UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu seitsemäs jaosto)
21 päivänä joulukuuta 2022 (*)
Valtiontuet – Biokaasumarkkinat – Verovapautukset, joilla korvataan tuotannon lisäkustannukset – Vastustamatta jättämistä koskevat päätökset – Kumoamiskanne – Oikeussuojan tarve – Tutkittavaksi ottaminen – Muodollista tutkintamenettelyä ei ole aloitettu – Vakavat vaikeudet – SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta – Asetuksen (EU) 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohta – Valtiontukea ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 koskevat suuntaviivat – Tukien kasautuminen – Useiden jäsenvaltioiden myöntämät tuet – Maahantuotu biokaasu – Syrjintäkiellon periaate – SEUT 110 artikla
Asiassa T‑626/20,
Landwärme GmbH, kotipaikka München (Saksa), edustajinaan asianajajat J. Bonhage ja M. Frank,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Blanck, M. A. Bouchagiar ja P. Němečková,
vastaajana,
jota tukee
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehinään O. Simonsson, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder ja R. Shahsavan Eriksson,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu seitsemäs jaosto),
toimien päätösneuvotteluissa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. da Silva Passos sekä tuomarit V. Valančius, I. Reine, L. Truchot (esittelevä tuomari) ja M. Sampol Pucurull,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Jund,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon 2.6.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Kantajana oleva Landwärme GmbH vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan yhtäältä valtiontuesta SA.56125 (2020/N) – Sweden – Prolongation and modification of scheme SA.49893 (2018/N) – Tax exemption for non-food based biogas and bio-propane in heat generation 29.6.2020 tehdyn komission päätöksen C(2020) 4489 final (jäljempänä päätös 4489) ja toisaalta valtiontuesta SA.56908 (2020/N) – Sweden – Prolongation and modification of biogas scheme for motor fuel in Sweden 29.6.2020 tehdyn komission päätöksen C(2020) 4487 final (jäljempänä päätös 4487 ja yhdessä päätöksen 4489 kanssa riidanalaiset päätökset).
Asian tausta
2 Kantaja on Saksan oikeuden mukaan perustettu yhtiö, joka tuottaa biometaania Saksassa.
3 Ruotsin kuningaskunta ilmoitti 1.4.2020 Euroopan komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti kaksi toimenpidettä, joilla se aikoi muuttaa ja jatkaa 31.12.2030 asti kahta tukiohjelmaa, joita oli ensimmäisen kerran sovellettu vuosina 2003 ja 2007, jotka komissio oli jo hyväksynyt useaan otteeseen ja joiden oli määrä päättyä 31.12.2020. Kyseisissä ohjelmissa uusiutuvien kaasumaisten polttoaineiden (jäljempänä biokaasu) osto vapautetaan tietyistä valmisteveroista, joita sen sijaan kannetaan samoihin käyttötarkoituksiin tarkoitettujen fossiilisten kaasujen, kuten maakaasun ostosta.
4 Komissio teki 29.6.2020 päätöksen 4489, josta julkaistiin tiivistelmä Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL 2020, C 245, s. 2), ja päätöksen 4487, josta julkaistiin tiivistelmä Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL 2020, C 260, s. 4).
5 Riidanalaisissa päätöksissä komissio totesi [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun alustavan tutkintamenettelyn (jäljempänä alustava tutkintamenettely) päätteeksi ja SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä ja kyseisen asetuksen 6 artiklassa tarkoitettua muodollista tutkintamenettelyä (jäljempänä muodollinen tutkintamenettely) aloittamatta, että Ruotsin kuningaskunnan ilmoittamat toimenpiteet koskivat valtiontukia, jotka voitiin todeta SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuviksi.
6 Ensinnäkin komissio nimittäin katsoi, että riidanalaisissa päätöksissä tarkoitettuja tukiohjelmia (jäljempänä riidanalaiset ohjelmat), joissa myönnettiin täydelliset verovapautukset, oli pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtiontukina ja erityisesti toimintatukina (päätöksen 4489 6, 31 ja 32 perustelukappale ja päätöksen 4487 35 ja 50 perustelukappale).
