CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 12 mei 2011 (1)
Gevoegde zaken C‑483/09 en C‑1/10
Magatte Gueye
en
Valentín Salmerón Sánchez
[verzoek om een prejudiciële beslissing van de Audiencia Provincial de Tarragona (Spanje)]
„Kaderbesluit 2001/220/JBZ – Status van slachtoffer in strafprocedure – Slachtofferhulp – Straftoemeting – Als bijkomende straf dwingend opleggen van straatverbod – Rekening houden met wil van slachtoffer – Bemiddeling in kader van strafprocedure”
I – Inleiding
1. Centraal in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing staat de vraag of kaderbesluit 2001/220/JBZ van de Raad van 15 maart 2001 inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure(2) zich verzet tegen een nationale regeling, die in het geval van huiselijk geweld zonder uitzondering en dwingend de dader als bijkomende straf verbiedt om contact op te nemen met het slachtoffer, zelfs indien het slachtoffer het contact met de dader weer wenst te herstellen.
II – Toepasselijke bepalingen
A – Recht van de Unie
2. Artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2001/220/JBZ, met het opschrift „Respect en erkenning”, voorziet in het volgende:
„Elke lidstaat ruimt in zijn strafrecht een reële en passende rol in voor het slachtoffer. Hij blijft al het nodige doen om te waarborgen dat het slachtoffer tijdens de procedure met het gepaste respect voor zijn persoonlijke waardigheid wordt bejegend, en erkent de rechten en rechtmatige belangen van het slachtoffer, in het bijzonder in de strafprocedure.”
3. Artikel 3, dat het opschrift „Hoor en bewijslevering” draagt, bepaalt in lid 1:
„Elke lidstaat waarborgt het slachtoffer de mogelijkheid om tijdens de procedure gehoord te worden en bewijselementen aan te dragen.”
4. Artikel 8 van kaderbesluit 2001/220/JBZ betreft het „Recht op bescherming” en lid 1 ervan luidt als volgt:
„Elke lidstaat waarborgt een passend niveau van bescherming voor het slachtoffer en, in voorkomend geval, diens familieleden of gelijkgestelde personen, met name wat betreft hun veiligheid en de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, wanneer er naar het oordeel van de bevoegde autoriteiten een ernstige dreiging van wraakacties bestaat of er sterke aanwijzingen zijn dat de persoonlijke levenssfeer ernstig en opzettelijk wordt aangetast.”
5. Ten slotte houdt artikel 10, lid 1, van kaderbesluit 2001/220/JBZ zich bezig met bemiddeling in de strafprocedure:
„Elke lidstaat zorgt voor de bevordering van bemiddeling in strafzaken met betrekking tot de strafbare feiten waarvoor hij die maatregel passend acht.”
B – Nationale regeling
6. De verwijzende rechter wijst erop dat het Spaanse recht in de laatste jaren aanzienlijk is aangescherpt wat huiselijk geweld betreft. Als reden voor dit strafrechtelijk beleid wordt aangevoerd dat deze misdrijven een sociale misstand zijn, die uitdrukking geven aan de historisch ongelijke machtsrelaties tussen mannen en vrouwen.
7. Uit de opmerkingen van de verwijzende rechter blijkt dat de rechter bij huiselijk geweld krachtens artikel 57, lid 2, in samenhang met artikel 48, lid 2, van het Spaanse wetboek van strafrecht (Código Penal, hierna: CP) de dader als bijkomende straf steeds een straatverbod of contactverbod moet opleggen ter bescherming van het slachtoffer. Dit straatverbod geldt voor een periode die tussen één tot vijf jaar langer duurt dan de aan de dader opgelegde vrijheidsstraf respectievelijk die tussen zes maanden en vijf jaar duurt indien hem een andere dan een vrijheidsstraf wordt opgelegd. De verwijzende rechter voert aan dat dit ook geldt voor lichte gevallen van huiselijk geweld zoals klappen, krabben, duwen of licht verbale bedreiging zonder wapen.
8. De verwijzende rechter benadrukt dat het wetboek van strafrecht de rechter verplicht deze bijkomende straf steeds op te leggen, zonder dat hij beschikt over een beoordelingsmarge – tenzij wat de duur betreft – om te kijken naar de omstandigheden van de zaak, zoals bijvoorbeeld de aan de orde zijnde gezinsbelangen, de wil van het slachtoffer of diens beslissing om de samenwoning te hervatten.
9. Artikel 468, lid 2, CP bestraft de schending van een dergelijk contactverbod door de dader als het naast zich neerleggen van een rechterlijke uitspraak. Volgens een beslissing van het Tribunal Supremo betekent de instemming van het slachtoffer met de hervatting van de samenwoning niet dat de dader zich niet schuldig maakt aan het naast zich neerleggen van de rechterlijke uitspraak. Volgens de verwijzende rechter bestaat zelfs een theoretische mogelijkheid dat het slachtoffer van huiselijk geweld bij het in onderling overleg hervatten van de samenwoning met de dader in bepaalde gevallen wordt vervolgd als aanstichter of medeplichtige van het naast zich neerleggen van een rechterlijke uitspraak.
10. Schending van het bij wege van bijkomende straf opgelegde straatverbod betekent volgens de verwijzende rechter dat het voorwaardelijke karakter van de veroordeling op grond van artikel 84, lid 3, CP wordt ingetrokken, ook wanneer de hervatting van het contact plaatsvindt met toestemming van het slachtoffer.
11. Ten slotte wijst de verwijzende rechter erop dat op grond van artikel 87, sub b, lid 5, van de Spaanse wet houdende organisatie van de rechterlijke macht (Ley Orgánica del Poder Judicial) bemiddeling verboden is bij misdrijven of inbreuken (waaronder ook gewone beledigingen) binnen het gezin.
III – Feiten en hoofdgeding
12. De Juzgado de lo Penal Nº 23 de Barcelona heeft M. Gueye veroordeeld wegens in het verzoek om een prejudiciële beslissing niet nader beschreven huiselijk geweld gericht tegen zijn partner, met wie hij in de vier voorafgaande jaren een relatie had. Om die reden heeft de rechter onder meer een bijkomende straf opgelegd waardoor de dader gedurende 17 maanden een straatverbod kreeg opgelegd en minstens 1 000 meter uit de buurt van het slachtoffer moest blijven alsmede een contactverbod.
