FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 12. maj 2011 (1)
Forenede sager C-483/09 og C-1/10
Magatte Gueye
og
Valentín Salmerón Sánchez
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Audiencia Provincial de Tarragona, Spanien)
»Rammeafgørelse 2001/220/RIA – ofres stilling i forbindelse med straffesager – beskyttelse af ofre – strafudmåling – obligatorisk pålæggelse af forbud mod kontakt mellem gerningsmand og offer som tillægsstraf – hensyntagen til offerets vilje – mægling i straffesager«
I – Indledning
1. Centralt i nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse står spørgsmålet, om Rådets rammeafgørelse af 15. marts 2001 om ofres stilling i forbindelse med straffesager (2) er til hinder for en national lovgivning, hvorefter gerningsmanden i tilfælde af vold begået i hjemmet uden undtagelse pålægges en obligatorisk tillægsstraf om forbud mod at tage kontakt til offeret, selv i tilfælde, hvor offeret ønsker at genoptage kontakten til gerningsmanden.
II – Retsforskrifter
A – EU-retlige forskrifter
2. Artikel 2, stk. 1, i rammeafgørelse 2001/220, der har overskriften »Respekt og anerkendelse«, bestemmer følgende:
»Hver medlemsstat sikrer, at ofrene har en reel og passende rolle i dets strafferetssystem. Hver medlemsstat gør fortsat sit yderste for at sikre, at ofre behandles med behørig respekt for deres personlige værdighed under processen, og anerkender ofrenes legitime rettigheder og interesser navnlig i forbindelse med straffesager.«
3. Artikel 3, der har overskriften »Ret til at blive hørt og tilvejebringe beviser«, bestemmer følgende i første afsnit:
»Hver medlemsstat sikrer ofres mulighed for at blive hørt under processen og for at tilvejebringe beviser.«
4. Artikel 8 i rammeafgørelse 2001/220 vedrører »Ret til beskyttelse«. Dens stk. 1 lyder som følger:
»Hver medlemsstat sikrer et passende beskyttelsesniveau for ofre og i relevante tilfælde for deres familier eller hermed ligestillede personer, navnlig med hensyn til deres sikkerhed og beskyttelse af deres privatliv, hvis de kompetente myndigheder finder, at der er alvorlig fare for hævnakter eller håndfaste beviser for, at nogen alvorligt ønsker at krænke deres privatliv.«
5. Endelig omhandler artikel 10 i rammeafgørelse 2001/220 mægling i straffesager:
»Hver medlemsstat søger at fremme mægling i straffesager i forbindelse med lovovertrædelser, hvor den anser denne fremgangsmåde for hensigtsmæssig.«
B – Nationale bestemmelser
6. Den forelæggende ret har anført, at den spanske lovgivning vedrørende lovovertrædelser begået inden for familien er blevet skærpet betragteligt inden for de seneste år. Den forelæggende ret har vedrørende den kriminalpolitiske årsag hertil anført, at sådanne lovovertrædelser udgør et samfundsmæssigt onde, der er et udtryk for de historisk ulige magtforhold mellem mænd og kvinder.
7. Det fremgår af de af den forelæggende ret anførte oplysninger, at retterne i alle tilfælde af vold i hjemmet i henhold til artikel 57, stk. 2, sammenholdt med artikel 48, stk. 2, i den spanske straffelov (Código Penal, herefter »CP«), med henblik på beskyttelse af offeret som tillægsstraf skal idømme gerningsmanden et forbud mod at komme i nærheden af eller tage kontakt til offeret. Dette kontaktforbud gælder i en periode, som er mellem et og fem år længere end varigheden af den fængselsstraf, som gerningsmanden er blevet idømt, eller i en periode, som er længere end seks måneder og kortere end fem år, hvis den idømte straf er af en anden art. Den forelæggende ret har anført, at dette ligeledes er gældende i mindre alvorlige tilfælde af vold i hjemmet, såsom lussinger, kradsen, skub eller »verbale trusler uden våben«.
8. Den forelæggende ret har fremhævet, at straffeloven forpligter retterne til i alle tilfælde at idømme denne tillægsstraf, uden at dommeren har nogen margen – bortset fra den tidsmæssige varighed – til at afveje sagens omstændigheder, som f.eks. de familieinteresser, der er på spil, eller offerets vilje til eller beslutning om at genoptage samlivet.
9. I henhold til CP’s artikel 468, stk. 2, straffes tilsidesættelsen af et sådant kontaktforbud som en overtrædelse af straffedommen. I henhold til en beslutning fra Tribunal Supremo udelukker offerets samtykke til genoptagelse af samlivet ikke en sådan overtrædelse. Ifølge den forelæggende ret består der endda den teoretiske mulighed, at offeret for lovovertrædelser begået inden for familien i visse tilfælde af genoptagelse af samlivet med gerningsmanden efter fælles aftale kan strafforfølges som anstifter af eller medvirkende til overtrædelsen af straffedommen.
10. En tilsidesættelse af det som tillægsstraf pålagte kontaktforbud medfører i øvrigt ifølge den forelæggende ret, at en straf, der er gjort betinget i henhold til CP’s artikel 84, stk. 3, skal fuldbyrdes, selv når offeret var indforstået med genoptagelsen af kontakten.
11. Endelig har den forelæggende ret henvist til, at artikel 87b, stk. 5, i lov om det spanske retsvæsen (Ley Orgánica del Poder Judicial) forbyder mægling i sager vedrørende lovovertrædelser eller forseelser (herunder blotte fornærmelser) begået i familien.