7 Toiseksi komissio arvioi valtiontukea ympäristönsuojelulle ja energia-alalle vuosina 2014–2020 koskevien suuntaviivojen (EUVL 2014, C 200, s. 1; jäljempänä YSE-suuntaviivat) perusteella, soveltuvatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille (päätöksen 4489 34 perustelukappale ja päätöksen 4487 38 perustelukappale).
8 Komissio katsoi ensinnäkin, että riidanalaisilla ohjelmilla edistettiin yhteisen edun mukaista tavoitetta, koska ne auttoivat osaltaan Ruotsin kuningaskuntaa saavuttamaan uusiutuvien energialähteiden käytölle asettamansa tavoitteet, toiseksi, että ne olivat välttämättömiä, koska ilman ohjelmissa myönnettyjä täydellisiä verovapautuksia (jäljempänä kyseiset verovapautukset) biokaasu olisi kalliimpaa kuin fossiiliset kaasut, ja viimeiseksi, että ohjelmilla oli kannustava vaikutus, koska vapautusten myöntäminen edisti biokaasun käyttöä ja tuotantoa (päätöksen 4489 37–40, 42, 43, 47 ja 48 perustelukappale ja päätöksen 4487 40, 44, 45 ja 47 perustelukappale).
9 Toiseksi komissio tutki riidanalaisten ohjelmien oikeasuhteisuuden ja totesi erityisesti, että Energimyndighetenin (energiaviranomainen, Ruotsi) esittämien tietojen mukaan yhtäältä voitiin sulkea pois se, että näiden ohjelmien nojalla myönnetyt tuet ylittäisivät määrän, joka on välttämätön biokaasun fossiilisten kaasujen tuotantokustannuksiin verrattuna suurempien tuotantokustannusten korvaamiseksi, ja johtaisivat siten liiallisten korvausten maksamiseen näistä suuremmista kustannuksista (jäljempänä liialliset korvaukset). Kyseisistä verovapautuksista huolimatta biokaasun tuotantokustannukset olivat nimittäin edelleen fossiilisten kaasujen markkinahintoja korkeammat. Toisaalta komissio totesi, että oli epätodennäköistä, että korvauksia maksettaisiin tulevaisuudessa liikaa. Lisäksi komissio täsmensi, että Ruotsin viranomaisten esittämistä tiedoista ilmeni, että vaikka olisi mahdollista, että biokaasu hyötyisi sekä riidanalaisissa ohjelmissa myönnetyistä tuista että muista biokaasun tuotantoa edistävistä tuista, näiden tukien kasautuminen ei johtaisi liiallisiin korvauksiin. Komissio myös totesi, että kyseiset viranomaiset olivat sitoutuneet valvomaan markkinoiden kehitystä voidakseen havaita mahdolliset liialliset korvaukset tulevaisuudessa ja pitämään komission ajan tasalla (päätöksen 4489 17, 18, 20, 22, 28, 47, 49–56 ja 64 perustelukappale ja päätöksen 4487 19–24, 26, 27, 32, 50–59 ja 67 perustelukappale).
10 Kolmanneksi komissio katsoi, että oli sovellettava YSE-suuntaviivojen 116 kohtaa, jonka mukaan ”komissio olettaa tuen olevan tarkoituksenmukaista ja kilpailua vääristävien vaikutusten olevan rajoitettuja, jos kaikki muut edellytykset täyttyvät”, kuten komission mukaan oli tilanne riidanalaisten ohjelmien tapauksessa (päätöksen 4489 41 ja 58 perustelukappale ja päätöksen 4487 48 ja 60 perustelukappale).
11 Neljänneksi, koska riidanalaisissa ohjelmissa oli kyse verovapautusten myöntämisestä, komissio tutki, olivatko nämä vapautukset energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27.10.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/96/EY (EUVL 2003, L 283, s. 51) vaatimusten mukaisia. Se katsoi, että näin oli etenkin siitä syystä, että kyseisiä verovapautuksia sovellettiin riippumatta siitä, mistä jäsenvaltiosta vapautuksen saanut biokaasu oli peräisin (päätöksen 4489 62–66 perustelukappale ja päätöksen 4487 64–68 perustelukappale).
Asianosaisten vaatimukset
12 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaiset päätökset
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14 Ruotsin kuningaskunta, joka tukee väliintulijana komission vaatimuksia, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen.
