HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi)
8 martie 2023(*)
„FEGA și FEADR – Cheltuieli excluse de la finanțare – Cheltuieli efectuate de Bulgaria – Acțiuni de promovare – Raport de investigație al OLAF – Verificarea conformității – Obligația de motivare”
În cauza T‑235/21,
Republica Bulgaria, reprezentată de T. Mitova și L. Zaharieva, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de G. Koleva, J. Aquilina și A. Sauka, în calitate de agenți,
pârâtă,
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus, la deliberări, din domnul H. Kanninen, președinte, doamnele N. Półtorak (raportoare) și M. Stancu, judecători,
grefier: domnul G. Mitrev, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
în urma ședinței din 27 septembrie 2022,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, Republica Bulgaria solicită anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2021/261 a Comisiei din 17 februarie 2021 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2021, L 59, p. 10, denumită în continuare „decizia atacată”), în măsura în care privește anumite cheltuieli pe care aceasta le‑a efectuat.
Istoricul cauzei
Procedura administrativă
2 Prin scrisoarea Ares(2016) 6881454 din 4 ianuarie 2017(1), Direcția Generală (DG) Agricultură și Dezvoltare Rurală a Comisiei Europene a solicitat Republicii Bulgaria să îi transmită observațiile sale cu privire la informațiile comunicate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) în cadrul investigației INT/2016/101/BG (denumită în continuare „comunicarea constatărilor”). În esență, din investigația menționată reieșea că la originea unor plăți inadecvate de fonduri din partea Uniunii Europene se aflau activități frauduloase. Astfel, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a indicat Republicii Bulgaria că eligibilitatea pentru finanțare din Fondul european de garantare agricolă (FEGA) a tuturor cheltuielilor legate de programe puse în aplicare de [confidențial](2) era repusă în discuție. În consecință, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a subliniat că, în conformitate cu articolul 52 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1200/2005 și nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549), examina posibilitatea de a exclude aceste cheltuieli de la finanțarea din partea Uniunii. Ea a recomandat de asemenea autorităților bulgare să suspende plățile în temeiul oricărui program și al oricărei tranzacții la care participa [confidențial] atunci când aveau motive suficiente pentru a face acest lucru.
3 Prin scrisoarea Ares(2017) 4323588 din 2 mai 2017, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a invitat autoritățile bulgare să participe la o reuniune bilaterală, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 908/2014 al Comisiei din 6 august 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1306/2013 în ceea ce privește agențiile de plăți și alte organisme, gestiunea financiară, verificarea conturilor, normele referitoare la controale, valorile mobiliare și transparența (JO 2014, L 255, p. 59) și a informat Republica Bulgaria că își menținea poziția potrivit căreia constatările OLAF indicau că existau nereguli grave cu privire la cheltuielile menționate la punctul 2 de mai sus. Aceasta a precizat că va furniza, tot prin scrisoare și după ieșirea raportului final al OLAF, informații suplimentare privind diferitele etape care ar fi urmate în cadrul procedurii de verificare a conturilor care era inițiată. Ea a concluzionat subliniind că, în așteptarea raportului menționat, își menținea poziția potrivit căreia toate cheltuielile legate de programele puse în aplicare de [confidențial] erau expuse riscului. Această primă reuniune bilaterală a avut loc la 12 iulie 2017.
4 Prin scrisoarea Ares(2017) 4417644 din 11 septembrie 2017, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a transmis procesul‑verbal al reuniunii bilaterale care a avut loc la 12 iulie 2017 Republicii Bulgaria și i‑a adresat întrebări suplimentare. Ea i‑a precizat de asemenea că trebuia să aștepte raportul final al OLAF pentru a trece la etapele următoare ale procedurii de verificare, în special în ceea ce privește evaluarea cantitativă a riscului pentru fondul în cauză legat de deficiențele constatate. Punând în aplicare articolul 34 alineatul (9) din Regulamentul nr. 908/2014, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a decis prelungirea cu trei luni a termenului de șase luni prevăzut la articolul 34 alineatul (3) din același regulament pentru a comunica Republicii Bulgaria concluziile la care a ajuns.
5 Prin scrisoarea Ares(2018) 329836 din 19 ianuarie 2018, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a transmis raportul final al OLAF cu numărul de referință OF/2012/0565/B (denumit în continuare „primul raport al OLAF”) Republicii Bulgaria. Aceasta a informat autoritățile bulgare că va organiza cu ele o a doua reuniune bilaterală pentru a discuta raportul menționat.
6 Prin scrisoarea Ares(2018) 2319201 din 7 mai 2018, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a invitat Republica Bulgaria la o a doua reuniune bilaterală pentru a discuta despre primul raport al OLAF (denumită în continuare „a doua invitație la o reuniune bilaterală”). Aceasta a precizat de asemenea că, după ce a analizat raportul respectiv, își menținea poziția potrivit căreia toate cheltuielile legate de programele de promovare la care participa [confidențial] erau expuse unui risc. Astfel, ea a recomandat autorităților bulgare să nu reînnoiască plățile pentru toate programele la care participa [confidențial] și să procedeze la recuperarea plăților neconforme de la beneficiarii lor, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013. Această a doua reuniune bilaterală a avut loc la 23 mai 2018.
7 Prin scrisoarea Ares(2018) 3168772 din 29 iunie 2018, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a transmis procesul‑verbal al celei de a doua reuniuni bilaterale Republicii Bulgaria. Ea a amintit de asemenea în aceasta că în cursul reuniunii menționate fuseseră solicitate informații suplimentare.
8 Prin scrisoarea Ares(2018) 451290 din 3 septembrie 2018, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a transmis raportul OLAF cu numărul de referință OF/2016/0390/B5 (denumit în continuare „al doilea raport al OLAF”) autorităților bulgare. Raportul respectiv se referea la neregulile săvârșite de [confidențial] în cadrul programelor de promovare finanțate de FEGA.
9 Prin scrisoarea Ares(2019) 1300497 din 1 martie 2019, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a solicitat autorităților bulgare să furnizeze informații suplimentare, în conformitate cu articolul 34 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul nr. 908/2014, în privința recuperării sumelor legate de cheltuielile efectuate de FEGA în cadrul celor nouă programe de promovare identificate ca prezentând riscuri pentru fondul în cauză, precum și înregistrarea cuantumurilor corespunzătoare în registrul debitorilor, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013. De asemenea, aceasta a precizat că, în temeiul articolului menționat, cererea de recuperare a cuantumurilor legate de programele puse în aplicare de [confidențial] trebuia prezentată în termen de cel mult 18 luni de la 19 ianuarie 2018, în timp ce cererea de recuperare a cuantumurilor legate de programul pus în aplicare de [confidențial] trebuia prezentată în termen de cel mult 18 luni de la 3 septembrie 2018, și anume datele la care primul și, respectiv, al doilea raport al OLAF (denumite în continuare, împreună, „rapoartele finale ale OLAF”) fuseseră transmise agenției de plăți bulgare.
10 Prin scrisoarea Ares(2019) 7043430 din 19 noiembrie 2019, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a transmis Republicii Bulgaria o comunicare în temeiul articolului 34 alineatul (3) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 908/2014 (denumită în continuare „comunicarea oficială”), care analiza printre altele informațiile furnizate de autoritățile bulgare în scrisoarea nr. 99-129 din 20 iulie 2018, în scrisoarea nr. 99-162 din 21 septembrie 2018 și în scrisoarea nr. 53-1-116 din 24 aprilie 2019. Reieșea în esență că, în urma discuției bilaterale din 29 mai 2018 și pe baza informațiilor suplimentare care îi fuseseră transmise ulterior de Republica Bulgaria, precum și a rapoartelor finale ale OLAF, aceasta considera că finanțarea a nouă programe de promovare puse în aplicare de [confidențial] și [confidențial] nu era conformă cu normele aplicabile. În plus, aceasta aprecia că, întrucât Republica Bulgaria nu inițiase nicio procedură de recuperare și de înregistrare în registrul debitorilor al agenției de plăți, sistemul de gestionare și control al Republicii Bulgaria nu era conform cerințelor prevăzute de dreptul Uniunii și exista, așadar, un risc pentru fondul în cauză. Prin urmare, aceasta a propus excluderea unei sume de 7 656 848,97 euro de la finanțarea de către FEGA.