III – Sagens faktiske omstændigheder og tvisten i hovedsagen
12. Juzgado de lo Penal nº 23 de Barcelona dømte Magatte Gueye for en i forelæggelsesafgørelsen ikke nærmere beskrevet lovovertrædelse i form af mishandling begået i familien mod hans samleverske, som Magatte Gueye havde haft et forhold til i de forudgående fire år. Retten idømte på denne baggrund bl.a. en tillægsstraf, hvorefter gerningsmanden fik forbud mod i 17 måneder at komme tættere på offeret end 1 000 m og at tage kontakt til hende.
13. Magatte Gueye genoptog efter få dage samlivet med offeret, hvilket skete efter offerets ønske. Som følge af denne tilsidesættelse af kontaktforbuddet dømte Juzgado de lo Penal nº 1 de Tarragona ham for overtrædelse af straffedommen i henhold til CP’s artikel 468, stk. 2. Magatte Gueye appellerede denne dom til den forelæggende ret, Audiencia Provincial de Tarragonas fjerde afdeling.
14. Audiencia Provincial de Tarragona skal desuden i sin egenskab af appelinstans træffe afgørelse i en appelsag iværksat af Valentín Salmerón Sánchez til prøvelse af en dom for overtrædelse af en straffedom i henhold til CP’s artikel 468, stk. 2. Valentín Salmerón Sánchez er tiltalt for at have tilsidesat en tillægsstraf, der blev ham idømt ved dom afsagt den 6. november 2006 af Juzgado de Instrucción nº 7 de Violencia Sobre la Mujer de El Vendrell, hvorefter han fik forbud mod i 16 måneder at komme tættere på offeret end 500 m og at tage kontakt til hende.
15. Grundlaget for, at Juzgado de Instrucción nº 7 de Violencia Sobre la Mujer de El Vendrell idømte denne tillægsstraf, var en i forelæggelsesafgørelsen ikke nærmere beskrevet lovovertrædelse i form af mishandling begået i familien mod hans samleverske, som denne anden tiltalte havde haft et forhold til i de forudgående seks år.
16. Ifølge rettens konstateringer boede de tiltalte i begge tilfælde på trods af kontaktforbuddet igen sammen med ofrene allerede få dage efter domfældelsen. Ved deres udsagn for den forelæggende ret gav begge ofrene udtryk for at have fortsat forholdet med gerningsmændene frivilligt, uden at være blevet tvunget hertil og uden at være nødsaget hertil af økonomiske grunde, ligesom det afgørende initiativ hertil var ofrenes. Ofrene betragter sig derfor som indirekte ofre for de spanske straffebestemmelser, især da samlivet indtil de tiltaltes anholdelse for overtrædelse af straffedommen havde været uden problemer.
17. Appelinstansen er i tvivl om, hvorvidt de spanske bestemmelser er forenelige med rammeafgørelsen. Med henblik på beskyttelse af ofrene kan det ganske vist være påkrævet at idømme et kontaktforbud mod ofrenes vilje. At spansk ret dog selv i tilfælde af ubetydelige lovovertrædelser ikke overlader en margen til at foretage en afvejning i det enkelte tilfælde og til at tage hensyn til offerets vilje, men uden undtagelse pålægger et forbud mod kontakt i mindst seks måneder, forekommer ikke appelinstansen at være rimeligt.
IV – De præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
18. Appelinstansen, Audiencia Provincial de Tarragona, har på denne baggrund ved afgørelse af 15. september 2009 for så vidt angår Magatte Gueye og ved afgørelse af 18. december 2009 for så vidt angår Valentín Salmerón Sánchez besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, der er de samme i begge sager:
»1) Skal offerets ret til at blive forstået som omhandlet i ottende betragtning til rammeafgørelse 2001/220 fortolkes som en positiv pligt for de statslige myndigheder, der er ansvarlige for retsforfølgning af og straf for forbrydelser, til at tillade, at offeret giver udtryk for sin vurdering, mening om og overvejelser vedrørende de direkte virkninger på hendes liv, der kan følge af, at gerningsmanden, som hun har et familiemæssigt eller intenst følelsesmæssigt forhold til, idømmes sanktioner?
2) Skal artikel 2 i rammeafgørelse 2001/220 fortolkes således, at statens pligt til at anerkende offerets legitime rettigheder og interesser omfatter en forpligtelse til at tage hensyn til hendes mening, når de strafferetlige følger af processen centralt og direkte kan bringe udviklingen af hendes ret til fri udvikling af personlighed og privat- og familieliv i fare?
3) Skal artikel 2 i rammeafgørelse 2001/220 fortolkes således, at de statslige myndigheder ikke kan undlade at tage hensyn til offerets frie vilje, hvis hun modsætter sig idømmelse eller opretholdelse af en foranstaltning om kontaktforbud, hvis gerningsmanden er et familiemedlem, og der ikke er konstateret en objektiv gentagelsesrisiko, og der er konstateret et personligt, socialt, kulturelt og følelsesmæssigt kompetenceniveau, som udelukker en prognose om underkastelse under gerningsmanden, eller skal nævnte foranstaltning under alle omstændigheder betragtes som passende under hensyn til disse forbrydelsers specifikke karakter?
4) Skal artikel 8 i rammeafgørelse 2001/220, når den fastsætter, at hver medlemsstat sikrer et passende beskyttelsesniveau for ofre, fortolkes således, at den tillader generaliseret og obligatorisk idømmelse af foranstaltninger om kontaktforbud eller forbud mod kommunikation som tillægsstraf i alle de tilfælde, hvor offeret har været udsat for forbrydelser begået i hjemmet, under hensyn til disse overtrædelsers specifikke karakter, eller kræver artikel 8 derimod, at der foretages en individuel afvejning for i hvert enkelt tilfælde at identificere det passende beskyttelsesniveau under hensyn til de konkurrerende interesser?
