SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GIOVANNI PITRUZZELLA
vom 8. September 2022(1)
Rechtssache C‑279/21
X
gegen
Udlændingenævnet
(Vorabentscheidungsersuchen des Østre Landsret [Landgericht für Ostdänemark, Dänemark])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – EWG-Assoziierungsabkommen – Türkei – Familienzusammenführung von Ehegatten – Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 – Stillhalteregelung – Türkischer Arbeitnehmer, der bereits eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat besitzt – Für den türkischen Arbeitnehmer im Rahmen der Bearbeitung des von seiner Ehefrau gestellten Antrags auf Familienzusammenführung geltende Voraussetzung, eine Sprachprüfung zu bestehen – Neue Beschränkung – Rechtfertigung – Gewährleistung einer erfolgreichen Integration als zwingender Grund des Allgemeininteresses – Prüfung der Erforderlichkeit, Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit“
Einleitung
1. Der Gerichtshof hat wiederholt nationale Gerichte dabei unterstützt, die Vereinbarkeit nationaler Regelungen oder Rechtsvorschriften mit dem Unionsrecht zu beurteilen, in denen die Bedingungen aufgeführt sind, die Familienangehörige von türkischen Arbeitnehmern, die sich bereits im Unionsgebiet aufhalten und im Allgemeinen bereits dem regulären Arbeitsmarkt angehören, erfüllen müssen, damit sie diesen Arbeitnehmern nachziehen dürfen. Bestimmte Mitgliedstaaten haben sich dafür entschieden, von diesen Familienangehörigen den Nachweis zu fordern, dass sie die sprachlichen Mindestanforderungen erfüllen, die im Hinblick auf ihre spätere Integration in die Gesellschaft des betreffenden Mitgliedstaats für notwendig gehalten werden(2). Die Situation, um die es im Ausgangsverfahren geht, ist insofern untypisch, als das Königreich Dänemark sich dafür entschieden hat, eine solche sprachbezogene Anforderung nicht an die Familienangehörigen, die dem türkischen Arbeitnehmer in das dänische Hoheitsgebiet nachziehen möchten, sondern an den türkischen Arbeitnehmer selbst, der sich bereits im dänischen Hoheitsgebiet befindet und ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt eingegliedert ist, zu stellen, bevor die Familienzusammenführung genehmigt wird.
2. Y ist türkischer Staatsangehöriger, der am 27. September 1979 in das dänische Hoheitsgebiet einreiste, wo er seitdem wohnt. Er verfügt seit 1985 in Dänemark über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis. X wurde in der Türkei geboren und besitzt die türkische Staatsangehörigkeit. Sie heiratete Y am 10. Juli 2015 in der Türkei. Am 14. August 2015 reiste sie in das dänische Hoheitsgebiet ein. Am 21. Oktober 2015 stellte sie einen Antrag auf eine Aufenthaltserlaubnis zur Familienzusammenführung in Dänemark aufgrund ihrer Eheschließung mit Y.
3. Im Rahmen der Prüfung dieses von X gestellten Antrags durch die dänischen Behörden musste Y eine Reihe von Angaben machen. Er gab u. a. an, dass er weder den Test „Prøve i Dansk 1“ noch eine vergleichbare Prüfung erfolgreich abgelegt habe. Dagegen habe er eine Grundausbildung im Baugewerbe in Form von 320 Unterrichtseinheiten absolviert, die in dänischer Sprache stattgefunden hätten. Er führte weiter aus, dass er aufgrund seiner beruflichen Tätigkeit und seiner Eigenschaft als türkischer Arbeitnehmer keine Sprachanforderungen erfüllen müsse. Er leide weder an einer Behinderung noch an einer anderen Beeinträchtigung, die ihn daran hinderten, diesen Test zu bestehen. Er arbeite seit 1980 in Dänemark, habe vier erwachsene Kinder, seine Mutter sowie seine acht Brüder und Schwestern lebten in Dänemark, und er habe keine Geschwister, die sich in der Türkei befänden.
4. Am 1. März 2016 lehnte die Udlændingestyrelse (Ausländerbehörde, Dänemark) den Antrag von X auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung mit Y ab und begründete dies damit, dass Y nicht nachgewiesen habe, dass er den Sprachtest „Prøve i Dansk 1“ oder eine vergleichbare Prüfung bestanden habe. Zwar könne nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d des Udlændingeloven (Ausländergesetz) in der Fassung der Lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 (Gesetzesbekanntmachung Nr. 1021 vom 19. September 2014) (im Folgenden: Ausländergesetz) einem Ausländer, der älter als 24 Jahre und mit einer in Dänemark wohnenden Person verheiratet sei, die ebenfalls älter als 24 Jahre und seit über drei Jahren im Besitz einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis in Dänemark sei, auf Antrag eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Nach Abs. 12 Nr. 5 dieser Bestimmung könne eine Aufenthaltserlaubnis nach Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d dieser Bestimmung jedoch nur erteilt werden, wenn die in Dänemark wohnende Person den Test „Prøve i Dansk 1“ im Sinne von § 9 Abs. 1 des Lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl. (Gesetz über dänische Sprachkurse für erwachsene Ausländer usw.) oder eine Dänisch-Prüfung auf einem vergleichbaren oder höheren Niveau abgelegt habe, es sei denn, dass ganz besondere Gründe, etwa bei Berücksichtigung des Familienverbands, dagegen sprächen. Die Ausländerbehörde vertrat die Ansicht, dass hier keine ganz besonderen Gründe vorlägen, die sie dazu hätten veranlassen müssen, dem Antrag von X stattzugeben, obwohl Y den Test nicht bestanden habe. Insbesondere stehe die Zurückweisung des Antrags nicht im Widerspruch zu den internationalen Verpflichtungen Dänemarks. Diese Schlussfolgerung werde durch die Stillhalteklausel, wie sie der Gerichtshof im Urteil Dogan(3) ausgelegt habe, nicht in Frage gestellt.
