Language of document : ECLI:EU:C:2021:103

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL ATHANASIOS RANTOS

prezentate la 10 februarie 2021(1)

Cauza C718/19

Ordre des barreaux francophones et germanophone,

Association pour le droit des Étrangers ASBL,

Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,

Ligue des Droits de l’Homme ASBL,

Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL

împotriva

Conseil des ministres

[cerere de decizie preliminară formulată de Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională, Belgia)]

„Trimitere preliminară – Cetățenia Uniunii – Articolele 20 și 21 TFUE – Directiva 2004/38/CE – Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul unui stat membru pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora – Decizie de încetare a șederii pentru motive de ordine publică – Măsuri preventive pentru a evita orice risc de sustragere în termenul de plecare sau prelungirea acestui termen – Dispoziții naționale identice sau similare celor aplicabile resortisanților țărilor terțe în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2008/115/CE – Refuz al cetățeanului Uniunii de a se conforma unei decizii de încetare a șederii din motive de ordine publică sau siguranță publică – Termen maxim de luare în custodie publică în scopul îndepărtării”






I.      Introducere

1.        Prin intermediul celor două întrebări preliminare, Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională, Belgia) solicită Curții să examineze în esență dacă articolele 20 și 21 TFUE, precum și dispozițiile Directivei 2004/38/CE(2) (denumită în continuare „Directiva privind șederea”) se opun ca un stat membru să aplice, în privința cetățenilor Uniunii și membrilor familiei acestora care au făcut obiectul unei decizii de îndepărtare în temeiul acestei directive, măsuri identice sau similare celor aplicabile în dreptul național resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în temeiul Directivei 2008/115/CE(3) (denumită în continuare „Directiva privind returnarea”).

2.        În această privință, trebuie amintit că Curtea a declarat că nu este interzis ca legiuitorul național să se inspire din dispozițiile unei alte directive „atunci când acest lucru este oportun și în măsura în care nicio altă dispoziție de drept [al Uniunii] nu se opune”(4). Astfel, în Hotărârea Petrea(5), Curtea a precizat că „statele membre se pot inspira din dispozițiile [Directivei privind returnarea] pentru a desemna autoritățile competente și pentru a defini procedura aplicabilă adoptării unei decizii [adoptate în temeiul Directivei privind șederea] care impune returnarea unui cetățean al Uniunii […] dacă nicio dispoziție din dreptul Uniunii nu se opune acestui fapt”.

3.        Deși această jurisprudență pledează în speță în favoarea unui răspuns negativ la întrebările adresate de instanța de trimitere, rămâne totuși să se verifice dacă ea poate fi aplicată și în cadrul unor măsuri, precum cele în discuție în litigiul principal – și anume măsuri preventive adoptate în scopul evitării oricărui risc de sustragere în urma adoptării unei decizii de îndepărtare, precum și măsuri de luare în custodie publică prin care se urmărește garantarea executării acestei îndepărtări, – care, întrucât au, potrivit instanței de trimitere, un efect asupra exercitării înseși a dreptului de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, ar putea fi considerate ca nefiind de natură pur procedurală.

4.        Aceste întrebări vor permite Curții să examineze, pentru prima dată, conformitatea cu dreptul Uniunii a unor norme naționale care urmăresc să garanteze executarea deciziilor de îndepărtare adoptate în temeiul Directivei privind șederea.

II.    Cadrul juridic

A.      Dreptul Uniunii

1.      Directiva privind șederea

5.        Considerentul (16) al Directivei privind șederea enunță că, „[a]tât timp cât beneficiarii dreptului de ședere nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă, aceștia nu ar trebui să fie expulzați [a se citi «îndepărtați»]”.

6.        Articolul 14 din această directivă prevede, la alineatele (1) și (2), că cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora au dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni, prevăzut la articolul 6 din directiva menționată, atât timp cât nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă, precum și dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni și drepturi de păstrare a acestei șederi, prevăzute la articolele 7, 12 și 13 din aceeași directivă, atât timp cât îndeplinesc condițiile prevăzute de aceste articole. Prin derogare de la aceste dispoziții, alineatul (4) al articolului 14 menționat prevede că o măsură de îndepărtare nu poate fi în niciun caz adoptată împotriva acestor cetățeni ai Uniunii în cazurile în care sunt lucrători sau au intrat pe teritoriul respectivului stat membru în căutarea unui loc de muncă.

7.        Articolul 15 din Directiva privind șederea, intitulat „Garanțiile procedurale”, prevede la alineatul (1) că „[p]rocedurile prevăzute la articolele 30 și 31 se aplică prin analogie oricărei decizii ce restrânge libera circulație a unui cetățean al Uniunii și a membrilor familiei acestuia pentru alte motive decât cele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”.

8.        Potrivit articolului 27 alineatele (1) și (2) din directiva menționată, „statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”, iar „[m]ăsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. […] Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală”.

9.        Articolul 28 din Directiva privind șederea, intitulat „Protecția împotriva expulzării [a se citi «îndepărtării»]”, prevede la alineatul (1) că, „[î]nainte de a lua o decizie de expulzare [a se citi «de îndepărtare»] de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranță publică, statul membru gazdă ia în considerare diverși factori precum durata șederii individului respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situația sa familială și economică, integrarea sa socială și culturală în statul membru gazdă și legăturile sale cu țara de origine”. În plus, alineatul (2) al acestui articol prevede că „[s]tatul membru gazdă nu poate lua o decizie de expulzare [a se citi «de îndepărtare»] împotriva unui cetățean al Uniunii sau a membrilor familiei sale, indiferent de cetățenie, care au dobândit dreptul de ședere permanentă pe teritoriul său, cu excepția cazurilor în care există motive imperative de ordine publică sau siguranță publică”.

10.      Articolul 30 din această directivă prevede, la alineatul (3), că „[n]otificarea [oricărei decizii adoptate în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Directiva privind șederea] precizează […], dacă este cazul, termenul acordat persoanei respective pentru a părăsi teritoriul statului membru. Cu excepția unor cazuri de urgență, motivate corespunzător, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării”.

11.      Articolul 33 alineatul (2) din directiva menționată prevede că, „[î]n cazul în care decizia de expulzare [a se citi «de îndepărtare»] […] este pusă în executare după mai mult de doi ani de la emiterea sa, statul membru verifică dacă persoana respectivă continuă să constituie un pericol real și actual la adresa ordinii publice sau a siguranței publice și stabilește dacă de la data emiterii deciziei de expulzare [a se citi «de îndepărtare»] s‑a produs vreo schimbare efectivă a împrejurărilor”.

2.      Directiva privind returnarea

12.      Considerentul (16) al Directivei privind returnarea enunță că „[f]olosirea luării în custodie publică în scopul îndepărtării ar trebui limitată și ar trebui să facă obiectul aplicării principiului proporționalității în privința mijloacelor utilizate și a obiectivelor urmărite. Luarea în custodie publică este justificată numai pentru pregătirea returnării sau în efectuarea procesului de îndepărtare și dacă aplicarea unor măsuri mai puțin coercitive nu ar fi suficientă”.

13.      Articolul 1 din directiva menționată prevede că aceasta stabilește standarde și proceduri comune aplicabile pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului Uniunii, precum și cu dreptul internațional.

14.      Articolul 2 din directiva menționată prevede, la alineatul (3), că această directivă nu se aplică persoanelor care beneficiază de dreptul Uniunii la libera circulație.

15.      Articolul 3 punctul 7 din Directiva privind returnarea definește „riscul sustragerii” ca fiind „existența unor motive într‑un caz particular care se bazează pe criterii obiective, definite prin legislație, care justifică presupunerea că un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unei proceduri de returnare se poate sustrage acesteia”.

16.      Potrivit articolului 6 alineatul (1) din această directivă, statele membre emit o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor.

17.      Articolul 7 din directiva menționată, intitulat „Plecarea voluntară”, prevede la alineatul (3) că în cursul termenului pentru plecare voluntară pot fi impuse o serie de obligații în scopul de a evita riscul de sustragere, cum ar fi aceea de a se prezenta, la intervale de timp periodice, autorităților, de a depune o garanție financiară corespunzătoare, de a prezenta documente sau obligația de a rămâne într‑un anumit loc.

18.      În capitolul IV din Directiva privind returnarea, intitulat „Luarea în custodie publică în scopul îndepărtării”, articolul 15 din aceasta prevede la alineatul (1) că, „[c]u excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care: (a) există riscul de sustragere sau (b) resortisantul în cauză al unei țări terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare. Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare”. Alineatele (5) și (6) ale aceluiași articol prevăd că „[l]uarea în custodie publică se menține pe toată durata în care se îndeplinesc condițiile stabilite la alineatul (1) și în măsura în care este necesar pentru a asigura punerea în aplicare cu succes a măsurii de îndepărtare. Fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni” și că „[s]tatele membre nu pot extinde perioada menționată la alineatul (5) decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislația sa națională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită: (a) lipsei de cooperare a resortisantului în cauză al unei țări terțe sau (b) întârzierilor în obținerea documentației necesare din partea țărilor terțe”.