11 Prin scrisoarea nr. 99-170 din 18 decembrie 2019, Republica Bulgaria a sesizat organismul de conciliere, în conformitate cu articolul 40 alineatul (1) din Regulamentul nr. 908/2014. Organismul de conciliere a emis un aviz la 25 februarie 2020.
12 Prin scrisoarea Ares(2020) 4231484 din 12 august 2020, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a transmis Republicii Bulgaria avizul său definitiv (denumit în continuare „avizul definitiv”), prin care a informat‑o pe aceasta din urmă că își menținea poziția astfel cum a fost exprimată în scrisoarea Ares(2019) 7043430 din 19 noiembrie 2019 și, prin urmare, a propus excluderea unei sume de 7 656 848,97 euro de la finanțarea de către FEGA.
Decizia atacată
13 La 17 februarie 2021, Comisia a adoptat decizia atacată, prin care a aplicat, în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, o corecție punctuală prin excluderea de la finanțarea de către Uniune a anumitor cheltuieli efectuate de Republica Bulgaria în cadrul programelor operaționale cofinanțate de FEGA și de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). În esență, din aceasta a reieșit că, având în vedere verificările efectuate, discuțiile bilaterale și procedura de conciliere, o parte din cheltuielile declarate de Republica Bulgaria nu îndeplinea condițiile pentru a fi finanțată în cadrul FEGA din cauza absenței recuperărilor.
14 În consecință, decizia atacată a exclus de la finanțarea din partea Uniunii a unei sume de 7 656 848,97 euro.
Concluziile părților
15 Republica Bulgaria solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate în măsura în care prin aceasta i s‑a aplicat o corecție financiară referitoare la investigația INT/2016/101/BG în cuantum total de 7 656 848,97 euro;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
16 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Republicii Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la admisibilitatea probei prezentate la 26 septembrie 2022
17 La 26 septembrie 2022, respectiv în ziua anterioară ședinței de audiere a pledoariilor, Republica Bulgaria a depus o nouă probă, și anume o scrisoare a Comisiei prin care aceasta din urmă îi transmisese un raport al OLAF cu privire la care Republica Bulgaria considera că avea un obiect similar rapoartelor finale ale OLAF, în discuție în prezenta cauză.
18 În ședința de audiere a pledoariilor, Republica Bulgaria a arătat că nu a putut prezenta această probă în cadrul fazei scrise a procedurii, întrucât a primit‑o ulterior încheierii acesteia, și anume la 12 mai 2022, ceea ce Comisia nu contestă.
19 Comisia susține că proba ar trebui considerată inadmisibilă în măsura în care a fost depusă tardiv.
20 În această privință, trebuie amintit că, potrivit articolului 85 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, cu titlu excepțional, părțile principale mai pot depune sau propune probe înainte de închiderea fazei orale a procedurii sau înainte de decizia Tribunalului de a se pronunța fără parcurgerea fazei orale a procedurii, cu condiția ca întârzierea în depunerea sau propunerea de probe să fie justificată.
21 În speță, proba prezentată la 26 septembrie 2022 constă într‑o scrisoare a Comisiei primită de Republica Bulgaria la 12 mai 2022. Or, replica a fost depusă la 6 octombrie 2021, iar faza scrisă a procedurii a fost închisă la 30 noiembrie 2021.
22 Astfel, Republica Bulgaria nu putea depune această probă înainte de încheierea fazei scrise a procedurii. În consecință, aceasta trebuie considerată admisibilă.
Cu privire la fond
23 În susținerea acțiunii formulate, Republica Bulgaria invocă cinci motive, întemeiate, în esență, primul, pe încălcarea drepturilor sale procedurale în desfășurarea procedurii administrative la finalul căreia a fost adoptată decizia atacată, al doilea, pe insuficiența motivării, al treilea, pe o interpretare eronată a articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 în ceea ce privește stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de 18 de luni de la care trebuie solicitată recuperarea oricărei plăți necuvenite de la beneficiarul acesteia de către statul membru în cauză, al patrulea, pe o eroare de apreciere săvârșită de Comisie în măsura în care aceasta a considerat că agenția de plăți nu a acționat cu diligența necesară pentru recuperarea sumelor în litigiu și a dat dovadă de neglijență prin neinițierea unei proceduri administrative de recuperare în termenele prevăzute la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și, respectiv, al cincilea, pe faptul că cuantumul cheltuielilor excluse de la finanțarea din partea Uniunii prin decizia atacată nu este conform cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 și nici cu principiul proporționalității.
24 În prealabil, trebuie amintit că fondurile agricole ale Uniunii nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 noiembrie 2014, Țările de Jos/Comisia, C‑610/13 P, nepublicată, EU:C:2014:2349, punctul 59 și jurisprudența citată).
25 În plus, gestionarea finanțării fondurilor Uniunii se bazează în principal pe administrațiile naționale însărcinate cu supravegherea respectării stricte a normelor Uniunii și se întemeiază pe încrederea dintre autoritățile naționale și autoritățile Uniunii. Doar statul membru este în măsură să cunoască și să determine cu precizie datele necesare pentru elaborarea conturilor fondului, întrucât Comisia nu beneficiază de proximitatea necesară pentru a obține informațiile de care are nevoie de la agenții economici (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 octombrie 2004, Spania/Comisia, C‑153/01, EU:C:2004:589, punctul 133 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 4 septembrie 2009, Austria/Comisia, T‑368/05, nepublicată, EU:T:2009:305, punctul 182 și jurisprudența citată).
26 În lumina acestor considerații trebuie să se examineze motivele invocate de Republica Bulgaria în susținerea acțiunii sale.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea drepturilor procedurale ale Republicii Bulgaria în desfășurarea procedurii administrative la finalul căreia a fost adoptată decizia atacată
27 Republica Bulgaria susține că, în comunicarea constatărilor, Comisia a inițiat procedura de verificare în litigiu în temeiul articolului 52 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, ceea ce a fost confirmat ulterior în cursul diferitor schimburi de corespondență care au urmat. Ea precizează în această privință că, în temeiul articolului 34 alineatul (2) din Regulamentul nr. 908/2014, atunci când consideră, în urma oricărei anchete, că cheltuielile nu au fost efectuate în conformitate cu normele Uniunii, Comisia comunică propriile constatări statului membru în cauză, specificând acțiunile corective necesare pentru a se asigura respectarea în viitor a normelor Uniunii. Rezervele Comisiei ar fi trebuit astfel să fie expuse cât se poate de clar. Totuși, Republica Bulgaria indică cu privire la acest aspect că, începând cu a doua invitație la o reuniune bilaterală, Comisia a menționat pentru prima dată potențiala încălcare a articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013, continuând în același timp să se refere simultan la articolul 52 din regulamentul menționat. Aceasta observă că, la finalul procedurii administrative, corecția financiară în litigiu s‑a întemeiat în cele din urmă pe o neglijență din partea agenției de plăți legată de absența recuperărilor de la beneficiarii cheltuielilor în cauză, în temeiul articolului 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013, și neînregistrarea lor în registrul debitorilor, în termenul stabilit la articolul 54 alineatul (1) din acesta din urmă.