5. Am 25. April 2016 erteilten die dänischen Behörden X eine Aufenthaltserlaubnis für Dänemark aufgrund ihrer Beschäftigung als Arbeitnehmerin, die am 14. September 2017 bis zum 13. September 2021 verlängert wurde.
6. X legte beim Udlændinge‑, Integrations- og Boligministerium (Ministerium für Ausländer, Integration und Wohnungswesen)(4) einen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelf gegen den das Unionsrecht betreffenden Teil der Entscheidung vom 1. März 2016 ein und beantragte u. a., die Vereinbarkeit dieser Entscheidung mit dem Urteil Dogan(5) erneut zu prüfen. Das Ministerium für Ausländer, Integration und Wohnungswesen bestätigte am 6. Dezember 2017 die Entscheidung der Ausländerbehörde. Diese habe hinreichend abgewogen und konkret beurteilt, ob ganz besondere Gründe vorlägen, die es rechtfertigen könnten, X zum Zweck der Familienzusammenführung eine Aufenthaltserlaubnis in Dänemark zu erteilen, obwohl Y die dänische Sprachprüfung nicht bestanden habe. Die Klage von X auf Aufhebung der Entscheidung vom 6. Dezember 2017 wurde mit Beschluss vom 22. November 2019 an das vorlegende Gericht verwiesen, das im ersten Rechtszug entscheidet. Vor ihm trat der Udlændingenævnet (Beschwerdeausschuss für Ausländer, Dänemark) (im Folgenden: Beschwerdeausschuss) an die Stelle des Ministeriums als Beklagter des Ausgangsverfahrens.
7. Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass in den Dänischkursen, die mit dem Test „Prøve i Dansk 1“ abgeschlossen werden, die dänische Sprache und Kultur sowie Staatsbürgerkunde unterrichtet wird. Diese Kurse werden für Teilnehmer organisiert, die nie eine Schule besucht haben oder über einen niedrigen Bildungsstand verfügen und die das Lesen und Schreiben in ihrer Muttersprache nicht gelernt haben. Das Erfordernis des Bestehens dieses Tests, das für den türkischen Arbeitnehmer im Hinblick auf die Prüfung des Antrags gilt, den sein Ehegatte, der ihm in das dänische Hoheitsgebiet nachziehen möchte, auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestellt hat, wurde durch eine Änderung des Ausländergesetzes von 2012 eingeführt(6). Damit wurde ein Erfordernis übernommen, das jeder drittstaatsangehörige Antragsteller(7) erfüllen muss, um eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis in Dänemark erhalten zu können. Es handelt sich nunmehr um eine Voraussetzung, die von ausländischen Staatsangehörigen zu erfüllen ist, die, wie Y, bereits über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügen, die unter der Geltung von Rechtsvorschriften ausgestellt wurde, nach denen keinerlei sprachliches Erfordernis für die Erlangung einer solchen Aufenthaltserlaubnis bestand, wenn diese Staatsangehörigen den Nachzug ihres Ehegatten in das dänische Hoheitsgebiet beantragten. Das vorlegende Gericht führt aus, dass es zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei(8) keine Regelung gegeben habe, nach der der türkische Arbeitnehmer, der sich bereits in Dänemark befunden habe, verpflichtet gewesen wäre, eine dänische Sprachprüfung abzulegen, damit seinem Ehegatten der Nachzug gestattet werde.
8. Erstens stellt sich dem vorlegenden Gericht die Frage, ob eine nationale Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren fragliche, nach der die Erlangung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung durch den Ehegatten eines türkischen Staatsangehörigen, der im Aufnahmemitgliedstaat rechtmäßig wohnt und arbeitet, eine bestandene Sprachprüfung voraussetzt, eine „neue Beschränkung“ im Sinne der Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80(9) darstellt und wenn ja, ob eine solche Beschränkung durch den Zweck gerechtfertigt werden kann, eine gelungene Integration des ausländischen Ehegatten zu gewährleisten.
