РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (десети състав)
4 октомври 2023 година(*)
„Защитни мерки — Пазар на стоманени продукти — Внос на някои стоманени продукти — Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/1029 — Жалба за отмяна — Правен интерес — Процесуална легитимация — Допустимост — Удължаване на срока на действие на защитна мярка — Необходимост — Опасност от сериозна вреда — Мерки за приспособяване — Интерес на Съюза — Явна грешка в преценката“
По дело T‑598/21
European Association of Non-Integrated Metal Importers & distributors (Euranimi), установено в Брюксел (Белгия), представлявано от M. Campa, D. Rovetta, P. Gjørtler и V. Villante, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, представлявана от G. Luengo и P. Němečková,
ответник,
ОБЩИЯТ СЪД (десети състав),
състоящ се от: O. Porchia, председател, M. Jaeger (докладчик) и P. Nihoul, съдии,
секретар: M. Zwozdziak-Carbonne, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството, и по-специално решението от 3 ноември 2021 г., с което се отхвърля направеното от жалбоподателя искане за произнасяне по реда на бързото производство,
предвид изложеното в съдебното заседание от 7 март 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят European Association of Non-Integrated Metal Importers & distributors (Euranimi) иска да бъде отменен Регламент за изпълнение (ЕС) 2021/1029 на Комисията от 24 юни 2021 година за изменение на Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/159 на Комисията за удължаване на срока на действие на защитната мярка по отношение на вноса на някои стоманени продукти (ОВ L 225 I, 2021 г., стр. 1), наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
Обстоятелствата по спора
2 Жалбоподателят е сдружение на предприятия от Европейския съюз, представляващо интересите на вносители, дистрибутори, търговци и преработватели на неинтегрирани продукти от стомана, неръждаема стомана и метални изделия.
3 На 23 март 2018 г. Съединените американски щати въвеждат вносни мита на основание раздел 232 от Trade Expansion Act (Закон за разширяване на търговията).
4 С оглед на статистическите данни, събрани след въвеждането на мерки за наблюдение, Европейската комисия започва разследване с оглед налагане на защитни мерки, за да проучи състоянието на няколко категории стоманени продукти.
5 Тъй като в резултат на анализа на данните Комисията стига до временното заключение, че стоманодобивната промишленост на Съюза е застрашена от настъпването на сериозна вреда по отношение на 23 от 28‑те категории продукти, които са били предмет на разследване с оглед налагане на защитни мерки, Комисията приема Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/1013 на Комисията от 17 юли 2018 година за налагане на временни защитни мерки във връзка с вноса на някои стоманени продукти (ОВ L 181, 2018 г., стр. 39).
6 На следващо място, като счита, че стоманодобивната промишленост на Съюза е застрашена от настъпването на сериозна вреда по отношение на 26 категории стоманени продукти, Комисията приема Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/159 от 31 януари 2019 година за налагане на окончателни защитни мерки срещу вноса на някои стоманени продукти (ОВ L 31, 2019 г., стр. 27). С този регламент за изпълнение се въвежда окончателна защитна мярка за период от три години с възможност за удължаване до осем години под формата на конкретни тарифни квоти по категории, чийто количествен таван е определен на средния обем на вноса от засегнатите държави през периода 2015—2017 г., увеличен с 5 %, за да се гарантира, че традиционните търговски потоци ще бъдат запазени и че съществуващата промишленост ползвател и вносител в Съюза ще бъде подкрепена в достатъчна степен. Ставката на извънквотното мито, определена на етапа на временната мярка в размер на 25 %, е потвърдена при приемането на окончателната мярка.
7 За разлика от положението, което преобладава в рамките на временната защитна мярка, с Регламент за изпълнение 2019/159 се установяват конкретни за всяка държава квоти за държавите, които имат значителен интерес от доставки (тоест държавите с дял над 5 % от вноса за разглежданата категория продукти). Установена е и „остатъчна“ или „обща“ тарифна квота за другите държави, които изнасят за територията на Съюза. Комисията също така счита, че когато дадена държава доставчик е изчерпала своята конкретна тарифна квота, следва да ѝ бъде предоставен достъп до остатъчната тарифна квота, за да се гарантира запазването на традиционните търговски потоци, но и за да се избегне неусвояването на част от остатъчната тарифна квота.
8 От 2 февруари 2019 г., датата на влизане в сила на Регламент за изпълнение 2019/159, до 30 юни 2021 г. защитната мярка редовно се преразглежда и постепенно се либерализира през редовни интервали от време с цел да се увеличат малко по малко количествените прагове, за да се даде възможност на промишлеността на Съюза да се адаптира.
9 Във връзка с преразглежданията, извършени през септември 2019 г. и юни 2020 г., Комисията внася промени в управлението на системата на тарифните квоти, по-специално за да се вземат предвид най-актуалните търговски данни.
10 На 15 януари 2021 г. Комисията получава обосновано искане от дванадесет държави — членки на Съюза, да разгледа, в съответствие с член 19 от Регламент (ЕС) 2015/478 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2015 година относно общите правила за внос (ОВ L 83, 2015 г., стр. 16, наричан по-нататък „основният регламент за защитните мерки“), дали срокът на действие на съществуващата защитна мярка следва да бъде удължен.
11 На 26 февруари 2021 г. Комисията публикува известие за започване в Официален вестник на Европейския съюз, с което приканва заинтересованите страни да участват в разследване във връзка с евентуалното удължаване на срока на действие на защитната мярка, като представят своите коментари и подкрепящи данни.
12 На 24 юни 2021 г., като счита, от една страна, че в контекста на пандемията от COVID‑19 премахването на защитната мярка може да доведе до внезапна вълна на внос, която сериозно ще влоши все още нестабилно финансово състояние на стоманодобивната промишленост на Съюза, и от друга страна, че ползвателите в различните категории продукти са имали възможност да се снабдяват с безмитна стомана от множество източници, като се има предвид, че около 11 милиона тона безмитни тарифни квоти са останали неизползвани, т.е. 36 % от общите налични тарифни квоти, Комисията приема обжалвания регламент за удължаване на срока на действие на защитната мярка за период от три години до 30 юни 2024 г.