28 Având în vedere cele ce precedă, Republica Bulgaria susține că evoluția poziției Comisiei cu privire la temeiul juridic pe care se întemeiază corecția financiară în litigiu a indus în eroare agenția de plăți, în măsura în care aceasta a considerat inițial că procedura de verificare fusese declanșată în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 ca urmare a unor deficiențe în sistemele de gestionare și control al regularității operațiunilor finanțate de FEGA. Aceasta subliniază că, în primele stadii ale procedurii menționate, astfel de deficiențe nu au fost constatate, în timp ce nicio problemă nu fusese evocată atunci privind sistemul de recuperare a creanțelor. În consecință, aceasta arată că clarificările aduse de Comisie în stadiul primirii de către agenția de plăți a cererii de informații suplimentare prevăzute la articolul 34 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul nr. 908/2014 au intervenit prea târziu. Aceasta din urmă a prezentat, pentru prima dată, interpretarea sa cu privire la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, potrivit căreia termenul de 18 de luni pentru recuperarea creanțelor în litigiu începuse, în speță, să curgă atunci când agenția de plăți a primit rapoartele finale ale OLAF, și anume la 19 ianuarie 2018 pentru primul raport și la 3 septembrie 2018 pentru al doilea raport. În plus, Republica Bulgaria consideră că datele transmise de Comisie prin intermediul comunicării constatărilor ar fi putut fi transmise într‑un stadiu mai incipient. Rezultă din cele ce precedă că Republica Bulgaria consideră că nu a beneficiat de garanțiile procedurale prevăzute la articolul 52 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 și la articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul nr. 908/2014.
29 Comisia contestă această argumentație.
30 Cu titlu introductiv, trebuie să se constate că, prin intermediul prezentului motiv, Republica Bulgaria susține în esență că procedura de verificare a conformității desfășurată în speță este afectată de vicii care nu i‑au permis să beneficieze de garanțiile procedurale care decurg din articolul 52 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 și din articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul nr. 908/2014. În opinia sa, această nerespectare a garanțiilor respective constituie încălcări ale dreptului la apărare, precum și ale principiului cooperării loiale, principiului contradictorialității și principiului bunei administrări și, în consecință, ar trebui să conducă la anularea deciziei atacate. În această privință, prezentul motiv este împărțit în două aspecte distincte, întemeiate, primul, pe faptul că Comisia nu era autorizată să modifice temeiul juridic pe care s‑a întemeiat în cele din urmă decizia atacată în cursul procedurii administrative și, al doilea, pe faptul că, procedând astfel, Comisia a indus‑o în eroare, sugerând că deficiențele constatate se refereau la sistemul său de gestionare și control, singurele ipoteze evocate de articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, iar nu la recuperarea fondurilor în cauză, care depinde la rândul său de articolul 54 din regulamentul menționat.
31 Cu privire la acest aspect, trebuie amintit, în ceea ce privește pretinsa încălcare a dreptului la apărare și a dreptului de a fi ascultat, că, potrivit jurisprudenței, respectarea dreptului la apărare constituie un principiu fundamental al dreptului Uniunii, care trebuie asigurată chiar și în absența unei reglementări privind procedura. Acest principiu impune ca destinatarilor unor decizii care le afectează în mod semnificativ interesele să li se ofere posibilitatea să își prezinte în mod util punctul de vedere (a se vedea Hotărârea din 19 ianuarie 2006, Comunità montana della Valnerina/Comisia, C‑240/03 P, EU:C:2006:44, punctul 129 și jurisprudența citată). În contextul procedurilor referitoare la FEGA, s‑a considerat că principiul menționat impunea ca decizia finală și definitivă de lichidare a conturilor să fie adoptată în urma unei proceduri contradictorii specifice în cursul căreia statele membre interesate trebuiau să dispună de toate garanțiile necesare pentru prezentarea punctului lor de vedere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 octombrie 2012, Italia/Comisia, T‑426/08, nepublicată, EU:T:2012:526, punctul 141 și jurisprudența citată).
32 În ceea ce privește respectarea dreptului de a fi ascultat, acesta impune în special ca Comisia să țină seama de toate informațiile date de statul membru în cursul procedurii contradictorii prealabile deciziei definitive privind suma care trebuie exclusă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 septembrie 2003, Regatul Unit/Comisia, C‑346/00, EU:C:2003:474, punctul 70, și Hotărârea din 26 noiembrie 2008, Grecia/Comisia, T‑263/06, nepublicată, EU:T:2008:529, punctul 136).
33 Pe de altă parte, trebuie amintit că, în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, Comisia adoptă acte de punere în aplicare prin care stabilește cuantumurile care se exclud de la finanțarea din partea Uniunii atunci când constată că cheltuielile care intră sub incidența articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, și anume cheltuielile FEGA, nu au fost efectuate în conformitate cu dreptul Uniunii. Acesta prevede, așadar, procedura care trebuie respectată pentru aplicarea unor corecții în cadrul verificării conformității. Această procedură este, în plus, precizată la articolul 34 din Regulamentul nr. 908/2014.
34 Articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 urmărește îndeplinirea obiectivului general de protecție a intereselor financiare ale Uniunii prin impunerea unei obligații specifice în sarcina statelor membre de a iniția cu celeritate o procedură de recuperare a creanțelor atunci când nereguli sau neglijențe afectează cheltuielile efectuate în cadrul fondului în cauză. În această privință, se prevede printre altele la articolul 54 alineatul (5) din regulamentul menționat că Comisia poate exclude de la finanțarea din partea Uniunii unele dintre aceste cheltuieli, în măsura în care a fost respectată procedura prevăzută la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013.
35 Primul motiv al acțiunii trebuie apreciat având în vedere considerațiile care precedă.
36 În temeiul articolului 34 din Regulamentul nr. 908/2014, procedura de verificare a conformității trebuie în esență să urmeze șase etape. În primul rând, Comisia comunică propriile constatări statului membru în cauză, specificând acțiunile corective pe care consideră că trebuie să le adopte și indicând nivelul provizoriu al corecției financiare pe care îl consideră corespunzător. Statul membru respectiv trebuie să răspundă în termen de două luni de la primirea acestei comunicări. În al doilea rând, Comisia organizează o reuniune bilaterală pentru a încerca să ajungă la un acord privind măsurile care trebuie luate în raport cu constatările prezentate în comunicarea constatărilor, precum și privind evaluarea gravității încălcării și a prejudiciului financiar cauzat Uniunii. Aceasta este obligată să comunice procesul‑verbal al reuniunii respective în termen de 30 de zile lucrătoare statului membru în cauză, care îi poate transmite el însuși observațiile în acest sens. În al treilea rând, în termen de șase luni de la trimiterea procesului‑verbal respectiv, Comisia comunică concluziile sale. În al patrulea rând, statul membru în cauză poate solicita desfășurarea unei proceduri de conciliere ale cărei modalități sunt prevăzute la articolul 40 din Regulamentul nr. 908/2014. În al cincilea rând, în cazul în care procedura de conciliere nu dă rezultate, Comisia comunică concluziile sale statului membru în cauză. În sfârșit, în al șaselea rând, Comisia poate adopta una sau mai multe decizii în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 pentru a exclude de la finanțarea din partea Uniunii cheltuielile vizate de nerespectarea normelor relevante.
37 În ceea ce privește prima etapă descrisă la punctul 36 de mai sus, din jurisprudență reiese că comunicarea de către Comisie a constatărilor sale, în sensul articolului 34 alineatul (2) din Regulamentul nr. 908/2014, trebuie de la bun început să identifice suficient de precis toate neregulile reproșate statului membru în cauză care au stat, în definitiv, la baza corecției financiare efectuate. Numai o astfel de comunicare este în măsură să garanteze o cunoaștere perfectă a rezervelor Comisiei (a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 mai 2012, Spania/Comisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punctul 31). În plus, aceasta trebuie să identifice obiectul și rezultatul anchetelor efectuate de Comisie și să indice acțiunile corective care ar trebui adoptate în viitor (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 26 septembrie 2018, Portugalia/Comisia, T‑463/16, nepublicată, EU:T:2018:606, punctul 68).
38 În speță, Comisia a inițiat procedura de verificare transmițând comunicarea constatărilor către Republica Bulgaria la 4 ianuarie 2017. În acest document, astfel cum a fost rezumat la punctul 2 de mai sus, s‑a indicat că, în conformitate cu articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013 și în urma informațiilor comunicate de OLAF, Comisia examina posibilitatea de a exclude de la finanțarea de către Uniune o parte din cheltuielile legate de programele și de tranzacțiile la care participa [confidențial]. În continuare, au avut loc schimburi de corespondență înainte, în timpul și după prima reuniune bilaterală pentru a discuta problemele identificate de Comisie.