B.      Dreptul belgian

19.      Loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Legea din 15 decembrie 1980 privind accesul pe teritoriu, șederea, stabilirea și îndepărtarea străinilor)(6) a fost modificată prin loi du 24 février 2017 afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale (Legea din 24 februarie 2017 pentru garantarea ordinii publice sau a securității naționale)(7) (denumită în continuare „Legea din 24 februarie 2017”). Această din urmă lege transpune parțial printre altele Directivele privind șederea și returnarea.

20.      Articolele 27-32 din Legea din 24 februarie 2017 au introdus în Legea din 15 decembrie 1980 articolele 44ter-44octies din aceasta.

21.      Articolul 44ter din Legea din 15 decembrie 1980, astfel cum a fost modificată prin Legea din 24 februarie 2017 (denumită în continuare „Legea din 15 decembrie 1980”), prevede:

„Ordinul de părăsire a teritoriului emis în privința unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei acestuia indică termenul în care el trebuie să părăsească teritoriul Regatului. Cu excepția unor cazuri de urgență justificate corespunzător, acest termen nu poate fi mai mic de o lună de la notificarea deciziei.

Termenul prevăzut la primul paragraf poate fi prelungit de ministru sau de delegatul său atunci când: 1° returnarea voluntară nu se poate realiza în termenul respectiv sau 2° împrejurările specifice situației persoanei în cauză justifică acest lucru. […]”

22.      Articolul 44quater din această lege prevede:

„Atât timp cât curge termenul prevăzut la articolul 44ter, cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale nu poate face obiectul unei îndepărtări forțate.

Pentru a evita orice risc de sustragere în termenul prevăzut la articolul 44ter, cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale poate fi constrâns să respecte măsuri preventive. Regele este abilitat să stabilească aceste măsuri printr‑un decret adoptat în cadrul Conseil des ministres [Consiliul de Miniștri].”

23.      Articolul 44quinquies din legea menționată prevede:

„§ 1      Ministrul sau delegatul său ia toate măsurile necesare pentru a executa ordinul de părăsire a teritoriului, atunci când: 1° nu s‑a acordat niciun termen cetățeanului Uniunii sau membrului familiei sale pentru a părăsi teritoriul Regatului; 2° cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale nu a părăsit teritoriul Regatului în termenul care i‑a fost acordat; 3° înainte de expirarea termenului acordat pentru părăsirea teritoriului Regatului, cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale prezintă un risc de sustragere, nu a respectat măsurile preventive impuse sau constituie o amenințare pentru ordinea publică sau securitatea națională.

§ 2.      Atunci când cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale se opune îndepărtării sale sau prezintă un risc de periculozitate în timpul îndepărtării, se procedează la returnarea sa forțată, dacă este cazul sub escortă. Măsuri coercitive pot fi astfel utilizate în ceea ce îl privește […]

§ 3.      Printr‑un decret adoptat în cadrul Conseil des ministres [Consiliul de Miniștri], Regele desemnează organismul însărcinat să asigure controlul returnărilor forțate și stabilește modalitățile de exercitare a acestui control. Organismul respectiv este independent de autoritățile competente în materie de îndepărtare.”

24.      Articolul 44sexies din Legea din 15 decembrie 1980 are următorul cuprins:

„În cazul în care circumstanțele specifice fiecărui caz justifică acest lucru, ministrul sau delegatul său poate amâna temporar îndepărtarea. El informează persoana interesată cu privire la aceasta.

Pentru a evita orice risc de sustragere, cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale poate fi constrâns să respecte măsuri preventive. Regele este abilitat să stabilească aceste măsuri printr‑un decret adoptat în cadrul Conseil des ministres [Consiliul de Miniștri].

În aceleași cazuri, ministrul sau delegatul său poate impune cetățeanului Uniunii sau membrului familiei sale obligația de a nu‑și părăsi reședința în timpul necesar pentru executarea acestei măsuri.”

25.      Potrivit articolului 44septies din această lege:

„§ 1      În cazul în care motive de ordine publică, de securitate națională sau de sănătate publică impun acest lucru și cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri mai puțin coercitive, cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora pot, în vederea garantării executării măsurii de îndepărtare, să fie menținuți [în custodie publică] pe timpul strict necesar pentru executarea măsurii, fără ca durata menținerii respective să poată depăși două luni.

Totuși, ministrul sau delegatul său poate prelungi durata acestei mențineri pe o perioadă de două luni, atunci când demersurile necesare în vederea îndepărtării străinului au fost efectuate în termen de șapte zile lucrătoare de la data menținerii [în custodie publică a] cetățeanului Uniunii sau a membrului familiei sale, aceste demersuri se desfășoară cu toată diligența necesară și subzistă în continuare o posibilitate de a o îndepărta efectiv pe persoana în cauză într‑un termen rezonabil.

După o primă prelungire, decizia de a prelungi durata menținerii [în custodie publică] poate fi adoptată numai de ministru.

După cinci luni, cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale trebuie să fie pus în libertate. În cazul în care protejarea ordinii publice sau a securității naționale impune acest lucru, menținerea [în custodie publică] poate fi prelungită de fiecare dată cu o lună, fără însă ca durata totală a acestei mențineri să poată depăși opt luni.

§ 2.      Cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale menționat la alineatul 1 poate introduce o acțiune împotriva deciziei de menținere [în custodie publică] al cărei obiect îl constituie, în conformitate cu articolul 71 și următoarele.”

26.      Potrivit articolului 44octies din legea menționată:

„Nu pot fi menținuți [în custodie publică] în sensul articolului 74/8 § 2: 1° cetățenii Uniunii minori neînsoțiți; 2° membrii familiei unui cetățean al Uniunii minori neînsoțiți; 3° familiile cetățenilor Uniunii atunci când sunt formate din cel puțin un minor.”

27.      Articolul 74/5 § 3 din aceeași lege are următorul cuprins:

„Durata menținerii [în custodie publică] într‑un anumit loc situat la frontiere nu poate depăși două luni. Cu toate acestea, ministrul sau delegatul său poate prelungi menținerea [în custodie publică a] străinului menționat la § 1 cu o perioadă de două luni, dacă: 1° străinul face obiectul unei măsuri de returnare executorii și 2° demersurile necesare în scopul îndepărtării străinului au fost efectuate în termen de șapte zile lucrătoare de la luarea măsurii prevăzute la punctul 1°, se desfășoară cu toată diligența necesară și subzistă în continuare o posibilitate de a‑l îndepărta efectiv pe străin într‑un termen rezonabil.

După o prelungire, decizia prevăzută la paragraful precedent nu mai poate fi luată decât de ministru. Durata totală a menținerii [în custodie publică] nu poate depăși niciodată cinci luni.

În cazurile în care protejarea ordinii publice sau a securității naționale impune acest lucru, detenția străinului poate fi prelungită de fiecare dată cu o lună, după expirarea termenului prevăzut la paragraful precedent, fără însă ca durata totală a menținerii [în custodie publică] să poată depăși, din acest motiv, opt luni. […]”

III. Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții

28.      Ordre des barreaux francophones et germanophone(8), pe de o parte, și patru asociații fără scop lucrativ (ASBL) (denumite în continuare „reclamantele din litigiul principal”)(9), pe de altă parte, au introdus la Cour contitutionnelle (Curtea Constituțională) belge două acțiuni în anularea Legii din 24 februarie 2017. Instanța de trimitere a conexat aceste două cauze.

29.      În cadrul acestor acțiuni, Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională) ridică problema compatibilității cu dreptul Uniunii a anumitor dispoziții ale Legii din 24 februarie 2017 referitoare la îndepărtarea cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora. Mai precis, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la compatibilitatea cu articolele 20 și 21 TFUE, precum și cu Directiva privind șederea a două dispoziții din această lege care prevăd posibilitatea de a impune cetățeanului Uniunii sau membrului familiei sale în privința căruia s‑a emis o decizie de îndepărtare, pe de o parte, măsuri preventive în termenul care îi este acordat pentru a părăsi teritoriul belgian, în scopul evitării oricărui risc de sustragere, și, pe de altă parte, o măsură de menținere, și anume o luare în custodie publică (denumită în continuare „măsura de luare în custodie publică”), după expirarea acestui termen, pentru a garanta executarea măsurii de îndepărtare.