Искания на страните
13 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени обжалвания регламент,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
14 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима,
– при условията на евентуалност, да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта
15 Без формално да повдига възражение за недопустимост, Комисията оспорва допустимостта на настоящата жалба, като счита, че жалбоподателят няма нито правен интерес, нито процесуална легитимация. От своя страна жалбоподателят твърди, че има правен интерес и процесуална легитимация за оспорване на обжалвания регламент.
По правния интерес
16 На първо място, Комисията счита, че към момента на подаване на настоящата жалба жалбоподателят не е доказал, че отговаря на условията за доказване на наличието на правен интерес.
17 На първо място, обжалваният регламент не бил пречка за вноса на съответните категории стоманени продукти в Съюза, тъй като защитното мито се прилагало само в случай на възникване на сериозна вреда, дължаща се на увеличение на вноса над традиционните търговски потоци. Поради това, що се отнася до задължението за плащане на извънквотното мито в размер на 25 %, интересът на жалбоподателя бил хипотетичен.
18 След това, към момента на подаване на жалбата тарифната квота за категориите продукти, внесени от представляваните от жалбоподателя дружества, не била изчерпана. Ето защо според Комисията отмяната на обжалвания регламент не би могла да донесе никаква полза на жалбоподателя, тъй като този регламент все още не е произвел правно действие по отношение на него или на неговите членове. Така правният интерес на жалбоподателя нито е бил възникнал, нито все още е съществуващ.
19 В този контекст според Комисията фактът, че членовете на жалбоподателя отчитат наличието на тарифни квоти при търговското им планиране, не означава, че правното им положение е променено с обжалвания регламент. Впрочем хипотезата, при която тарифните квоти пораждали последици, вече била отхвърлена от Общия съд в решение от 20 октомври 2021 г., Novolipetsk Steel/Комисия (T‑790/19, непубликувано, EU:T:2021:706). Освен това Комисията поддържа, че фактът, че вносът остава постоянен, докато равнището на неизползваните тарифни квоти нараства, показва, че защитната мярка не поражда твърдените от жалбоподателя отрицателни последици върху търговските потоци.
20 Накрая, фактът, че по отношение на вноса се прилагат тарифни квоти, не води до налагането на конкретна тежест на вносителите. Следователно жалбоподателят не би извлякъл никаква полза от отмяната на обжалвания регламент в това отношение.
21 На второ място, Комисията подчертава, че доколкото през периода на прилагане на защитната мярка тя извършва преразглеждания през редовни интервали от време, фактът, че обжалваният регламент може в даден момент да има правни последици за продуктите, внасяни от членовете на жалбоподателя, е несигурен.
22 На трето място, Комисията посочва, че фактът, че жалбоподателят и неговите членове биха имали правен интерес, ако и когато се прилага извънквотното мито в размер на 25 %, не означава, че не съществуват ефективни правни средства за защита. Всъщност според Комисията при това положение те ще имат възможност да оспорят събирането на това мито от националните митнически органи пред националните юрисдикции, като последните могат да сезират Съда с въпроса за валидността на обжалвания регламент в съответствие с член 267 ДФЕС.
23 Жалбоподателят оспорва доводите на Комисията.
24 Съгласно постоянната съдебна практика правният интерес представлява основно и първостепенно изискване за всяка жалба по съдебен ред. Ето защо жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е допустима само ако жалбоподателят има интерес от отмяната на оспорвания акт. Правният интерес на жалбоподателя съществува, когато отмяната на обжалвания акт сама по себе си може да има правни последици, когато жалбата може чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала, и когато последната доказва наличието на възникнал и все още съществуващ интерес от отмяната на посочения акт (вж. решение от 18 май 2022 г., Uzina Metalurgica Moldoveneasca/Комисия, T‑245/19, EU:T:2022:295, т. 32 и цитираната съдебна практика).
25 В случая от въведения с обжалвания регламент механизъм следва, че правният режим, приложим към дейността по внос на разглежданите продукти в Съюза, е по-неблагоприятен от приложимия при липсата на защитни мерки (вж. по аналогия решение от 18 май 2022 г., Uzina Metalurgica Moldoveneasca/Комисия, T‑245/19, EU:T:2022:295, т. 33).
26 Така отмяната на обжалвания регламент с благоприятно за жалбоподателя решение би могла сама по себе си да има правни последици и чрез резултата си би могла да донесе полза на жалбоподателя, който следователно има правен интерес (вж. по аналогия решение от 18 май 2022 г., Uzina Metalurgica Moldoveneasca/Комисия, T‑245/19, EU:T:2022:295, т. 34).
27 В това отношение в съображения 85 и 86 от обжалвания регламент се предвижда процедура по преразглеждане и либерализиране на защитната мярка (вж. в този контекст т. 8 по-горе). Тази процедура цели по-специално да позволи въвеждането на по-отворен режим на внос, като по този начин се облагодетелстват вносителите. Постепенното либерализиране на тарифните квоти променя правното положение, в което се намират вносителите. При това положение отмяната на обжалвания регламент би била сравнима с пълно либерализиране на посочените квоти. Следователно е безспорно, че за жалбоподателя съществува интерес от отмяната на посочения регламент, за да упражнява дейността си в рамките на правен режим без ограничения, свързани с количествени прагове.
28 Освен това, противно на твърденията на Комисията (вж. т. 18 по-горе), този интерес е възникнал и все още съществуващ към момента на подаване на жалбата. Всъщност от съображение 1 от обжалвания регламент е видно, че въведеният защитен механизъм включва два етапа: първият се състои в налагането на тарифни квоти, а вторият — в прилагането на допълнително мито към вноса, когато определените количествени прагове на тези тарифни квоти са надвишени. Макар по дефиниция вторият етап винаги да настъпва по-късно от първия, към датата на прилагане на регламента, който го предвижда, а именно в случая 1 юли 2021 г., първият етап е в процес на протичане. Жалбоподателят обаче подава жалбата си на 20 септември 2021 г.