5) Skal artikel 10 i rammeafgørelse 2001/220 fortolkes således, at den generelt tillader at udelukke mægling i straffesager vedrørende forbrydelser begået inden for familien under hensyn til disse forbrydelsers specifikke karakter, eller skal mægling derimod tillades i disse sager, idet der i hvert enkelt tilfælde foretages afvejning af de konkurrerende interesser?«
19. Domstolen har ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 24. september 2010 forenet de to sager med henblik på deres behandling samt domsafsigelsen.
20. Den italienske, den nederlandske, den østrigske, den polske, den svenske og den spanske regering samt Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg for Domstolen i begge sagerne, og den tyske regering har afgivet et skriftligt indlæg i sag C-483/09. Under den mundtlige forhandling den 3. marts 2011 deltog den tyske og den spanske regering, Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen.
V – Retlig bedømmelse
A – Ret til at forelægge præjudicielle spørgsmål og formaliteten med hensyn til den præjudicielle forelæggelse
21. Der er ingen tvivl om Audiencia Provincial de Tarragonas ret til at forelægge præjudicielle spørgsmål. Rammeafgørelse 2001/220, der skal fortolkes i nærværende sag, er vedtaget på grundlag af artikel 31 EU og artikel 34, stk. 2, andet punktum, litra b), EU. I henhold til artikel 35 EU forudsætter en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende en retsakt udstedt med denne hjemmel, at den pågældende medlemsstat har anerkendt Domstolens kompetence. Denne indskrænkning af retten til at forelægge præjudicielle spørgsmål bibeholdes ligeledes i en overgangsperiode efter Lissabontraktatens ikrafttræden (3). Spanien har i henhold til artikel 35, stk. 3, litra a), EU afgivet en sådan erklæring (4), hvorefter enhver spansk ret, hvis afgørelser ifølge national ret ikke kan appelleres, har ret til at forelægge præjudicielle spørgsmål.
22. Kommissionen har, uden at det er blevet bestridt, anført, at der i spansk lovgivning ikke findes yderligere retsmidler til prøvelse af afgørelser truffet af en audiencia provincial, som er appelinstans til prøvelse af afgørelser truffet af en juzgado de lo penal. Audiencia provincial er således i den foreliggende sag en ret, hvis afgørelser ikke kan appelleres, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 35, stk. 3, litra a), EU, og har dermed ret til at forelægge præjudicielle spørgsmål.
23. Den spanske og den italienske regering har gjort gældende, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, idet de forelagte spørgsmål ikke er nødvendige for sagens afgørelse.
24. Det følger af fast retspraksis, at det inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter udelukkende tilkommer den nationale ret, som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Hvis de indgivne spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (5), og der gælder således en formodning om relevans (6) til fordel for de spørgsmål, der forelægges af nationale domstole til præjudiciel afgørelse.
25. Kun i visse undtagelsestilfælde forekommer det, at en anmodning om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, og dette er navnlig tilfældet, når den ønskede fortolkning af de i spørgsmålene omhandlede EU-retlige bestemmelser åbenbart er af hypotetisk karakter (7). På denne baggrund finder jeg ikke de to regeringers indvendinger overbevisende.
26. Den spanske regering har anført, at de forelagte spørgsmål er af hypotetisk karakter, idet genstanden for hovedsagen ikke længere er kontaktforbuddet i sig selv, men derimod straffen for tilsidesættelsen af kontaktforbuddet, dvs. overtrædelsen af straffedommen. Den forelæggende rets spørgsmål omhandler imidlertid kun kontaktforbuddet og ikke overtrædelsen af straffedommen om kontaktforbud.
27. Om den forelæggende ret imidlertid i forbindelse med afgørelsen vedrørende overtrædelsen af straffedommen må, kan eller vil tage hensyn til lovligheden af at idømme det kontaktforbud, som ligger til grund for straffedommen, er omfattet af den forelæggende rets kompetence. Det står således den forelæggende ret frit for at forelægge spørgsmål om fortolkningen af rammeafgørelsen i sammenhæng med et sådant kontaktforbud.
28. Det er den italienske regerings opfattelse, at anmodningen ikke kan antages til realitetsbehandling, eftersom – såfremt det antages, at national ret er i strid med rammeafgørelsen – en fortolkning af national ret i overensstemmelse med rammeafgørelsen ikke vil være mulig. Denne fortolkning ville i givet fald være contra legem. Den forelæggende ret har nemlig selv henvist til, at kontaktforbuddet obligatorisk skal idømmes som tillægsstraf, når betingelserne i CP’s artikel 57, stk. 2, er opfyldt.
29. Domstolen har gentagne gange fastslået, at de nationale retsinstansers forpligtelse til overensstemmende fortolkning ikke kan tjene som grundlag for en fortolkning contra legem af national ret (8). Det forekommer mig dog ikke at være entydigt klarlagt, om forbuddet mod en fortolkning contra legem fremgår af selve EU-retten (9), eller om EU-retten blot ikke er til hinder for et nationalt forbud mod en fortolkning contra legem (10). I hvert fald i en situation, hvor den nationale lovgivning tillader en sådan fortolkning, og denne ikke medfører en byrde for den enkelte, og f.eks. som i den foreliggende sammenhæng ikke vil føre til, at der ifaldes straf, eller at en straf skærpes, men derimod til, at en straf bortfalder, ses det ikke, hvorfor EU-retten skulle være til hinder herfor.
30. Dette spørgsmål skal dog ikke endeligt afgøres inden for rammerne af den foreliggende sag. Inden for rammerne af prøvelsen af, om anmodningen kan antages til realitetsbehandling, er det således i alt fald ikke åbenbart, at den forelæggende ret – i tilfælde af, at rammeafgørelsen er til hinder for den nationale lovgivning – kun ville kunne nå frem til et resultat i overensstemmelse med rammeafgørelsen ved at foretage en fortolkning contra legem. Under alle omstændigheder forudsættes det nemlig ved en overensstemmende fortolkning, at den nationale ret i givet fald tager hensyn til de nationale bestemmelser som helhed med henblik på at vurdere, hvorvidt de kan anvendes således, at de ikke fører til et resultat, der er i strid med det mål, der tilsigtes med rammeafgørelsen (11).