30.      Instanța de trimitere își justifică îndoielile după cum urmează.

31.      Pe de o parte, în ceea ce privește măsurile preventive, ea observă că Directiva privind șederea nu prevede o dispoziție referitoare la măsurile care ar putea fi luate în privința cetățenilor Uniunii sau a membrilor familiei acestora în scopul evitării unui risc de sustragere atunci când ei au făcut obiectul unei decizii de îndepărtare și că, în lipsa unei armonizări în dreptul Uniunii, acestea pot fi adoptate de legiuitorul național, care ar trebui în principiu să se poată inspira în mod liber din dispoziții similare aplicabile în dreptul național resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în temeiul Directivei privind returnarea. În această privință, instanța de trimitere constată că Curtea a statuat deja, în Hotărârea Petrea(10), că statele membre se pot inspira din dispozițiile Directivei privind returnarea pentru a desemna autoritățile competente și pentru a defini procedura aplicabilă adoptării unei decizii care impune returnarea unui cetățean al Uniunii, dacă nicio dispoziție din dreptul Uniunii nu se opune acestui fapt. Or, instanța de trimitere ridică problema dacă această jurisprudență se aplică în speță, în măsura în care consideră în esență că măsurile preventive, care au în mod necesar un efect asupra exercitării înseși a dreptului la liberă circulație și ședere, nu pot fi calificate drept dispoziții procedurale.

32.      Pe de altă parte, în ceea ce privește măsura luării în custodie publică, instanța de trimitere constată că Legea din 24 februarie 2017 stabilește o identitate de tratament între cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora și toți ceilalți străini, în așteptarea îndepărtării către orice stat din lume, în special în ceea ce privește durata maximă de opt luni a luării în custodie publică. Or, instanța de trimitere ridică în esență problema caracterului proporțional al acestei durate maxime, dat fiind în special că s‑ar putea deduce din Directiva privind șederea că durata luării în custodie publică trebuie să fie limitată la timpul strict necesar pentru executarea deciziei de îndepărtare(11).

33.      În acest context, Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Dreptul Uniunii și în special articolele 20 și 21 [TFUE] și [Directiva privind șederea] trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații naționale care aplică cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora dispoziții similare celor care constituie transpunerea, în ceea ce privește resortisanții statelor terțe, a articolului 7 alineatul (3) din [Directiva privind returnarea], și anume dispoziții care permit constrângerea cetățeanului Uniunii sau a membrului familiei sale să se conformeze unor măsuri preventive în scopul evitării oricărui risc de sustragere în termenul acordat acestuia pentru a părăsi teritoriul în urma adoptării unei decizii de încetare a șederii pentru motive de ordine publică sau în timpul prelungirii acestui termen?

2)      Dreptul Uniunii și în special articolele 20 și 21 [TFUE] și [Directiva privind șederea] trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații naționale care aplică cetățenilor Uniunii și membrilor familiei acestora care nu s‑au conformat unei decizii de încetare a șederii pentru motive de ordine publică sau de securitate publică o dispoziție identică cu cea care se aplică resortisanților statelor terțe aflați în aceeași situație în ceea ce privește termenul maxim de detenție în vederea îndepărtării, și anume opt luni?”

34.      Reclamanții din litigiul principal, guvernele belgian, danez, spaniol și polonez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. În plus, cu excepția guvernelor spaniol și polonez, aceste părți s‑au exprimat în ședința care a avut loc la 16 noiembrie 2020.

IV.    Analiză

A.      Observații introductive

35.      În centrul întrebărilor instanței de trimitere se află problema dacă dreptul Uniunii se opune ca un stat membru să aplice, în privința cetățenilor Uniunii și a membrilor familiei acestora care au făcut obiectul unei decizii de îndepărtare de pe teritoriul său în temeiul Directivei privind șederea, măsuri de executare identice sau similare celor aplicabile îndepărtării resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în temeiul Directivei privind returnarea, atunci când acestea pot afecta exercitarea însăși a dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre.

36.      Considerăm că este util, înainte de a începe analiza noastră, să prezentăm o imagine a cadrului de reglementare aplicabil, precum și a jurisprudenței relevante (punctul 1) și să clarificăm conținutul întrebărilor preliminare, așa cum au fost adresate (punctul 2).

1.      Cu privire la cadrul de reglementare aplicabil și la jurisprudența relevantă

37.      Cu titlu introductiv, trebuie amintit că cetățenia Uniunii – astfel cum a fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht(12) – conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și a restricțiilor prevăzute de tratate și a măsurilor adoptate în vederea aplicării lor. Acest drept este conferit în prezent cetățenilor Uniunii de articolul 21 alineatul (1) TFUE, astfel cum a fost reafirmat la articolul 45 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

38.      Directiva privind șederea, care reglementează printre altele condițiile de exercitare a dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, urmărește să faciliteze și să întărească exercitarea acestui drept(13). Or, directiva menționată cuprinde nu numai norme care reglementează condițiile de obținere a diferitor drepturi de ședere pe care le prevede, ci conține de asemenea un ansamblu de dispoziții menite să reglementeze situația care rezultă din pierderea beneficiului unuia dintre aceste drepturi.

39.      În această privință, Directiva privind șederea prevede două situații în care statele membre pot adopta decizii ce restrâng libera circulație și ședere pentru cetățenii Uniunii și membrii familiei acestora, în special „decizii de expulzare [a se citi «de îndepărtare»]”, și anume atunci când astfel de decizii sunt luate „pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică” [articolul 27 alineatul (1) din această directivă] sau atunci când deciziile respective sunt luate „pentru alte motive decât cele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică” [articolul 15 alineatul (1) din directiva menționată](14).

40.      În afara ipotezelor în care pot fi luate decizii de îndepărtare împotriva cetățenilor Uniunii sau a membrilor familiei acestora, Directiva privind șederea prevede o serie de norme și de garanții procedurale care trebuie respectate, și anume în special cele prevăzute la articolele 15, 30, 31 și 33. Printre aceste norme figurează cea prevăzută la articolul 30 alineatul (3) din directiva menționată, potrivit căreia termenul acordat pentru a părăsi teritoriul statului membru în urma unei decizii de îndepărtare, cu excepția unor cazuri de urgență, nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării deciziei respective.

41.      Or, cu excepția acestor dispoziții, Directiva privind șederea nu prevede un regim specific pentru punerea în aplicare sau pentru executarea deciziilor de îndepărtare și nici, a fortiori, dispoziții privind măsuri preventive luate pentru a evita orice risc de sustragere în termenul pentru plecare voluntară sau dispoziții referitoare la luarea în custodie publică în vederea unei asemenea îndepărtări. De asemenea, această directivă nu conține nicio dispoziție care s‑ar opune în mod explicit ca astfel de măsuri să fie luate de statele membre.

42.      În lipsa unor norme ale Uniunii în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a reglementa modalitățile de executare a deciziilor de îndepărtare, în temeiul principiului autonomiei procedurale, cu condiția ca aceste modalități să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare supuse dreptului intern (principiul echivalenței) și să nu facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(15).

43.      În cadrul exercitării acestei competențe naționale referitoare la stabilirea modalităților de executare a deciziilor de îndepărtare, trebuie amintit că Curtea a statuat deja că dreptul Uniunii nu se opune în principiu utilizării normelor cu privire la resortisanții țărilor terțe în vederea instituirii sistemului aplicabil cetățenilor Uniunii, în pofida faptului că Directivele privind șederea și returnarea nu au neapărat același obiect(16). Astfel, în Hotărârea Petrea, Curtea a statuat că „statele membre se pot inspira din dispozițiile [Directivei privind returnarea, care se referă la resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală] pentru a desemna autoritățile competente și pentru a defini procedura aplicabilă adoptării unei [decizii de îndepărtare a unui cetățean al Uniunii] dacă nicio dispoziție din dreptul Uniunii nu se opune acestui fapt”(17).

44.      Rezultă că, în prezenta cauză, întrucât Directiva privind șederea nu conține norme referitoare la executarea deciziilor de îndepărtare, statele membre trebuie în principiu să fie în măsură să se poată inspira din dispozițiile Directivei privind returnarea, care a fost adoptată ulterior și conține dispoziții relevante în această privință.

45.      Astfel, în ceea ce privește, pe de o parte, măsurile preventive, articolul 7 alineatul (3) din Directiva privind returnarea prevede că, „[î]n cursul termenului pentru plecare voluntară pot fi impuse o serie de obligații în scopul de a evita riscul de sustragere, cum ar fi aceea de a se prezenta, la intervale de timp periodice, autorităților, de a depune o garanție financiară corespunzătoare, de a prezenta documente sau obligația de a rămâne într‑un anumit loc”(18). De asemenea, în ceea ce privește, pe de altă parte, posibilitatea de a lua în custodie publică un cetățean al Uniunii sau membrul familiei sale pentru a garanta executarea unei decizii de îndepărtare, Directiva privind returnarea definește în mod precis luarea în custodie publică în vederea îndepărtării în capitolul IV din aceasta, intitulat „Luarea în custodie publică în scopul îndepărtării”.

46.      În consecință, nimic nu împiedică în principiu statele membre să poată aplica, mutatis mutandis, dispozițiile prevăzute pentru deciziile de returnare a resortisanților țărilor terțe în privința cetățenilor Uniunii și membrilor familiei acestora care au făcut obiectul unei decizii de îndepărtare.