29 По същия начин съгласно постоянната съдебна практика, според която правният интерес не може да се отнася до бъдещо несигурно събитие и не може да произтича от обикновени предположения (вж. определение от 28 септември 2021 г., Airoldi Metalli/Комисия, T‑611/20, непубликувано, EU:T:2021:641, т. 42 и цитираната съдебна практика), интересът на жалбоподателя в настоящия случай е несъмнен, противно на поддържаното от Комисията (вж. т. 17 и 21 по-горе), доколкото по силата на член 2 от обжалвания регламент квотната система влиза в сила от датата на прилагане на посочения регламент. В това отношение следва да се отбележи, че доводът на Комисията, основан на извършването на периодични преразглеждания, е ирелевантен (вж. т. 21 по-горе), доколкото между всяко преразглеждане не се поражда никаква несигурност във връзка с положението, свързано с налагането на квоти, и следователно във връзка с правните последици, свързани с квотната система.
30 Становището на Комисията, което се изразява в това да се приеме, че правният интерес може да съществува едва в деня, в който евентуално е било наложено допълнителното мито поради надвишаване на праговете, изглежда произтича от объркване между двата етапа, посочени в точка 28 по-горе. Интересът на жалбоподателя не се ограничава до оспорване на налагането на допълнителното мито, а обхваща и оспорването на квотния режим, който със самото си съществуване променя правното положение на неговите членове. Следователно отмяната на обжалвания регламент би довела до обръщане на тази промяна, тъй като ще се възстанови предишното правно положение на членовете на жалбоподателя, което е било по-благоприятно от положението, при което по отношение на тях се прилага квотна система, и по този начин би им осигурило полза, противно на твърденията на Комисията (вж. т. 20 по-горе).
31 В това отношение е без значение изтъкнатото от Комисията (вж. т. 19 по-горе) твърдение — от една страна, фактът, че тарифните квоти запазват, както се твърди, традиционните равнища на внос, и от друга страна, фактът, че обжалваният регламент не е пречка за вноса, още повече когато тарифните квоти не са били изчерпани. Без да се разглеждат трудностите, изтъкнати от жалбоподателя в писмените му изявления и в съдебното заседание, за да обясни причините за неизчерпването на тарифните квоти, следва да се подчертае, че във всеки случай тези съображения се отнасят не до правни, а до фактически последици, които евентуално биха могли да настъпят впоследствие.
32 Освен това поставянето на условие наличието на правен интерес на жалбоподателя за оспорване на квотния режим да е в зависимост от налагането на допълнително мито, би могло да има за последица да принуди жалбоподателя да внася обеми над количествените прагове, за да може да оспори посочения режим и да пренебрегне неблагоприятното положение за даден вносител, каквото представлява само по себе си прилагането на такъв режим.
33 Накрая, следва да се посочи, че припомнените в точка 19 по-горе и повторени в съдебното заседание доводи на Комисията, с които тя твърди, че в решение от 20 октомври 2021 г., Novolipetsk Steel/Комисия (T‑790/19, непубликувано, EU:T:2021:706), Общият съд е отхвърлил хипотезата, че тарифните квоти произвеждат действие, са ирелевантни.
34 Първо, в решение от 20 октомври 2021 г., Novolipetsk Steel/Комисия (T‑790/19, непубликувано, EU:T:2021:706), Общият съд не се произнася по допустимостта на жалбата, с която е сезиран. Поради това съображенията, на които се основава Комисията, са ирелевантни при проверката на правния интерес на жалбоподателя в рамките на настоящото производство по обжалване.
35 Второ, по делото, по което е постановено решение от 20 октомври 2021 г., Novolipetsk Steel/Комисия (T‑790/19, непубликувано, EU:T:2021:706), Общият съд отбелязва, че жалбоподателят не е доказал надлежно наличието на последици преди прилагането на извънквотното мито. Този извод обаче произтича от разглеждането на последиците от тарифните квоти с цел да се установи наличието на явна грешка в преценката в анализа на Комисията. В този контекст степента на извършвания от Общия съд контрол е съществен елемент, който обаче не зависи от разглеждането, което този съд трябва да извърши при проверката за наличие на правен интерес на даден жалбоподател.
36 Трето, в рамките на тази проверка въпросните последици трябва да са от правно естество, както се посочва в цитираната в точка 24 по-горе съдебна практика. Проверката, която Общият съд е извършил в рамките на решение от 20 октомври 2021 г., Novolipetsk Steel/Комисия (T‑790/19, непубликувано, EU:T:2021:706), обаче се отнася до доказателствата, представени за установяване на наличието на последици, съответстващи на изискваната степен на интензивност преди изчерпване на тарифните квоти. В този смисъл съображенията на Общия съд се основават на статистически данни за потоците и на декларацията на вносител, с която се цели да се докаже наличието на търговски последици с достатъчна интензивност, както се изисква от разглежданото по това дело законодателство.
37 Следователно възражението за недопустимост, изведено от липсата на правен интерес на жалбоподателя, трябва да се отхвърли.
По процесуалната легитимация
38 Според постоянната съдебна практика член 263, четвърта алинея ДФЕС предвижда две хипотези, в които физическо или юридическо лице е процесуално легитимирано да обжалва акт, на който не е адресат. От една страна, такава жалба може да се подаде, при условие че актът засяга лицето пряко и лично. От друга страна, лицето може да подаде жалба срещу подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение, ако актът го засяга пряко (вж. решения от 16 май 2019 г., Pebagua/Комисия, C‑204/18 P, непубликувано, EU:C:2019:425, т. 26 и цитираната съдебна практика, и от 18 май 2022 г., Uzina Metalurgica Moldoveneasca/Комисия, T‑245/19, EU:T:2022:295, т. 35 и цитираната съдебна практика).