13. Enkele dagen nadat hem deze straf was opgelegd, hervatte Gueye de samenwoning met het slachtoffer; dit gebeurde op verzoek van het slachtoffer. Op grond van deze schending van het straatverbod werd hij door de Juzgado de lo Penal Nº 1 Tarragona veroordeeld krachtens artikel 468, lid 2, CP wegens het naast zich neerleggen van een rechterlijke uitspraak. Tegen deze beslissing heeft Gueye hoger beroep ingesteld bij de vierde kamer van de Audiencia Provincial de Tarragona, de verwijzende rechter.
14. De Audiencia Provincial de Tarragona moet bovendien in hoger beroep oordelen over een veroordeling van V. Salmerón Sánchez krachtens artikel 468, lid 2, CP wegens het naast zich neerleggen van een rechterlijke uitspraak. Salmerón Sánchez wordt schending verweten van een hem bij beslissing van de Juzgado de Instrucción Nº 7 de Valencia Sobre la Mujer, de El Vendrell op 6 november 2006 opgelegde bijkomende straf waarbij hij een straatverbod van 16 maanden kreeg opgelegd en minstens 500 meter uit de buurt van het slachtoffer moest blijven alsmede een contactverbod.
15. Ten grondslag aan de veroordeling tot de bijkomende straf door de Juzgado de Instrucción Nº 7 de Valencia Sobre la Mujer, de El Vendrell, lag een in het verzoek om een prejudiciële beslissing niet nader beschreven huiselijk geweld gericht tegen zijn partner, met wie de tweede beklaagde in de zes voorafgaande jaren een relatie had.
16. Volgens de gerechtelijke vaststellingen hebben in beide zaken de beklaagden ondanks het straatverbod reeds enkele dagen na hun veroordeling de samenwoning met de slachtoffers hervat. Tijdens de hoorzitting bij de verwijzende rechter gaven beide slachtoffers aan, uit vrije wil en zonder enige dwang of economische noodzaak de relatie met de daders voortgezet te hebben; het initiatief daartoe was in belangrijke mate van hen uitgegaan. Zij zien zich dus indirect als slachtoffer van de Spaanse strafrechtelijke bepalingen, temeer daar de samenwoning tot de aanhouding van de beklaagden wegens de miskenning van de voorwaarden probleemloos verliep.
17. De appelrechter heeft twijfels over de verenigbaarheid van de Spaanse bepalingen met het kaderbesluit. Het kan ter bescherming van slachtoffers weliswaar noodzakelijk zijn, ook tegen hun wil, een straatverbod op te leggen, maar dat het Spaanse recht ook bij lichte feiten geen ruimte laat voor een afweging van geval per geval en geen rekening houdt met de wil van het slachtoffer en zonder uitzondering de oplegging van een straatverbod van minstens zes maanden verlangt, is volgens het Hof onevenredig.
IV – Verzoek om een prejudiciële beslissing en procesverloop voor het Hof
18. Tegen deze achtergrond heeft de appelrechter, de Audiencia Provincial de Tarragona, in de procedure betreffende Gueye bij beschikking van 15 september 2009 en in de procedure betreffende Salmerón Sánchez bij beschikking van 18 december 2009, het Hof de volgende – in beide procedures identieke – prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet het recht van het slachtoffer om begrepen te worden als bedoeld in punt 8 van de considerans van kaderbesluit [(2001/220/JBZ) van de Raad van 15 maart 2001 inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure] aldus worden uitgelegd dat op de met vervolging en bestraffing van victimiserende gedragingen belaste overheidsautoriteiten een positieve verplichting rust om het slachtoffer in de gelegenheid te stellen zijn overwegingen en mening kenbaar te maken over de mogelijke rechtstreekse gevolgen die voor zijn leven kunnen voortvloeien uit het feit dat straffen worden opgelegd aan de dader met wie het een gezins‑ of affectieve relatie heeft?
2) Moet artikel 2 van kaderbesluit 2001/220/JBZ aldus worden uitgelegd dat de verplichting van de lidstaten om de rechten en rechtmatige belangen van het slachtoffer te erkennen, inhoudt dat rekening dient te worden gehouden met zijn mening, wanneer door de straffen die in het kader van de procedure zijn opgelegd, zijn recht op vrije ontwikkeling van de persoonlijkheid en dat op een privéleven en een familie‑ en gezinsleven rechtstreeks en in de kern kunnen worden aangetast?
3) Moet artikel 2 van kaderbesluit 2001/220/JBZ aldus worden uitgelegd dat de overheidsautoriteiten niet mogen voorbijgaan aan de vrije wil van het slachtoffer, wanneer het zich ertegen verzet dat een straatverbod wordt opgelegd aan of gehandhaafd jegens de dader die lid van zijn gezin is, er geen objectief gevaar voor recidive wordt vastgesteld en het slachtoffer blijk geeft van een niveau van persoonlijke, sociale, culturele en emotionele stabiliteit dat de mogelijkheid van onderwerping aan de dader uitsluit, of moet deze maatregel, gelet op de specifieke kenmerken van huiselijk geweld, daarentegen in elk geval worden gehandhaafd?
4) Moet artikel 8 van kaderbesluit 2001/220/JBZ volgens welk elke lidstaat een passend niveau van bescherming voor het slachtoffer waarborgt, aldus worden uitgelegd dat op grond daarvan op algemene en verplichte wijze een straat‑ of contactverbod als bijkomende straf mag worden opgelegd in alle gevallen waarin iemand slachtoffer wordt van huiselijk geweld, zulks gelet op de specifieke kenmerken van dit soort geweld, of verlangt artikel 8 daarentegen dat een individuele afweging wordt gemaakt waarmee het passende niveau van bescherming geval per geval kan worden bepaald met inachtneming van de aan de orde zijnde belangen?