47.      În aceste condiții, pentru ca dispozițiile care vizează resortisanții țărilor terțe să poată fi transpuse efectiv în privința cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor lor, în conformitate cu Hotărârea Petrea, nicio dispoziție a dreptului Uniunii nu trebuie să se opună acestui fapt. În această privință, trebuie amintit că, în temeiul articolului 21 TFUE, dreptul de ședere pe teritoriul statelor membre este recunoscut oricărui cetățean al Uniunii „sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora”(19). În consecință, trebuie să se verifice de asemenea dacă măsurile preventive și de luare în custodie publică pot constitui în sine măsuri susceptibile să limiteze dreptul de liberă circulație și de ședere al cetățenilor respectivi. În acest cadru, deși dreptul Uniunii nu se opune nicidecum ca statele membre să stabilească propriul sistem de executare a deciziilor de îndepărtare, mai este necesar și ca aceste sisteme să nu aducă atingere efectului util al dreptului Uniunii(20).

48.      În lumina acestor considerații trebuie să se examineze dacă și în ce condiții jurisprudența rezultată din Hotărârea Petrea își poate găsi aplicarea pentru fiecare dintre măsurile în discuție în litigiul principal.

2.      Cu privire la domeniul de aplicare al întrebărilor preliminare

49.      Pentru a elimina orice ambiguitate cu privire la sensul și la domeniul de aplicare al celor două întrebări preliminare, considerăm necesar să aducem următoarele clarificări.

50.      În primul rând, apreciem că este necesar să se aducă o precizare terminologică în ceea ce privește utilizarea termenilor „decizie de încetare a șederii”. Astfel, trebuie să se constate că cele două întrebări preliminare, așa cum au fost formulate de instanța de trimitere, au în vedere adoptarea unor „măsuri preventive” sau, respectiv, a unei „detenții”, atunci când cetățenii Uniunii sau membrii familiei acestora au făcut obiectul unei „decizii de încetare a șederii”. Or, trebuie să se precizeze că, deși o „decizie de încetare a șederii” implică în principiu obligația de a părăsi teritoriul, ea nu implică în mod necesar adoptarea unei măsuri de îndepărtare, și anume a unui „ordin de părăsire a teritoriului”, în sensul articolului 7 primul paragraf din Legea din 15 decembrie 1980(21). Întrucât cele două întrebări preliminare au în vedere situații care implică adoptarea unei măsuri de îndepărtare, acestea trebuie înțelese, în opinia noastră, în sensul că vizează cetățenii Uniunii sau membrii familiei acestora care au făcut obiectul nu numai al unei decizii de încetare a șederii, ci și al unei decizii de îndepărtare.

51.      În al doilea rând, trebuie să se constate că instanța de trimitere limitează prima întrebare la posibilitatea de a aplica cetățenilor Uniunii „măsuri preventive” similare celor aplicabile resortisanților țărilor terțe în cazul în care decizia de îndepărtare este luată „pentru motive de ordine publică”. Or, această limitare a domeniului de aplicare al întrebării nu reiese în mod expres din termenii legislației naționale, în special din articolele 44quater, 44quinquies și 44sexies din Legea din 15 decembrie 1980. Astfel, după cum a confirmat guvernul belgian în observațiile sale, asemenea „măsuri preventive” pot interveni de fiecare dată când o măsură de îndepărtare este adoptată împotriva unui cetățean al Uniunii sau a membrilor familiei sale și ei prezintă un risc de sustragere(22), ceea ce implică situații care nu constituie o amenințare pentru ordinea publică, și anume pentru motive de „siguranță publică sau sănătate publică”, în sensul articolului 27 alineatul (1) din Directiva privind șederea, precum și pentru „alte motive [decât cele prevăzute la articolul 27 alineatul (1) din această directivă]”, în sensul articolului 15 alineatul (1) din directiva menționată.

52.      Desigur, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul cooperării dintre Curte și instanțele naționale instituite prin articolul 267 TFUE, numai instanța națională care este sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru decizia ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții(23). În consecință, din moment ce întrebările adresate se limitează la deciziile de îndepărtare luate pentru motive de ordine publică, Curtea este în principiu obligată să se pronunțe numai în această privință.

53.      Totuși, în speță, pe de o parte, din cererea de decizie preliminară nu reiese motivul pentru care aceste măsuri preventive trebuie analizate numai în raport cu deciziile de îndepărtare luate pentru motive de ordine publică. Pe de altă parte, „riscul sustragerii” rămâne la fel de prezent în cadrul unor decizii de îndepărtare luate atât pentru motive de ordine publică, cât și pentru cele adoptate pentru motive de „siguranță publică sau sănătate publică”, în temeiul articolului 27 alineatul (1) din Directiva privind șederea, precum și pentru „alte motive decât cele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”, în sensul articolului 15 alineatul (1) din această directivă. Prin urmare, pentru a da un răspuns complet instanței de trimitere, propunem să se extindă domeniul de aplicare al primei întrebări preliminare prin includerea tuturor deciziilor de îndepărtare luate în temeiul Directivei privind șederea.

54.      În al treilea rând, constatăm că instanța de trimitere limitează cea de a doua întrebare preliminară la posibilitatea de a prevedea un termen maxim de luare în custodie publică în scopul îndepărtării identic cu cel aplicabil resortisanților țărilor terțe în cazul în care decizia de îndepărtare este luată „pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică”. Cu toate acestea, articolul 44septies din Legea din 15 decembrie 1980 prevede o posibilitate de luare în custodie publică „[î]n cazul în care motive de ordine publică, de securitate națională sau de sănătate publică impun acest lucru”(24). Prin urmare, s‑ar putea preconiza extinderea domeniului de aplicare al acestei întrebări pentru a include motivele de sănătate publică. În speță, considerăm însă că limitarea instanței de trimitere este justificată în măsura în care a doua întrebare preliminară vizează, în mod punctual, dispoziția acestui articol care permite prelungirea luării în custodie publică până la o perioadă de opt luni numai atunci când „apărarea ordinii publice sau securitatea națională impun acest lucru”.

55.      În al patrulea și ultimul rând, trebuie subliniat că guvernul belgian propune reformularea celei de a doua întrebări, în așa fel încât să se disocieze măsura luării în custodie publică de faptul că persoana în cauză nu a părăsit teritoriul în termenul acordat. Astfel, acest guvern arată că, în dreptul belgian, niciun străin – indiferent dacă este cetățean al Uniunii, membru de familie sau resortisant al unei țări terțe – nu poate fi luat în custodie publică pentru simplul motiv că nu s‑a conformat unei decizii de încetare a șederii justificate de motive de ordine publică sau de siguranță publică. Recurgerea la luarea în custodie publică nu ar fi justificată decât pentru pregătirea returnării și pentru efectuarea îndepărtării atunci când executarea deciziei de îndepărtare riscă să fie compromisă de conduita persoanei în cauză.

56.      În această privință, observăm că, desigur, analiza guvernului belgian pare confirmată de modul de redactare a articolului 44septies din Legea din 15 decembrie 1980. Totuși, considerăm că a doua întrebare, așa cum a fost adresată de instanța de trimitere, este compatibilă cu poziția guvernului belgian, în măsura în care, prin faptul că nu a dat curs unei decizii de îndepărtare în termenul acordat, persoana în cauză va fi făcut dovada unei conduite care compromite executarea acestei decizii și care justifică astfel privarea sa de libertate, prin luare în custodie publică, pentru a proceda la o îndepărtare forțată. Prin urmare, propunem să nu se reformuleze a doua întrebare în sensul propus de guvernul belgian.

57.      Acestea sunt precizările în lumina cărora propunem să se examineze cele două întrebări preliminare.

B.      Cu privire la prima întrebare preliminară

58.      Prin intermediul primei întrebări, pe care propunem să o reformulăm pentru a ține seama de considerațiile enunțate la punctul 53 din prezentele concluzii, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva privind șederea trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații naționale care aplică cetățenilor Uniunii și membrilor familiilor acestora care au făcut obiectul unei decizii de îndepărtare în temeiul Directivei privind șederea „măsuri preventive” similare celor care transpun, în privința resortisanților țărilor terțe, articolul 7 alineatul (3) din Directiva privind returnarea, pentru a evita orice risc de sustragere în termenul acordat pentru a părăsi teritoriul statului membru în cauză.

59.      Reclamanții din litigiul principal consideră că trebuie să se răspundă afirmativ la această întrebare, astfel încât asemenea măsuri preventive ar încălca articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva privind șederea. Dimpotrivă, guvernele belgian, danez, spaniol și polonez sugerează, pe baza unui raționament în esență concordant, să se răspundă negativ la această întrebare, întemeindu‑se în principal pe o aplicare prin analogie a Hotărârii Petrea. Comisia precizează, la rândul său, că asemenea măsuri preventive trebuie să se poată aplica, chiar și înainte de expirarea termenului pentru plecare voluntară prevăzut la articolul 30 alineatul (3) din Directiva privind șederea, cu condiția ca măsurile respective să se întemeieze pe considerații obiective și să fie proporționale.