39 С оглед на материалите по делото най-напред следва да се разгледа втората хипотеза.
40 В самото начало следва да се припомни, че съгласно съдебната практика жалбоподателят в качеството си на сдружение, представляващо интересите на вносители, дистрибутори, търговци и преработватели на неинтегрирани продукти от стомана, неръждаема стомана и метални изделия, има право да подаде жалба за отмяна само ако може да се позове на собствен интерес или, ако случаят не е такъв, само ако предприятията, които представлява, или някои от тях са лично процесуално легитимирани (решение от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, т. 87).
41 В случая съгласно последната част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС, ако, от една страна, обжалваният акт е подзаконов акт, който засяга пряко членовете на жалбоподателя, и от друга страна, този акт не включва мерки за изпълнение, процесуалната легитимация на тези членове ще бъде доказана.
42 В този контекст Комисията счита, че жалбоподателят не може да подаде жалба за отмяна на обжалвания регламент на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС, тъй като, от една страна, той не е доказал, че неговите членове са пряко засегнати от посочения регламент, и от друга страна, не е доказал липсата на мерки за изпълнение по отношение на неговите членове.
– По подзаконовия характер на обжалвания акт
43 Съгласно постоянната съдебна практика понятието за подзаконов акт по смисъла на последната част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС по принцип се отнася до всички актове с общо приложение, с изключение на законодателните актове (вж. в този смисъл решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Commission/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 23 и 28 и цитираната съдебна практика). Разграничаването между законодателен и подзаконов акт съгласно Договора за функционирането на ЕС почива на критерия за процедурата — законодателна или не — довела до неговото приемане (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 58, и определение от 6 септември 2011 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, T‑18/10, EU:T:2011:419, т. 65).
44 В случая обаче, от една страна, обжалваният регламент, доколкото удължава срока на действие на защитна мярка по отношение на вноса на някои стоманени продукти, има общо приложение. От друга страна, този регламент не е законодателен акт, тъй като не е приет в рамките на обикновена или специална законодателна процедура.
45 Следователно обжалваният регламент е подзаконов акт по смисъла на последната част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
– По прякото засягане
46 Условието дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от мярката — предмет на обжалване, изисква наличие на два кумулативни критерия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на това лице и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено да я изпълнят, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. решение от 3 декември 2020 г., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo и др., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, т. 58 и цитираната съдебна практика).
47 В случая Комисията поддържа, че положението на жалбоподателя не отговаря на условията, свързани с прякото засягане. Всъщност тя счита, че правните последици от обжалвания регламент не могат да възникнат единствено в резултат на действието на същия регламент, доколкото към момента на подаване на жалбата членовете на жалбоподателя са можели да продължат да упражняват дейността си по същия начин, както преди приемането на посочения регламент.
48 В това отношение Комисията твърди, че всеки вносител от Съюза би могъл да бъде засегнат едва след като митническите органи на държавите членки вземат отношение по размера на защитното мито, прилагайки обжалвания регламент под формата на уведомление за митническо задължение или подобно изявление.
49 Що се отнася до изпълнението на първия критерий, припомнен в точка 46 по-горе, следва да се отбележи, че в обжалвания регламент се определят правната уредба и условията, при които членовете на жалбоподателя имат възможност да изнасят за Съюза от гледна точка както на обем, така и на цени, тъй като продуктите им вече са подчинени на квотна система, а не на пускане в свободно обращение в Съюза, което не изисква нито разпределяне на количества, нито разрешение от страна на Комисията. В такава квотна система възможността на членовете на жалбоподателя да използват квотата с нулево мито зависи от това дали Комисията ще разпредели количества от тази квота за техните продукти (вж. по аналогия решение от 18 май 2022 г., Uzina Metalurgica Moldoveneasca/Комисия, T‑245/19, EU:T:2022:295, т. 44). Ето защо следва да се заключи, че обжалваният регламент поражда преки последици за правното положение на членовете на жалбоподателя.
50 В този контекст следва да се подчертае, че да се възприеме позицията на Комисията, би означавало да се намали значението на разделянето на двата етапа на защитния механизъм (вж. т. 28 по-горе), както и на съществената разлика между последиците с правен и търговски характер (вж. т. 31 по-горе).
51 Що се отнася до изпълнението на втория критерий, припомнен в точка 46 по-горе, релевантният правен критерий е липсата на каквото и да е право на преценка, предоставено на адресатите на разглеждания акт, на които е възложено изпълнението му (вж. в този смисъл определение от 14 януари 2015 г., SolarWorld и др./Комисията, T‑507/13, EU:T:2015:23, т. 40).
52 В случая обаче обжалваният регламент не оставя никакво право на преценка на компетентните органи на държавата членка при прилагането на защитните мерки (вж. по аналогия решения от 3 декември 2020 г., Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo и др., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, т. 59, и от 12 декември 2014 г., Crown Equipment (Suzhou) и Crown Gabelstapler/Съвет, T‑643/11, непубликувано, EU:T:2014:1076, т. 28), както в рамките на първия етап от защитния механизъм, тъй като квотната система влиза в сила от датата на прилагане на обжалвания регламент (вж. т. 28 по-горе), така и в рамките на втория етап от този механизъм, тъй като компетентните органи са длъжни да прилагат извънквотно мито в размер на 25 % след изчерпване на тарифните квоти (вж. по аналогия решение от 18 май 2022 г., Uzina Metalurgica Moldoveneasca/Комисия, T‑245/19, EU:T:2022:295, т. 46).
53 Следователно членовете на жалбоподателя са пряко засегнати от обжалвания регламент по смисъла на цитираната в точка 46 по-горе съдебна практика.
– По липсата на мерки за изпълнение
54 Според Комисията последиците от общата търговска политика се реализират посредством мерки за изпълнение, които държавите членки прилагат спрямо индивидуалното положение на вносителя. Всъщност в областта на общата търговска политика мерките за изпълнение били единствените, чрез които се проявяват последиците от даден регламент.