31. Den spanske regering har selv i sit skriftlige indlæg anført, at det i spansk retspraksis er omstridt, hvorvidt spansk ret tillader en hensyntagen til offerets vilje. Den har således henvist til, at Tribunal Supremos betragtninger vedrørende strafbarheden af overtrædelsen af kontaktforbuddet, hvoraf fremgår, at et offers modvilje ikke skal tages i betragtning i forbindelse med pålæggelsen af sanktioner for en tilsidesættelse af kontaktforbuddet, ikke skal tillægges en »bindende karakter«. Henset til disse betragtninger er det ikke åbenbart, at det ville være umuligt at foretage en fortolkning i overensstemmelse med rammeafgørelsen, således at Domstolens besvarelse ville være uden betydning for hovedsagen.
32. Anmodningen om præjudiciel afgørelse bør følgelig antages til realitetsbehandling.
B – Om fortolkningen af rammeafgørelse 2001/220
33. Den forelæggende ret ønsker med sin anmodning nærmere bestemt oplyst, om rammeafgørelsen er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der i tilfælde af lovovertrædelser begået inden for familien foreskrives en obligatorisk idømmelse af kontaktforbud mellem gerningsmand og offer, uden at der gives mulighed for, efter en afvejning af omstændighederne i den enkelte sag og navnlig offerets ønske om at genoptage forholdet til gerningsmanden, undtagelsesvis at undlade at pålægge et sådant forbud.
1. Indledende bemærkninger
34. En lovgivning, som i alle tilfælde af vold begået i hjemmet – selv ved verbale trusler, således som den forelæggende ret har understreget – fastsætter et obligatorisk kontaktforbud som tillægsstraf, og dette i en periode, som skal være mindst et år længere end den idømte frihedsstraf, eller mindst seks måneder (12), såfremt der ikke er blevet idømt en frihedsstraf, er meget streng.
35. Den forelæggende ret er tydeligvis i tvivl om forholdsmæssigheden af et sådant kontaktforbud i situationer, hvor offeret af egen fri vilje og uden pres ønsker at genoptage samlivet med gerningsmanden. Den forelæggende ret rejser det spørgsmål, om der ikke kan forekomme undtagelsessituationer, hvor idømmelsen af en sådan sanktion i sig selv kan skade offerets interesser og rettigheder, hvilke den jo egentlig var tiltænkt at beskytte. Offeret kan for så vidt påberåbe sig sin grundlæggende rettighed til respekt for sit privatliv og familieliv. Den tyske regering henviste under retsmødet som et eksempel til den situation, hvor et par sammen driver en virksomhed. I dette tilfælde ville et kontaktforbud kunne føre til virksomhedens lukning og dermed endda ødelægge offerets økonomiske eksistensgrundlag.
36. Den spanske regering har derimod understreget, at de strenge regler er påkrævet for effektivt at bekæmpe fænomenet vold i hjemmet. Det må endvidere tages i betragtning, at lovgiver har en forpligtelse til at beskytte offeret. Denne beskyttelsesforpligtelse har også Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol for nylig understreget (13). Netop i tilfælde af vold i hjemmet kan et kontaktforbud være et fornuftigt middel til uden umiddelbart pres at give offeret en mulighed for på ny at få orden på sit liv. Den forelæggende ret har ganske vist henvist til, at ofrene i hovedsagen fuldstændig frivilligt har ønsket at genoptage samlivet med gerningsmanden. I tilfælde af vold i hjemmet er det dog ikke nemt at bedømme, om der faktisk er blevet lagt pres på offeret, da dette jo som oftest ikke foregår offentligt.
37. Det er tydeligt, at et obligatorisk kontaktforbud befinder sig i spændingsfeltet mellem kravet om en effektiv statslig indgriben mod vold i hjemmet på den ene side og respekten for privatliv og familieliv samt selvbestemmelsesretten på den anden side. Den her blot kort opridsede problematik gør det påkrævet at foretage en vanskelig afvejning af de forskellige retsgoder.
38. For at foregribe resultatet af min undersøgelse: Efter min opfattelse falder dette vanskelige afvejningsspørgsmål ikke inden for det materielle anvendelsesområde for rammeafgørelse 2001/220, men er derimod et spørgsmål for national forfatningsret (14) og den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (15).
39. Som jeg vil redegøre nærmere for i det følgende, omhandler rammeafgørelsen alene offerets stilling under selve straffeprocessen – i bred forstand. Den opstiller derimod ingen retningslinjer vedrørende den materielle strafferet, og navnlig ingen vedrørende straffenes art og omfang. Spørgsmålet, om et obligatorisk kontaktforbud som fastsat i henhold til spansk lovgivning er forholdsmæssigt, ligger dermed uden for rammeafgørelsens materielle anvendelsesområde.
40. I det følgende vil jeg først redegøre for det generelle formål med rammeafgørelse 2001/220 og dernæst behandle de to første spørgsmål samlet og det tredje og det fjerde spørgsmål samlet. Endelig vil jeg besvare det femte spørgsmål.
2. Det generelle formål med rammeafgørelse 2001/220
41. Ifølge rammeafgørelse 2001/220 bør der udarbejdes minimumsstandarder for beskyttelse af ofrene for forbrydelser (16). Det er rammeafgørelsens generelle formål at beskytte interesserne for ofre for forbrydelser på straffesagens forskellige stadier og herved på hele Unionens område sikre et ensartet og højt beskyttelsesniveau, uanset i hvilken medlemsstat ofrene befinder sig (17). Medlemsstaterne skal sørge for foranstaltninger, der tager sigte på at bistå ofre for forbrydelser, og som er egnede til at afbøde virkningerne af forbrydelsen (18).
