Zaak T‑429/18
BRF SA
en
SHB Comercio e Industria de Alimentos SA
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer – uitgebreid) van 8 juli 2020
„Volksgezondheid – Specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong – Wijziging van de lijst van inrichtingen van derde landen vanwaaruit bepaalde producten van dierlijke oorsprong mogen worden ingevoerd, voor zover deze betrekking heeft op bepaalde inrichtingen in Brazilië – Artikel 12, lid 4, onder c), van verordening (EG) nr. 854/2004 – Comitologie – Motiveringsplicht – Rechten van de verdediging – Bevoegdheden van de Commissie – Gelijke behandeling – Evenredigheid”
1. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Criteria – Uitvoeringsverordening van de Commissie over inrichtingen uit derde landen die bepaalde producten van dierlijke oorsprong mogen uitvoeren – Inrichtingen die op de lijst staan van inrichtingen uit derde landen die producten van dierlijke oorsprong mogen uitvoeren naar de Unie – Rechtstreekse geraaktheid van de bedrijven die eigenaars zijn van inrichtingen die van de lijsten zijn geschrapt – Ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad)
(zie punten 22‑38, 40‑48)
2. Instellingen van de Europese Unie – Uitoefening van de bevoegdheden – Aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheid – Toezicht door een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten – Raadplegingsprocedure – Termijn voor indiening van een ontwerp van uitvoeringshandeling – Indiening van een gewijzigde versie van de ontwerpuitvoeringshandeling
(Art. 291 VWEU; verordening nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 3)
(zie punten 61, 62, 65‑68)
3. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Uitvoeringsverordening – Handeling van algemene strekking – Elementen van de motivering die inzicht verschaffen in de redenen waarom die verordening is vastgesteld
(Art. 296 VWEU; verordening nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12, lid 2)
(zie punten 72‑82, 88, 91)
4. Volksgezondheid – Officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong – Wijziging van de lijst van inrichtingen van derde landen die bepaalde uit deze landen afkomstige producten van dierlijke oorsprong mogen invoeren – Rechten van de verdediging – Bedrijven die eigenaars zijn van inrichtingen die van de lijsten zijn geschrapt – Maatregel van algemene strekking waarvan laatstgenoemde niet de adressaten zijn – Geen recht om te worden gehoord indien daarin niet uitdrukkelijk is voorzien
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, a); verordening nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad]
(zie punten 93, 94, 96)
5. Volksgezondheid – Officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong – Wijziging van de lijst van inrichtingen van derde landen die bepaalde uit deze landen afkomstige producten van dierlijke oorsprong mogen invoeren – Schending van het non-discriminatiebeginsel – Geen
(Verordening nr. 2018/700 van de Commissie, overwegingen 4‑6)
(zie punten 109, 126‑128)
6. Volksgezondheid – Officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong – Wijziging van de lijst van inrichtingen van derde landen die bepaalde uit deze landen afkomstige producten van dierlijke oorsprong mogen invoeren – Evenredigheidsbeginsel – Onbetrouwbaarheid van de door de nationale autoriteiten van het betrokken derde land geboden garanties – Verplichting van de Commissie om andere, minder strenge maatregelen op te leggen – Geen
[Verordening nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad, art. 12, lid 2, en lid 4, c)]
(zie punten 129‑133)
Samenvatting
Het Gerecht van de Europese Unie verwerpt het beroep dat twee Braziliaanse vleesproducenten hebben ingesteld tegen de verordening waarbij bepaalde van de inrichtingen van verzoeksters zijn geschrapt van de lijsten van inrichtingen die specifieke producten van dierlijke oorsprong mogen invoeren. Deze producenten maken deel uit van een van de grootste Braziliaanse exporteurs van pluimveevlees naar de Uniemarkt.
Met zijn arrest BRF en SHB Comercio e Industria de Alimentos/Commissie (T‑429/18) van 8 juli 2020 heeft het Gerecht het beroep verworpen dat twee Braziliaanse ondernemingen hadden ingesteld tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening 2018/700(1). Bij deze verordening worden een aantal Braziliaanse inrichtingen, waaronder twaalf inrichtingen van verzoeksters, geschrapt van de lijsten van inrichtingen uit derde landen die bepaalde producten van dierlijke oorsprong mogen invoeren. Het Gerecht heeft geoordeeld dat de door verzoeksters aangevoerde omstandigheden geenszins afbreuk doen aan de wettigheid van deze uitvoeringsverordening voor zover deze betrekking heeft op hun inrichtingen.