39 După ce a primit primul raport al OLAF întocmit în cadrul investigației OF/2016/0390/B5, pe care l‑a transmis Republicii Bulgaria la 19 ianuarie 2018, Comisia a decis să o convoace pe aceasta din urmă la o a doua reuniune bilaterală prin scrisoarea din 7 mai 2018. În această convocare se făcea trimitere la articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 și se recomanda, în temeiul aplicării acestuia din urmă, să se procedeze la recuperarea plăților despre care primul raport al OLAF aprecia că fuseseră efectuate în mod nelegal. Republica Bulgaria a transmis observațiile sale cu privire la această convocare printr‑o scrisoare din 22 mai 2018. Ea a informat în mod expres Comisia că nu intenționa să procedeze la recuperarea cheltuielilor în litigiu în viitorul apropiat, susținând în această privință că propriile organe de anchetă competente nu pronunțaseră o decizie în procedura preliminară care fusese inițiată în acest sens. Ea și‑a menținut poziția pe parcursul procedurii de verificare și până la finalizarea acesteia. Prin scrisoarea din 3 septembrie 2018, Comisia a transmis reclamantei al doilea raport al OLAF, consacrat neregulilor săvârșite de [confidențial].
40 În avizul definitiv, la 12 august 2020, Comisia a informat Republica Bulgaria că își menținea poziția, exprimată deja în comunicarea oficială, care consta în aplicarea unei corecții financiare acesteia, întemeiată pe articolul 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013 ca urmare a unor neglijențe ale agenției de plăți în a solicita recuperarea creanțelor în litigiu de la beneficiarii lor, precum și în înregistrarea sumelor în cauză în registrul debitorilor în termenul stabilit la articolul 54 alineatul (1) din regulamentul menționat. În decizia atacată, s‑a indicat mai întâi, ca regulă generală, că aceasta a fost adoptată în special în raport cu articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013. În ceea ce privește, mai precis, corecția financiară aplicată Republicii Bulgaria, s‑a arătat în continuare că aceasta decurgea din absența recuperărilor pentru acțiuni de promovare desfășurate între anii 2010 și 2017.
41 Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se constate că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 38-40 de mai sus, motivele corecției financiare în litigiu, astfel cum au fost prezentate în raportul de sinteză și în decizia atacată, corespund doar parțial celor care justificaseră inițierea procedurii de verificare în litigiu, așa cum fuseseră explicate de Comisie în comunicarea constatărilor.
42 Cu toate acestea, după cum s‑a descris la punctul 39 de mai sus, Comisia a invitat Republica Bulgaria la o a doua reuniune bilaterală. În această a doua invitație, s‑a semnalat printre altele că anumite plăți ar putea fi considerate neeligibile pentru finanțarea de către Uniune și s‑a recomandat, pe de o parte, să nu se reînnoiască plățile considerate ca prezentând riscuri pentru fondul în cauză și, pe de altă parte, să se recupereze plățile neconforme de la beneficiarii respectivi, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013. În plus, a doua invitație la o reuniune bilaterală cuprindea, în primul rând, o trimitere la articolul 34 din Regulamentul nr. 908/2014, în al doilea rând, o identificare precisă a neregulilor care, în acest stadiu, ar fi putut justifica o corecție financiară și, în al treilea rând, o indicație privind măsurile corective care trebuiau avute în vedere. În această măsură, se poate considera că o asemenea invitație a adaptat, în esență, comunicarea constatărilor transmisă Republicii Bulgaria la 4 ianuarie 2017.
43 În această privință, trebuie să se observe de asemenea că, prin faptul că a luat cunoștință de primul raport al OLAF care tocmai îi fusese transmis, Comisia a putut, abia în acest stadiu, să se pronunțe în mod ferm cu privire la necesitatea inițierii unei proceduri de recuperare în conformitate cu prevederile articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013.
44 Pe de altă parte, din dosar reiese că, în cea de a doua invitație la o reuniune bilaterală, Republica Bulgaria a putut să se pronunțe cu privire la toate problematicile abordate de Comisie și în special cu privire la cea referitoare la recuperarea cheltuielilor în litigiu și la aplicarea articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013. Astfel, Republica Bulgaria a avut posibilitatea să își prezinte observațiile cu privire la acest aspect, mai întâi printr‑o scrisoare din 22 mai 2018 și, așadar, înainte de organizarea celei de a doua reuniuni bilaterale, astfel cum prevede articolul 34 din Regulamentul nr. 908/2014, și apoi, în cursul celei de a doua reuniuni bilaterale, precum și al următoarelor etape ale procedurii de verificare.
45 În plus, numai în etapa schimburilor descrise la punctul 44 de mai sus Republica Bulgaria a informat în mod expres Comisia că nu avea intenția de a efectua vreun demers anume pentru a proceda la o astfel de recuperare în acest stadiu, subliniind că propriile organe de anchetă competente nu adoptaseră o decizie în procedura preliminară care fusese inițiată în acest sens. Astfel, întrucât s‑a confruntat cu un asemenea refuz Comisia a notificat Republicii Bulgaria, încă de la a doua reuniune bilaterală, că aștepta ca aceasta să inițieze proceduri de recuperare și i‑a impus să o informeze în permanență cu privire la punerea în aplicare a acestei acțiuni corective. Pe de altă parte, Republica Bulgaria a notificat Comisiei că va finaliza înregistrarea sumelor în cauză în registrul debitorilor, prevăzută la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, în următoarele săptămâni.
46 Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se observe că, întrucât Comisia s‑a confruntat cu refuzul Republicii Bulgaria de a se conforma unei părți din acțiunile corective preconizate, și anume recuperarea plăților în litigiu în cel mai scurt timp, în cererea de informații suplimentare transmisă la 1 martie 2019 aceasta a amintit Republicii Bulgaria cerințele care decurgeau din articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013. Cu această ocazie, Comisia a subliniat printre altele că Republica Bulgaria trebuia să solicite recuperarea plăților necuvenite de la beneficiarii lor în termen de 18 luni de la notificarea rapoartelor finale ale OLAF în cele două investigații efectuate de acesta. În plus, trimiterea la articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 nu lăsa niciun loc de îndoială în ceea ce privește posibilitatea unor corecții financiare în cazul în care termenul menționat nu era respectat.
47 Or, părțile nu contestă că Republica Bulgaria a avut posibilitatea să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 reținută de Comisie, în special în ceea ce privește momentul de la care începe să curgă termenul care trebuia respectat în speță pentru a iniția demersurile de recuperare a cheltuielilor în litigiu de la beneficiarii lor. Într‑adevăr, în scrisoarea sa din 24 aprilie 2019, Republica Bulgaria și‑a exprimat în mod expres dezacordul cu această interpretare, fără a susține însă că era imposibil să inițieze o procedură de recuperare a cheltuielilor în litigiu. Toate aceste discuții erau, pe de altă parte, cunoscute de organul de conciliere, după cum atestă rezumatul faptelor întocmit de acesta în raportul de conciliere.
48 În acest context, Republica Bulgaria nu poate susține că nu a avut posibilitatea să înțeleagă că i s‑ar putea aplica o corecție financiară în cazul în care nu ar iniția o procedură de recuperare a cheltuielilor în litigiu de la beneficiarul lor, în conformitate cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013.
49 În plus, în măsura în care poziția Comisiei în ceea ce privește recuperarea necesară a cheltuielilor în litigiu îi fusese comunicată anterior celei de a doua reuniuni bilaterale și toate problemele referitoare la aplicarea, în speță, a articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 au fost dezbătute pe tot parcursul procedurii de verificare, inclusiv în fața organului de conciliere, nu se poate considera că drepturile procedurale ale Republicii Bulgaria au fost încălcate și nici dreptul său la apărare, principiul cooperării loiale, principiul contradictorialității sau principiul bunei administrări.