55 При това положение посоченият вносител би могъл да оспори тези мерки за изпълнение пред съответните национални юрисдикции, които след това на основание член 267 ДФЕС имат възможност да сезират Съда с преюдициален въпрос за преценка на валидността на регламента, на който се основават посочените мерки.
56 В това отношение Комисията посочва, че оспорваните от жалбоподателя ограничения, произтичащи от взаимното допълване на правните средства за защита, се основават на Договора за функционирането на ЕС и поради това не могат да бъдат пренебрегнати.
57 В случая следва да се отбележи, че обжалваният регламент удължава срока на действие на защитната мярка, която се състои, от една страна, в установяването на тарифни квоти по отношение на някои стоманени продукти, и от друга страна, в прилагането на извънквотно мито в размер на 25 % за целия внос, извършен над количествените прагове на тези квоти. Така от посочената система произтича въвеждането на условие, свързано с определено равнище на обема на вноса, а за вносителите, които желаят да извършват доставки, като надхвърлят това равнище, прилагането на по-високо мито.
58 В това отношение, дори да се предположи, че приложените в случая мерки спрямо индивидуалното положение на даден вносител са мерки за изпълнение по смисъла на последната част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС, от съдебната практика следва, че фактът, че подзаконов акт на Съюза включва мерки за изпълнение, така че някои правни последици от този регламент ще се реализират само чрез тези мерки, все пак не изключва възможността този регламент да има за правното положение на физическо или юридическо лице други правни последици, които не зависят от приемането на мерки за изпълнение (вж. в този смисъл решение от 13 март 2018 г., European Union Copper Task Force/Комисия, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, т. 45).
59 В случая въвеждането на квотната система, която е последица от обжалвания регламент също като прилагането на извънквотното мито, съвпада с приемането на посочения регламент. Ето защо след приемането на обжалвания регламент, който се различава от предходната правна уредба, вносителят трябва да действа в рамките на нова правна уредба. Пораждането на посочените в точка 49 по-горе правни последици от квотната система обаче не зависи от никаква мярка за изпълнение. В това отношение може да се отбележи, че мерките, на които се основава Комисията, за да приеме, че критерият относно липсата на мерки за изпълнение не е изпълнен, не се отнасят до посочените правни последици (вж. т. 58 по-горе).
60 От това следва, че преди изчерпването на тарифната квота не съществуват непременно мерки за изпълнение, които членовете на жалбоподателя, чието правно положение е засегнато от установяването на квотната система, биха могли да оспорят пред националните юрисдикции.
61 Следователно вносители, като членовете на жалбоподателя, се намират в положение, съответстващо на хипотезата, предвидена в последната част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС, и поради това могат да подадат жалба срещу обжалвания регламент.
62 При това положение и в съответствие с цитираната в точка 40 по-горе съдебната практика, жалбоподателят в качеството си на представително сдружение е процесуално легитимиран на основание последна част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС да обжалва обжалвания регламент.
63 Ето защо жалбата трябва да бъде обявена за допустима.
По същество
64 Жалбоподателят изтъква две основания в подкрепа на своята жалба.
65 С първото си основание жалбоподателят твърди, че условията за удължаване на срока на действие на защитната мярка съгласно член 19 от основния регламент за защитните мерки не са изпълнени.
66 С второто си основание жалбоподателят твърди, че посоченото удължаване на срока не е в интерес на Съюза.
67 В самото начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в областта на общата търговска политика, и най-вече в сферата на мерките за защита на търговията, институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка поради сложността на икономическите и политическите положения, които трябва да разглеждат. Що се отнася до съдебния контрол върху такава преценка, той трябва да се сведе до проверката на това дали са спазени процесуалните правила, дали фактите, въз основа на които е направен оспореният избор, са установени точно, и дали не е налице явна грешка в преценката им или злоупотреба с власт (вж. в този смисъл решения от 19 септември 2019 г., Trace Sport, C‑251/18, EU:C:2019:766, т. 47 и цитираната съдебна практика, и от 18 май 2022 г., Uzina Metalurgica Moldoveneasca/Комисия, T‑245/19, EU:T:2022:295, т. 74 и 75).
По първото основание: нарушение от страна на Комисията на член 19 от основния регламент за защитните мерки
68 По същество първото основание на жалбоподателя се състои от две части.
69 С първата част жалбоподателят счита, че данните, на които се основава анализът на Комисията, за да приеме обжалвания регламент, не позволяват да се приеме, че удължаването на срока на действие на защитната мярка е било необходимо за предотвратяване или поправяне на последиците от сериозна вреда по смисъла на член 19, параграф 2, буква а) от основния регламент за защитните мерки.
70 С втората част жалбоподателят счита, че Комисията е допуснала грешка, като е приела, че са налице доказателства, че промишлеността на Съюза е в процес на приспособяване, както се изисква в член 19, параграф 2, буква б) от основния регламент за защитните мерки.
71 Комисията оспорва основателността на твърденията по първото основание.
– По първата част от първото основание, свързана с необходимостта от удължаване на срока на действие на защитната мярка за предотвратяване или за поправяне на последиците от сериозна вреда
72 Съгласно член 19, параграф 2, буква а) от основния регламент за защитните мерки действието на защитната мярка може да бъде продължено, ако се установи, че такова продължаване е необходимо за предотвратяване или за поправяне на последиците от сериозна вреда.
73 Първо, жалбоподателят счита, че като не е взела предвид някои аспекти на пазара през периода, обхванат от разследването относно евентуалното удължаване на срока на действие на защитната мярка, а именно 2018—2020 г. (наричан по-нататък „разследваният период“), които опровергават извода, че удължаването на срока на действие на защитната мярка е необходим за поправяне на последиците от сериозна вреда, Комисията е допуснала явна грешка в преценката при определянето на необходимостта от продължаването ѝ по смисъла на член 19, параграф 2, буква а) от основния регламент за защитните мерки.