9. Das vorlegende Gericht weist insoweit darauf hin, dass es eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 gebe(10). Der Gerichtshof habe u. a. entschieden, dass die in dieser Bestimmung enthaltene Stillhalteklausel dem entgegenstehe, dass ein Mitgliedstaat neue Beschränkungen für die Familienzusammenführung einführe, es sei denn, diese Beschränkung sei durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt, sei zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels geeignet und gehe nicht über das hierfür Erforderliche hinaus(11). Zwar habe der Gerichtshof bereits anerkannt, dass das Ziel der Gewährleistung einer erfolgreichen Integration einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstelle(12). Er habe jedoch auch entschieden, dass eine Bedingung, wonach der antragstellende Ehegatte eines in dem betreffenden Mitgliedstaat wohnenden türkischen Staatsangehörigen, der zum Zweck der Familienzusammenführung in das Hoheitsgebiet dieses Staates einreisen möchte, vor der Einreise nachweisen müsse, dass er grundlegende Kenntnisse der Amtssprache dieses Mitgliedstaats erworben habe, konkret über das hinausgehe, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich sei, da der fehlende Nachweis des Erwerbs hinreichender Sprachkenntnisse automatisch zur Ablehnung des Antrags auf Familienzusammenführung führe, ohne dass besondere Umstände des Einzelfalls berücksichtigt würden(13). X hat vor dem vorlegenden Gericht vorgebracht, dass § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes nicht mit Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 vereinbar sei, da er über das hinausgehe, was erforderlich sei, um das Ziel einer erfolgreichen Integration zu erreichen, weil das Bestehen des Sprachtests für den gebietsansässigen Ausländer die einzige Möglichkeit darstelle, seine Integrationsfähigkeit nachzuweisen, ohne dass andere Kriterien berücksichtigt würden. Es bestehe auch keine reale Möglichkeit, von diesem Erfordernis abzuweichen, da der Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung abgelehnt werde, wenn diese Prüfung nicht erfolgreich abgelegt worden sei.
10. Zweitens fragt sich das vorlegende Gericht, ob das in Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80(14) aufgestellte Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit einer nationalen Maßnahme wie der im Ausgangsverfahren fraglichen deswegen entgegensteht, weil sie weder für dänische Staatsangehörige noch für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) gelte. Das vorlegende Gericht weist insoweit darauf hin, dass diese Bestimmung ihrem Wortlaut nach das Arbeitsentgelt und die sonstigen Arbeitsbedingungen betreffe und dass zweifelhaft sei, ob die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Maßnahme in den sachlichen Anwendungsbereich dieser Bestimmung falle. X macht geltend, dass die im Ausgangsverfahren fraglichen Rechtsvorschriften unter die „sonstigen Arbeitsbedingungen“ im Sinne dieser Bestimmung fielen. Der Beschwerdeausschuss bestreitet dies und vertritt jedenfalls die Auffassung, dass die Ungleichbehandlung, die die Anwendung des Spracherfordernisses mit sich bringe, nicht gegen den Nichtdiskriminierungsgrundsatz verstoße, den Art. 10 des Beschlusses Nr. 1/80 umsetze.
11. Drittens fragt sich das vorlegende Gericht für den Fall, dass der Gerichtshof Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 im vorliegenden Fall für nicht anwendbar halten sollte, ob das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 9 des Assoziierungsabkommens anwendbar ist(15) und, wenn ja, ob diese Bestimmung einer nationalen Maßnahme wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht. X macht geltend, dass die im Ausgangsverfahren in fraglichen Rechtsvorschriften eine unmittelbare Diskriminierung türkischer Staatsangehöriger aufgrund der Staatsangehörigkeit gegenüber Staatsangehörigen Dänemarks und anderer nordischer Länder sowie Unionsbürgern begründeten, die keine solche Voraussetzung erfüllen müssten, um eine Familienzusammenführung zu erreichen. Der Beschwerdeausschuss trägt dagegen vor, dass die Situation von X ausschließlich durch den Beschluss Nr. 1/80 und nicht durch das Assoziierungsabkommen selbst geregelt werde, da es X keine Rechte verleihe. Jedenfalls liege keine Diskriminierung vor. Die dänischen Staatsangehörigen, die Staatsangehörigen der anderen nordischen Länder und die Unionsbürger befänden sich auf jeden Fall nicht in einer Situation, die mit der der türkischen Arbeitnehmer vergleichbar sei.
12. Viertens und letztens wirft das vorlegende Gericht die Frage auf, ob Art. 9 des Assoziierungsabkommens unmittelbare Wirkung entfaltet und sich der Einzelne daher vor nationalen Gerichten unmittelbar auf ihn berufen kann. X ist der Auffassung, das Diskriminierungsverbot nach Art. 9 könne unmittelbar geltend gemacht werden und sei selbständig anwendbar. Der Beschwerdeausschuss hält Art. 9 für eine allgemeine Regel, die in Art. 10 des Beschlusses Nr. 1/80 präzisiert und konkretisiert werde. Aufgrund dieses allgemeinen Charakters sowie der Natur und des Gegenstands des Assoziierungsabkommens könne Art. 9 keine unmittelbare Wirkung zuerkannt werden.
13. Unter diesen Umständen hat der Østre Landsret (Landgericht für Ostdänemark, Dänemark) beschlossen, das Verfahren auszusetzen, und mit Entscheidung, die am 28. April 2021 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Steht die Stillhalteklausel in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 der Einführung und Anwendung einer nationalen Vorschrift, nach der der Ehegattennachzug – außer bei Vorliegen ganz besonderer Gründe – davon abhängig gemacht wird, dass der Ehegatte/Lebensgefährte, der als türkischer Arbeitnehmer in dem betreffenden Mitgliedstaat vom Assoziierungsabkommen und vom Beschluss Nr. 1/80 erfasst wird, einen Sprachtest in der Amtssprache des Aufnahmemitgliedstaats bestanden hat, entgegen, wenn der türkische Arbeitnehmer wie im Ausgangsverfahren im betreffenden Mitgliedstaat nach dessen früher geltenden Regeln, die insoweit kein Erfordernis einer bestandenen Prüfung in der Sprache des Mitgliedstaats enthielten, das Recht auf Daueraufenthalt erworben hat?