1.      Cu privire la identificarea și la calificarea juridică a măsurilor preventive

60.      Articolul 44quater din Legea din 15 decembrie 1980 prevede posibilitatea de a impune „măsuri preventive” cetățeanului Uniunii sau membrului familiei acestuia în privința căruia s‑a emis o decizie de îndepărtare, înainte de expirarea termenului în care trebuie să părăsească teritoriul, pentru „a evita orice risc de sustragere”. Asemenea măsuri pot fi impuse și în cazul unei amânări temporare a îndepărtării, în temeiul articolului 44sexies din această lege. În cazul nerespectării măsurilor preventive, articolul 44quinquies din legea menționată prevede că „toate măsurile necesare” pentru a executa ordinul de părăsire a teritoriului pot fi luate, chiar înainte de expirarea termenului pentru plecare voluntară, atunci când persoana în cauză prezintă un risc de sustragere.

61.      În această privință, este important să se observe că „măsurile preventive” respective nu sunt definite de legislația națională, cu excepția posibilității de a impune o obligație de nepărăsire a reședinței, în ipoteza în care îndepărtarea este amânată temporar în sensul articolului 44sexies din Legea din 15 decembrie 1980. În rest, această lege prevede că „Regele este abilitat să stabilească aceste măsuri printr‑un decret adoptat în cadrul Conseil des ministres [Consiliul de Miniștri]” (articolele 44quater și 44sexies din Legea din 15 decembrie 1980) fără a preciza conținutul măsurilor respective. Guvernul belgian a precizat în observațiile sale că niciun decret regal nu a stabilit până în prezent aceste măsuri(25).

62.      Totuși, trebuie să se arate că, potrivit expunerii de motive referitoare la dispozițiile în cauză, acestea „se inspiră în mare măsură” din dispozițiile Directivei privind returnarea(26). În consecință, inspirându‑se din dispozițiile „similare” aplicabile resortisanților țărilor terțe prevăzute la articolul 7 alineatul (3) din această directivă, asemenea măsuri ar putea consta în special în „obligații […] de a se prezenta, la intervale de timp periodice, autorităților, de a depune o garanție financiară corespunzătoare, de a prezenta documente sau [în] obligația de a rămâne într‑un anumit loc”. Prin urmare, analiza noastră trebuie efectuată pornind de la premisa potrivit căreia asemenea măsuri pot constitui efectiv „măsuri preventive”, în sensul dispozițiilor naționale în discuție în litigiul principal.

63.      În ceea ce privește calificarea juridică a acestor măsuri preventive, pot fi avute în vedere două abordări divergente.

64.      Pe de o parte, guvernul polonez, la care se alătură guvernele belgian și danez, arată că aceste măsuri preventive constituie în esență simple măsuri administrative accesorii unei decizii de îndepărtare deja existente, care au ca unic scop asigurarea executării acesteia și care nu pot interveni în lipsa deciziei respective. Prin urmare, măsurile menționate nu ar putea limita mai mult libertatea de circulație și de ședere, ci ar urmări numai să asigure executarea unei decizii de îndepărtare, care, în mod incontestabil, constituie o măsură ce restrânge libera circulație, în sensul articolului 15 alineatul (1) sau al articolului 27 alineatul (1) din Directiva privind șederea(27).

65.      În cazul în care ar trebui reținută această primă abordare, „măsurile preventive” ar putea fi calificate drept măsuri procedurale care țin pe deplin de autonomia procedurală a statelor membre, sub rezerva respectării principiilor echivalenței și efectivității.

66.      Pe de altă parte, instanța de trimitere și Comisia arată că aceste măsuri preventive, în pofida caracterului lor accesoriu, au în mod necesar un efect asupra drepturilor și libertăților cetățeanului Uniunii sau ale membrului de familie în cauză, întrucât măsurile menționate au ca scop tocmai împiedicarea sustragerii sale, ceea ce ar putea să îl împiedice să se deplaseze, dacă este cazul, în alt stat membru.

67.      În cazul în care ar trebui reținută această a doua abordare, „măsurile preventive” nu ar fi calificate drept simple măsuri procedurale, ci măsuri care impun o nouă restricție privind libertatea de circulație, în sensul articolului 21 TFUE. Potrivit unei jurisprudențe constante, ar trebui să se verifice, așadar, dacă aceste măsuri preventive sunt justificate prin faptul că se întemeiază pe considerații obiective și sunt proporționale cu obiectivul urmărit în mod legitim de dreptul național(28).

2.      Cu privire la existența unei restricții

68.      Pentru următoarele motive, propunem să se urmeze a doua abordare, potrivit căreia „măsurile preventive” nu ar trebui considerate simple dispoziții procedurale, ci măsuri care pot constitui restricții privind libertatea de circulație, în sensul articolului 21 TFUE.

69.      În primul rând, ne pare important să subliniem de la bun început că faptul că un cetățean al Uniunii sau un membru al familiei sale a făcut obiectul unei decizii de îndepărtare nu înseamnă că această persoană încetează să beneficieze de dreptul de liberă circulație pe teritoriul Uniunii. Astfel, desigur, persoana menționată trebuie să părăsească teritoriul statului membru gazdă care a emis decizia de îndepărtare, dar ea continuă să beneficieze de dreptul fundamental la liberă circulație și ședere pe restul teritoriului Uniunii. Prin urmare, trebuie respinsă teza potrivit căreia „măsurile preventive”, fiind accesorii deciziilor de îndepărtare, nu pot fi ele însele susceptibile să afecteze dreptul la liberă circulație al persoanei vizate de decizia de îndepărtare. În plus, această constatare nu poate fi infirmată de faptul că măsurile preventive urmăresc facilitarea îndepărtării persoanei în cauză din statul membru gazdă, iar nu limitarea dreptului său la liberă circulație și ședere în alte state membre.

70.      În al doilea rând și având în vedere cele de mai sus, în pofida faptului că conținutul „măsurilor preventive” nu este precizat în Legea din 15 decembrie 1980, considerăm că posibilitatea ca aceste măsuri să poată afecta în mod direct libertatea de circulație și de ședere conferită de Directiva privind șederea nu poate fi exclusă. Această constatare este evidentă în cazul unei măsuri preventive luate sub forma unei „obligații de a nepărăsire a reședinței”, care constituie prin definiție o restricție privind libertatea de circulație nu numai pe teritoriul statului membru în cauză, ci și pe teritoriul Uniunii. De asemenea, măsuri precum obligația de a se prezenta, la intervale de timp periodice, autorităților, de a depune o garanție financiară, de a prezenta documente sau de a rămâne într‑un anumit loc ar putea afecta și capacitatea persoanei în cauză nu numai de a circula sau chiar de a locui în alt stat membru, ci și de a‑și pregăti plecarea voluntară. Mai precis, asemenea măsuri preventive ar putea repune în discuție însăși exercitarea dreptului de a beneficia de un termen de o lună, prevăzut la articolul 30 alineatul (3) din Directiva privind șederea, pentru pregătirea printre altele a plecării voluntare către un alt stat membru, afectând, in fine, dreptul de liberă circulație(29). Aceasta ar fi situația în special în cazul în care măsurile preventive în discuție ar fi impuse din primele zile care urmează notificării deciziei de îndepărtare. Astfel, observăm că modul de redactare a articolului 44ter din Legea din 15 decembrie 1980 nu pare să excludă luarea unor măsuri preventive înainte de expirarea termenului de o lună(30).

71.      În al treilea rând, din această analiză rezultă că „măsurile preventive” nu au ca obiect doar organizarea unor proceduri legate de executarea unei decizii de îndepărtare. Astfel, executarea unei asemenea decizii nu necesită, în principiu, impunerea în prealabil a unor măsuri preventive. În acest sens, măsurile respective sunt, desigur, măsuri administrative, însă ele depășesc cu mult măsurile de ordin pur organizatoric sau procedural despre care era vorba în special în Hotărârea Petrea. Prin urmare, nu ne pare oportun să fie tratate ca simple norme de procedură și să fie evaluate din perspectiva conformității lor cu principiile echivalenței și efectivității(31).

72.      Pe baza acestor considerații, trebuie să se constate că, în pofida faptului că jurisprudența rezultată din Hotărârea Petrea recunoaște statelor membre posibilitatea de a se inspira din Directiva privind returnarea în scopul adoptării unor măsuri de executare a deciziilor de îndepărtare adoptate în temeiul Directivei privind șederea, această jurisprudență nu poate fi pe deplin aplicată în speță, întrucât, spre deosebire de măsurile de ordin pur organizatoric și procedural, aceste măsuri preventive pot să afecteze însăși exercitarea drepturilor acordate de Directiva privind șederea și în special să restrângă libertatea de circulație și de ședere. Pentru a statua dacă măsurile menționate sunt conforme cu dreptul Uniunii, trebuie, prin urmare, să se verifice dacă ele pot fi justificate.