5) Moet artikel 10 van kaderbesluit 2001/220/JBZ aldus worden uitgelegd dat op grond daarvan bemiddeling in strafzaken met betrekking tot huiselijk geweld op algemene wijze kan worden uitgesloten, gelet op de specifieke kenmerken van dit soort geweld, of moet bemiddeling daarentegen ook in dit type zaken mogelijk zijn, zodat de aan de orde zijnde belangen geval per geval kunnen worden afgewogen?”
19. Bij beschikking van de president van het Hof van 24 september 2010 heeft het Hof beide procedures voor de behandeling en voor het arrest gevoegd.
20. In beide procedures voor het Hof hebben de Italiaanse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Poolse, de Zweedse en de Spaanse regering alsmede de Europee Commissie zich schriftelijk uitgesproken; de Duitse regering heeft in zaak C‑483/09 schriftelijke opmerkingen ingediend. Aan de mondelinge behandeling van 3 maart 2011 werd deelgenomen door de Duitse en Spaanse regering, door de regering van het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie.
V – Juridische beoordeling
A – Verwijzingsbevoegdheid en ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
21. Over de verwijzingsbevoegdheid van de Audiencia Provincial de Tarragona bestaat geen twijfel. Het in de onderhavige zaak uit te leggen kaderbesluit 2001/220/JBZ is vastgesteld op grondslag van de artikelen 31 en 34, lid 2, tweede zin, sub b, EU. Krachtens artikel 35 EU veronderstelt een verzoek om een prejudiciële beslissing betreffende een op deze rechtsgrondslag vastgestelde rechtshandeling, dat de betrokken lidstaat de bevoegdheid van het Hof heeft aanvaard. Deze beperking van de verwijzingsbevoegdheid blijft van kracht ook gedurende de overgangsperiode na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.(3) Spanje heeft een verklaring krachtens artikel 35, lid 3, sub a, EU afgelegd(4), op grond waarvan elke Spaanse rechter, waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet meer vatbaar zijn voor hoger beroep, verwijzingsbevoegd is.
22. De Commissie heeft onweersproken gesteld dat tegen de beslissing van een Audiencia provincial, die in hoger beroep over een vonnis van een Juzgado de lo penal beslist, naar Spaans recht geen hogere voorziening meer openstaat. De Audiencia provincial is in de onderhavige zaak dus een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet meer vatbaar zijn voor hoger beroep in de zin van artikel 35, lid 3, sub a, EU en dus verwijzingsbevoegd.
23. De regeringen van Spanje en Italië achten het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk met als motivering dat de gestelde vragen niet relevant voor de beslissing zijn.
24. Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter, die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Indien de voorgelegde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof in beginsel verplicht daarop te antwoorden(5), en geldt er derhalve een vermoeden van relevantie(6) ten gunste van de door de nationale rechters voorgelegde prejudiciële vragen.
25. Slechts in uitzonderingsgevallen moet een verzoek niet-ontvankelijk worden geacht, namelijk wanneer de gevraagde uitlegging van de in die vragen vermelde bepalingen van Unierecht kennelijk van hypothetische aard is.(7) Tegen deze achtergrond zijn de argumenten van de beide regeringen mijns inziens niet overtuigend.
26. De Spaanse regering voert aan dat de voorgelegde vragen hypothetisch zijn, omdat het onderwerp van de hoofdgedingen niet meer het straatverbod zelf is, maar de sanctie wegens schending van het straatverbod, namelijk het naast zich neerleggen van een rechterlijke uitspraak. De vragen van de verwijzende rechter hebben echter uitsluitend betrekking op het straatverbod en niet op het naast zich neerleggen van een rechterlijke uitspraak.
27. Of de verwijzende rechter bij zijn beslissing over de naast zich neergelegde rechterlijke uitspraak rekening moet, kan of wil houden met de ontvankelijkheid van de oplegging van het daaraan ten grondslag liggende straatverbod, behoort echter tot zijn bevoegdheid. Het staat hem dus vrij, te vragen naar de uitlegging van het kaderbesluit in samenhang met een dergelijk straatverbod.
28. De Italiaanse regering acht het verzoek niet-ontvankelijk, omdat – ervan uitgaande dat het nationale recht in strijd is met het kaderbesluit – een kaderbesluitconforme uitlegging daarvan niet mogelijk is. Deze kan hoogstens contra legem plaatsvinden. De verwijzende rechter wijst er namelijk zelf op dat indien wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 57, lid 2, CP als bijkomende straf een straatverbod moet worden opgelegd.
29. Het Hof heeft herhaaldelijk vastgesteld dat de verplichting van de nationale rechter tot conforme uitlegging niet kan dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht.(8) Het lijkt mij echter nog niet helemaal ondubbelzinnig duidelijk te zijn of uit het Unierecht zélf een verbod van uitlegging contra legem voortvloeit(9), dan wel of het Unierecht zich enkel niet verzet tegen een nationaal verbod van een uitlegging contra legem.(10) In ieder geval is in een constellatie waarin het nationale recht een dergelijke uitlegging toestaat en deze niet leidt tot een belasting voor individuele personen, bijvoorbeeld zoals in de onderhavige context niet tot een strafgrond of ‑verzwaring, maar integendeel tot een verval van de straf, niet duidelijk waarom het Unierecht zich daartegen zou verzetten.
30. In het kader van de onderhavige procedure kan over deze vraag echter geen definitief standpunt worden ingenomen. Want in casu is het in het kader van de ontvankelijkheidstoetsing in ieder geval niet duidelijk dat de verwijzende rechter – ervan uitgaande dat het kaderbesluit zich tegen het nationale recht zou verzetten – alleen door middel van een uitlegging contra legem tot een kaderbesluitconform resultaat kon komen. Bij de kaderbesluitconforme uitlegging wordt namelijk in ieder geval vereist dat de nationale rechter in voorkomend geval het nationale recht in zijn geheel beziet, om te beoordelen of het zodanig kan worden toegepast dat het niet tot een met het kaderbesluit strijdig resultaat leidt.(11)
31. De Spaanse regering zelf heeft in haar opmerkingen uiteengezet dat in de Spaanse rechtspraak in ieder geval omstreden is, in hoeverre het Spaanse recht niet toch toelaat dat rekening wordt gehouden met de wil van het slachtoffer. Zo heeft zij erop gewezen dat aan de opmerkingen van de Tribunal Supremo betreffende de strafbaarheid van het naast zich neerleggen van een rechterlijke uitspraak, waaruit de irrelevantie van de wil van het slachtoffer in het kader van de bestraffing van een schending van het straatverbod blijkt, geen „dwingend karakter” kan worden toegekend. In het licht van deze opmerkingen is een kaderbesluitconforme uitlegging niet kennelijk onmogelijk en is een antwoord van het Hof dus niet kennelijk irrelevant voor het hoofdgeding.