50 Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentele invocate de Republica Bulgaria din care reiese, în primul rând, că Comisia nu a menționat niciodată nereguli în sistemul de gestionare și control instituit de Republica Bulgaria, nici lacune în controalele ulterioare ale agenției de plăți, și, în al doilea rând, că comunicarea privind obiecțiunile care au stat la baza deciziei atacate de către Comisie a fost prea tardivă pentru a‑i permite să își adapteze comportamentul în consecință.
51 Astfel, în ceea ce privește primul argument, acesta nu are incidență asupra aprecierii legalității deciziei atacate, întrucât aceasta nu se întemeiază pe pretinse deficiențe ale sistemului de gestionare și control instituit de Republica Bulgaria, ci pe nerecuperarea de către aceasta din urmă a cheltuielilor în litigiu de la beneficiarii lor în termenele prevăzute la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013.
52 În ceea ce privește al doilea argument, trebuie să se constate, pe de o parte, că afirmația potrivit căreia comunicarea Comisiei privind obiecțiunile ar fi putut fi mai puțin tardivă nu este susținută. Pe de altă parte, în măsura în care Republica Bulgaria susține că scrisoarea transmisă la 1 martie 2019 era prea tardivă pentru a‑i permite să adopte măsurile necesare, întrucât termenul de 18 luni prevăzut pentru a proceda la recuperarea creanțelor cu privire la [confidențial] era deja practic expirat, în timp ce expirase deja de peste șase luni în ceea ce privește creanțele [confidențial], acest argument se suprapune cu cele invocate în cadrul celui de al treilea motiv al acțiunii. Prin urmare, argumentul respectiv va trebui analizat în cadrul examinării motivului menționat.
53 De altfel, întrucât Republica Bulgaria susține că scrisoarea Comisiei pe care a primit‑o la 12 mai 2022 este de natură să susțină ipotezele pe care le apără în cadrul prezentei cauze, trebuie să se observe că Republica Bulgaria nu explică căror ipoteze ar trebui să se aplice în particular o asemenea concluzie și acest lucru nu reiese nici din lectura scrisorii menționate.
54 Prin urmare, primul motiv trebuie respins în totalitate.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
55 Republica Bulgaria susține în esență că decizia atacată este afectată de insuficiența motivării. În această privință, ea face trimitere la unele dintre considerațiile expuse în cadrul primului motiv și despre care apreciază că sunt pertinente și pentru a stabili că decizia atacată este insuficient motivată. În plus, aceasta amintește că abia în stadiul invitației la o a doua reuniune bilaterală Comisia a menționat pentru prima dată articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și adaugă că aceasta nu a formulat observații în legătură cu poziția exprimată de agenția de plăți în răspunsul său la invitația respectivă, potrivit căreia, având în vedere primul raport final al OLAF, trebuia să se împartă consecințele financiare ale acțiunii [confidențial] între ea însăși și Uniune. Pe de altă parte, aceasta arată că, deși Comisia a admis că faptele denunțate în rapoartele finale ale OLAF constituiau infracțiuni potrivit Codului penal bulgar, ea s‑a limitat să facă referire la interpretarea articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 și la necesitatea de a iniția procedura administrativă de înregistrare a beneficiarilor în lista debitorilor și recuperarea cheltuielilor nelegale. În stadiul replicii, Republica Bulgaria pretinde că procedura de elaborare a deciziei atacate, astfel cum este descrisă în primul motiv, nu i‑a permis să înțeleagă motivele acesteia. În această privință, ea susține că Comisia ar fi trebuit să inițieze o nouă procedură de verificare întemeiată pe motivele pertinente pe care le‑a invocat în speță numai în cursul procedurii în litigiu.
56 Comisia contestă această argumentație.
57 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de justificările măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul (a se vedea Hotărârea din 29 aprilie 2004, Țările de Jos/Comisia, C‑159/01, EU:C:2004:246, punctul 65 și jurisprudența citată).
58 În particular, obligația de a motiva un act cauzator de prejudiciu, care constituie un corolar al principiului respectării dreptului la apărare, are ca scop, pe de o parte, să furnizeze persoanei interesate indicații suficiente pentru a ști dacă actul este bine fundamentat sau dacă este eventual afectat de un viciu care permite contestarea validității sale în fața instanței Uniunii și, pe de altă parte, să dea posibilitatea acestei instanțe să își exercite controlul asupra legalității actului respectiv (a se vedea Hotărârea din 16 februarie 2017, România/Comisia, T‑145/15, EU:T:2017:86, punctul 43 și jurisprudența citată).
59 Nu este totuși obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente. Astfel, problema dacă motivarea unei decizii respectă cerințele astfel amintite la punctele 39 și 40 de mai sus trebuie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în funcție de contextul său, precum și de ansamblul de norme juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea din 16 februarie 2017, România/Comisia, T‑145/15, EU:T:2017:86, punctul 44 și jurisprudența citată).
60 Trebuie amintit de asemenea că deciziile Comisiei în materie de lichidare a conturilor fondului în cauză sunt adoptate pe baza unui raport de sinteză, precum și a unei corespondențe între Comisie și statul membru în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 martie 2002, Țările de Jos/Comisia, C‑132/99, EU:C:2002:168, punctul 39). În aceste condiții, motivarea unei decizii prin care se refuză reținerea în sarcina statului respectiv a unei părți din cheltuielile declarate trebuie considerată suficientă din moment ce statul destinatar a fost îndeaproape asociat la procesul de elaborare a acestei decizii și cunoștea motivele pentru care Comisia aprecia că nu trebuie să pună suma în litigiu în sarcina fondului în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 2001, Belgia/Comisia, C‑263/98, EU:C:2001:455, punctul 98, și Hotărârea din 17 mai 2013, Grecia/Comisia, T‑294/11, nepublicată, EU:T:2013:261, punctul 94).
61 În primul rând, întrucât Republica Bulgaria susține că Comisia a menționat articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 numai în stadiul invitației la o a doua reuniune bilaterală, este suficient să se constate că, astfel cum s‑a arătat la punctele 38-40 de mai sus, Republica Bulgaria a fost asociată la procesul de elaborare a deciziei atacate și, după cum reiese din examinarea primului motiv al acțiunii, problema recuperării creanțelor în litigiu, în legătură cu articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2008, a fost discutată între părți în numeroase rânduri.
62 În consecință, Republica Bulgaria nu poate susține că nu a fost avertizată cu privire la motivele pentru care Comisia intenționa să îi impună corecția financiară în litigiu și nici că nu era în măsură să înțeleagă motivele deciziei atacate cu privire la acest aspect.
63 În al doilea rând, Republica Bulgaria susține că Comisia nu a răspuns la observația, comunicată în stadiul răspunsului la a doua invitație la o reuniune bilaterală, potrivit căreia Uniunea trebuia să împartă consecințele financiare ale neregulilor în litigiu cu ea.
64 În această privință, este suficient să se arate că Comisia a dat un răspuns explicit la această observație în comunicarea oficială pe care i‑a trimis‑o la 19 noiembrie 2019, în conformitate cu articolul 34 alineatul (3) din Regulamentul nr. 908/2014, și, prin urmare, acest argument nu este susținut de fapte.
65 În al treilea rând, Republica Bulgaria arată că Comisia nu a menționat normele specifice rezultate din dreptul Uniunii care ar fi fost încălcate de [confidențial] și de [confidențial] și pe care s‑ar fi putut întemeia pentru a solicita recuperarea creanțelor în litigiu.
66 Totuși, din ansamblul considerațiilor care precedă reiese că concluziile Comisiei, în diferitele stadii ale procedurii de verificare, erau întemeiate în special pe rapoarte intermediare de investigație și pe rapoartele finale ale OLAF. Acestea din urmă cuprindeau analize detaliate ale neregulilor constatate de OLAF. Or, din procesul‑verbal al celei de a doua reuniuni bilaterale reiese că Republica Bulgaria a recunoscut, în esență, că probele prezentate de OLAF erau foarte serioase și demonstrau că cheltuielile efectuate în cele nouă programe de promovare în cauză prezentau un risc pentru fondul în cauză. Rezultă de aici că Republica Bulgaria nu poate pretinde că nu avea cunoștință de faptul că acele cheltuieli trebuiau să facă obiectul unei recuperări, întrucât acestea nu erau conforme cu normele specifice ale Uniunii prevăzute în special la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013.