3.      Cu privire la existența unei justificări

73.      În conformitate cu o jurisprudență constantă, o reglementare care este de natură să restrângă libera circulație a persoanelor nu poate fi justificată în raport cu dreptul Uniunii decât dacă se întemeiază pe considerații obiective de interes general, independente de cetățenia persoanelor în cauză, și este proporțională cu obiectivul legitim urmărit de dreptul național(32).

74.      În lumina acestor cerințe trebuie să se analizeze dacă măsurile preventive, în pofida efectului lor restrictiv în ceea ce privește libertatea de circulație și de ședere, pot fi justificate.

75.      În primul rând, referitor la considerațiile obiective, guvernul belgian arată că măsurile preventive în cauză se justifică prin voința legiuitorului belgian de a evita „riscul sustragerii” unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei acestuia care a făcut obiectul unei decizii de îndepărtare. Astfel, acest obiectiv ar reieși în mod clar din însuși modul de redactare a articolelor 44quater și 44quinquies din Legea din 15 decembrie 1980 și ar fi coerent cu expunerea de motive a acestei legi(33).

76.      În opinia noastră, o asemenea justificare trebuie considerată legitimă și permite justificarea unei măsuri restrictive privind o libertate fundamentală, precum cea prevăzută la articolul 21 TFUE(34). Astfel, măsurile preventive în discuție urmăresc să garanteze executarea unei decizii de îndepărtare emise în temeiul Directivei privind șederea atunci când autoritățile competente apreciază printre altele că există un risc ca persoana în cauză să nu îi dea curs în mod voluntar în termenul acordat. In fine, măsurile respective urmăresc, așadar, să asigure efectul util al Directivei privind șederea și să nu compromită îndepărtarea cetățenilor Uniunii sau a membrilor familiei lor atunci când acest lucru este impus în temeiul directivei menționate. Pe de altă parte și într‑un mod mai general, statele membre au un interes legitim să instituie un sistem privind executarea deciziilor de îndepărtare, inclusiv norme referitoare la riscul sustragerii, din motive de transparență, de securitate juridică și de previzibilitate.

77.      În al doilea rând, în ceea ce privește controlul proporționalității acestor măsuri, potrivit unei jurisprudențe relevante, o măsură este proporțională atunci când, fiind aptă pentru realizarea obiectivului urmărit, nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia(35).

78.      Caracterul proporțional al măsurilor preventive impune o analiză și o evaluare comparativă a diverselor elemente de drept și de fapt specifice statului membru în cauză pe care instanța de trimitere le poate efectua mai bine decât Curtea, în special pentru că însuși conținutul acestor măsuri nu a fost încă determinat (a se vedea punctul 61 din prezentele concluzii). Pe de altă parte, revine instanței de trimitere sarcina de a lua în considerare contextul instituțional și modul în care autoritățile competente vor aplica măsurile menționate. În cadrul acestei aprecieri a proporționalității, considerăm că următoarele elemente sunt relevante.

79.      Primo, apreciem că o aplicare sistematică a acestor măsuri preventive pe baza unor elemente care nu sunt direct legate de riscul sustragerii, precum motivul care justifică îndepărtarea, ar constitui o restricție privind dreptul de circulație și de ședere care depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului de limitare a riscului de sustragere. Astfel, motivul îndepărtării, chiar și atunci când este vorba despre o atingere adusă ordinii publice sau siguranței publice, nu poate justifica, în sine, o măsură preventivă. Cu toate acestea, ne pare evident că conduita persoanelor în cauză înainte de adoptarea deciziei de îndepărtare va fi un element determinant al riscului de sustragere, care va trebui luat în considerare de autoritățile competente. De exemplu, pentru a aprecia proporționalitatea măsurii, va trebui să se țină seama în mod cert de natura amenințării la adresa ordinii publice care justifică îndepărtarea(36).

80.      Secundo, considerăm că o aplicare proporțională cu obiectivele urmărite trebuie să fie caracterizată printr‑o recurgere la măsurile preventive numai atunci când există un risc real de sustragere. Astfel, autoritățile competente vor trebui să aplice aceste măsuri în mod excepțional și pe baza unei aprecieri individuale a riscului de sustragere a persoanei în cauză. Așadar, pentru ca măsurile preventive să fie considerate proporționale, alegerea fiecărei măsuri va trebui făcută în funcție de gradul de risc de sustragere. De exemplu, obligația de „a rămâne într‑un anumit loc”, care constituie o restricție vădită privind libertatea de circulație și de ședere, nu ar fi justificată decât atunci când riscul sustragerii este deosebit de ridicat. Prin urmare, autoritățile competente vor trebui să verifice de la caz la caz dacă există, printre măsurile preventive, măsuri care afectează mai puțin exercitarea drepturilor conferite de articolul 21 TFUE care ar fi de natură să atingă obiectivul de a asigura executarea efectivă a unei decizii de îndepărtare. Pe de altă parte, după cum arată Comisia, o măsură care ar împiedica pur și simplu cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale să se conformeze deciziei de îndepărtare în termenul pentru plecare voluntară ar fi în același timp disproporționată și contraproductivă.

81.      Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem să se răspundă la prima întrebare preliminară că articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva privind șederea trebuie interpretate în sensul că nu se opun, în principiu, ca statele membre să aplice o legislație națională care prevede, în privința cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora care au făcut obiectul unei decizii de îndepărtare în temeiul Directivei privind șederea, „măsuri preventive” similare celor care constituie transpunerea, în ceea ce privește resortisanții țărilor terțe, a articolului 7 alineatul (3) din Directiva privind returnarea, pentru a evita orice risc de sustragere în termenul acordat pentru părăsirea teritoriului statului membru în cauză, cu condiția ca ele să se întemeieze pe considerații obiective și să fie proporționale.

C.      Cu privire la a doua întrebare preliminară

82.      Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, pe care propunem să o reformulăm pentru a ține seama de considerațiile expuse la punctul 50 din prezentele concluzii, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva privind șederea trebuie interpretate în sensul că se opun unei legislații naționale care aplică cetățenilor Uniunii și membrilor familiei acestora care au făcut obiectul unei decizii de îndepărtare pentru motive de ordine publică sau de siguranță publică și care nu au părăsit teritoriul statului membru în cauză în termenul acordat prin această decizie o măsură de luare în custodie publică cu o durată maximă de opt luni, identică cu cea prevăzută pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.

83.      Reclamanții din litigiul principal propun să se răspundă afirmativ la această întrebare, arătând în esență că o asemenea măsură ar risca să conducă la măsuri de luare în custodie publică disproporționate, care depășesc durata strict necesară pentru îndepărtare, fără un control efectiv posibil al duratei măsurii respective. Guvernul belgian, a cărui poziție este împărtășită în cea mai mare parte de guvernele danez și spaniol, susține că trebuie să se răspundă negativ la această întrebare, reformulând‑o în același timp (a se vedea punctul 55 din prezentele concluzii). În ceea ce privește Comisia, aceasta propune să se răspundă de asemenea negativ, susținând că statele membre trebuie să poată prevedea o durată maximă de luare în custodie publică identică cu cea prevăzută pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, cu condiția ca această durată să rămână, în cazurile individuale, cât mai scurtă cu putință și să nu depășească timpul strict necesar pentru executarea măsurii de îndepărtare.

1.      Cu privire la identificarea și la calificarea juridică a măsurii de luare în custodie publică

84.      Articolul 44septies din Legea din 15 decembrie 1980 prevede posibilitatea „menținerii”, cu alte cuvinte a luării în custodie publică, a cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora, pentru a garanta executarea unei măsuri de îndepărtare, cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri mai puțin coercitive. Această luare în custodie publică poate dura pe timpul strict necesar pentru executarea măsurii de îndepărtare și în principiu nu trebuie să depășească două luni. Această dispoziție prevede de asemenea posibilități de prelungire a duratei măsurii de luare în custodie publică, acestea fiind identice cu cele prevăzute pentru resortisanții țărilor terțe la articolul 74/5 §3 din Legea din 15 decembrie 1980, și anume cel mult cinci luni, mergând până la opt luni în cazul unor motive de ordine publică sau de securitate națională. Această din urmă prelungire maximă de opt luni preocupă instanța de trimitere și va face obiectul prezentei analize.

85.      Cu titlu introductiv, amintim că, după cum s‑a arătat la punctele 41-46 din prezentele concluzii, Directiva privind șederea nu prevede un sistem specific pentru punerea în aplicare sau pentru executarea deciziilor de îndepărtare și nici, a fortiori, dispoziții referitoare la luarea în custodie publică în scopul unei asemenea îndepărtări. Totodată, această directivă nu conține nicio dispoziție care s‑ar opune în mod explicit ca astfel de măsuri să fie luate de statele membre. În lipsa unor norme ale Uniunii în materie, revine, așadar, ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a stabili modalitățile de executare a deciziilor de îndepărtare, dacă este cazul, inspirându‑se din dispozițiile Directivei privind returnarea, care privește resortisanții țărilor terțe.