42. Ifølge ottende betragtning til rammeafgørelsen er det nødvendigt at foretage en indbyrdes tilnærmelse af reglerne for så vidt angår ofres stilling og deres vigtigste rettigheder, særligt retten til at blive behandlet med respekt for deres værdighed, retten til at give og modtage oplysninger, retten til at forstå og blive forstået, retten til at blive beskyttet på processens forskellige stadier samt retten til, at der tages hensyn til ulempen ved at have bopæl i en anden stat end den, hvor forbrydelsen er begået. Med andre ord skal offeret for en forbrydelse ikke blot være genstand for straffesagen. Det er endvidere – således som femte betragtning understreger – »vigtigt at overveje spørgsmålet om ofres behov og løse det globalt og på samordnet vis, så man undgår delløsninger eller inkonsekvente løsninger, der kan medføre en sekundær viktimisering«.
3. Det første og det andet præjudicielle spørgsmål
43. Med de første to spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, dels om ottende betragtning til rammeafgørelse 2001/220 forpligter medlemsstaterne til at høre offeret vedrørende de virkninger, som straffen af en gerningsmand, til hvem offeret har et familiemæssigt forhold, kan få, dels om det følger af rammeafgørelsens artikel 2, at retten skal tage hensyn til den således udtrykte mening.
44. Med hensyn til det første spørgsmål skal det først præciseres, at der ikke af betragtninger til en rammeafgørelse kan følge retlige forpligtelser for medlemsstaterne (19). Betragtningerne kan udelukkende anvendes til fortolkning af rammeafgørelsens bestemmelser.
45. Rammeafgørelsens artikel 3 fastsætter en ret for offeret til at blive hørt. I henhold hertil skal medlemsstaterne sikre ofres mulighed for at blive hørt under processen og for at tilvejebringe beviser. Eftersom der med artikel 3 findes en særlig bestemmelse vedrørende ofres ret til at blive hørt, har denne således forrang for artikel 2, stk. 1, ved besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål. Ottende betragtning kan dermed højst have betydning ved konkretiseringen af artikel 3.
a) Rammeafgørelsens artikel 3
46. Som Domstolen allerede har fastslået i forbindelse med ofres ret til at tilvejebringe beviser som omhandlet i artikel 3, tilkommer der medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse med hensyn til den konkrete gennemførelse af denne forpligtelse (20). Niende betragtning til rammeafgørelsen understreger derfor også, at medlemsstaterne ikke er forpligtede til at sikre ofre samme behandling som parterne i en retssag. Medlemsstaterne kan således frit fastlægge, på hvilken måde de vil sikre ofres ret til at blive hørt.
47. Med henblik på at sikre offerets interesser og ikke at begrænse dets rolle til en rent passiv skal retten til at blive hørt – således som den tyske og den polske regering med rette har gjort gældende – ikke forstås snævert. Offerets ret til at blive hørt må i tillæg til muligheden for at skildre gerningens forløb ligeledes omfatte retten til at give udtryk for sin subjektive bedømmelse samt sine forventninger til processen. I hvert fald i en sammenhæng, hvor offeret har et nært personligt forhold til gerningsmanden, og hvor et kontaktforbud følgelig vil have direkte virkninger for offerets privatliv og familieliv, er offerets mening vedrørende pålæggelsen af kontaktforbuddet omfattet af retten til at blive hørt.
48. For at retten til at blive hørt ikke skal fratages sin effektive virkning (21), må der ligeledes være mulighed for, at offerets holdning kan tages i betragtning ved strafudmålingen. Domstolen har ved fortolkningen af artikel 3 henvist til artikel 2, stk. 1 (22). I henhold hertil skal medlemsstaterne sikre, at ofrene har en reel og passende rolle i deres strafferetssystem. Med henblik på at opfylde dette krav skal retten bedømme offerets udsagn, og der skal således være mulighed for, at dette udsagn kan tages i betragtning i rettens dom. Offeret ville nemlig ikke have nogen reel rolle under processen, såfremt dets udsagn ikke skulle tages i betragtning.
49. Således som bl.a. den østrigske regering med rette har anført, følger det imidlertid ikke af retten til at blive hørt, at idømmelsen af straffen overlades til offeret. Spørgsmålet om strafudmåling kræver derimod en kompleks afvejning, hvorved ganske forskellige aspekter skal tages i betragtning, og kan dermed ikke alene baseres på offerets ønske. Den kompetente ret er derfor ikke bundet af offerets mening. Den svenske regering har med rette fremsat et yderligere argument mod en forpligtelse til at tage hensyn til offerets vilje, nemlig at gerningsmanden ville kunne presse offeret til at tale for en mildere straf for retten.
50. Som jeg ved besvarelsen af det tredje og det fjerde spørgsmål vil redegøre for, er den effektive virkning af retten til at blive hørt imidlertid ikke til hinder for en i national ret fastsat minimumsstraf. Den mulighed for at tage hensyn til offerets mening, som ifølge rammeafgørelsens artikel 3 skal foreligge, skal blot være til stede inden for de i national ret fastsatte strafferammer.
b) Foreløbig konklusion
51. Det skal følgelig foreløbig fastslås, at artikel 3, stk. 1, forpligter medlemsstaterne til at give offeret mulighed for at give udtryk for sin holdning til, at gerningsmanden, som offeret har et familiemæssigt eller intenst følelsesmæssigt forhold til, pålægges et kontaktforbud. Der skal ligeledes være mulighed for, at retten i sin dom kan tage hensyn til offerets holdning. Dette gælder dog kun inden for de i national ret fastsatte strafferammer. Det skal præciseres, at dette ikke betyder, at retten skal følge offerets vilje. Retten er ikke ved strafudmålingen bundet af offerets udtrykte holdning hertil.