2. Erfasst das besondere Diskriminierungsverbot in Art. 10 Abs. 1 des Beschlusses Nr. 1/80 eine nationale Vorschrift, nach der der Ehegattennachzug – außer bei Vorliegen ganz besonderer Gründe – davon abhängig gemacht wird, dass der Ehegatte/Lebensgefährte, der als türkischer Arbeitnehmer in dem betreffenden Mitgliedstaat vom Assoziierungsabkommen und vom Beschluss Nr. 1/80 erfasst wird, eine Sprachprüfung in der Amtssprache des Aufnahmemitgliedstaats bestanden hat, wenn der türkische Arbeitnehmer wie im Ausgangsverfahren im betreffenden Mitgliedstaat nach dessen früher geltenden Regeln, die insoweit kein Erfordernis einer bestandenen Prüfung in der Sprache des Mitgliedstaats enthielten, das Recht auf Daueraufenthalt erworben hat?
3. Falls Frage 2 zu verneinen ist: Steht das allgemeine Diskriminierungsverbot in Art. 9 des Assoziierungsabkommens einer nationalen Vorschrift wie der angeführten in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens, in dem der türkische Arbeitnehmer im betreffenden Mitgliedstaat nach dessen früher geltenden Regeln, die insoweit kein Erfordernis einer bestandenen Sprachprüfung in der Amtssprache des Aufnahmemitgliedstaats enthielten, das Recht auf Daueraufenthalt erworben hat, entgegen, wenn ein solches Erfordernis nicht für Staatsangehörige des betreffenden nordischen Mitgliedstaats (hier Dänemark) und der anderen nordischen Länder sowie für andere Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen (und damit nicht für EU/EWR-Staatsangehörige), gilt?
4. Falls Frage 3 zu bejahen ist: Kann das allgemeine Diskriminierungsverbot in Art. 9 des Assoziierungsabkommens vor den nationalen Gerichten unmittelbar geltend gemacht werden?
14. X, die dänische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und in der Sitzung vom 18. Mai 2022 vor dem Gerichtshof mündliche Ausführungen gemacht.
Analyse
15. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das vorlegende Gericht mit den Vorabentscheidungsfragen, die es dem Gerichtshof stellt, klären möchte, ob die nationalen Rechtsvorschriften, nach denen einem Antrag auf Familienzusammenführung, der von dem Ehegatten eines türkischen Arbeitnehmers gestellt wird, nur stattgegeben wird, wenn dieser Arbeitnehmer nachweisen kann, dass er eine dänische Sprachprüfung bestanden hat, mit dem Beschluss Nr. 1/80 (konkret dessen Art. 10 Abs. 1 und Art. 13) und/oder dem Assoziierungsabkommen (hier dessen Art. 9) vereinbar sind. Für das vorlegende Gericht genügt jedoch die Feststellung, dass nur eine dieser drei genannten Bestimmungen der im Ausgangsverfahren fraglichen Regelung entgegensteht, um den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheiden zu können. Aus meiner Analyse ergibt sich, dass die Situation, die das vorlegende Gericht beschreibt und die durch die Erörterungen vor dem Gerichtshof näher erläutert wurde, eindeutig gegen Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 verstößt. Daher befassen sich die nachfolgenden Ausführungen nur mit dieser Bestimmung und somit nur mit der ersten Vorlagefrage.
16. Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dahin auszulegen ist, dass nationale Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren fraglichen, wonach die Familienzusammenführung eines türkischen Arbeitnehmers, der sich rechtmäßig in Dänemark aufhält, und seines drittstaatsangehörigen Ehegatten, an die Voraussetzung knüpft, dass dieser Arbeitnehmer eine Prüfung ablegt, die Dänischkenntnisse eines bestimmten Niveaus bescheinigt, eine „neue Beschränkung“ darstellen, und, wenn ja, ob eine solche Maßnahme gerechtfertigt werden kann.
Zum Vorliegen einer neuen Beschränkung
17. Zur Erinnerung: Die in Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 enthaltene Stillhalteklausel verbietet allgemein die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch einen türkischen Staatsangehörigen in einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 in dem betreffenden Mitgliedstaat galten(16). Der Gerichtshof hat mehrfach entschieden, dass eine nationale Regelung, mit der die Voraussetzungen für eine Familienzusammenführung türkischer Arbeitnehmer, die sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhalten, gegenüber denjenigen verschärft werden, die in diesem Mitgliedstaat galten, als der Beschluss Nr. 1/80 in Kraft trat, im Sinne dieser Bestimmung eine „neue Beschränkung“ der Ausübung der Freizügigkeit durch die türkischen Arbeitnehmer in diesem Mitgliedstaat darstellt(17).
18. Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass mit § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes, wonach im Zusammenhang mit einem Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung mit einem türkischen Arbeitnehmer der drittstaatsangehörige Ehegatte den Beweis erbringen muss, dass dieser Arbeitnehmer eine Prüfung bestanden hat, die Grundkenntnisse im Dänischen bescheinigt, die Voraussetzungen für die erstmalige Aufnahme in Dänemark von Ehegatten türkischer Staatsangehöriger, die sich rechtmäßig in Dänemark aufhalten, im Vergleich zu den bei Inkrafttreten des Beschlusses Nr. 1/80 in Dänemark geltenden Voraussetzungen verschärft wurden(18).