Oikeudellinen arviointi
15 Kanteensa tueksi kantaja vetoaa neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu ”tuen sääntöjenvastaisuuteen”, toinen ”virheelliseen arviointiin”, kolmas perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin ja neljäs muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisvelvollisuuden laiminlyöntiin.
16 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohtaan perustuvaa erillistä oikeudenkäyntiväitettä esittämättä komissio väittää sen lisäksi, että se kiistää kantajan esittämien kanneperusteiden perusteltavuuden, että kanne on jätettävä tutkimatta. Vaikka komissio ei ota kantaa kantajan asiavaltuuteen, se väittää, ettei kantajalla ole oikeussuojan tarvetta voidakseen vaatia riidanalaisten päätösten kumoamista.
Tutkittavaksi ottaminen
17 Ennen kantajan oikeussuojan tarpeen tutkimista on vastattava siihen ehdotonta prosessinedellytystä koskevaan kysymykseen (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 45 kohta; tuomio 24.10.1997, EISA v. komissio, T‑239/94, EU:T:1997:158, 27 kohta ja tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 36 ja 37 kohta), onko kantajalla asiavaltuus riidanalaisten päätösten riitauttamiseen.
Asiavaltuus
18 SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
19 Riidanalaiset päätökset on osoitettu pelkästään Ruotsin kuningaskunnalle, minkä vuoksi on määritettävä, täyttääkö kantaja edellä mainitut tutkittavaksi ottamisen edellytykset.
20 Siitä, koskevatko riidanalaiset päätökset kantajaa suoraan ja erikseen, on muistutettava, että kun komissio tekee asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan nojalla vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen, se ei pelkästään totea, että kyseessä olevat toimenpiteet soveltuvat sisämarkkinoille, vaan myös jättää implisiittisesti aloittamatta muodollisen tutkintamenettelyn (ks. tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21 Jos komissio alustavan tutkintamenettelyn yhteydessä toteaa, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on epäilyjä tai että siihen liittyy vakavia vaikeuksia, sen on päätettävä aloittaa asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan nojalla muodollinen tutkintamenettely (ks. vastaavasti tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). On täsmennettävä, että oikeuskäytännön mukaan vakavien vaikeuksien käsite vastaa epäilyjen käsitettä (tuomio 22.9.2021, DEI v. komissio, T‑639/14 RENV, T‑352/15 ja T‑740/17, valitus vireillä, EU:T:2021:604, 115 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 12.2.2008, BUPA ym. v. komissio, T‑289/03, EU:T:2008:29, 328 kohta ja tuomio 9.9.2020, Kerkosand v. komissio, T‑745/17, EU:T:2020:400, 106 kohta).
22 Asetuksen 2015/1589 6 artiklan 1 kohdan mukaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä pyydetään asianomaista jäsenvaltiota ja muita asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa asetetussa määräajassa, joka yleensä on enintään yksi kuukausi.
23 Asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohtaan perustuvan vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen laillisuus riippuu siitä, onko riidanalaisten ohjelmien sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnissa vakavia vaikeuksia. Koska tällaisten vakavien vaikeuksien johdosta on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon kyseisen asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat osallistua, on katsottava, että tällaiset päätökset koskevat suoraan ja erikseen kaikkia viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitettuja asianomaisia osapuolia. Niillä, joiden hyväksi SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyt ja kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetyt menettelylliset takeet on annettu, on nimittäin mahdollisuus saada aikaan se, että näitä takeita noudatetaan, vain, jos ne voivat saattaa vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen unionin tuomioistuinten tutkittavaksi (ks. tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
24 Asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdan mukaan ”asianomaisella osapuolella” tarkoitetaan ”jäsenvaltiota, henkilöä, yritystä tai yritysten yhteenliittymää, jonka etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa, erityisesti tuensaajaa, kilpailevia yrityksiä ja alan järjestöjä”. Kyseisessä säännöksessä noudatetaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun käsitteen ”ne, joita asia koskee” määritelmää, sellaisena kuin se ilmenee unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (ks. tuomio 2.9.2021, Ja zum Nürburgring v. komissio, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25 Käsiteltävässä asiassa, kuten osapuolten vastauksista unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin ilmenee, kyseisten verovapautusten suoria edunsaajia ovat Ruotsin biokaasun ostajat, joiden ei tarvitse maksaa Ruotsin lainsäädännössä asetettuja energia- ja hiilidioksidivalmisteveroja kyseisten vapautusten nojalla. Näistä vapautuksista kuitenkin hyötyvät, vaikkakin epäsuorasti, myös biokaasun tuottajat ja maahantuojat, vaikka ne eivät vaikutakaan biokaasun tuotantokustannuksiin. Viimeksi mainitut voivat nimittäin myydä biokaasua Ruotsissa lopullisella hinnalla, joka, koska se ei sisällä näitä valmisteveroja, on halvempi kuin hinta, jolla biokaasua myytäisiin ilman verovapautuksia. Vapautusten nojalla kyseistä tuotetta voidaan siis myydä hinnalla, joka pystyy kilpailemaan maakaasun hinnan kanssa siitä huolimatta, että maakaasun tuotantokustannukset ovat tavallisesti pienemmät kuin biokaasun tuotantokustannukset.