32. De prejudiciële verzoeken zijn bijgevolg ontvankelijk.
B – Uitlegging van kaderbesluit 2001/220/JBZ
33. De verwijzende rechter wil met zijn verzoek in wezen vernemen of het kaderbesluit zich verzet tegen een nationale regeling, die bij huiselijk geweld de oplegging van een contactverbod tussen dader en slachtoffer dwingend voorschrijft, zonder te voorzien in de mogelijkheid om, na afweging van de omstandigheden van de zaak en in het bijzonder de wens van het slachtoffer de relatie met de dader te hervatten, bij wijze van uitzondering van bedoeld verbod af te zien.
1. Inleiding
34. Een regeling die in alle gevallen van huiselijk geweld – zoals de verwijzende rechter benadrukt zelfs bij verbale bedreigingen – voorziet in de bijkomende straf van een dwingend op te leggen straatverbod, dat de opgelegde vrijheidsstraf met ten minste één jaar overstijgt en dat in gevallen waarin geen vrijheidsstraf is opgelegd minstens zes maanden(12) moet zijn, is zeer streng.
35. De verwijzende rechter geeft duidelijk uiting aan zijn twijfels over de evenredigheid van een dergelijk straatverbod in situaties waarin het slachtoffer autonoom en zonder druk de samenwoning met de dader weer wenst te hervatten. Hij vraagt zich af of er geen uitzonderingssituaties kunnen zijn, waarin de oplegging van een dergelijke sanctie zelfs afbreuk kan doen aan de belangen en rechten van het slachtoffer, om wiens bescherming het eigenlijk gaat. Het slachtoffer kan zich beroepen op zijn grondrecht op eerbiediging van zijn privéleven en zijn familie‑ en gezinsleven. De Duitse regering voerde tijdens de mondelinge behandeling het voorbeeld aan van een paar dat gezamenlijk een onderneming voert. In dat geval kan een straatverbod leiden tot de ondergang van de onderneming en dus zelfs de economische basis van het slachtoffer ruïneren.
36. De Spaanse regering benadrukte daarentegen dat de strenge regels vereist zijn om effectief op te treden tegen het fenomeen van huiselijk geweld. In dat opzicht moet er rekening mee worden gehouden dat de wetgever een beschermingsverplichting jegens de slachtoffers heeft. Deze beschermingsverplichting is onlangs ook benadrukt door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.(13) Juist in gevallen van huiselijk geweld kan een straatverbod een zinvol middel zijn, dat het slachtoffer de mogelijkheid biedt zijn leven zonder directe druk opnieuw in te richten. De verwijzende rechter wijst er weliswaar op dat de slachtoffers in het hoofdgeding volledig autonoom tot hun wens zijn gekomen om de samenwoning met de dader weer te hervatten. Bij huiselijk geweld zal het niet steeds gemakkelijk zijn om vast te stellen of daadwerkelijk geen druk op het slachtoffer is uitgeoefend, omdat dit doorgaans niet in het openbaar gebeurt.
37. Het wordt duidelijk dat een dwingend straatverbod in het spanningsveld staat tussen enerzijds het vereiste van een effectief overheidsoptreden tegen huiselijk geweld en anderzijds de eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven alsmede de partijautonomie. Het hier slechts kort beschreven probleemgebied vereist een moeilijke afweging van de verschillende rechtsbelangen.
38. Vooruitlopend op het resultaat van mijn onderzoek: mijns inziens valt deze moeilijke afweging niet binnen de materiële werkingssfeer van kaderbesluit 2001/220/JBZ, maar is zij veeleer een vraag van het nationale grondwettelijk recht(14) en het Europees Verdrag voor de rechten van de mens(15).
39. Zoals ik hierna uiteen zal zetten, beperkt het kaderbesluit zich tot de – ruim op te vatten – status van het slachtoffer in de strafprocedure. Het stelt geen voorwaarden aan het materiële strafrecht, met name niet aan de strafsoort en ‑maat. De vraag naar de evenredigheid van een dwingend straatverbod, zoals voorzien in het Spaanse strafstelsel, valt dus buiten de materiële werkingssfeer van het kaderbesluit.
40. Hierna zal ik eerst een toelichting geven op de algemene doelstelling van kaderbesluit 2001/220/JBZ, om vervolgens de eerste twee vragen en de derde en de vierde vraag telkens gezamenlijk te onderzoeken. Tot slot zal ik de vijfde vraag beantwoorden.
2. De algemene doelstelling van kaderbesluit 2001/220/JBZ
41. Ingevolge kaderbesluit 2001/220/JBZ moeten minimumnormen worden opgesteld voor de bescherming van slachtoffers van misdrijven.(16) De algemene doelstelling van het kaderbesluit is om de belangen van slachtoffers van misdrijven in de verschillende fasen van een strafprocedure te beschermen en hiervoor in de Unie als geheel een vergelijkbaar hoog beschermingsniveau te garanderen, ongeacht in welke lidstaat het slachtoffer zich bevindt.(17) De lidstaten moeten bewerkstelligen dat slachtoffers van een misdrijf ook maatregelen voor bijstand ontvangen, die de effecten van het misdrijf kunnen verlichten.(18)
42. Volgens punt 8 van de considerans van het kaderbesluit is een onderlinge aanpassing nodig van de voorschriften met betrekking tot de status en de voornaamste rechten van het slachtoffer, met bijzondere aandacht voor het recht van het slachtoffer met respect te worden bejegend, te spreken en geïnformeerd te worden, te begrijpen en begrepen te worden, en beschermd te worden in de verschillende fasen van de procedure; ook moet rekening worden gehouden met het nadelige feit dat het slachtoffer in een andere lidstaat verblijft dan die waar het misdrijf is gepleegd. Met andere woorden: het slachtoffer van een misdrijf is tijdens de procedure niet slechts een object. Zoals punt 5 van de considerans benadrukt, is het veeleer „belangrijk dat de noden van slachtoffers op een alomvattende en gestructureerde wijze worden bezien en behandeld, en dat gedeeltelijke of incoherente oplossingen die tot secundaire victimisatie aanleiding kunnen geven, worden vermeden.”