4. Det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål
52. Med disse to spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om rammeafgørelsen er til hinder for et kontaktforbud, som i alle tilfælde af vold i hjemmet obligatorisk skal idømmes, uden at der er foretaget en afvejning af omstændighederne i det enkelte tilfælde, og selv om det er imod offerets vilje.
53. I forlængelse af ovenstående fortolkning af artikel 3 skal retten til at blive hørt behandles først.
a) Rammeafgørelsens artikel 3
54. I tilknytning til, hvad der er anført i forbindelse med de to første spørgsmål vedrørende ofres ret til at blive hørt, kunne der argumenteres for, at retten til at blive hørt kun virker effektivt, såfremt en høring af offeret ville kunne føre til, at der i visse tilfælde slet ikke bliver pålagt et kontaktforbud. Ifølge den forelæggende rets oplysninger gælder kontaktforbuddet i tilfælde, hvor gerningsmanden idømmes en frihedsstraf, i mindst et år efter afsoningen af frihedsstraffen, og i andre tilfælde har det en varighed af mindst seks måneder. På Domstolens forespørgsel forklarede den spanske regering under retsmødet desuden, at minimumsvarigheden af kontaktforbuddet i visse tilfælde kan reduceres til en måned.
55. På baggrund af minimumsvarigheden af kontaktforbuddet på seks måneder betvivlede Det Forenede Kongerige under retsmødet, at den spanske lovgivning er i overensstemmelse med rammeafgørelsen. Offerets ret til at blive hørt vedrørende den sanktion, der skal idømmes, er i denne henseende uden indhold. Uanset hvad offeret måtte fremføre, kan retten nemlig ikke pålægge et kontaktforbud af en kortere varighed end seks måneder. Dette opfylder imidlertid ikke kravene til en effektiv ret til at blive hørt.
56. Efter min opfattelse kan retten til at blive hørt dog ikke have en sådan virkning for det strafniveau, der er fastsat i national ret. Så længe offeret kan tilkendegive sin mening vedrørende pålæggelsen af et kontaktforbud, og dette udsagn generelt set kan tages i betragtning inden for de i national ret fastsatte strafferammer, er betingelserne i artikel 3 opfyldt.
57. Mere vidtgående krav ville gå ud over det procesretlige indhold af bestemmelserne i rammeafgørelsen. Rammeafgørelsens formål er nemlig at sikre offeret for en forbrydelse visse processuelle garantier under straffesagen. Om en medlemsstat ved lovovertrædelser i form af vold begået i hjemmet bestemmer, at der skal pålægges tillægsstraffe, og i givet fald hvilke, er ikke genstand for bestemmelserne i rammeafgørelse 2001/220. Rammeafgørelsen regulerer ikke generelt og udtømmende alle aspekter af beskyttelse af ofre, men specifikt de aspekter, der omhandler processuelle garantier i en straffesag. Offerets ret til at blive hørt i henhold til artikel 3 skal således ikke forstås så bredt, at endog de i national ret fastsatte strafferammer påvirkes indirekte heraf.
58. Det var i øvrigt principielt også Det Forenede Kongeriges opfattelse, at materiel strafferet, og dermed straffenes art og længde, ikke er omfattet af rammeafgørelsens anvendelsesområde.
b) Artikel 8 i rammeafgørelse 2001/220
59. Den tyske regering har på baggrund af den i artikel 8 anvendte formulering »passende beskyttelsesniveau for ofre« udledt, at rammeafgørelsen er til hinder for en undtagelsesfri og obligatorisk idømmelse af kontaktforbud. Kravet om passende beskyttelse af ofre medfører en pligt for medlemsstaterne til at foretage en afvejning i det enkelte tilfælde med hensyn til spørgsmålet, om der skal pålægges et kontaktforbud.
60. Denne fortolkning virker ikke overbevisende på mig. For det første var en for vidtgående offerbeskyttelse ganske sikkert ikke, hvad EU-lovgiver havde for øje, da der i artikel 8, stk. 1, blev stillet krav om en passende beskyttelse af ofre. I den foreliggende sag kan den beskyttelse, der følger af det spanske kontaktforbud, imidlertid kun anses for ikke at være passende, fordi den sker mod offerets vilje og følgelig i givet fald kan være for vidtgående. Kravet om en passende beskyttelse af ofre er tværtimod indført i artikel 8 på grund af risikoen for et for lavt beskyttelsesniveau.
61. Bortset herfra er artikel 8’s genstand – således som det fremgår af den lovgivningsmæssige sammenhæng, hvori den indgår – beskyttelsen af offeret under sagen, »hvis […] der er alvorlig fare for hævnakter eller håndfaste beviser for, at nogen alvorligt ønsker at krænke deres privatliv«. Som den svenske regering med rette har fremhævet, skal disse beskyttelsesforanstaltninger altså under sagen beskytte offeret mod overgreb eller påvirkning fra gerningsmanden eller personer med tilknytning til denne. Artikel 8, stk. 1, omhandler ikke beskyttelse af offeret mod negative konsekvenser af den straf, som gerningsmanden idømmes.
62. Sammenhængen med de andre bestemmelser i artikel 8 i rammeafgørelse 2001/220, hvortil den nederlandske regering har henvist i sit indlæg, taler endvidere for den her anlagte fortolkning. Således skal medlemsstaterne i henhold til stk. 3 sikre, at kontakt mellem offeret og gerningsmanden i retsbygningerne undgås, så vidt muligt ved hjælp af særskilte venteværelser. Samme formål har artikel 8, stk. 4, i rammeafgørelse 2001/220, som derudover sigter mod at forhindre, at offeret ved afgivelse af vidneudsagn under et offentligt retsmøde skal stå over for gerningsmanden. Alt dette er aspekter, der omhandler straffeprocessen.