26 Kantaja on – vaikka se väittää, ettei se enää myy biokaasua Ruotsissa tanskalaisten tuottajien, jotka sen mukaan hyötyvät liiallisista korvauksista, kilpailukykyisempien hintojen vuoksi – riidanalaisissa ohjelmissa myönnettyjen tukien mahdollinen epäsuora edunsaaja, kuten osapuolet vahvistivat istunnossa. Yhtäältä ei nimittäin ole kiistetty, että kantaja täyttää tukikelpoisuusedellytykset. Toisaalta on muistutettava, että Ruotsin kuningaskunta on jo vuosien ajan myöntänyt samankaltaisia tukia ja että kantaja on aikaisemmin hyötynyt näistä tuista, koska se on myynyt biokaasua Ruotsissa vuodesta 2013 ja suurempina määrinä vuodesta 2014 lähtien. Koska kantaja haluaa myydä biokaasua Ruotsissa, mutta ei voi näin tehdä, koska hinta, jonka se joutuu perimään, ei ole kilpailukykyinen, kantaja on lisäksi niiden yritysten kilpailija, jotka, koska ne myyvät biokaasua Ruotsissa, ovat näiden tukien tosiasiallisia edunsaajia. Näin ollen kantaja kuuluu asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuihin asianomaisiin osapuoliin (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 2.9.2021, Ja zum Nürburgring v. komissio, C‑647/19 P, EU:C:2021:666, 57 kohta). Komissio sitä paitsi myönsi unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa, että asia oli näin.
27 Jotta kantajalla olisi asiavaltuus vaatia riidanalaisten päätösten kumoamista, sen on pyrittävä kanteellaan myös varmistamaan niiden menettelyllisten oikeuksien suoja, jotka sillä olisi ollut, jos komissio olisi aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn vakavien vaikeuksien olemassaolon vuoksi.
28 Tästä on muistutettava, että oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun kantaja vaatii asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen kumoamista, se riitauttaa etenkin sen, että komissio on tehnyt päätöksen kyseisestä tuesta aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä, millä komissio on loukannut kantajan menettelyllisiä oikeuksia. Kantaja voi kumoamisvaatimuksensa hyväksymiseksi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Tällaisten perustelujen esittäminen ei kuitenkaan voi johtaa kanteen kohteen eikä sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten muuttamiseen. Päinvastoin sen osoittamiseksi, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely, on näytettävä toteen nimenomaan se, että tästä sisämarkkinoille soveltuvuudesta on ollut epäilyjä (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29 Näin ollen siltä osin kuin kyse on kanteesta, jolla riitautetaan asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan nojalla muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta tehdyn päätöksen laillisuus, on lähtökohtaisesti tutkittava kaikki kantajan kanneperusteidensa yhteydessä esittämät väitteet ja perustelut sen arvioimiseksi, voidaanko niiden perusteella todeta vakavia vaikeuksia tai epäilyksiä, joiden vuoksi komission olisi pitänyt aloittaa kyseinen menettely. Tällaisen kanteen yhteydessä unionin yleisen tuomioistuimen on arvioitava kanneperusteita, joissa riitautetaan tuen soveltuvuus sisämarkkinoille, vakavien vaikeuksien olemassaolon suhteen, eikä niitä ole jätettävä tutkimatta (ks. tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 45–47 ja 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, 57 ja 58 kohta).