3. Eerste en tweede prejudiciële vraag
43. Met zijn eerste twee vragen wil de verwijzende rechter vernemen, enerzijds of punt 8 van de considerans van het kaderbesluit de lidstaten verplicht om het slachtoffer te horen over de consequenties van een strafmaatregel die aan de dader, waarmee het een gezinsrelatie heeft, wordt opgelegd en anderzijds of uit artikel 2 van het kaderbesluit voortvloeit dat de rechter rekening moet houden met deze mening van het slachtoffer.
44. Met het oog op de eerste vraag moet allereerst worden opgemerkt dat de considerans van een kaderbesluit geen bindende rechtskracht voor de lidstaten heeft.(19) De overwegingen uit de considerans dienen uitsluitend als toelichting op de bepalingen van het kaderbesluit.
45. Artikel 3 van het kaderbesluit voorziet in het recht van het slachtoffer om te worden gehoord. Dit betekent dat elke lidstaat het slachtoffer de mogelijkheid waarborgt om tijdens de procedure gehoord te worden en bewijselementen aan te dragen. Omdat artikel 3 een bijzondere regeling is van het recht van het slachtoffer om gehoord te worden, heeft dit voorrang op artikel 2, lid 1, bij de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag. Punt 8 van de considerans kan dus eventueel bij de concretisering van artikel 3 betekenis krijgen.
a) Artikel 3 van het kaderbesluit
46. Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld in relatie tot het in artikel 3 voorziene recht van het slachtoffer om bewijselementen aan te dragen, beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge inzake de wijze waarop zij deze verplichting bereiken.(20) Punt 9 van de considerans van het kaderbesluit benadrukt daarom ook dat de lidstaten niet verplicht zijn om de slachtoffers een behandeling te garanderen die gelijkwaardig is aan die van de procespartijen. Zij kunnen dus zelf bepalen in welke vorm zij de slachtoffers het recht verlenen om gehoord te worden.
47. Om recht te doen aan de belangen van het slachtoffer en deze niet tot een louter passieve rol te beperken, is echter – zoals de Duitse en de Poolse regering terecht opmerken – een strikte uitlegging van dit recht om te worden gehoord niet toegestaan. Het recht van het slachtoffer om te worden gehoord moet naast de mogelijkheid om een beschrijving te geven van het verloop van het strafbare feit, ook het recht omvatten om uiting te geven aan zijn subjectieve beoordelingen en verwachtingen van de procedure. In ieder geval omvat in een constellatie, waarin het slachtoffer een nauwe persoonlijk relatie met de dader heeft en een straatverbod dus rechtstreekse gevolgen heeft voor het privéleven en het familie‑ en gezinsleven van het slachtoffer, de verplichting om te worden gehoord ook de mening van het slachtoffer betreffende de oplegging van bedoeld verbod.
48. Opdat het recht om te worden gehoord zijn nuttig effect niet mist(21), moet ook de mogelijkheid bestaan dat de mening van het slachtoffer doorklinkt in de straftoemeting. Het Hof heeft bij de uitlegging van artikel 3 teruggegrepen op de bewoordingen van artikel 2, lid 1.(22) Dit bepaalt dat elke lidstaat in zijn strafrecht een reële en passende rol inruimt voor het slachtoffer. Om recht te doen aan dit vereiste moet de rechter zich grondig bezighouden met de verklaring van het slachtoffer en moet dus de mogelijkheid bestaan dat deze kan doorklinken in de rechtsvinding van de rechter. Want het slachtoffer zou geen werkelijke rol in de procedure hebben, indien er geen rekening werd gehouden met zijn verklaring.
49. Uit het recht om te worden gehoord vloeit echter niet voort – zoals onder andere de Oostenrijkse regering terecht benadrukt – dat de oplegging van de straf aan het slachtoffer wordt overgelaten. De straftoemeting vereist veeleer een complexe afweging, waarbij met zeer verschillende aspecten rekening moet worden gehouden, zodat deze niet alleen op de wens van het slachtoffer kan worden gebaseerd. Om die reden is de bevoegde rechter niet gebonden aan de inschatting van het slachtoffer. Voorts voert de Zweedse regering als argument tegen het verplicht rekening houden met de wil van het slachtoffer terecht aan, dat dan het gevaar bestaat dat het slachtoffer door de dader onder druk wordt gezet om voor de rechter een milde straf te bepleiten.
50. Zoals ik bij de beantwoording van de derde en de vierde vraag uiteen zal zetten, verzet de effectiviteit van dit recht om te worden gehoord zich echter niet tegen een in het nationale recht voorziene minimumstraf. De in artikel 3 van het kaderbesluit vereiste mogelijkheid om rekening te houden met de mening van het slachtoffer moet slechts binnen het in het nationale recht voorziene strafkader worden vastgelegd.
b) Tussenconclusie
51. Als tussenconclusie moet dus worden geconstateerd dat artikel 3, lid 1, de lidstaten verplicht om het slachtoffer de mogelijkheid te bieden, uiting te geven aan zijn mening betreffende de oplegging van een straatverbod aan de dader, waarmee het slachtoffer een gezins‑ of affectieve relatie heeft. Ook moet het mogelijk zijn dat de rechter bij zijn rechtsvinding rekening houdt met de mening van het slachtoffer. Dit geldt echter alleen in het kader van het door het nationale recht voorziene strafkader. Voor alle duidelijkheid: dit betekent niet dat de rechter de wil van het slachtoffer moet volgen. Hij is bij de straftoemeting niet gebonden aan de hierover geuite opvatting van het slachtoffer.