67 În al patrulea rând, în măsura în care Republica Bulgaria face referire la părțile din înscrisurile sale cuprinse în primul motiv al acțiunii, întrucât apreciază că sunt de asemenea pertinente pentru a stabili o încălcare a articolului 296 TFUE, este suficient să se constate că aceasta nu invocă niciun argument de natură să explice motivele pentru care ar trebui să se considere că acest lucru este valabil.
68 De altfel, din ansamblul aprecierilor care precedă, precum și din motivele și din argumentele invocate de Republica Bulgaria în susținerea acțiunii sale reiese că motivarea deciziei atacate i‑a permis să cunoască motivele corecției financiare în litigiu și că permite de asemenea Tribunalului să își exercite controlul.
69 În consecință, al doilea motiv trebuie respins.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe o interpretare eronată a articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013
70 Republica Bulgaria afirmă că în mod eronat Comisia a considerat că termenul de 18 luni prevăzut la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 pentru ca agenția de plăți să solicite recuperarea plăților necuvenite de la beneficiarii lor începea să curgă de la primirea de către statul membru în cauză a rapoartelor finale ale OLAF. Astfel, ea apreciază că, atunci când o procedură este inițiată în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, aceasta impune ca o decizie de refuz al finanțării să fie adoptată ulterior, urmând diferitele etape prevăzute la articolul 34 din Regulamentul nr. 908/2014. Or, aceasta arată că, atunci când OLAF a transmis rapoartele sale finale, Comisia nu comunicase încă concluzia sa finală în conformitate cu articolul 34 alineatul (4) din regulamentul menționat. De altfel, Republica Bulgaria observă că, în speță, sumele indicate în rapoartele finale ale OLAF nu corespundeau celor excluse de la finanțarea din partea Uniunii prin decizia atacată.
71 Republica Bulgaria deduce din cele ce precedă că diferitele documente care au făcut obiectul schimburilor în cursul procedurii administrative pot fi considerate doar documente pregătitoare ale deciziei atacate și nu pot fi considerate un raport de control sau un document similar în sensul articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013. În consecință, aceasta consideră că articolul menționat trebuie interpretat în sensul că momentul notificării deciziei atacate este cel care, în speță, trebuia considerat drept cel al primirii unui asemenea raport de control sau a unui document similar. În plus, întemeindu‑se pe Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului (JO 2013, L 248, p. 1), aceasta precizează că transmiterea rapoartelor finale și a recomandărilor OLAF către autoritățile naționale nu este însoțită de obligații în ceea ce privește măsurile pe care trebuie să le ia autoritățile respective în legătură cu acestea. Ea deduce de aici că rapoartele menționate nu pot conduce în mod automat la deschiderea unei proceduri administrative sau judiciare și nici la adoptarea unor acte ale Uniunii precum decizia atacată. În sfârșit, aceasta adaugă că interpretarea reținută de Comisie nu a făcut obiectul niciunei informări prin intermediul unor orientări sau al legislației relevante.
72 Comisia contestă această argumentație.
73 În temeiul articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, „[p]entru orice plată necuvenită în urma unei nereguli sau a unei neglijențe, statele membre solicită recuperarea de la beneficiar în termen de 18 luni după ce un raport de control sau un document similar care semnalează apariția unei astfel de nereguli a fost aprobat și, după caz, primit de agenția de plăți sau de organismul responsabil de recuperare”.
74 Republica Bulgaria susține că, în speță, numai notificarea deciziei atacate putea fi considerată ca fiind momentul primirii unui raport de control sau a unui document similar, întrucât articolele 52 și 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 trebuie interpretate împreună.
75 Cu toate acestea, în primul rând, în temeiul articolului 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, astfel cum a fost completat prin articolul 34 din Regulamentul nr. 908/2014, procedura de verificare se finalizează odată cu adoptarea de către Comisie a unor acte de punere în aplicare prin care se stabilesc sumele care trebuie excluse de la finanțarea din partea Uniunii.
76 Or, dacă legiuitorul ar fi înțeles să stabilească momentul de la care începe să curgă termenul de 18 luni prevăzut pentru ca statele membre să solicite recuperarea plăților necuvenite de la beneficiarii lor în momentul finalizării formale a procedurii de verificare, astfel cum a fost prevăzută la articolul 52 din Regulamentul nr. 1306/2013, s‑ar fi referit în mod expres la actele de punere în aplicare menționate la punctul 74 de mai sus. În plus, acesta nu ar fi menționat un raport de control sau un document similar, utilizarea acestor două noțiuni sugerând că poate fi vorba despre documente de naturi diferite, în timp ce numai deciziile pot încheia procedura de verificare a conformității.
77 În al doilea rând, nu poate fi acceptată susținerea Republicii Bulgaria că rapoartele finale ale OLAF nu puteau fi asimilate rapoartelor de control sau documentelor similare menționate la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, întrucât nu permiteau stabilirea definitivă a cuantumurilor care trebuiau excluse de la finanțarea din partea Uniunii.
78 Astfel, interpretarea Republicii Bulgaria se întemeiază pe o lectură greșită a dispoziției în cauză, din care reiese cu claritate că obiectul unui raport de control sau al unui document similar nu este acela de a stabili cuantumul cheltuielilor care trebuie excluse de la finanțarea din partea Uniunii, ci de a indica existența unei nereguli.
79 În al treilea rând, întemeindu‑se pe Regulamentul nr. 883/2013, Republica Bulgaria consideră că, din moment ce rapoartele finale ale OLAF nu pot conduce în mod automat la deschiderea unei proceduri administrative sau judiciare la nivel național, acestea nu pot fi considerate nici rapoarte de control sau documente similare în sensul articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013.
80 Cu toate acestea, în cadrul unei proceduri de verificare a conformității, stabilirea actului pe care se întemeiază obligația statului membru în cauză de a solicita recuperarea plăților necuvenite de la beneficiarii lor nu depinde de interpretarea Regulamentului nr. 883/2013, ci de cea a Regulamentului nr. 1306/2013. Cu alte cuvinte, faptul că reiese în esență din articolul 11 din Regulamentul nr. 883/2013, precum și din Ordonanța din 21 iunie 2017, Inox Mare/Comisia (T‑289/16, EU:T:2017:414), că autoritățile competente ale statelor membre decid asupra acțiunilor de întreprins privind investigațiile a căror încheiere este marcată de transmiterea unui raport final al OLAF nu aduce atingere în niciun fel faptului că un asemenea raport final poate fi considerat un raport de control sau un document similar, în sensul articolului 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013.
81 Astfel, obligația de a solicita recuperarea creanțelor afectate de neregulile constatate în raportul final menționat nu rezultă din Regulamentul nr. 883/2013, ci din articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, care prevede că, din moment ce o astfel de neregulă a fost indicată statului membru în cauză, acesta dispune de un termen de 18 luni pentru a solicita recuperarea menționată de la beneficiarii lor.
82 În consecință, al treilea motiv trebuie respins în totalitate.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe o eroare de apreciere în măsura în care Comisia a considerat că agenția de plăți nu a acționat cu diligența necesară și a dat dovadă de neglijență
83 Republica Bulgaria susține că dreptul Uniunii distinge între noțiunile de neregulă și de fraudă. În această privință, ea subliniază că statele membre dispun de o libertate de alegere în ceea ce privește sancțiunile aplicabile. Aceasta apreciază că nu a fost efectuată de Comisie nicio evaluare a împrejurărilor speței privind acțiunile întreprinse de agențiile de plăți în raport cu legislația bulgară, iar existența unei neglijențe a fost, așadar, prezumată. Mai specific, aceasta susține că agenția de plăți și‑a îndeplinit obligațiile atunci când a contestat deciziile propriilor instanțe naționale de prim grad prin care au fost anulate deciziile de suspendare a plăților și autoritățile sale au furnizat, în orice caz, toate informațiile solicitate în cadrul procedurii de verificare.