30 Oikeuskäytännöstä myös ilmenee, että osoittaakseen, että sen menettelyllisiä oikeuksia on loukattu sellaisten epäilyjen vuoksi, joita riidanalaisen toimenpiteen olisi pitänyt herättää sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, kantajalla on lisäksi oikeus vedota perusteluihin, joilla pyritään osoittamaan, että komission tekemä päätelmä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on virheellinen, mikä on sitäkin suuremmalla syyllä omiaan näyttämään toteen, että komissiolle olisi arviointinsa aikana pitänyt herätä epäilyjä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Unionin yleisellä tuomioistuimella on näin ollen toimivalta tutkia kantajan esittämät asiakysymykseen liittyvät perustelut selvittääkseen, voidaanko niillä tukea kanneperustetta, joka koskee sellaisten epäilyjen olemassaoloa, jotka oikeuttavat aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn (ks. vastaavasti tuomio 14.4.2021, Achema ja Lifosa v. komissio, T‑300/19, ei julkaistu, EU:T:2021:191, 203 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31 Käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantaja väittää neljännessä kanneperusteessaan (ks. edellä 15 kohta), että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Edellä 29 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan sen arvioimiseksi, onko kantaja näyttänyt toteen vakavien vaikeuksien olemassaolon, jonka vuoksi komission olisi pitänyt aloittaa kyseinen menettely, on lähtökohtaisesti tutkittava kaikki kantajan esittämät väitteet ja perustelut. Istunnossa kantaja vahvisti, että se moittii kanteessaan komissiota erityisesti siitä, että tämä ei aloittanut muodollista tutkintamenettelyä, vaikka kantajan komissiolle toimittamien tietojen perusteella kyseinen toimielin ei voinut olla tietämätön vakavien vaikeuksien olemassaolosta sen arvioimisessa, johtiko Ruotsissa riidanalaisten ohjelmien mukaisesti myönnettyjen tukien ja muiden jäsenvaltioiden kuin Ruotsin kuningaskunnan biokaasun tuottajille myöntämien muiden tukien mahdollinen kasautuminen (jäljempänä riidanalainen kasautuminen) siihen, että nämä tuottajat saivat liiallisia korvauksia myydessään biokaasua Ruotsissa (jäljempänä riidanalaista kasautumista koskeva väite).
32 Näin ollen on todettava, että kantajalla on asiavaltuus siltä osin kuin se pyrkii saamaan aikaan sen, että sen menettelyllisiä oikeuksia noudatetaan, vetoamalla erityisesti riidanalaista kasautumista koskevaan väitteeseen.
Oikeussuojan tarve
33 Komissio väittää, että kantaja ei riidanalaisten ohjelmien potentiaalisena edunsaajana ole osoittanut, että sillä on oikeussuojan tarve riidanalaisiin päätöksiin nähden. Näiden kumoamisen seurauksena ei nimittäin voi olla se, että hyväksytään tukia, joiden soveltamisala on laajempi kuin kyseisissä ohjelmissa myönnettyjen tukien soveltamisala. Tämä kumoaminen ei nimittäin vaikuta mitenkään siihen, että biokaasun tuottajat, jotka muissa jäsenvaltioissa kuin Ruotsin kuningaskunnassa hyötyvät energian tuotantoon biokaasusta myönnettävistä tuista, voivat myydä biokaasua Ruotsissa edullisemmilla hinnoilla kuin kantaja, jolle Saksan liittotasavalta ei ole myöntänyt vastaavia tukia. Komission mukaan kantajan oikeussuojan tarve ei voi perustua siihen, että kantajalla olisi oikeus esittää komissiolle huomautuksia siinä tapauksessa, että kyseisten päätösten kumoamisen seurauksena aloitettaisiin muodollinen tutkintamenettely.
34 Kantaja kiistää komission väitteet.
35 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostama kumoamiskanne voidaan tutkia vain siltä osin kuin tällä henkilöllä on intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Tällainen intressi edellyttää, että riidanalaisen toimen kumoamisella voi itsessään olla oikeusvaikutuksia ja että kanne voi mahdollisesti tuloksellaan tuottaa kantajalle jotakin hyötyä (tuomio 27.2.2014, Stichting Woonlinie ym. v. komissio, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, 54 kohta ja tuomio 4.6.2015, Andechser Molkerei Scheitz v. komissio, C‑682/13 P, ei julkaistu, EU:C:2015:356, 25 kohta).