4. Derde en vierde prejudiciële vraag
52. Met deze twee vragen wil de verwijzende rechter in wezen vernemen of het kaderbesluit zich verzet tegen een straatverbod, dat zonder een afweging van de omstandigheden van de zaak en ook tegen de wil van het slachtoffer in alle gevallen van huiselijk geweld dwingend moet worden opgelegd.
53. Aansluitend aan de hierboven gegeven uitlegging van artikel 3 moet eerst worden ingegaan op het recht om te worden gehoord.
a) Artikel 3 van het kaderbesluit
54. Aanknopend aan het in het kader van de eerste twee vragen besproken recht van het slachtoffer om te worden gehoord, kan worden aangevoerd dat het recht om te worden gehoord alleen effectief is, indien het horen van het slachtoffer in bepaalde gevallen ertoe kan leiden dat geen straatverbod wordt opgelegd. Volgens de informatie van de verwijzende rechter geldt het straatverbod bij een veroordeling van de dader tot een vrijheidsstraf minimaal één jaar langer dan de aan de dader opgelegde straf en minimaal zes maanden indien de opgelegde straf van een andere aard is. Bovendien verklaarde de Spaanse regering tijdens de mondelinge behandeling desgevraagd dat in bepaalde gevallen de minimumduur van het straatverbod vermoedelijk ook tot een maand kan worden teruggebracht.
55. Tegen de achtergrond van een minimumduur van het straatverbod van zes maanden uitte het Verenigd Koninkrijk tijdens de mondelinge behandeling twijfels over de conformiteit van de Spaanse regeling met het kaderbesluit. Het recht van het slachtoffer om over de op te leggen sanctie te worden gehoord, boet voor wat deze zes maanden betreft in aan betekenis. Want onafhankelijk van wat het slachtoffer aanvoert, kan de rechter geen straatverbod van minder dan zes maanden opleggen. Dit beantwoordt echter niet aan het vereiste van een effectief recht om te worden gehoord.
56. Een dergelijke uitwerking op de in het nationale recht voorziene strafmaat kan mijns inziens echter niet worden toegekend aan het recht om te worden gehoord. Zolang een slachtoffer zijn opvatting over een op te leggen straatverbod kenbaar kan maken en binnen het door het nationale recht vastgestelde strafkader algemeen rekening kan worden gehouden met zijn verklaring, is voldaan aan de eisen van artikel 3.
57. Een ruimere betekenis zou verder gaan dan het procesrechtelijke systeem van het kaderbesluit. Want het kaderbesluit heeft tot doel om het slachtoffer van een misdrijf in de strafprocedure bepaalde proceduregaranties te waarborgen. Of en welke bijkomende straffen een lidstaat voorziet bij huiselijk geweld is geen onderwerp van kaderbesluit 2001/220/JBZ. Het kaderbesluit geeft geen algemene en uitvoerige regeling van alle aspecten van slachtofferhulp, maar specifiek de aspecten betrekking hebbend op proceduregaranties in het strafproces. Het recht van het slachtoffer om te worden gehoord krachtens artikel 3 mag dus niet zo ruim worden uitgelegd dat daardoor indirect zelfs het in het nationale recht voorziene strafkader zelf wordt beïnvloed.
58. In beginsel was overigens ook het Verenigd Koninkrijk van mening dat het materiële strafrecht, en dus de strafsoort en ‑duur, niet binnen de werkingssfeer van het kaderbesluit valt.
b) Artikel 8 van kaderbesluit 2001/220/JBZ
59. Uit de in artikel 8 gebruikte formulering van een „passend niveau van bescherming voor het slachtoffer” leidt de Duitse regering af dat het kaderbesluit zich verzet tegen een zonder uitzondering dwingende oplegging van het straatverbod. Uit het vereiste dat slachtofferhulp passend moet zijn, volgt de verplichting van de lidstaten om in iedere zaak een individuele afweging te maken omtrent de oplegging van een straatverbod.
60. Deze uitlegging overtuigt mij niet. In de eerste plaats was een te vergaande slachtofferhulp zeker niet wat de Uniewetgever voor ogen had toen hij in artikel 8, lid 1, een passende slachtofferhulp vorderde. In de onderhavige zaak zou de bescherming ingevolge het Spaanse straatverbod echter uitsluitend onevenredig zijn voor zover deze tegen de wil van het slachtoffer plaatsvindt en dus in voorkomend geval te vergaand kan zijn. Het vereiste van een passende slachtofferhulp is veeleer opgenomen in artikel 8 om een te laag niveau van bescherming te voorkomen.
61. Afgezien daarvan heeft artikel 8, zoals blijkt uit zijn context, de bescherming van het slachtoffer in het kader van de procedure tot onderwerp „wanneer een ernstige dreiging van wraakacties bestaat of er sterke aanwijzingen zijn dat de persoonlijke levenssfeer ernstig en opzettelijk wordt aangetast”. Zoals de Zweedse regering terecht benadrukt, moeten deze beschermende maatregelen het slachtoffer dus tijdens de procedure beschermen tegen inbreuken of beïnvloeding door de dader of een uit zijn omgeving komende persoon. Bij artikel 8, lid 1, gaat het niet om de bescherming van het slachtoffer tegen de negatieve gevolgen van aan de dader opgelegde straffen.
62. Voor de hier verdedigde uitlegging spreekt bovendien het verband met de andere leden van artikel 8 van kaderbesluit 2001/220/JBZ, waarnaar de Nederlandse regering in haar opmerkingen verwijst. Zo moet elke lidstaat krachtens lid 3 van dit artikel waarborgen dat contact tussen het slachtoffer en de dader in gerechtsgebouwen wordt vermeden, door indien mogelijk afzonderlijke wachtkamers ter beschikking te stellen. Hetzelfde wordt beoogd met artikel 8, lid 4, van kaderbesluit 2001/220/JBZ, dat bovendien wil verhinderen dat het slachtoffer de dader ter terechtzitting onder ogen moet komen en aldaar een verklaring moet afleggen. Dit zijn allemaal aspecten die betrekking hebben op de strafprocedure.