19. Nach gefestigter Rechtsprechung ist die Familienzusammenführung ein unerlässliches Mittel zur Ermöglichung des Familienlebens türkischer Erwerbstätiger, die dem Arbeitsmarkt der Mitgliedstaaten angehören, und trägt sowohl zur Verbesserung der Qualität ihres Aufenthalts als auch zu ihrer Integration in diesen Staaten bei(19). Auf die Entscheidung eines türkischen Staatsangehörigen, sich in einem Mitgliedstaat niederzulassen, um dort dauerhaft einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, kann es sich negativ auswirken, wenn die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats die Familienzusammenführung erschweren oder unmöglich machen und sich der türkische Staatsangehörige deshalb unter Umständen dazu gezwungen sehen kann, zwischen seiner Tätigkeit in dem betreffenden Mitgliedstaat und seinem Familienleben in der Türkei zu entscheiden. Daher stellt eine Regelung, die die Familienzusammenführung erschwert, indem sie die Voraussetzungen für eine erstmalige Aufnahme der Ehegatten türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats im Vergleich zu denjenigen verschärft, die galten, als der Beschluss Nr. 1/80 in Kraft trat, eine „neue Beschränkung“ im Sinne von Art. 13 des Beschlusses dar(20).
20. Dies ist die Wirkung von § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes, der dadurch, dass er für den türkischen Arbeitnehmer selbst eine Voraussetzung aufstellt, die bis dahin nicht galt und deren Erfüllung für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an seinen Ehegatten aus Gründen der Familienzusammenführung erforderlich ist, eine „neue Beschränkung“ im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 darstellt, was die dänische Regierung im Übrigen nicht bestreitet.
21. Eine solche Beschränkung ist jedoch verboten, es sei denn, sie gehört zu den in Art. 14 des Beschlusses Nr. 1/80 aufgeführten Beschränkungen(21) oder sie ist durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet, die Verwirklichung des verfolgten legitimen Ziels zu gewährleisten, und geht nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinaus(22). Da sich aus der Akte nicht ergibt, dass die im Ausgangsverfahren fraglichen Rechtsvorschriften zu den Beschränkungen gemäß Art. 14 des Beschlusses Nr. 1/80 gehören, ist zuerst zu bestimmen, ob diese neue Bestimmung durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann.
Zum Vorliegen eines zwingenden Grundes des Allgemeininteresses
22. Die dänische Regierung trägt vor, dass mit § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes das Ziel verfolgt worden sei, eine erfolgreiche Integration zu gewährleisten. Der Normzweck von § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes ist außerdem vom vorlegenden Gericht erläutert worden, das den Gesetzesentwurf Nr. L 180 vom 26. April 2012 (der zum Erlass des Ausländergesetzes in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung führte) zitiert hat, insbesondere dessen Abschnitt 3.8, in dem die Regierung darauf hinwies, dass „die gebietsansässigen Ausländer gut integriert und mit der dänischen Gesellschaft verbunden sein müssen, um einen ausländischen Ehegatten nach Dänemark nachziehen lassen zu können. Die Integration eines ausländischen Ehegatten in die dänische Gesellschaft wird erleichtert, wenn der Gebietsansässige seinen Ehegatten unterstützen und ihm dabei helfen kann, sich niederzulassen, Dänisch zu lernen und Zugang zum Arbeitsmarkt zu erhalten“(23). Daher müsse die Familienzusammenführung von Ehegatten an die Voraussetzung geknüpft sein, dass die gebietsansässigen Ausländer über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügten, deren Erteilung nunmehr vom Bestehen einer Sprachprüfung abhänge, da der gebietsansässige Ausländer in der Lage sein müsse, zur Integration seines Ehegatten in die dänische Gesellschaft beizutragen. Die gebietsansässigen Ausländer, denen eine solche Aufenthaltserlaubnis vor der Einführung dieser Voraussetzung erteilt worden sei, hätten, wie die dänische Regierung in diesem Gesetzentwurf weiter ausführte, gegenwärtig nicht nachgewiesen, dass sie gut integriert seien. Deshalb schlug die dänische Regierung vor, für ausländische Gebietsansässige, die eine Familienzusammenführung mit ihrem drittstaatsangehörigen Ehegatten beantragten und bereits über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügten, eine Reihe neuer Voraussetzungen für die Erteilung einer solchen Erlaubnis festzulegen, darunter das erfolgreiche Ablegen einer dänischen Sprachprüfung.
23. Die dänischen Behörden haben daher vor dem vorlegenden Gericht geltend gemacht, dass § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, nämlich die Gewährleistung einer erfolgreichen Integration, gerechtfertigt sei. Die dänische Regierung hat vor dem Gerichtshof außerdem darauf hingewiesen, dass dem Erfordernis des Bestehens einer dänischen Sprachprüfung der Gedanke zugrunde liege, dass der Gebietsansässige, wenn er der dänischen Sprache kundig sei, seinen Ehegatten im Prozess der Integration in die dänische Gesellschaft besser begleiten könne.