84 În ceea ce privește, mai precis, recuperarea creanțelor, aceasta afirmă că introducerea unei acțiuni civile permite angajarea răspunderii, în ceea ce privește rambursarea cheltuielilor, nu numai a beneficiarilor ajutorului, ci și a persoanelor fizice implicate, în condițiile în care o astfel de posibilitate nu ar fi acordată agenției de plăți în cadrul unei proceduri administrative. Constituindu‑se parte civilă în procesul penal, statul ar fi de asemenea în măsură să ia cunoștință de probele colectate în cursul investigației desfășurate în cadrul fazei preliminare. Aceasta adaugă că s‑a statuat că posibilitatea statului de a iniția o acțiune civilă în cadrul procedurii penale constituia o cale procedurală autonomă pentru a proteja drepturile și interesele legitime în cazul încălcării interdicției generale de a nu aduce un prejudiciu altuia și că această acțiune nu intra în concurență cu procedura prevăzută de procedura fiscală specială, întrucât una nu o înlocuiește pe cealaltă.
85 Pe de altă parte, în ceea ce privește adoptarea unei măsuri administrative, Republica Bulgaria arată că somațiile de suspendare a plăților agenției de plăți au fost anulate de instanțele administrative naționale bulgare. Ea subliniază că agenția de plăti nu a reluat totuși procedura de examinare a cererilor de plată, ceea ce a justificat introducerea unei acțiuni de către unul dintre beneficiari pentru neexecutarea unei hotărâri. În această privință, a fost aplicată o amendă președintelui agenției de plăți și a fost admisă de asemenea o acțiune în anularea unei decizii implicite de respingere a acesteia din urmă a reluării procedurii de examinare a cererilor de plată suspendate. În consecință, Republica Bulgaria apreciază că, pentru a obține recuperarea tuturor sumelor plătite în cadrul unui program specific, emiterea unei decizii prin care se constată o creanță de stat publică întemeiată pe motivele de suspendare a plăților evocate în rapoartele OLAF ar fi, în acest stadiu, sortită eșecului. În speță, ea apreciază că datele din rapoartele OLAF au fost examinate și au fost inițiate acțiuni în temeiul lor. În plus, aceasta arată că normele de procedură bulgare impun o obligație de a suspenda procedura administrativă sau judiciară în cazurile în care este descoperită o faptă ilicită a cărei constatare va influența rezultatul procedurii menționate și că OLAF nu a raportat până la momentul acela nicio neîndeplinire a obligațiilor imputabilă autorităților competente ca urmare a unor deficiențe în sistemul de control instituit.
86 Comisia contestă această argumentație.
87 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 58 alineatul (1) litera (e) din Regulamentul nr. 1306/2013 obligă statele membre să ia toate măsurile necesare pentru a asigura o protecție eficientă a intereselor financiare ale Uniunii, mai ales în scopul de a recupera sumele pierdute ca rezultat al neregulilor sau al neglijenței. În plus, acestea sunt obligate să ia toate măsurile necesare pentru a iniția, dacă este nevoie, procedurile judiciare necesare în scopul acestei recuperări (Hotărârea din 30 ianuarie 2019, Belgia/Comisia, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punctul 66).
88 Articolul 58 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, prin aceea că obligă statele membre să asigure protecția intereselor financiare ale Uniunii și recuperarea sumelor plătite în mod necuvenit, este expresia, în ceea ce privește finanțarea politicii agricole comune, a obligației de diligență generală prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE. Această obligație, care se aplică pe durata întregii proceduri de recuperare a acestor sume, presupune ca autoritățile naționale să procedeze la recuperare cu promptitudine și în timp util și să recurgă la modalitățile de verificare și de recuperare aflate la dispoziția lor pentru a garanta protecția acestor interese (Hotărârea din 30 ianuarie 2019, Belgia/Comisia, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punctul 67). Astfel, după trecerea unui anumit termen, recuperarea sumelor plătite în mod necuvenit riscă să fie complicată sau să devină imposibilă, ca urmare a anumitor împrejurări, precum, printre altele, încetarea activității sau pierderea de documente contabile (Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Portugalia/Comisia, T‑292/18, EU:T:2020:18, punctul 65).
89 Aceste dispoziții nu precizează însă măsurile specifice care trebuie să fie adoptate în acest scop, în special procedurile jurisdicționale care trebuie să fie inițiate în vederea recuperării sumelor menționate (Hotărârea din 30 ianuarie 2019, Belgia/Comisia, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punctul 68).
90 Astfel, este de competența autorităților naționale, sub rezerva respectării obligației de diligență, să aleagă căile de atac pe care le consideră cele mai adecvate în vederea recuperării sumelor în cauză, în funcție de circumstanțele specifice ale cauzei (Hotărârea din 30 ianuarie 2019, Belgia/Comisia, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punctul 70).
91 În speță, pe de o parte, trebuie să se stabilească dacă agenția de plăți a Republicii Bulgaria nu și‑a îndeplinit obligația de diligență prin faptul că nu a întreprins, în termenele prevăzute la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, demersurile administrative necesare pentru recuperarea sumelor cu privire la care OLAF apreciase că fuseseră plătite în mod necuvenit în cadrul a opt dintre programele în cauză. Pe de altă parte, trebuie să se aprecieze dacă Republica Bulgaria a săvârșit o neglijență, în sensul articolului 54 alineatul (5) litera (c) din același regulament, comunicând Comisiei în cursul procedurii de verificare că, atât timp cât ancheta penală care era la momentul acela în curs nu va fi finalizată, agenția de plăți menționată nu va întreprinde demersuri în acest sens nici în legătură cu cel de al nouălea program în cauză.
92 După cum reiese în special din avizul definitiv, corecția financiară contestată a fost impusă Republicii Bulgaria pentru motivul că agenția de plăți bulgară s‑a dovedit neglijentă prin faptul că nu a solicitat recuperarea cheltuielilor în litigiu de la beneficiarii lor în termenele prevăzute la articolul 54 alineatul (5) literele (a) și (c) din Regulamentul nr. 1306/2013.
93 Cu toate acestea, Republica Bulgaria susține în esență că agenția de plăți nu putea respecta termenele menționate întrucât, din moment ce era vorba despre fraude, fuseseră inițiate proceduri de natură penală și acestea nu îi permiteau să inițieze în paralel o procedură de recuperare a cheltuielilor în cauză. Astfel, ea afirmă că trebuia să se aștepte finalizarea procedurilor respective pentru a efectua recuperarea menționată.
94 În această privință, trebuie să se constate că reiese din jurisprudență, pe de o parte, că, deși revine statelor membre ale Uniunii obligația de a alege mijloacele adecvate pentru a asigura eficiența controalelor și recuperarea promptă a ajutoarelor plătite în mod necuvenit, inițierea unei proceduri penale nu implică însă, în mod necesar, că autoritățile competente se pot abține totodată de la orice măsură prin care se urmărește, dacă nu recuperarea, cel puțin securizarea unei creanțe care rezultă dintr‑o plată necuvenită în cadrul fondului în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 octombrie 2012, Grecia/Comisia, T‑158/09, nepublicată, EU:T:2012:530, punctul 83), și, pe de altă parte, în esență, că neîndeplinirea obligației de diligență care impune statelor membre să ia toate măsurile necesare pentru a asigura o protecție eficientă a intereselor financiare ale Uniunii și pentru a recupera sumele plătite în mod necuvenit nu poate fi justificată de acestea din urmă prin invocarea duratei procedurilor administrative sau judiciare inițiate de operatorul economic în cauză (Hotărârea din 30 ianuarie 2020, Portugalia/Comisia, T‑292/18, EU:T:2020:18, punctul 66).
