese mjere za prenošenje za provedbu tih obveza nema utjecaja s obzirom na to da ta država članica ne raspolaže marginom prosudbe koja bi mogla spriječiti nalaganje tih obveza tužitelju.
Slijedom toga, Sud zaključuje da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da sporna direktiva ne proizvodi izravne učinke na pravni položaj žalitelja.
Kad je riječ o drugom uvjetu koji se odnosi na marginu prosudbe ostavljenu adresatima akta radi njegove provedbe, Sud pojašnjava da postojanje takve margine također treba razmotriti uzimajući u obzir bit tog akta te ga, osim toga, nužno treba ocjenjivati s obzirom na konkretne pravne učinke na koje se odnosi tužba i koji stvarno mogu nastati na pravni položaj zainteresirane osobe.
Međutim, u ovom slučaju, iako države članice koje su adresati sporne direktive raspolažu određenim manevarskim prostorom u pogledu ostvarenja obveza koje se njome nalažu, predmetna država članica ne raspolaže nikakvom marginom prosudbe u pogledu nalaganja tih obveza tužitelju. Konkretno, nema mogućnost odobriti mu jedno od odstupanja predviđeno Direktivom 2009/73(6). Naime, neovisno o margini prosudbe država članica u pogledu odobravanja odstupanja predviđenih Direktivom 2009/73 poduzećima za plin koja ispunjavaju uvjete za odobrenje, nijedno od tih odstupanja ne može se primijeniti na žaliteljevu situaciju, koji ne ispunjava te uvjete. Stoga postoji izravna veza između stupanja na snagu sporne direktive i nalaganja žalitelju obveza koje su u njoj navedene.
Dakle, Sud smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da sporna direktiva državama članicama ostavlja marginu prosudbe a da pritom nije uzeo u obzir položaj žalitelja i činjenicu da je stupanje na snagu sporne direktive imalo za izravnu posljedicu to da se na potonjeg primijene obveze koje on ne može izbjeći.
S obzirom na ta razmatranja, Sud zaključuje da se sporna direktiva izravno odnosi na žalitelja.
Nadalje, Sud razmatra zahtjev Vijeća za izdvajanje iz spisa određenih internih dokumenata koje je tužitelj nepravilno podnio tijekom postupka. Konkretnije, bila je riječ o preporuci Europske komisije Vijeću o otvaranju pregovora između Unije i treće države radi sklapanja međunarodnog sporazuma, mišljenju pravne službe Vijeća o toj preporuci kao i o očitovanjima Savezne Republike Njemačke iznesenima u okviru zakonodavnog postupka donošenja sporne direktive.
Sud najprije ističe da dopuštenost dokaza koji su nepravilno podneseni, poput internih dokumenata institucija Unije čije podnošenje nije bilo odobreno, ovisi o odvagivanju interesa stranaka, osobito u pogledu cilja osiguranja njihova prava na pošteno suđenje. U tom pogledu, iako Uredba br. 1049/2001 ima određenu indikativnu vrijednost prilikom odvagivanja tih interesa, ona ih ne uređuje iscrpno.
Stoga, kad je riječ o mišljenju pravne službe Vijeća, Sud smatra, poput Općeg suda, da odvagivanje interesa daje prednost zaštiti interesa Vijeća, među kojima su pravo na pošteno suđenje i interes za dobivanje iskrenih, objektivnih i potpunih mišljenja koji bi bili ugroženi zadržavanjem navedenog mišljenja u sudskom spisu, pri čemu jedini žaliteljev interes da potkrijepi svoju argumentaciju uz pomoć tog mišljenja u ovom slučaju nije dovoljan kako bi se opravdalo takvo zadržavanje u spisu, tim više što osnovanost te argumentacije uopće ne ovisi o podnošenju tog mišljenja. S druge strane, kad je riječ o Komisijinoj preporuci i očitovanjima Savezne Republike Njemačke, Sud utvrđuje da je Opći sud zapravo primijenio isključivo odredbe Uredbe br. 1049/2001 a da nije odvagnuo postojeće interese i u tom okviru nije razmotrio je li zadržavanje tih dokumenata u spisu moglo konkretno i stvarno ugroziti interes na koji se poziva kako bi se opravdalo njihovo izdvajanje, odnosno javni interes koji se odnosi na međunarodne odnose(7).
Nakon što je prihvatio žalbu, izvršavajući svoju ovlast odlučivanja, Sud naposljetku odlučuje o osobnom utjecaju sporne direktive na žalitelja. U tom pogledu utvrđuje da se na žalitelja osobno odnose uvjeti za odstupanje koji su njome predviđeni, s obzirom na to da je on jedini operator koji se nalazi i koji se može naći u položaju da bude isključen iz korištenja tim odstupanjima.
S obzirom na prethodno navedeno, Sud proglašava žaliteljevu tužbu za poništenje dopuštenom i vraća predmet Općem sudu na odlučivanje o meritumu.