86.      Astfel, posibilitatea unei luări în custodie publică în scopul îndepărtării este prevăzută la articolul 15 din Directiva privind returnarea, „în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care: (a) există riscul de sustragere sau (b) resortisantul în cauză al unei țări terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare”. În ceea ce privește durata acestei măsuri de luare în custodie publică, alineatul (1) al acestui articol prevede că ea trebuie să fie „pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și [să] se mențin[ă] numai pe durata desfășurării […] [procedurii] de îndepărtare”, iar alineatul (5) al articolului menționat adaugă că „[f]iecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni”. În plus, același articol, la alineatul (6), prevede o posibilă prelungire pentru o perioadă care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în cazurile în care operațiunea de îndepărtare durează mai mult ca urmare a lipsei de cooperare a resortisantului în cauză al unei țări terțe sau a întârzierilor în obținerea documentației necesare din partea țărilor terțe.

87.      Or, pentru ca aceste dispoziții ale Directivei privind returnarea să poată fi transpuse în privința cetățenilor Uniunii, este necesar ca ele să nu constituie pentru aceștia, în sine, restricții privind libertatea de circulație și de ședere a persoanelor în cauză, cu excepția cazului în care sunt justificate și nu aduc atingere efectului util al dreptului Uniunii.

2.      Cu privire la existența unei restricții

88.      În această privință, apreciem că, urmând același raționament aplicat „măsurilor preventive” (a se vedea punctele 68-72 din prezentele concluzii), o măsură de luare în custodie publică nu poate constitui o simplă măsură procedurală, întrucât ea poate reprezenta un obstacol în calea libertății de circulație și de ședere a cetățeanului Uniunii. Astfel, o asemenea „luare în custodie publică” constituie ipso facto o restricție privind libera circulație prin faptul că nu permite persoanei în cauză să circule liber, inclusiv în statul membru care a emis decizia de îndepărtare(37).

3.      Cu privire la existența unei justificări

89.      O asemenea restricție ar putea fi totuși justificată dacă se întemeiază pe considerații obiective și este proporțională cu obiectivul urmărit în mod legitim de dreptul național (a se vedea punctul 73 din prezentele concluzii).

90.      În această privință, referitor la, în primul rând, considerațiile obiective, trebuie să se observe că, contrar dispozițiilor articolului 15 din Directiva privind returnarea, modul de redactare a articolului 44septies din Legea din 15 decembrie 1980 nu conține nicio indicație cu privire la motivele care ar putea justifica recurgerea la o altă măsură de luare în custodie publică decât aceea că această luare în custodie publică trebuie să fie „impusă” pentru motive de ordine publică, de securitate națională sau de sănătate publică și urmărește „să garanteze executarea măsurii de îndepărtare”. În această privință, guvernul belgian a explicat în observațiile sale că recurgerea la luarea în custodie publică ar fi justificată numai pentru pregătirea returnării și pentru efectuarea îndepărtării și intervine numai atunci când executarea deciziei de îndepărtare riscă să fie compromisă de conduita persoanei în cauză. Sub rezerva ca această interpretare să fie confirmată de instanța de trimitere, trebuie să se concluzioneze că o asemenea măsură care urmărește în principal să garanteze executarea unei decizii de îndepărtare și, in fine, efectul util al anumitor dispoziții ale Directivei privind șederea ne pare legitimă și poate să justifice o restricție privind libera circulație.

91.      În al doilea rând, apreciem că, deși este de asemenea justificat ca statele membre să dorească să prevadă o durată maximă a luării în custodie publică, revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia caracterul proporțional al acesteia, ținând seama, dacă este cazul, de experiența administrativă referitoare la punerea în aplicare a articolului 74/5 §3 din Legea din 15 decembrie 1980, precum și de practica decizională referitoare la timpul necesar în mod normal pentru executarea unei măsuri de îndepărtare a unui cetățean al Uniunii către un alt stat membru. Acest lucru va permite să se stabilească dacă cele opt luni depășesc în mod disproporționat timpul strict necesar pentru executarea măsurii de îndepărtare. Următoarele elemente ar putea fi relevante în această privință.

92.      Primo, recurgerea la durata maximă de luare în custodie publică nu ar trebui apreciată izolat, ci în contextul mai general al aplicării articolului 44septies din Legea din 15 decembrie 1980. Astfel, pe baza unei asemenea analize contextuale, considerăm că numai cu titlu excepțional ar fi justificată recurgerea la o prelungire cu o durată maximă de opt luni. Mai întâi, se indică în mod clar în acest articol 44septies că o măsură de luare în custodie publică va fi adoptată „cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri mai puțin coercitive”. În continuare, prelungirea unei asemenea măsuri de luare în custodie publică pentru o perioadă de două luni nu este prevăzută decât atunci când demersurile necesare în vederea îndepărtării au fost întreprinse în termen de șapte zile lucrătoare de la luarea în custodie publică, ceea ce ar trebui în mod normal să le accelereze. În plus, în urma acestei prime prelungiri, o prelungire ulterioară poate fi dispusă numai de ministru, pentru o perioadă maximă de luare în custodie publică de cinci luni, la expirarea cărora persoana în cauză va trebui pusă în libertate. În sfârșit, numai atunci când apărarea ordinii publice sau a securității naționale impune acest lucru, luarea în custodie publică va fi prelungită de fiecare dată cu o lună, pentru o durată totală de opt luni.

93.      Secundo, arătăm că, în ședință, guvernul belgian a explicat că această durată maximă de opt luni a fost aleasă întrucât Directiva privind șederea nu exclude luarea unei decizii de îndepărtare în privința resortisanților unor țări terțe atunci când aceștia sunt membri de familie ai unui cetățean al Uniunii. Din această perspectivă, durata maximă a fost calchiată pe durata maximă aplicabilă resortisanților țărilor terțe în temeiul articolului 74/5 §3 din Legea din 15 decembrie 1980.

94.      Or, cu excepția acestor situații foarte speciale și dat fiind că articolul 44septies din Legea din 15 decembrie 1980 urmărește pregătirea returnării și efectuarea îndepărtării, timpul necesar pentru îndepărtare ar putea fi în general mult mai scurt în cazul cetățenilor Uniunii și al membrilor familiei acestora care au cetățenia unui stat membru, în măsura în care returnarea în statul de origine nu impune cooperarea unei țări terțe, ci cooperarea unui stat membru. Astfel, apreciem că o durată maximă identică cu cea prevăzută pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală omite să ia în considerare anumite elemente care disting situația cetățenilor Uniunii de cea a resortisanților țărilor terțe, și anume, pe de o parte, sistemul de cooperare existent între statele membre ale Uniunii, care nu există în mod necesar în cazul țărilor terțe, și, pe de altă parte, particularitatea că, în cazul cetățenilor Uniunii, identitatea lor este în mod normal cunoscută și nu există nicio îndoială cu privire la cetățenia lor (acest din urmă criteriu putând justifica adeseori un termen mai lung, în cazul resortisanților țărilor terțe, pentru verificarea cetățeniei lor).

95.      Având în vedere toate considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la a doua întrebare preliminară că articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva privind șederea trebuie interpretate în sensul că nu se opun, în principiu, ca statele membre să prevadă o durată maximă de luare în custodie publică identică cu cea prevăzută pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, cu condiția ca durata luării în custodie publică să rămână, în cazurile individuale, cât mai scurtă cu putință și să nu depășească timpul strict necesar pentru executarea măsurii de îndepărtare, care va fi în mod normal inferior celui necesar pentru executarea unei măsuri de îndepărtare privind resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.

V.      Concluzie

96.      Având în vedere cele ce precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională, Belgia) după cum urmează:

1)      Articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011, trebuie interpretate în sensul că nu se opun, în principiu, ca statele membre să aplice, în privința unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei sale care a făcut obiectul unei decizii de îndepărtare în temeiul Directivei 2004/38, înainte de expirarea termenului pentru plecare voluntară prevăzut la articolul 30 alineatul (3) din această directivă, măsuri preventive pentru evitarea unui risc de sustragere, precum cele prevăzute la articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, cu condiția ca ele să se întemeieze pe considerații obiective și să fie proporționale.

2)      Articolele 20 și 21 TFUE, precum și Directiva 2004/38, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul nr. 492/2011, trebuie interpretate în sensul că nu se opun, în principiu, ca statele membre să prevadă, în privința unui cetățean al Uniunii sau a unui membru al familiei sale care a făcut obiectul unei decizii de îndepărtare în temeiul acestei directive, după expirarea termenului pentru plecare voluntară prevăzut la articolul 30 alineatul (3) din directiva menționată, o măsură de luare în custodie publică pentru executarea acestei decizii de îndepărtare cu o durată maximă identică cu cea prevăzută pentru resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, cu condiția ca această durată să rămână, în cazurile individuale, cât mai scurtă cu putință și să nu depășească timpul strict necesar pentru executarea măsurii de îndepărtare, care va fi în mod normal inferior celui necesar pentru executarea unei măsuri de îndepărtare privind resortisanții unor țări terțe aflați în situație de ședere ilegală.