36 Oikeussuojan tarpeen on oltava jo syntynyt ja edelleen olemassa oleva, eikä se voi koskea tulevaa ja oletettua tapahtumaa. Tämän oikeussuojan tarpeen on, kun otetaan huomioon kanteen kohde, oltava olemassa kannetta nostettaessa, tai muuten kanne jätetään tutkimatta, ja oltava edelleen olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka sillä uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa (ks. tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, 56 ja 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37 Kantajan on itse näytettävä toteen se, että sillä on oikeussuojan tarve, joka on olennainen ja ensimmäinen edellytys kaikille kanteille (ks. tuomio 4.6.2015, Andechser Molkerei Scheitz v. komissio, C‑682/13 P, ei julkaistu, EU:C:2015:356, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 14.4.2005, Sniace v. komissio, T‑141/03, EU:T:2005:129, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38 Käsiteltävässä tapauksessa kantaja on riidanalaisissa ohjelmissa myönnettyjen tukien mahdollinen epäsuora edunsaaja (ks. edellä 25 ja 26 kohta).
39 Se, että riidanalaisissa päätöksissä riidanalaisten ohjelmien todetaan soveltuvan sisämarkkinoille eikä päätös siten lähtökohtaisesti ole epäedullinen yritykselle, joka voisi niistä hyötyä, ei kuitenkaan yksinään vapauta unionin tuomioistuimia tutkimasta, aiheutuuko komission arvioinnista sellaisia sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat koskea kyseisen yrityksen etuja (ks. vastaavasti määräys 25.3.2019, Abaco Energy ym. v. komissio, T‑186/18, ei julkaistu, EU:T:2019:206, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisin kuin komissio väittää, pelkästään sen perusteella, että kantaja on riidanalaisissa ohjelmissa myönnettävien tukien potentiaalinen edunsaaja, ei näin ollen voida katsoa, ettei kantajalla ole oikeussuojan tarvetta vaatia riidanalaisten päätösten kumoamista.
40 Kantaja vastaa, että riidanalaiset ohjelmat toimivat ”katalysaattoreina”, jotka vahvistavat markkinoilta syrjäyttävää vaikutusta, joka johtuu tuista, joita muut jäsenvaltiot kuin Ruotsin kuningaskunta myöntävät energian tuotantoon biokaasusta. Kyseisillä ohjelmilla itselläänkin on kilpailua rajoittava vaikutus, sillä hyötyäkseen kyseisistä verovapautuksista biokaasun tuottajat, jotka saavat näitä tukia omissa jäsenvaltioissaan, kasvattavat vientiään Ruotsiin ja aiheuttavat näin hintapainetta muille biokaasun tuottajille, jotka eivät saa vastaavia tukia. Kyseisten ohjelmien hyväksymisestä tehtyjen päätösten kumoaminen poistaisi tämän ”katalysaattorin” ja tuottaisi näin kantajalle hyötyä.
41 Näin ollen siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin hyväksyisi kanteen ja kumoaisi riidanalaiset päätökset tuomiolla, jossa todettaisiin, että kantajan esittämien kanneperusteiden ja perustelujen ja erityisesti riidanalaista kasautumista koskevan väitteen perusteella voidaan osoittaa, että kyse oli vakavista vaikeuksista, joita komissio ei ottanut huomioon, viimeksi mainitun on näin annetun tuomion täytäntöön panemiseksi tehtävä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut päätökset, jotka sisältävät kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetyt seikat. Kantajalla on kyseisen asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuna asianomaisena osapuolena (ks. edellä 24 ja 26 kohta) mahdollisuus esittää huomautuksia tutustuttuaan näihin päätöksiin. Se voi siten käyttää menettelyllisiä oikeuksiaan paljon tarkoituksenmukaisemmin ja tietoisemmin kuin alustavan tutkintamenettelyn aikana (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 52 kohta). Etenkin jos unionin yleinen tuomioistuin kumoaisi riidanalaiset päätökset, koska sen arvioimisessa, voiko riidanalainen kasautuminen johtaa liiallisiin korvauksiin, oli vakavia vaikeuksia, kantaja voisi tätä kumoamista seuraavan muodollisen tutkintamenettelyn aikana esittää komissiolle huomautuksia muutoksista, joita riidanalaisiin ohjelmiin olisi tehtävä, jotta ne voitaisiin todeta sisämarkkinoille soveltuviksi.