74 На първо място, жалбоподателят упреква Комисията, че не е взела предвид факторите, свързани с производствения капацитет на промишлеността на Съюза и с пазарния дял на тази промишленост в Съюза.
75 Най-напред, следва да се направи ясно разграничение относно значението, което жалбоподателят придава на всеки от тези фактори.
76 От една страна, жалбоподателят поддържа, че производственият капацитет на промишлеността на Съюза е останал стабилен. От съдържащия се в съображение 12 от обжалвания регламент анализ, в който се съпоставят промените в обема на производството, производствения капацитет и използването на този капацитет, обаче ясно е видно, че използването на производствения капацитет е намаляло с 13 процентни пункта.
77 От друга страна, жалбоподателят посочва, че пазарният дял на промишлеността на Съюза се е увеличавал всяка година. Тази положителна тенденция произтичала и от допълнителния анализ по групи или категории продукти, извършен от Комисията. Както обаче следвало от съображение 13 от обжалвания регламент, това увеличение било съчетано с намаляване на потреблението през целия разглеждан период. Така значението на увеличението на пазарния дял в рамките на анализа на икономическото състояние на стоманодобивната промишленост на Съюза трябвало да се приема за относително, тъй като на практика това увеличение не се е изразило в подобряване на рентабилността. В това отношение следвало да се отбележи, че това положение е изрично посочено в съображение 15 от обжалвания регламент, в което се уточнява, че промишлеността на Съюза е започнала да понася загуби в периода между 2018 г. и 2019 г. и че рентабилността е продължила да намалява в периода между 2019 г. и 2020 г.
78 На второ място, методът, който е в основата на предложения от жалбоподателя анализ, следва да се разглежда относително по отношение на тези фактори.
79 От една страна, подходът на жалбоподателя е засегнат отрицателно от липсата на поставяне в контекста. Всъщност е важно да не се пренебрегва фактът, че за да се определи значението на дадена положителна или отрицателна промяна на даден фактор, той трябва да се постави в подходящия контекст. По този начин увеличението на пазарния дял на промишлеността на Съюза през разглеждания период трябва да бъде оценено с оглед на факта, че равнището на въпросния пазарен дял през 2019 г. и 2020 г. е било близко до това през 2017 г., когато промишлеността на Съюза е била засегната от увеличение на вноса. Следователно от увеличението на пазарния дял на промишлеността на Съюза не може да се заключи, че положението на промишлеността на Съюза не е по-нестабилно или уязвимо. Освен това, тъй като защитната мярка се основава на запазването на традиционните търговски потоци като обем на вноса въз основа на периода 2015—2017 г., увеличаването на пазарния дял на Съюза до тези равнища не доказва липсата на вреда.
80 От друга страна, трябва да се припомни, че анализът на икономическото състояние на стоманодобивната промишленост, който Комисията трябва да извърши, изисква да се вземат предвид няколко фактора, като нито един от тях не е определящ сам по себе си. Така при установяването на евентуална явна грешка в преценката, допусната от Комисията при извършването на нейния анализ, трябва да се вземе предвид следваният от нея метод. От констатациите, ясно посочени в точка 3.1 от обжалвания регламент, обаче по-специално следва, че изводът, до който е стигнала Комисията в съображение 17 от този регламент, а именно относно нестабилното и уязвимо положение на промишлеността на Съюза, се основава на много други показатели за вреда, като почти всички те показват рязка отрицателна тенденция. По този начин всички показатели за производството, продажбите, възвръщаемостта на капитала и заетостта са показали спад в контекст, в който продажбите и продажните цени на вътрешния пазар също са намалели, което е довело до намаляване на рентабилността на промишлеността на Съюза.
81 С оглед на гореизложеното следва да се констатира, че преценките на жалбоподателя са с фрагментарен и изолиран характер.
82 На второ място, жалбоподателят упреква Комисията, че не е взела предвид намалението на вноса през разследвания период, както е видно от съдържащите се в обжалвания регламент данни.
83 За да се отхвърли това оплакване обаче, е достатъчно да се отбележи, че преценките на жалбоподателя са ирелевантни, тъй като са направени извън контекста. Всъщност, от една страна, равнището на обема на вноса, постигнато през 2020 г., съответства на това от 2015 г., за което вече е прието, че е вредоносно, а от друга страна, намаляването на вноса като пазарен дял води до равнище, равностойно на наблюдаваното през 2017 г., както изрично е посочено в съображение 25 от обжалвания регламент. Впрочем следва да се отбележи, че жалбоподателят не излага позиция, която да е в пряко противоречие с извода на Комисията, че с оглед на описания по-горе контекстуален подход вносът на пазара на стомана в Съюза е нараснал по-скоро в относително изражение в сравнение с периода преди налагането на защитната мярка.
84 Следователно Комисията не може да бъде упрекната, че не е взела предвид твърдяното намаление на вноса.
85 Второ, жалбоподателят твърди, че въз основа на положително и обективно разглеждане на посочените в точки 74 и 82 по-горе данни Комисията не би могла да приеме, че е необходимо удължаване на срока на действие на защитната мярка, за да се предотвратят последиците от сериозна вреда, без да допусне явна грешка в преценката с оглед на член 19, параграф 2, буква а) от основния регламент за защитните мерки.
86 В самото начало следва да се отбележи, че от обжалвания регламент е видно, че Комисията е извършила прогнозен анализ, което не се оспорва от жалбоподателя. В това отношение жалбоподателят излага две оплаквания.
87 От една страна, жалбоподателят упреква Комисията, че не е взела предвид увеличението на печалбите на основните участници от промишлеността на Съюза. Доколкото обаче това оплакване се основава на обстоятелства, чиято продължителност надхвърля разглеждания от Комисията период, то трябва да се отхвърли като неотносимо.
88 От друга страна, жалбоподателят упреква Комисията, че не е взела предвид липсата на натиск върху промишлеността на Съюза от вноса с произход от Китайската народна република. От съображения 39 и 43 от обжалвания регламент обаче следва, че при направения от Комисията прогнозен анализ е взето предвид състоянието на свръхпроизводство и свръхкапацитетът в световен мащаб. Ето защо това оплакване също трябва да се отхвърли.