95 Or, în speță și astfel cum s‑a confirmat în ședință, este cert că, la data adoptării deciziei atacate, Republica Bulgaria nu adoptase nicio măsură civilă sau administrativă pentru a obține recuperarea cheltuielilor în litigiu. Astfel, singura procedură inițiată atunci era de natură penală și aceasta se afla în stadiul fazei preliminare de investigație, iar nu în cel al fazei sale jurisdicționale. Pe de altă parte, somațiile agenției de plăți, despre care Republica Bulgaria susține că au fost anulate de propriile instanțe naționale, urmăreau să suspende plățile legate de programele vizate de fraudele menționate în rapoartele finale ale OLAF, iar nu să recupereze sumele deja plătite.
96 În plus, nu poate fi acceptată susținerea Republicii Bulgaria că a decis să nu întreprindă astfel de demersuri în stadiul respectiv având în vedere probabilitatea ca măsurile luate de agenția de plăți să fie anulate și ca ele să se dovedească, așadar, ineficiente și costisitoare.
97 Într‑adevăr, după cum s‑a constatat la punctul 95 de mai sus, somațiile agenției de plăți care au fost anulate de instanțele naționale bulgare priveau suspendarea plăților către programele de promovare cu privire la care se constatase în rapoartele finale ale OLAF că erau expuse riscului, iar nu recuperarea cheltuielilor în litigiu.
98 În această privință, din dosar reiese că nu toate somațiile agenției de plăți au fost contestate în fața instanțelor naționale din Republica Bulgaria. În consecință, nimic nu poate permite să se afirme că, în cazul în care ar fi fost adoptate măsuri de recuperare a cheltuielilor în litigiu, toate acestea ar fi făcut obiectul unei cereri de anulare în fața acelorași instanțe. De asemenea, acestea ar fi putut fi anulate tot atât de ipotetic de instanțele naționale bulgare.
99 În acest context, trebuie de asemenea să se sublinieze că, în temeiul articolului 54 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013, dacă Republica Bulgaria ar fi adoptat măsuri administrative având ca obiect recuperarea sumelor în cauză și, în paralel, instanțele naționale bulgare ar fi concluzionat în sensul absenței neregulilor, ea ar fi putut declara atunci, drept cheltuială în cadrul fondului în cauză, sarcina financiară pe care a suportat‑o în această privință.
100 În al treilea rând, trebuie să se constate de asemenea că Republica Bulgaria nu a oferit nicio indicație cu privire la termenele în care procedurile inițiate erau susceptibile să se finalizeze.
101 Având în vedere toate cele ce precedă, al patrulea motiv trebuie respins în totalitate.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe nerespectarea articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013 și a principiului proporționalității
102 Republica Bulgaria observă că Comisia nu a identificat nicio neregulă atunci când a controlat diferitele programe de promovare pentru care s‑a considerat în cele din urmă că cheltuielile în litigiu prezintă un risc pentru fondul în cauză. În plus, aceasta arată că din articolul 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013 reiese că sarcina financiară care rezultă din nerecuperarea unor sume plătite în mod necuvenit trebuie repartizată în mod uniform între Uniune și statul membru în cauză. Aceasta adaugă că nu există norme de verificare a conformității în cazul în care neregulile nu privesc deficiențe în sistemele de gestionare și control ale statelor membre. Republica Bulgaria precizează că plățile efectuate de statele membre în cadrul FEGA sunt rambursate de la bugetul Uniunii. Astfel, ea consideră că, în măsura în care statele membre acționează în numele Uniunii, aceasta din urmă ar trebui să suporte pierderile cauzate de comportamentul particularilor atunci când acestea au făcut tot ce au putut pentru a se asigura de regularitatea operațiunilor finanțate de FEGA. În consecință, aceasta apreciază că, în speță, răspunderea pentru consecințele financiare ale neregulilor constatate de Comisie ar trebui partajată cu Uniunea și că, prin urmare, cuantumul corecțiilor financiare în litigiu este disproporționat.
103 Comisia contestă această argumentație.
104 În primul rând, Republica Bulgaria susține, în esență, că nu există o normă de verificare a conformității în cazul în care neregulile constatate de Comisie nu se referă la deficiențe ale sistemelor de gestionare și control ale statelor membre.
105 Cu privire la acest aspect este suficient să se constate că din articolul 54 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1306/2013 reiese că, cu condiția respectării procedurii prevăzute la articolul 52 alineatul (3) din același regulament, Comisia este îndreptățită în special să adopte acte de punere în aplicare prin care să excludă de la finanțarea din partea Uniunii sumele imputate bugetului acesteia în trei situații care nu corespund în mod necesar unor deficiențe în sistemele de gestionare și control ale statelor membre.
106 Or, în speță, este cert că corecția financiară în litigiu a fost adoptată pe baza a două dintre aceste situații, și anume cea prevăzută la articolul 54 alineatul (5) litera (a) din Regulamentul nr. 1306/2013, care vizează nerecuperarea unor cheltuieli necuvenite în termenele stabilite la articolul 54 alineatul (1) din regulamentul menționat, și cea prevăzută la articolul 54 alineatul (5) litera (c) din același regulament, care vizează printre altele nerecuperarea unor asemenea cheltuieli ca urmare a unor neglijențe imputabile autorităților administrative sau altui organism oficial al statului membru.
107 În consecință, argumentul întemeiat pe faptul că neregulile constatate de Comisie în speță nu privesc deficiențe în sistemele de gestionare și control ale Republicii Bulgaria este lipsit de pertinență pentru aprecierea legalității deciziei atacate și trebuie înlăturat pentru acest motiv.
108 De asemenea, rezultă din cele ce precedă că considerațiile prin care Republica Bulgaria susține că nu a săvârșit nicio neîndeplinire a obligațiilor care decurg din Regulamentul (CE) nr. 3/2008 al Consiliului din 17 decembrie 2007 privind acțiunile de informare și promovare pentru produsele agricole pe piața internă și în țările terțe (JO 2008, L 3, p. 1) și din Regulamentul (CE) nr. 501/2008 al Comisiei din 5 iunie 2008 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 3/2008 (JO 2008, L 147, p. 3) și că punerea în aplicare a sistemului „programul de promovări” este partajată cu Comisia sunt lipsite de pertinență și trebuie să fie de asemenea respinse pentru același motiv.
109 În al doilea rând, Republica Bulgaria invocă articolul 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013 pentru a solicita împărțirea sarcinii financiare care rezultă din neregulile care afectează cheltuielile în litigiu cu Comisia.
110 Cu toate acestea, din considerentul (37) al Regulamentului nr. 1306/2013 reiese că, „în anumite cazuri de neglijență din partea statului membru, este just ca întreaga sumă să fie imputată statului membru respectiv”.
111 Or, în speță, Comisia a adoptat corecția financiară contestată întrucât a considerat că neadoptarea niciunei măsuri care să urmărească recuperarea cheltuielilor în litigiu trebuia considerată o astfel de neglijență, săvârșită de Republica Bulgaria.
112 În plus, trebuie să se constate că articolul 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013 este cel care prevede cazurile în care sarcina financiară care decurge din neregulile care afectează cheltuielile efectuate în cadrul FEGA poate fi repartizată între statul membru în cauză și Comisie. Astfel, acesta prevede că, „[d]acă recuperarea [cheltuielilor necuvenite] nu s‑a produs în termen de patru ani de la data solicitării de recuperare sau în termen de opt ani de la inițierea unei acțiuni într‑o instanță națională, 50 % din consecințele financiare ale nerecuperării sunt suportate de statele membre în cauză, iar 50 % de la bugetul Uniunii”.
113 Or, această dispoziție nu este aplicabilă în speță, întrucât nicio cerere de recuperare, în sensul dispoziției menționate, nu a fost emisă de Republica Bulgaria și o astfel de cerere nu a fost introdusă nici în fața instanțelor sale naționale, ceea ce constituie de altfel însuși motivul corecției financiare în litigiu.
114 În consecință, al cincilea motiv trebuie respins în totalitate și, prin urmare, acțiunea trebuie respinsă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
115 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
116 Întrucât Republica Bulgaria a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Obligă Republica Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 8 martie 2023.
Semnături