63. Beskyttelsesgarantien i artikel 8 i rammeafgørelse 2001/220 har med andre ord først og fremmest en underordnet funktion: Den skal sikre, at offeret kan udøve de processuelle rettigheder, som vedkommende i øvrigt er sikret, uden fare og uden grund til frygt, således at disse rettigheder kan udøves effektivt. Artikel 8 hænger således sammen med offerets rettigheder under processen og omhandler ikke alle tænkelige interesser for offeret.
64. Det fremgår følgelig heller ikke af rammeafgørelsens artikel 8, at den er til hinder for et i national strafferet fastsat obligatorisk kontaktforbud.
c) Rammeafgørelsens artikel 2
65. I henhold til artikel 2, stk. 1, i rammeafgørelse 2001/220 sikrer medlemsstaterne, at ofrene har en reel og passende rolle i dens strafferetssystem og anerkender ofrenes legitime rettigheder og interesser navnlig i forbindelse med straffesager.
66. Artikel 2 indeholder ingen konkrete garantier, men er derimod udtalt åbent formuleret. Domstolen har således indtil nu også kun anvendt den i forbindelse med fortolkningen af de konkrete garantier i rammeafgørelsens efterfølgende artikler (23). Den opridser således snarere rammeafgørelsens indhold generelt, inden medlemsstaternes konkrete forpligtelser fremgår af de efterfølgende artikler.
67. Der kan under alle omstændigheder ikke af artikel 2 udledes et forbud mod obligatorisk og undtagelsesfri idømmelse af et kontaktforbud. Spørgsmålet om forholdsmæssigheden af obligatorisk idømmelse af et kontaktforbud vedrører de straffe, der er fastsat i den materielle strafferet. Artikel 2’s almindelige henvisning til respekt for og anerkendelse af ofret kan ikke medføre, at medlemsstaterne er forpligtede til at gennemføre offerets interesser inden for hele strafferetten, herunder også den materielle strafferet, men begrænser sig derimod til en straffeprocesretlig sammenhæng.
68. Dette kan uden videre udledes af overskriften til bestemmelserne i rammeafgørelse 2001/220 og af den sammenhæng, hvori de indgår. Samtlige bestemmelser, der følger efter artikel 2, har til formål nærmere at præcisere og konkretisere offerets stilling netop i forbindelse med straffeprocessen. Disse omhandler således bl.a. »[r]et[ten] til at blive hørt og tilvejebringe beviser«, retten til at »modtage oplysninger«, »[g]arantier for kommunikation« og »[o]fres udgifter i forbindelse med en straffesag«. Der er derimod intetsteds i rammeafgørelsen udtrykkeligt henvist til aspekter af offerbeskyttelse, som vedrører den materielle strafferet.
69. Rammeafgørelsen indeholder hverken udsagn vedrørende medlemsstaternes materielle strafferet i almindelighed eller vedrørende de dertil hørende spørgsmål om gerningsmandens straf. Også ud fra definitionen af et offer i artikel 1 kan det udledes, at rammeafgørelsen ikke berører den materielle strafferet, men lader denne danne udgangspunktet for offerets processuelle rettigheder. Offer er i henhold hertil nemlig kun den person, som har lidt skade, der er forvoldt af handlinger, der strider mod en medlemsstats straffelov.
70. En anden konklusion følger heller ikke af den ligeledes i artikel 1 indeholdte definition af begrebet »proces«, som også anvendes i artikel 2, stk. 1. Processen defineres her som »proces i bred forstand«, som ud over straffesagen også omfatter alle de kontakter, som offeret etablerer i sin egenskab af offer med bl.a. myndighederne før, under eller efter straffesagen. Heraf kan ikke udledes, at også udformningen af de materielle straffe henhører under procesbegrebet. Sjette og tiende betragtning omhandler betydningen af støtteforanstaltninger og offerstøtteorganisationer før og efter straffesagen.
71. Det er logisk, at rammeafgørelsen lægger en bred forståelse af procesbegrebet til grund, eftersom der ved straffesag i henhold til artikel 1 forstås straffesager som defineret i national ret. Da de nationale retsordener kan divergere med hensyn til, hvad der anses for at henhøre under straffesagen i egentlig forstand, er det med henblik på en beskyttelse af offeret i hele EU påkrævet også at medtage aspekter, der står i umiddelbar sammenhæng med straffesagen, men som ligger før eller efter denne. Beskyttelsen af offeret kan ligeledes kræve, at hjælpe- og støtteforanstaltningerne ikke ender abrupt ved domsafsigelsen, men tværtimod fortsætter i en vis periode derefter.
72. Selv en bred forståelse af procesbegrebet gør dog ikke strafferetlige sanktioner mod gerningsmanden til et aspekt af processen. Rammeafgørelsen regulerer nemlig ikke generelt og udtømmende alle aspekter af beskyttelsen af ofre, men derimod kun processuelle garantier i straffeprocessen. Rammeafgørelsen omhandler følgelig ikke beskyttelse af offeret mod de indirekte, ikke-processuelle følger af en straf, som gerningsmanden idømmes ved en domstol.
73. Såfremt rammeafgørelsen skulle fortolkes således, at den indirekte påvirker de straffe, der er fastsat i henhold til national ret, ville det yderligere rejse spørgsmålet, om Den Europæiske Union overhovedet har kompetence til at lovgive herom.
74. Jeg har allerede andetsteds (24) gjort opmærksom på, at der består en vis tvivl om, hvorvidt spørgsmål om beskyttelse af offeret under en straffesag faktisk er omfattet af den i rammeafgørelse 2001/220 angivne hjemmel [artikel 34, stk. 2, andet punktum, litra b), EU]. Dette er så meget desto mere tilfældet for de i den foreliggende sag omhandlede aspekter af den materielle strafferet og strafudmålingen. Også tanken om en fortolkning i overensstemmelse med den primære ret taler således imod en fortolkning af rammeafgørelsen, hvorefter spørgsmålet om, hvorvidt straffe er passende, skulle være omfattet.