1      Limba originală: franceza.


2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (UE) nr. 492/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 aprilie 2011 (JO 2011, L 141, p. 1, și rectificare în JO 2004, L 229, p. 35, și în JO 2005, L 197, p. 34, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).


3      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO 2008, L 348, p. 98).


4      Ordonanța din 10 februarie 2004, Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83, punctul 20).


5      Hotărârea din 14 septembrie 2017, Petrea (C‑184/16, denumită în continuare „Hotărârea Petrea”, EU:C:2017:684, punctul 52).


6      Moniteur belge din 31 decembrie 1980, p. 14584.


7      Moniteur belge din 19 aprilie 2017, p. 51890.


8      Ordre des barreaux francophones et germanophone a introdus o acțiune în anulare în tot sau în parte a articolelor 5-52 din Legea din 24 februarie 2017.


9      Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme și Vluchtelingenwerk Vlaanderen au introdus o acțiune în anulare în tot sau în parte a articolelor 5, 6, 12-14, 17-19, 21, 22, 24-26, 28-31, 33, 34, 37, 41 și 45 din Legea din 24 februarie 2017.


10      Instanța de trimitere citează de asemenea Ordonanța din 10 februarie 2004, Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83), la care se referă lucrările pregătitoare ale Legii din 24 februarie 2017.


11      Instanța de trimitere nu citează dispozițiile Directivei privind șederea relevante în această privință.


12      A se vedea articolul 8 CE (JO 1992, C 191, p. 1).


13      Hotărârea din 7 octombrie 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, punctul 30 și jurisprudența citată).


14      Trebuie să se constate că nici articolul 27 alineatul (1), nici articolul 15 alineatul (1) din Directiva privind șederea nu utilizează termenii „decizii de expulzare [a se citi «de îndepărtare»]”. Aceste dispoziții se referă, într‑un mod mai general, la o „[restrângere a] libert[ății] de circulație și de ședere” sau, respectiv, la o „decizi[e] ce restrânge libera circulație”. Totuși, din alte dispoziții ale acestei directive reiese că „deciziile de expulzare [a se citi «de îndepărtare»]” fac parte în mod clar din aceste măsuri [a se vedea articolul 28 alineatul (1) și articolul 15 alineatele (2) și (3) din directiva menționată].


15      A se vedea în acest sens Hotărârile din 17 martie 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, punctele 23-25), Petrea (punctul 53), și Hotărârea din 27 iunie 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, punctele 45 și 59).


16      A se vedea Hotărârea Petrea (punctele 50-56) și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:324, punctele 75-87).


17      A se vedea Hotărârea Petrea (punctele 52-56). În speță, Curtea a concluzionat că Directiva privind șederea nu se opune ca o decizie de returnare, luată în temeiul Directivei privind șederea, să fie adoptată de aceleași autorități și potrivit aceleiași proceduri precum o decizie de returnare a unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală luată în temeiul Directivei privind returnarea. Pe de o parte, în ceea ce privește stabilirea autorităților competente să adopte diferitele măsuri prevăzute de Directiva privind șederea, Curtea a statuat că această stabilire ține de autonomia procedurală a statelor membre, dat fiind că directiva menționată nu conține nicio dispoziție în această privință. Pe de altă parte, în ceea ce privește procedura care trebuie urmată, Curtea a considerat că Directiva privind returnarea, la care făcea trimitere dreptul național în discuție în litigiul principal, nu numai că prevede aplicarea unor garanții procedurale, ci și, îndeosebi, că acest drept menține, în orice caz, aplicarea măsurilor de transpunere a acestei directive care ar fi mai favorabile cetățeanului Uniunii.


18      A se vedea de asemenea articolul 3 punctul 7 din Directiva privind returnarea, care definește riscul sustragerii.


19      Hotărârea din 2 octombrie 2019, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, punctul 28 și jurisprudența citată).


20      A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 iunie 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, punctul 46).


21      Guvernul belgian a precizat că, în dreptul național, decizia de încetare a șederii nu implică in se o decizie de returnare sau o decizie de îndepărtare, însă autoritățile competente pot, pe lângă această decizie de încetare a șederii, să hotărască luarea unei decizii de returnare sau de îndepărtare. Aceste norme sunt concordante cu dispozițiile Directivei privind șederea, care prevede în esență că, pentru a fi luată o decizie de îndepărtare, nu este suficient ca cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale să nu mai îndeplinească condițiile de ședere prevăzute în capitolul III din această directivă, ci trebuie și să reprezinte „o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă” [a se vedea în această privință analiza din cuprinsul punctelor 49-53 din Concluziile noastre prezentate în cauza pendinte Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19)].


22      Articolul 44quater din Legea din 15 decembrie 1980, care prevede posibilitatea de a adopta „măsuri preventive”, se referă la termenul prevăzut la articolul 44ter din această lege, care prevede la rândul său posibilitatea de a emite un ordin de părăsire a teritoriului „[î]n cazul în care un cetățean al Uniunii sau un membru al familiei sale nu are sau nu mai are dreptul de ședere pe teritoriul [Regatului]”.


23      Hotărârea din 10 decembrie 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, punctul 31, precum și jurisprudența citată).


24      Sublinierea noastră.


25      Instanța de trimitere arată că „obligația de a nu‑și părăsi reședința” este prevăzută în mod expres de lege întrucât doar legiuitorul poate prevedea o măsură de restrângere a libertății de a pleca și de a veni, iar Conseil des ministres (Consiliul de Miniștri) deduce de aici că celelalte „măsuri preventive” pe care Regele este abilitat să le stabilească nu pot avea drept scop sau drept efect restrângerea libertății de a pleca și de a veni.


26      „Aceste norme noi nu constituie o transpunere a [Directivei privind returnarea], însă se inspiră în mare măsură din aceasta.” (Doc. Parl., Chambre, 2016-2017, Doc 54-2215/001, p. 38).


27      Guvernul belgian adaugă că măsurile preventive nu se întemeiază pe motivele prevăzute la articolele 15 sau 27 din Directiva privind șederea, ci pe existența unui risc de sustragere.


28      A se vedea Hotărârea din 6 septembrie 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, punctul 34), și Hotărârea din 13 noiembrie 2018, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898, punctul 31).


29      A se vedea punctul 65 din Concluziile noastre prezentate în cauza pendinte Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19).


30      Dacă articolul 44ter din Legea din 15 decembrie 1980 prevede printre altele că „ordinul de a părăsi teritoriul” trebuie să indice termenul pentru plecare care nu poate fi mai mic de o lună de la notificarea deciziei, articolul 44quater din această lege precizează că, „[p]entru a evita orice risc de sustragere în termenul prevăzut la articolul 44ter, cetățeanul Uniunii sau membrul familiei sale poate fi constrâns să respecte măsuri preventive” (sublinierea noastră).


31      Observăm în această privință că conformitatea cu principiile echivalenței și efectivității este rareori analizată într‑o asemenea situație, având în vedere că jurisprudența Curții privește în principal modalități care guvernează procedurile administrative și jurisdicționale destinate să asigure garantarea dreptului Uniunii [a se vedea cu titlu ilustrativ Hotărârea din 4 octombrie 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, punctul 69), și Hotărârea din 17 martie 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, punctele 23 și 24, precum și jurisprudența citată)].


32      A se vedea în acest sens Hotărârea din 12 mai 2011, Runevič-Vardyn și Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, punctul 83), precum și Hotărârea din 26 februarie 2015, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, punctul 34).


33      Potrivit expunerii de motive a Legii din 24 februarie 2017, aceasta urmărește „să asigure o politică de îndepărtare mai transparentă, mai coerentă și mai eficientă, în special atunci când scopul este de a garanta ordinea publică sau securitatea națională, respectând în același timp drepturile fundamentale ale persoanelor în cauză” (Doc. Parl., Chambre, 2016-2017, Doc 54-2215/001, p. 4).


34      A se vedea prin analogie Hotărârea din 17 decembrie 2020, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Extrădare către Ucraina) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, punctul 42), în care Curtea a recunoscut că obiectivul de a evita riscul de impunitate a persoanelor care au comis o infracțiune trebuie considerat legitim și permite justificarea unei măsuri restrictive privind o libertate fundamentală, precum cea prevăzută la articolul 21 TFUE.


35      A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iunie 2018, Coman și alții (C‑673/16, EU:C:2018:385, punctul 41).


36      În această privință, articolul 27 alineatul (2) din Directiva privind șederea prevede că deciziile de îndepărtare justificate din motive de ordine publică sau siguranță publică „se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză”. Prin urmare, în principiu, autoritățile competente vor dispune de o primă apreciere a conduitei persoanei în cauză.


37      A se vedea prin analogie Hotărârea din 17 februarie 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punctele 41-44), în care Curtea a apreciat că o măsură de luare în custodie publică a unui cetățean al Uniunii poate constitui un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor. A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Léger prezentate în cauza Oulane (C‑215/03, EU:C:2004:653, punctul 97).