24. Der Gerichtshof hat bereits anerkannt, dass das erklärte Ziel einer Maßnahme, eine erfolgreiche Integration Drittstaatsangehöriger im Aufnahmestaat zu gewährleisten, im Hinblick auf Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 grundsätzlich einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen kann(24).
25. Ich stelle jedoch fest, dass die Argumente, die der dänische Gesetzgeber angeführt und die dänische Regierung vor dem Gerichtshof vorgebracht hat, nicht frei von Mehrdeutigkeit in Bezug auf die Gruppe sind, an die sich das Ziel der erfolgreichen Integration genau richtet. Das Erfordernis, eine Sprachprüfung zu bestehen, trifft den türkischen Arbeitnehmer, dessen Grad der Integration oder „Integrationsfähigkeit“, um den von X(25) verwendeten Ausdruck aufzugreifen, offenbar getestet werden soll, bevor festgestellt wird, ob er in der Lage sein wird, seinen Ehegatten auf dem Integrationsweg zu begleiten. Eine solche Mehrdeutigkeit erscheint in mehrfacher Hinsicht problematisch. Zunächst hat der Gerichtshof, wie bereits ausgeführt, entschieden, dass die Familienzusammenführung gerade zur Verbesserung der Qualität des Aufenthalts und zur Integration des türkischen Arbeitnehmers im Aufnahmemitgliedstaat beiträgt(26). Des Weiteren glaube ich, dass es, wie die Kommission ausgeführt hat, nicht möglich ist, von einem türkischen Arbeitnehmer, der sich im Hinblick auf Art. 6 des Beschlusses Nr. 1/80 in einer geregelten Situation befindet, zu verlangen, die Intensität seiner Integration nachzuweisen.
26. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass mit § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes nur dann ein legitimes Ziel verfolgt wird, wenn mit dem geltend gemachten zwingenden Grund des Allgemeininteresses kein anderer Zweck verfolgt wird als der, die erfolgreiche Integration der Ehegatten von Drittstaatsangehörigen, die eine Familienzusammenführung mit diesen beantragen, sicherzustellen.
27. Unter diesem Vorbehalt bleibt somit noch zu prüfen, ob § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes geeignet ist, die Verwirklichung des verfolgten legitimen Ziels zu gewährleisten, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgeht.
Zur Geeignetheit der neuen Beschränkung
28. Wie oben ausgeführt, geht der dänische Gesetzgeber von der Prämisse aus, dass, wenn der türkische Arbeitnehmer „gut“ in die dänische Gesellschaft integriert ist, dies die Integration des Ehegatten, der ihm nachziehen möchte, erleichtert. In den Gesetzesmaterialien werden Studien erwähnt, die diesen Zusammenhang belegen sollen. Ich räume gerne ein, dass ein Arbeitnehmer, der seinen Ehegatten in seinen Haushalt aufnehmen will und der sich seit einiger Zeit in Dänemark aufhält, die dänische Sprache beherrscht, in das örtliche Leben eingebunden ist und dänische Freunde hat, den kulturellen Anpassungsprozess seines Ehegatten tatsächlich positiv beeinflussen kann(27).
29. Eine erste Schwierigkeit wird bei der Prüfung von § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes anhand des Erfordernisses der Geeignetheit jedoch insoweit deutlich, als festzustellen ist, dass diese Bestimmung einen ausschließlichen Bezug zwischen der Integration einerseits und dem Niveau der dänischen Sprachkenntnisse andererseits herstellt. Die Integration einer Person in eine Aufnahmegesellschaft ist jedoch ein komplexer und multifaktorieller Prozess, der sich nicht allein auf den Besitz einiger grundlegender Sprachkenntnisse reduzieren lässt, zumal dies nicht von der Person selbst, sondern von ihrem Ehegatten verlangt wird.
30. Dies lässt eine zweite Schwierigkeit erkennen, die noch gravierender ist. Denn ich räume zwar durchaus ein, dass die Integration des Ehegatten möglicherweise erleichtert werden kann, wenn der türkische Arbeitnehmer, der sich bereits im dänischen Hoheitsgebiet aufhält, Grundkenntnisse der dänischen Sprache, Kultur und Gesellschaft besitzt, wende mich aber klar gegen den Gedanken, dass andernfalls die Integration des Ehegatten verhindert würde oder zum Scheitern verurteilt wäre. Es ist, anders ausgedrückt, nicht möglich, eine Prognose aufzustellen, dass der Ehegatte allein deshalb, weil der türkische Arbeitnehmer selbst keinen Nachweis über das Bestehen der erforderlichen Prüfung vorlegt, nicht integrationsfähig ist.
31. Ich halte es im Hinblick auf eine Rechtfertigung der untersuchten neuen Beschränkung auch für äußerst problematisch, dass die dänische Regierung auf eine Frage des Gerichtshofs hin eingeräumt hat, dass der Antrag der Ehegattin von Y auf Familienzusammenführung selbst dann, wenn sich herausstellte, dass sie zweisprachig ist und das Dänische perfekt beherrscht, dennoch abgelehnt würde, da Y nach wie vor das Bestehen des Tests „Prøve i Dansk 1“ nicht nachgewiesen hätte. Dies steht im krassen Widerspruch zu der § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes zugrunde liegenden Prämisse, wonach ein untrennbarer Zusammenhang zwischen der Fähigkeit, sich in der Sprache des Aufnahmestaats auszudrücken, und dem Erfolg der Integration besteht, da nach einer solchen Logik einem Ehegatten, der aufgrund seiner eigenen Sprachkenntnisse alle Chancen hat, sich leicht in die Gesellschaft des Aufnahmemitgliedstaats zu integrieren, dennoch eine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Familienzusammenführung verweigert würde. Diese Feststellung führt sodann – wie ich bereits geahnt hatte – zwangsläufig zu der Frage, welches Ziel mit der fraglichen Maßnahme in Wirklichkeit verfolgt wird.