75. Endelig skal chartret om grundlæggende rettigheder, som navnlig Kommissionen har gjort gældende, behandles. Ifølge Kommissionens opfattelse medfører medlemsstaternes forpligtelse til at anerkende ofres rettigheder under straffesager, der er fastsat i rammeafgørelsens artikel 2, stk. 1, ligeledes, at medlemsstaterne skal sikre alle rettighederne i chartret om grundlæggende rettigheder. Kommissionen har derfor undersøgt, om der er sket en tilsidesættelse af chartrets artikel 7, som fastsætter retten til respekt for privatliv og familieliv.
76. I denne henseende bemærkes, at rammeafgørelsen ganske vist skal fortolkes således, at de grundlæggende rettigheder respekteres (25). Dette kan imidlertid kun gælde inden for rammerne af dens materielle anvendelsesområde. At offerets grundlæggende rettigheder under de foreliggende faktiske omstændigheder kan være berørt, har jeg indledningsvis nævnt. Denne konstatering kan desuagtet ikke give rammeafgørelsen et indhold, som den ikke har.
77. Den foreliggende sag giver derfor heller ikke anledning til at fortolke artikel 51, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, som fastlægger chartrets anvendelsesområde. I henhold hertil er chartret rettet til medlemsstaterne, »dog kun når de gennemfører EU-retten«. Det er endnu ikke endeligt afklaret, om denne bestemmelse skal forstås snævert, eller om den omfatter alle tilfælde, hvor en national lovgivning falder ind under EU-rettens anvendelsesområde (26).
78. Allerede fordi rammeafgørelsen kun omhandler de straffeprocessuelle aspekter af beskyttelsen af ofre og ikke den straf, som gerningsmanden skal idømmes, er det foreliggende tilfælde ikke omfattet af anvendelsesområdet for rammeafgørelsen og dermed EU-retten.
79. Domstolen har således ikke kompetence til at efterprøve, om og i hvilket omfang de bestemmelser i den spanske strafferet vedrørende idømmelse af et kontaktforbud i tilfælde af lovovertrædelser i form af vold begået i hjemmet, som den forelæggende ret har rejst tvivl om, er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, f.eks. forpligtelsen til at respektere privatliv og familieliv (27). Denne prøvelse af spørgsmålet om de pågældendes grundlæggende rettigheder er snarere en opgave for den nationale forfatningsdomstol eller for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
d) Foreløbig konklusion
80. Det tredje og det fjerde præjudicielle spørgsmål skal herefter besvares således: Rammeafgørelse 2001/220 berører ikke spørgsmålet om, hvorvidt de straffe, der skal idømmes, er passende. Den er således ikke til hinder for en national lovgivning, hvorefter det uden undtagelse er obligatorisk som tillægsstraf at pålægge et kontaktforbud.
5. Det femte præjudicielle spørgsmål
81. Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10 i rammeafgørelse 2001/220 skal fortolkes således, at medlemsstaterne er forpligtede til at fastsætte mulighed for mægling også ved lovovertrædelser begået inden for familien.
82. I denne henseende henvises indledningsvis igen til, at rammeafgørelsen alene er bindende med hensyn til sit mål, idet den overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler. Med hensyn til den konkrete fremgangsmåde indrømmes medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse (28).
83. Med hensyn til muligheden for mægling i straffesager begrænser artikel 10 i rammeafgørelse 2001/220 sig til at pålægge medlemsstaterne at søge at fremme mægling i straffesager i forbindelse med lovovertrædelser, hvor de »anser denne fremgangsmåde for hensigtsmæssig«. Allerede dette åbne hensigtsmæssighedskriterium tydeliggør, at det tilkommer medlemsstaterne at afgøre, for hvilke lovovertrædelser der skal foreligge mulighed for mægling (29).
84. Medlemsstaternes skøn kan ganske vist begrænses af forpligtelsen til at anvende objektive kriterier med henblik på at fastlægge de omhandlede typer af lovovertrædelser (30), men der er intet, der tyder på, at dette ikke er sket i den foreliggende sag. Der er således fortsat et betydeligt anvendelsesområde for muligheden for mægling, selv om mægling udelukkes med hensyn til lovovertrædelser begået inden for familien.
VI – Forslag til afgørelse
85. I betragtning af det anførte foreslår jeg Domstolen at besvare de præjudicielle spørgsmål således:
»1) Artikel 3 i Rådets rammeafgørelse af 15. marts 2001 om ofres stilling i forbindelse med straffesager forpligter medlemsstaterne til, i tilfælde hvor offeret har et nært personligt forhold til gerningsmanden, og hvor et kontaktforbud følgelig vil have direkte virkninger for offerets privatliv og familieliv, at give offeret mulighed for at give udtryk for sin holdning til, at gerningsmanden pålægges et kontaktforbud. Der skal ligeledes være mulighed for, at retten i sin dom kan tage hensyn til offerets holdning. Dette gælder dog kun inden for de i national ret fastsatte strafferammer og betyder ikke, at offerets vilje er bindende for retten.
2) Rammeafgørelse 2001/220 berører ikke spørgsmålet om, hvorvidt de straffe, der skal idømmes, er passende. Den er således ikke til hinder for en national lovgivning, hvorefter det uden undtagelse er obligatorisk som tillægsstraf at pålægge et kontaktforbud.
3) Artikel 10 i rammeafgørelse 2001/220 giver medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse med hensyn til at bestemme, for hvilke lovovertrædelser mægling skal kunne anvendes. Bestemmelsen forpligter ikke medlemsstaterne til at fastsætte mægling for lovovertrædelser begået inden for familien.«