63. De beschermingsgarantie van artikel 8 van kaderbesluit 2001/220/JBZ heeft met andere woorden met name een dienende functie: zij dient te waarborgen dat het slachtoffer de overige hem gegarandeerde procedurele rechten veilig, zonder angst en dus effectief kan uitoefenen. Artikel 8 houdt dus verband met de rechten van het slachtoffer tijdens de procedure en heeft niet omvattend alle denkbare belangen van het slachtoffer tot onderwerp.
64. Uit artikel 8 van het kaderbesluit volgt dus niet dat dit zich verzet tegen een in het nationale strafrecht voorzien dwingend straatverbod.
c) Artikel 2 van het kaderbesluit
65. Volgens artikel 2, lid 1, van kaderbesluit 2001/220/JBZ ruimen de lidstaten in hun strafrecht een reële en passende rol in voor het slachtoffer en erkennen zij diens rechten en rechtmatige belangen, in het bijzonder in de strafprocedure.
66. Artikel 2 bevat geen concrete waarborgen, maar is onmiskenbaar open geformuleerd. Daarom heeft het Hof dit artikel tot nu toe steeds aangevoerd in het kader van de uitlegging van de concrete waarborgen van de erop volgende artikelen van het kaderbesluit.(23) Om die reden wordt in artikel 2 eerst in algemene bewoordingen het programma van het kaderbesluit beschreven, voordat in de daarop volgende artikelen de concrete verplichtingen van de lidstaten worden gepreciseerd.
67. Uit artikel 2 kan in ieder geval geen verbod op een dwingend en zonder uitzondering op te leggen straatverbod worden afgeleid. De vraag naar de evenredigheid van een dwingend op te leggen straatverbod betreft de in het materiële strafrecht voorziene straffen. De algemene verwijzing in artikel 2 naar eerbiediging en erkenning van het slachtoffer kan niet leiden tot een verplichting voor de lidstaten om de belangen van het slachtoffer in het volledige, ook materiële strafrecht te realiseren, maar beperkt zich veeleer tot de strafprocesrechtelijke context.
68. Dit kan zonder meer worden afgeleid uit de titel en uit de context van de bepalingen van kaderbesluit 2001/220/JBZ. Alle bepalingen die na artikel 2 komen, beogen de nadere vormgeving en concretisering van de status van het slachtoffer juist met betrekking tot de strafprocedure. Zo hebben deze onder meer betrekking op „hoor en bewijslevering”, het „recht op informatie”, „waarborgen in verband met de communicatie” en „uitgaven van het slachtoffer in verband met de strafprocedure”. Nergens in het kaderbesluit zijn daarentegen expliciete aspecten van slachtofferhulp te vinden, betrekking hebbend op het materiële strafrecht.
69. Het kaderbesluit zegt niets over het materiële strafrecht van de lidstaten in het algemeen en evenmin over de daarbij behorende vraag naar de straf voor de dader. Ook uit de definitie van het slachtoffer in artikel 1 kan worden opgemaakt dat het kaderbesluit het materiële strafrecht niet wil beïnvloeden, maar dit aanmerkt als uitgangspunt voor de processuele rechten van het slachtoffer. Ingevolge deze definitie is het slachtoffer namelijk slechts een persoon die als gevolg van een handelen dat in strijd is met de strafwetgeving van een lidstaat schade heeft geleden.
70. Een tegengesteld resultaat volgt ook niet uit de eveneens in artikel 1 opgenomen definitie van het begrip „procedure”, zoals dit ook in artikel 2, lid 1, wordt gebruikt. Dit wordt daar gedefinieerd als „procedure in ruime zin”, dat wil zeggen naast de feitelijke strafprocedure, alle door het slachtoffer in die hoedanigheid gelegde contacten met ongeacht welke autoriteit enzovoort vóór, tijdens en na de strafprocedure. Daaruit kan niet worden afgeleid dat ook de vormgeving van materiële straffen onder het begrip procedure valt. De punten 6 en 10 van de considerans behandelen de betekenis van maatregelen voor bijstand en organisaties voor slachtofferhulp vóór en na de strafprocedure.
71. Dat het kaderbesluit het begrip procedure ruim uitlegt is niet meer dan consequent, want krachtens artikel 1 wordt met strafprocedure bedoeld: de strafprocedure in de zin van het nationale recht. Omdat de nationale rechtsordes van elkaar kunnen afwijken voor wat betreft hetgeen zij tot de strafprocedure in eigenlijke zin rekenen, is het voor een in de gehele Unie geldende bescherming van slachtoffers nodig, ook aspecten die in direct verband staan met de strafprocedure, maar daarvóór of daarna komen, erbij te betrekken. Ook kan de bescherming van het slachtoffer vereisen dat maatregelen van hulp en bijstand niet abrupt eindigen bij de uitspraak van het arrest, maar nog een bepaalde tijd voortduren.
72. Zelfs een ruime uitlegging van het begrip procedure laat echter de strafrechtelijke sanctie tegen de dader niet tot een aspect van de procedure worden. Het kaderbesluit geeft nu eenmaal geen algemene en omvattende regeling van alle aspecten van slachtofferhulp, maar beschouwt dit uit het oogpunt van de procedurele garanties in het strafproces. Het kaderbesluit heeft dus niet tot onderwerp om het slachtoffer te beschermen tegen indirecte, niet-procedurele gevolgen van de door een rechter aan de dader opgelegde straf.
73. Bij een uitlegging van het kaderbesluit die indirect zou uitwerken op de in het nationale recht voorziene straffen, zou overigens de vraag rijzen of de Europese Unie hiervoor eigenlijk wel een regelgevingsbevoegdheid heeft.
74. Bij een andere gelegenheid(24) heb ik er reeds op gewezen dat er bepaalde twijfels zijn of vragen betreffende slachtofferhulp in de strafprocedure daadwerkelijk vallen onder de in kaderbesluit 2001/220/JBZ genoemde rechtsgrondslag (artikel 34, lid 2, tweede zin, sub b, EU). Dit geldt nog meer voor de in de onderhavige zaak behandelde aspecten van materiële straffen en straftoemeting. Ook de gedachte van een verdragsconforme uitlegging verzet zich dus tegen een uitlegging van het kaderbesluit, die de redelijkheid van straffen omvat.