32. Da aus den Akten hervorgeht, dass das Bestehen dieses Tests eine notwendige Voraussetzung dafür darstellt, dem Ehegatten des türkischen Arbeitnehmers, der sich bereits im Aufnahmestaat aufhält und ordnungsgemäß in dessen Arbeitsmarkt integriert ist, eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, ohne dass die eigene Fähigkeit dieses Ehegatten zur Integration berücksichtigt wird, obwohl das vorgeblich verfolgte Ziel dessen gelungene Integration ist, scheint die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Maßnahme, da sie es nicht ermöglicht, die tatsächlichen Integrationsaussichten desjenigen zu beurteilen, der eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung beantragt, nicht geeignet zu sein, die erfolgreiche Integration dieser Drittstaatsangehörigen in Dänemark zu gewährleisten(28).
Zur Verhältnismäßigkeit
33. Sollte der Gerichtshof entscheiden, dass die neue Beschränkung, die § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes darstellt, geeignet ist, die Verwirklichung des verfolgten legitimen Ziels zu gewährleisten, muss er sich noch vergewissern, dass diese Bestimmung nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgeht.
34. Insoweit weise ich erstens darauf hin, dass das Erfordernis des Bestehens des Tests „Prøve i Dansk 1“ für alle türkischen Arbeitnehmer gilt, ohne dass irgendwelche anderen Umstände, die ihre tatsächliche Integration in die dänische Gesellschaft belegen könnten, geprüft würden. So genügen, wie im Fall von Y, ein Arbeitsleben, aber auch verschiedene Beiträge zur dänischen Gesellschaft offenbar nicht, um ihn von diesem Sprachtesterfordernis zu befreien, wenn seine Ehefrau beantragt, ihm nach Dänemark nachzuziehen. § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes scheint daher eine unwiderlegbare Vermutung aufzustellen, dass ein türkischer Arbeitnehmer, der nicht nachweisen kann, dass er die Sprachprüfung bestanden hat, nicht integriert ist. Bei einem türkischen Arbeitnehmer, der sich seit 1979 im dänischen Hoheitsgebiet aufhält – d. h. zu dem Zeitpunkt, zu dem seine Ehegattin den Familiennachzug beantragt, seit 36 Jahren –, sollten sonstige Beweise dafür berücksichtigt werden, dass er fähig ist, seine Ehegattin im Integrationsprozess zu unterstützen, wie z. B. die in dänischer Sprache abgehaltenen Fortbildungen, an denen er teilgenommen hat(29). Dass hier keine Verhältnismäßigkeit gegeben ist, zeigt sich sehr deutlich daran, dass keine Möglichkeit der Abwägung oder des Ausgleichs besteht zwischen dem fehlenden Nachweis des Bestehens des Tests „Prøve i Dansk 1“ und der sozialen und kulturellen Prägung, die sich naturgemäß aus einem 36-jährigen Arbeitsleben in einem Aufnahmeland ergeben muss, oder zumindest den anderen Faktoren, die erkennen lassen, dass der Ehegatte im Integrationsprozess gegebenenfalls von dem türkischen Arbeitnehmer, der sich bereits im Aufnahmemitgliedstaat aufhält, begleitet werden kann.
35. Unverständlich ist auch, aus welchem Grund der Nachweis des Bestehens des Tests „Prøve i Dansk 1“ eine solch zwangsläufig notwendige Voraussetzung für die Bewilligung der Familienzusammenführung mit dem Ehegatten ist. Aus der nationalen Regelung ergibt sich nämlich, dass sich der Ehegatte, nachdem sein Aufenthalt zum Zweck der Familienzusammenführung erlaubt wurde, innerhalb von sechs Monaten nach seiner Ankunft in Dänemark selbst einen Test ablegen muss, mit dem die Kompetenzen beurteilt werden, die er im Rahmen seines Pflichtunterrichtsprogramms erworben hat. Dessen Ziel scheint ebenfalls darin zu bestehen, die erfolgreiche Integration des Ehegatten sicherzustellen, sobald er in das dänische Hoheitsgebiet eingereist ist.
36. Insoweit komme ich – wobei ich mich nicht an die Stelle des nationalen Gesetzgebers setzen will, sondern im Gegenteil versuche, die fragliche Regelung zu verstehen – nicht umhin, eine gewisse Inkohärenz festzustellen, die darin besteht, X eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung mit ihrem Ehegatten deswegen zu verweigern, weil dieser nicht nachgewiesen hat, dass er den Test „Prøve i Dansk 1“ bestanden hat, der belegen soll, dass er über Grundkenntnisse der dänischen Sprache und der dänischen Gesellschaft verfügt, die für die Integration seiner Ehegattin in diese Gesellschaft nützlich sind, und ihr zur gleichen Zeit 2016 eine Aufenthaltserlaubnis zur Ausübung einer Beschäftigung als Arbeitnehmerin zu erteilen, die dann bis 2021 verlängert wird(30).