89 От гореизложеното следва, че противно на твърденията на жалбоподателя, Комисията не е пренебрегнала нито някои данни, нито тяхното значение. Доколкото обаче жалбоподателят основава оспорването си на твърдяната липса на вземане предвид на данни, в приложение на припомнените в точка 67 по-горе принципи следва да се заключи, че Комисията не е допуснала явна грешка в преценката при анализа, който я е довел до заключението, че удължаването на срока на действие на защитната мярка е било необходимо за предотвратяване или поправяне на последиците от сериозна вреда.
90 Накрая, трето, жалбоподателят упреква Комисията, че не е направила подходящ анализ за установяване на вредите за отчитане на изключителните обстоятелства на пазара през 2020 г., причинени от пандемията от COVID‑19. В това отношение той отбелязва, че този въпрос е разгледан само като второстепенен в обжалвания регламент.
91 В самото начало следва да се отбележи, че от една страна, не се оспорва фактът, че от редица пасажи от обжалвания регламент е видно, че в рамките на анализа си Комисията е разгледала последиците от пандемията от COVID‑19, и от друга страна, че в доводите на жалбоподателя не се посочват точно тези пасажи, които според него показват, че този аспект е бил разгледан в недостатъчна степен, а единствено се определя направеният от Комисията анализ в това отношение като непълен. Следователно неяснотата на това оплакване е пречка да се установи дали Комисията е допуснала явна грешка в преценката.
92 При всички положения, от една страна, в съдебното заседание, в отговор на искането на Общия съд за уточняване на съдържанието на това оплакване, жалбоподателят поддържа възраженията си, че с оглед на наличните към онзи момент данни анализът на Комисията е непълен. Той обаче не уточнява съдържанието на тези данни и се позовава общо на факта, че Комисията е разполагала с подробна информация за положението поради извършени в рамките на други мерки за търговска защита разследвания. Освен това жалбоподателят не е определил конкретно недостатъците на съображенията, изложени в обжалвания регламент в това отношение.
93 От друга страна, в рамките на контрола, който Общият съд трябва да упражни в случая в съответствие с принципите, припомнени в точка 67 по-горе, при преценката на извършените от Комисията прогнозни анализи следва да се вземе предвид факторът от особено голямо значение относно несигурността, който е свързан с извънредна криза. В довода на жалбоподателя, че Комисията е можела да се основе на по-точни данни, за които се твърди, че са били на нейно разположение, за да направи анализ за установяване на вредите, обаче не се отчита много високата степен на несигурност, свързана с развитието на криза от изключителен мащаб като пандемията от COVID‑19.
94 С оглед на всичко гореизложено първата част от първото основание трябва да бъде отхвърлена.
– По втората част от първото основание, свързана с доказване на процеса на приспособяване
95 Съгласно член 19, параграф 2, буква б) от основния регламент за защитните мерки срокът на действие на защитната мярка може да бъде продължен, ако се установи, че има доказателства, че производителите от Съюза са в процес на приспособяване.
96 Първо, жалбоподателят счита, че Комисията е допуснала грешка, като е стигнала до заключението за наличие на такива доказателства, тъй като в обжалвания регламент не се съдържат достатъчно доказателства, въз основа на които може да се приеме, че промишлеността на Съюза е взела подходящи мерки, за да се адаптира към увеличението на вноса. В това отношение жалбоподателят отбелязва, че не е бил представен никакъв план за приспособяване, и твърди, че е ясно, че производителите от Съюза не са взели подходящи мерки за приспособяване през последните две години и половина.
97 В самото начало от обжалвания регламент е видно, че Комисията е взела предвид определен брой данни, които показват наличието на мерки за приспособяване, приети от промишлеността на Съюза. Макар в съображение 68 от обжалвания регламент да се посочва, че на Комисията е предоставена поверителна информация относно мерките за приспособяване, приети от производителите от Съюза, в съображения 69 и 70 от посочения регламент все пак се съдържа по-подробна информация. Налага се изводът, че жалбоподателят се е въздържал от извършването на какъвто и да било анализ на тази информация и единствено твърди, че всички позовавания от страна на Комисията на коригиращи действия не са подкрепени с никакви доказателства.
98 Съгласно припомнените в точка 67 по-горе принципи обаче е без значение, че при липсата на конкретно оспорване на доказателствата, на които се основава анализът на Комисията, жалбоподателят посочва, че други видове информация биха били релевантни.
99 Второ, според жалбоподателя не са представени никакви доказателства както за липсата на производствен капацитет на промишлеността на Съюза, така и за невъзможността ѝ да достави всички необходими стоки на пазара на Съюза.
100 Това оплакване трябва да се отхвърли като неотносимо, тъй като макар всички мерки, предприети от промишлеността на Съюза, да се отнасят до действия за повишаване на ефективността на действията за подкрепа на ефективността на промишлеността на Съюза и за подкрепянето по подходящ начин на конкуренцията в ситуация, при която пазарът се характеризира с нарастване на вноса, тези мерки за сметка на това не са имали за цел да направят промишлеността на Съюза способна да покрие нуждите от доставки на пазара на Съюза.
101 В това отношение изтъкнатите отново в този контекст твърдения на жалбоподателя, че Комисията не е взела предвид увеличението на пазарния дял на промишлеността на Съюза и намаляването на вноса, трябва да бъдат отхвърлени поради изложените в точки 77, 83 и 84 по-горе причини.
102 Трето, жалбоподателят счита, че промишлеността на Съюза по никакъв начин не се е приспособила, тъй като не е била в положение на настъпване на вреда или на опасност от причиняване на такава, както това се вижда от значителните печалби, реализирани от предприятията производители от Съюза, и липсата на натиск, произтичащ от вноса от Китайската народна република. В това отношение е достатъчно да се припомни, че в точки 87 и 88 по-горе бе направен изводът за отхвърляне на предпоставките на тази обосновка.