Verzoeksters maken deel uit van de groep BRF capital, die in meer dan 150 landen actief is in de productie en distributie van vlees, waaronder vlees van pluimvee. Tien inrichtingen van eerste verzoekster en twee inrichtingen van tweede verzoekster – bedrijven die vlees en vleesproducten inclusief pluimveevlees uitvoeren naar de Uniemarkt – stonden op lijsten die zijn opgesteld overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 854/2004(2) en die de inrichtingen vermelden waarvan producten van dierlijke oorsprong mogen worden ingevoerd in de Unie. Bij de bestreden uitvoeringsverordening werden hun inrichtingen van deze lijsten geschrapt omdat zij de Unievoorschriften inzake volksgezondheid niet naleefden (zo bevatten hun pluimveevlees en -bereidingen salmonella en waren er in maart 2018 in Brazilië gevallen van fraude ontdekt in verband met de laboratoriumcertificering van vlees en vleesproducten die naar de Unie waren uitgevoerd).
Om te beginnen heeft het Gerecht de procesbevoegdheid van verzoeksters onderzocht tegen de achtergrond van de in verordening nr. 854/2004 beschreven invoerprocedures, en heeft het in herinnering gebracht dat de voorwaarden waaraan een derde land moet voldoen om op de betrokken lijsten te worden geplaatst, in essentie de garanties betreffen die de bevoegde autoriteiten van het derde land moeten bieden dat hun nationale wetgeving overeenstemt met of gelijkwaardig is aan die van de Unie inzake diervoeders, levensmiddelen en diergezondheid. In dat verband heeft het Gerecht gepreciseerd dat het feit dat Brazilië voorkomt op lijsten die zijn opgesteld volgens Unieverordeningen die zijn vastgesteld op grond van verordening nr. 854/2004, niet volstaat om producten van dierlijke oorsprong uit dit land te kunnen invoeren naar het grondgebied van de Unie. Producten van dierlijke oorsprong mogen immers alleen in de Unie worden ingevoerd indien zij zijn verzonden vanuit en verkregen of bereid in inrichtingen die op een lijst staan die daarvoor wordt opgesteld en bijgehouden door de autoriteiten van het betrokken derde land.
Het Gerecht heeft in dit kader vastgesteld dat producten van dierlijke oorsprong slechts op het grondgebied van de Unie mogen worden ingevoerd indien aan twee cumulatieve voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet het land van oorsprong van de producten voorkomen op een lijst van landen die de Commissie in staat acht om bepaalde garanties te bieden. Deze lijst wordt opgesteld en bijgewerkt krachtens een uitvoeringshandeling die wordt vastgesteld overeenkomstig de in verordening nr. 854/2004 bedoelde procedure. Ten tweede moeten de producten afkomstig zijn van inrichtingen die voorkomen op een door de bevoegde autoriteit van het derde land opgestelde lijst en waarvoor deze autoriteit bepaalde specifieke garanties biedt.
In deze context heeft het Gerecht erop gewezen dat deze taakverdeling tussen de Commissie en de bevoegde autoriteiten van derde landen vereist dat een vrijwaringsmaatregel wordt genomen ter bescherming van de volksgezondheid in de Unie. Aldus wordt de Commissie gemachtigd om via een uitvoeringshandeling als de bestreden uitvoeringsverordening de lijst te wijzigen van inrichtingen uit derde landen die producten van dierlijke oorsprong mogen invoeren in de Unie, met name wanneer de bevoegde autoriteit van het derde land van oorsprong niet meer kan worden geacht de voormelde garanties te bieden. Hiertoe evalueert de Commissie niet het individuele gedrag van de betrokken inrichtingen als zodanig, maar enkel de betrouwbaarheid van de garanties die de bevoegde autoriteiten voor die inrichtingen bieden. Enkel voor zover informatie betreffende een situatie in een of meer inrichtingen relevant is voor de beoordeling van de betrouwbaarheid van de door de autoriteiten van het derde land geboden garanties, dient de Commissie daar in voorkomend geval rekening mee te houden.
Het Gerecht heeft tevens benadrukt dat inrichtingen die op de lijst staan van inrichtingen van derde landen waarvan producten van dierlijke oorsprong in de Unie mogen worden ingevoerd, geen individueel recht genieten dat hun krachtens een Unierechtelijke handeling zou zijn verleend voor de uitvoer van hun producten naar de Uniemarkt. Wel heeft de uitvoeringsverordening rechtstreeks gevolgen voor de rechtspositie van verzoeksters – in lijn met de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door de handeling waartegen beroep is ingesteld – aangezien zij elke invoer van producten van dierlijke oorsprong uit de in de bijlage genoemde inrichtingen van verzoeksters ipso iure uitsluit. Gelet op de opvatting van verzoeksters dat hun rechtspositie enkel wordt aangetast voor zover de bestreden uitvoeringsverordening hun inrichtingen schrapt van de overeenkomstig verordening nr. 854/2004 opgestelde lijsten, heeft het Gerecht evenwel geoordeeld dat zij uitsluitend ten aanzien van deze inrichtingen rechtstreeks door de uitvoeringsverordening worden geraakt.