37. Zweitens trifft es zu, dass die Verwaltungspraxis, wie sie vom vorlegenden Gericht und von der dänischen Regierung beschrieben wird, nicht erkennen lässt, dass Anträge auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung systematisch deswegen abgelehnt würden(31), weil der Ehegatte die Voraussetzung des Bestehens der Sprachprüfung nicht erfüllt. Dies macht diese Praxis jedoch nicht notwendigerweise verhältnismäßig. Darüber hinaus müssen reale Möglichkeiten bestehen, von diesem Erfordernis abzuweichen. Aus den Akten geht hervor, dass diese Fälle sehr begrenzt sind und es jedenfalls nicht ermöglichen, die besonderen Umstände im Zusammenhang mit dem jeweiligen Antrag auf Familienzusammenführung und der Person des Antragstellers selbst zu berücksichtigen. Ich habe ja bereits aufgezeigt, dass der Antrag des Ehegatten auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Familienzusammenführung selbst dann, wenn dieser Ehegatte die Sprache des Aufnahmestaats perfekt beherrschte, abgelehnt würde, wenn der türkische Arbeitnehmer, der sich bereits in diesem Staat befindet, nicht nachweisen kann, dass er den Sprachtest bestanden hat. Dies veranschaulicht meines Erachtens, dass keine echten Ausnahmen vorgesehen sind oder zumindest die besonderen Umstände des Einzelfalls keine ausreichende Berücksichtigung finden(32).
38. Entgegen dem Vorbringen der dänischen Regierung liegen hier keine Rechtsvorschriften vor wie diejenigen, um die es in der Rechtssache ging, in der das Urteil Udlændingenævnet(33) ergangen ist. In diesem Urteil hat der Gerichtshof nämlich über eine neue Beschränkung befunden, die darin bestand, dass das Höchstalter herabgesetzt wurde, bis zu dem das Kind eines türkischen Arbeitnehmers, der sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufhält, einen Antrag auf Familienzusammenführung stellen kann. Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine solche Maßnahme verhältnismäßig war, da im dänischen Recht Ausnahmen von der Anwendung der im Ausgangsverfahren fraglichen Bestimmung vorgesehen waren, und zwar u. a. in dem Fall, dass das Kindeswohl dies erforderte, wobei die dänischen Behörden in einem solchen Fall die Situation des Kindes individuell prüfen und das Kindeswohl in jedem Einzelfall berücksichtigen mussten(34). Die vorliegende Rechtssache unterscheidet sich von jener dadurch, dass es nicht so zu sein scheint, dass die sprachlichen Fähigkeiten oder Integrationsaussichten des Antragstellers selbst individuell geprüft würden, um zu bestimmen, ob eine Ausnahme von dieser Anforderung, die der Arbeitnehmer füllen muss, zu gewähren ist.
39. Im Gegenteil ergibt sich aus der Analyse der Akten(35), dass von diesem Erfordernis des Bestehens des Tests „Prøve i Dansk 1“ nur aus „ganz besonderen Gründen“ im Zusammenhang mit den internationalen Verpflichtungen Dänemarks und nur dann abgewichen wird, wenn es nicht möglich ist, den türkischen Arbeitnehmer aufzufordern, sein Familienleben im Herkunftsland fortzusetzen, ohne damit gegen diese Verpflichtungen zu verstoßen(36).
40. Unter diesen Umständen scheint die neue Beschränkung in § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes über das hinauszugehen, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich ist, das, wie bereits ausgeführt, in der erfolgreichen Integration des Ehegatten besteht, der beantragt, dem türkischen Arbeitnehmer im Aufnahmemitgliedstaat nachzuziehen.
Zwischenergebnis
41. Nach Abschluss der Prüfung und aus allen genannten Gründen stellt eine nationale Maßnahme wie § 9 Abs. 12 Nr. 5 des Ausländergesetzes, wonach die Familienzusammenführung eines türkischen Arbeitnehmers, der ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt eingegliedert ist und sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhält, und seines Ehegatten an die Voraussetzung geknüpft ist, dass dieser Arbeitnehmer erfolgreich einen Sprachtest abgelegt hat, damit sichergestellt wird, dass die Integration des Ehegatten nach der Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gelingt, eine „neue Beschränkung“ im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 dar. Eine solche Beschränkung erscheint nicht gerechtfertigt.
Ergebnis
42. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Østre Landsret (Landgericht für Ostdänemark, Dänemark) gestellten Vorlagefragen wie folgt zu beantworten:
Eine nationale Maßnahme, die die Familienzusammenführung eines türkischen Arbeitnehmers, der ordnungsgemäß in den Arbeitsmarkt eingegliedert ist und sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedstaat aufhält, und seines Ehegatten an die Voraussetzung knüpft, dass dieser Arbeitnehmer erfolgreich einen Sprachtest abgelegt hat, damit sichergestellt wird, dass die Integration des Ehegatten nach der Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gelingt, stellt eine „neue Beschränkung“ im Sinne von Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei dar.
Eine solche Beschränkung ist nicht gerechtfertigt.