75. Tot slot moet nog worden ingegaan op het Handvest van de grondrechten, waarop met name de Commissie zich beroept. Volgens de Commissie leidt de in artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit opgenomen verplichting van de lidstaten om de rechten van slachtoffers in de strafprocedure te erkennen er ook toe dat de lidstaten alle rechten van het Handvest van de grondrechten moeten waarborgen. De Commissie toetst dus een schending van artikel 7 van het Handvest, waarin het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven is vastgelegd.
76. In dit verband wordt in herinnering gebracht dat het kaderbesluit weliswaar zo moet worden uitgelegd dat de grondrechten worden geëerbiedigd.(25) Dit kan echter uitsluitend gelden in het kader van zijn materiële werkingssfeer. Dat in de onderhavige feiten grondrechten van de slachtoffers betrokken kunnen zijn, heb ik aan het begin geschetst. Deze vaststelling kan er evenwel niet toe leiden dat het kaderbesluit een inhoud wordt toegeschreven die het niet heeft.
77. In de onderhavige zaak rijst dus evenmin de vraag naar de uitlegging van artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten, dat de werkingssfeer ervan vastlegt. Krachtens artikel 51, lid 1, geldt het Handvest voor de lidstaten „uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen”. Het is nog niet definitief duidelijk of dit beperkt moet worden uitgelegd dan wel alle gevallen omvat, waarin een nationale regeling onder de werkingssfeer van het recht van de Unie valt.(26)
78. Omdat het kaderbesluit uitsluitend de strafprocedurele aspecten van slachtofferhulp en niet de aan de dader op te leggen straffen tot onderwerp heeft, valt de onderhavige constellatie alleen reeds om die reden niet binnen de werkingssfeer van het kaderbesluit en dus van het recht van de Unie.
79. Daarom is het Hof niet bevoegd om te toetsen of en in hoeverre de door de verwijzende rechter bekritiseerde regelingen van het Spaanse strafrecht inzake de oplegging van een straatverbod bij huiselijk geweld in overeenstemming zijn met de grondrechten, zoals bijvoorbeeld de verplichting tot eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven.(27) Deze toetsing van de grondrechten van de betrokkenen blijft veeleer de taak van het nationale Grondwettelijk Hof respectievelijk van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.
d) Tussenconclusie
80. Als antwoord op de derde en vierde prejudiciële vraag moet dus het volgende worden geconstateerd: het kaderbesluit 2001/220/JBZ is niet van invloed op de vraag naar de redelijkheid van de op te leggen straffen. Het verzet zich dus niet tegen een nationale regeling, die zonder uitzondering en dwingend als bijkomende straf voorziet in een straatverbod.
5. Vijfde prejudiciële vraag
81. Met zijn vijfde vraag wil de verwijzende rechter weten of artikel 10 van kaderbesluit 2001/220/JBZ zo kan worden uitgelegd, dat het de lidstaten verplicht ook te voorzien in de mogelijkheid tot bemiddeling bij strafzaken met betrekking tot huiselijk geweld.
82. Hiertoe moet er eerst opnieuw op worden gewezen dat het kaderbesluit alleen voor wat betreft zijn doelstelling bindend is, maar de nationale instanties de keuze laat van vorm en middelen. Voor wat betreft de concrete wijze waarop zij deze doelstellingen bereiken, wordt de lidstaten een ruime beoordelingsmarge toegekend.(28)
83. Met betrekking tot de mogelijkheid van bemiddeling in het kader van de strafprocedure verplicht artikel 10 van kaderbesluit 2001/220/JZB de lidstaten enkel om te zorgen voor de bevordering van bemiddeling in strafzaken met betrekking tot de strafbare feiten, waarvoor zij deze maatregel „passend achten”. Reeds dit open criterium van passendheid maakt duidelijk dat de beslissing bij welke strafbare feiten de mogelijkheid tot bemiddeling bestaat, toekomt aan de lidstaten.(29)
84. Hoewel deze beoordelingsmarge van de lidstaten uiteraard haar beperking kan vinden in de verplichting om objectieve criteria te hanteren voor de vaststelling van de betrokken types van strafbaar feit(30), wijst niets erop dat dit in casu niet het geval zou zijn. Want de mogelijkheid tot bemiddeling behoudt ook dan nog een substantiële werkingssfeer, indien bemiddeling bij huiselijk geweld is uitgesloten.
VI – Conclusie
85. In het licht van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 3 van kaderbesluit 2001/220/JBZ van de Raad van 15 maart 2001 inzake de status van het slachtoffer in de strafprocedure, verplicht de lidstaten in een situatie waarin het slachtoffer een nauwe persoonlijke band onderhoudt met de dader, zodat een straatverbod indirect ook gevolgen heeft voor het privé‑ en gezinsleven van het slachtoffer, om het slachtoffer de mogelijkheid te geven zijn mening betreffende de oplegging van een straatverbod kenbaar te maken. Het moet ook mogelijk zijn dat de rechter bij zijn rechtsvinding rekening houdt met deze opmerkingen van het slachtoffer. Dit geldt echter uitsluitend binnen het door het nationale recht voorziene strafkader en betekent ook niet dat de rechter gebonden is aan de wil van het slachtoffer.
2) Het kaderbesluit 2001/220/JBZ heeft geen invloed op de vraag naar de evenredigheid van de op te leggen straffen. Het verzet zich dus niet tegen een nationale regeling, die zonder uitzondering en dwingend als bijkomende straf voorziet in een straatverbod.
3) Artikel 10 van kaderbesluit 2001/220/JBZ biedt de lidstaten een ruime beoordelingsmarge bij de aanwijzing van de strafbare feiten, waarvoor zij voorzien in bemiddeling. De regeling verplicht de lidstaten niet om te voorzien in bemiddeling bij huiselijk geweld.”