Vervolgens heeft het Gerecht gepreciseerd dat de bestreden verordening in casu een niet-wetgevingshandeling van algemene strekking is, te weten een regelgevingshandeling in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Om te weten of deze verordening verzoeksters individueel raakt, heeft het Gerecht nagegaan of zij uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt in de zin van deze bepaling. Het heeft geconstateerd dat dit niet het geval is, aangezien zij ipso iure elke invoer uitsluit. Hoe dan ook raakt deze verordening verzoeksters individueel voor zover zij in de bijlage daarbij beide met naam worden genoemd in hun hoedanigheid van eigenaar van een aantal van de daarin vermelde inrichtingen. In zoverre raakt de uitvoeringsverordening verzoeksters namelijk uit hoofde van een zekere bijzondere hoedanigheid die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert. Het beroep is dan ook slechts ontvankelijk voor zover het de inrichtingen van verzoeksters betrof.
Wat voorts de procedurele rechten betreft die bij de uitwerking van handelingen van algemene strekking worden gewaarborgd, heeft het Gerecht zich gebogen over de in verordening nr. 182/2011(3) bepaalde termijn van minstens 14 dagen tussen de overlegging van de ontwerpuitvoeringshandeling en de vergadering van het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders, en is het tot de slotsom gekomen dat in casu geen enkele schending van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 182/2011 kan worden vastgesteld, aangezien de Commissie op 21 februari 2018 een ontwerp van de bestreden uitvoeringsverordening aan dit comité heeft overgelegd en de tweede gewijzigde versie van dit ontwerp, die op 19 april 2018 aan dit comité is overgelegd, slechts een puur formele, aanvullende wijziging betrof.
Aangaande de vermeende schending van de motiveringsplicht heeft het Gerecht eraan herinnerd dat de motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en dat de aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. In die context heeft het Gerecht het juridische kader waarin exporterende ondernemingen uit derde landen opereren vergeleken met dat waarin ondernemingen van de Unie actief zijn. Het heeft op basis van de vastgestelde verschillen geoordeeld dat het de Commissie vrijstaat om de lat voor de betrouwbaarheid van de door de bevoegde autoriteiten van een derde land geboden garanties bijzonder hoog te leggen, en dat de motiveringsvereisten in deze context impliceren dat de Commissie de redenen moet uiteenzetten die haar tot het oordeel hebben gebracht dat de Braziliaanse autoriteiten ten aanzien van de betreffende inrichtingen niet langer de in verordening nr. 854/2004 bedoelde garanties boden. Wat meer in het bijzonder de in maart 2018 ontdekte fraudegevallen in Brazilië betreft, heeft het Gerecht geconstateerd dat de aard van die fraude, die betrekking had op laboratoriumcertificaten voor naar de Unie uitgevoerd vlees – inclusief pluimveevlees – en naar de Unie uitgevoerde vleesproducten, op zich al kon doen twijfelen aan de betrouwbaarheid van de garanties die de Braziliaanse autoriteiten worden geacht te bieden. Bovendien hoefde de Commissie in de bestreden uitvoeringsverordening niet aan te geven welke door de autoriteiten van de lidstaten na elke controle aan de Uniegrenzen gegeven waarschuwingen precies betrekking hadden op welke van de in de bijlage bij deze verordening genoemde inrichtingen, en duidt het feit dat de Braziliaanse autoriteiten de fraude zelf hebben ontdekt en nog steeds onderzoek voeren geenszins op een tegenstrijdige motivering.
Het Gerecht heeft voorts geoordeeld dat de rechten van verdediging van verzoeksters niet zijn geschonden. De procedure die tot de vaststelling van de bestreden uitvoeringsverordening heeft geleid, is immers niet tegen verzoeksters ingeleid en is evenmin uitgemond in een individuele maatregel waarvan zij de adressaten waren. Verordening nr. 854/2004 bepaalt overigens nergens dat personen zoals verzoeksters het recht hebben om te worden gehoord. De Commissie hoefde hen dan ook niet uit te nodigen om hun standpunt uiteen te zetten over de elementen die met het oog op de vaststelling van de bestreden uitvoeringsverordening in aanmerking zijn genomen.