103 Предвид изложеното по-горе втората част от първото основание следва да се отхвърли по същество.
104 Доколкото е прието, че липсва основателност на двете части, съставляващи първото основание, то трябва да се отхвърли в своята цялост.
По второто основание: явни грешки, допуснати от Комисията при преценката на интереса на Съюза от удължаване на срока на действие на защитната мярка
105 С второто си основание жалбоподателят твърди, че становището на Комисията, че не съществуват наложителни икономически причини, които биха могли да доведат до заключението, че удължаването на срока на действие на съществуващата защитна мярка не е в интерес на Съюза, е погрешно.
106 На първо място, жалбоподателят оспорва основателността на съдържащото се в обжалвания регламент твърдение, че безмитните тарифни квоти са били съизмерими с търсенето. Всъщност жалбоподателят посочва, че при цялостното икономическо възстановяване, последвало пандемията от COVID‑19, се е появил дисбаланс между голямото търсене на суровини и слабото предлагане от страна на производителите от Съюза, които не са могли да го задоволят, като това е довело до значително повишение на цените в рамките на Съюза. В този контекст жалбоподателят отбелязва, че през третото тримесечие на 2021 г. изчерпването на квотите на основните доставчици на стомана от трети държави е затруднило снабдяването със стомана на ползвателите и на вносителите.
107 Налага се изводът, че доводът на жалбоподателя почива на подход, при който не се отчита механизмът на защитната мярка, който кара вносителя да разнообразява източниците си на доставки, като при необходимост се обърне към производители, разположени в трети държави, за които тарифната квота не е изчерпана. В конкретния случай обаче от преписката е видно, че са останали неизползвани свободни от мита квоти, което не се оспорва от жалбоподателя.
108 В този контекст се налага заключението, че не е доказано наличието на явна грешка в преценката, засягаща анализа на Комисията.
109 На второ място, жалбоподателят твърди, че съдържащите се в обжалвания регламент твърдения, от една страна, че няма пряка връзка между защитната мярка и повишението на цените на стоманата и от друга страна, че равнището на тези цени не би се запазило след адаптирането на пазара към положението след пандемията от COVID‑19, не се подкрепяли от данните, на които се основава анализът на Комисията.
110 Най-напред обаче следва да се отбележи, че ако увеличението на цените се е дължало на защитната мярка, данните от анализа биха показали, че стоманодобивната промишленост на Съюза би могла да преодолее всеки обременяващ конкурентен натиск. Комисията обаче не би могла да стигне до такъв извод при наличието на голям брой неизползвани свободни от мита квоти с произход от няколко източника в на практика всички категории продукти през последния период на защитната мярка, какъвто е настоящият случай, както бе посочено в точка 107 по-горе.
111 След това, въздействието на други фактори — като паралелното покачване на цените на суровините, посочено в съображение 100 от обжалвания регламент — не може да се изключи при определянето на причините, отговорни за увеличението на цените на пазара на Съюза.
112 Накрая, от доказателствата по преписката е видно, че като се има предвид, че тези увеличения на цените са наблюдавани на основните пазари на стомана в световен мащаб, където защитната мярка не се прилага, становището на жалбоподателя относно причинно-следствената връзка между защитната мярка и повишението на цените не е убедително.
113 Следователно преценката на Комисията за удължаване на срока на действие на защитната мярка във връзка с увеличението на цените в рамките на оценката на интереса на Съюза, не е явно погрешна.
114 На трето място, жалбоподателят оспорва факта, че в обжалвания регламент Комисията квалифицира като „преходни“ проблемите с предлагането, възникнали след цялостното икономическо възстановяване, доколкото, обратно на нея, той счита, че връщането в експлоатация на неизползваните производствени мощности от страна на промишлеността на Съюза не е в състояние да осигури възстановяването на нормалните условия за доставки на стомана отпреди пандемията от COVID‑19 в разумно кратък срок.
115 Всъщност жалбоподателят изтъква, че увеличаването на търсенето след цялостното икономическо възстановяване е довело по-специално до постепенно нарастващ недостиг на суровини, засягащ дейността на преработвателите на тези суровини. Вследствие на това доставките редовно са били отменяни или преустановявани. Освен това разходите за морски транспорт са нараснали експоненциално, а управлението на логистиката ставало все по-трудно.
116 На първо място, следва да се припомни, че тъй като тарифните квоти не са били изчерпани (вж. т. 107 по-горе), защитната мярка не може да бъде причина за твърдяната липса на капацитет на промишлеността на Съюза да покрива търсенето на пазара на Съюза.
117 След това, тъй като жалбоподателят не е доказал недостига на доставки на пазара на Съюза, доводите му, изведени от сроковете за доставка и от разходите за логистика, са ирелевантни.
118 Накрая, съдържащата се в съображения 110 и 111 от обжалвания регламент информация относно способността на промишлеността на Съюза да осигури възстановяването в разумен срок на нормалните условия за снабдяване, не може да бъде оспорена само с твърдение в обратен смисъл на жалбоподателя, без той да представи доказателства в подкрепа на това.
119 Следователно жалбоподателят не е доказал наличието на явна грешка в преценката на Комисията, що се отнася до интереса на Съюза да удължи срока на действие на защитната мярка.
120 От съображения за изчерпателност следва да се отбележи, че доводите на жалбоподателя, основани на данни относно развитието след разследвания период, са неотносими, доколкото с тези доводи не може да се докаже наличието на явна грешка в преценката, засягаща анализа на Комисията относно интереса на Съюза срокът на действие на защитната мярка да бъде удължен, тъй като тези данни не могат да бъдат взети предвид по време на разследването във връзка с евентуалното удължаване на срока на действие на защитната мярка.
121 С оглед на всичко изложено по-горе второто основание следва да се отхвърли по същество, а следователно и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
122 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
123 Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (десети състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда European Association of Non-Integrated Metal Importers & distributors (Euranimi) да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 4 октомври 2023 година.
Подписи