42 Näin ollen on todettava, että kantajalla on oikeussuojan tarve vaatia riidanalaisten päätösten kumoamista.
43 Oikeuskäytännöllä, johon komissio vetoaa, ei voida kyseenalaistaa kantajan oikeussuojan tarvetta (määräys 9.7.2007, wheyco v. komissio, T‑6/06, ei julkaistu, EU:T:2007:202, 104 kohta ja määräys 25.3.2019, Abaco Energy ym. v. komissio, T‑186/18, ei julkaistu, EU:T:2019:206, 83 kohta). Kyseisen oikeuskäytännön mukaan sellaisen yrityksen, joka saa komission muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta hyväksymää valtiontukea, oikeussuojan tarve ei voi perustua siihen, että tällä yrityksellä olisi siinä tapauksessa, että kyseinen menettely olisi aloitettu, ollut oikeus esittää huomautuksia.
44 Kantaja on nimittäin ainoastaan riidanalaisissa ohjelmissa myönnettyjen tukien potentiaalinen edunsaaja, koska se ei voi enää myydä biokaasua Ruotsissa. Tältä osin kantaja väittää, ettei tämä ole sen oma liiketoimintapäätös, vaan seuraus kyseisillä markkinoilla nyttemmin vallitsevista olosuhteista. Kantajan tilanne siis eroaa komission mainitsemilla määräyksillä ratkaistujen asioiden kantajien tilanteesta, sillä nämä olivat kyseisillä kanteilla riitauttamiensa päätösten tosiasiallisia edunsaajia.
45 Kantajan oikeussuojan tarvetta ei voida kyseenalaistaa myöskään edellä 43 kohdassa mainituilla ratkaisuilla, koska unionin yleinen tuomioistuin totesi, että kantajien oikeussuojan tarve ei voinut perustua niiden menettelyllisten oikeuksien loukkaamiseen. Kyseisissä asioissa kantajat, jotka saivat tukia, jotka riidanalaisilla päätöksillä oli todettu sisämarkkinoille soveltuviksi, pyrkivät nimittäin kanteillaan saamaan kyseiset päätökset kumotuiksi, jotta komissio hyväksyisi myöhemmin toiset tuet, joilla oli laajempi soveltamisala (ks. vastaavasti määräys 9.7.2007, wheyco v. komissio, T‑6/06, ei julkaistu, EU:T:2007:202, 102 kohta ja tuomio 25.3.2019, Abaco Energy ym. v. komissio, T‑186/18, ei julkaistu, EU:T:2019:206, 82 kohta).
46 Käsiteltävässä asiassa kantaja ei kanteellaan pyri saamaan aikaan sitä, että hyväksytään tuet, joilla on laajempi soveltamisala kuin riidanalaisissa ohjelmissa myönnetyillä tuilla. Päinvastoin, sillä siinä tapauksessa, että komissio katsoisi riidanalaisten päätösten mahdollisen kumoamisen jälkeen aloittamansa muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi, että tiettyjen biokaasun tuottajien, jotka eivät ole sijoittautuneet Ruotsiin, mahdollisesti saamat liialliset korvaukset tekevät riidanalaisista ohjelmista sisämarkkinoille soveltumattomia, kyseisiin ohjelmiin tehtävillä muutoksilla pyrittäisiin rajoittamaan niiden soveltamisalaa eikä laajentamaan sitä.
47 Lisäksi, kuten edellä 39 kohdasta ilmenee, 25.3.2019 annetun määräyksen Abaco Energy ym. v. komissio (T‑186/18, ei julkaistu, EU:T:2019:206) 42 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei tuen saajalta välttämättä puutu oikeussuojan tarve kanteen nostamiseksi päätöksestä, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi.
48 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kantajalla on selvästi oikeussuojan tarve ja että sen kanne on otettava tutkittavaksi ainakin siltä osin kuin siinä vedotaan riidanalaista kasautumista koskevaan väitteeseen.
49 Ennen kuin tutkitaan, onko kyseinen väite perusteltu, on kuitenkin lausuttava komission väitteestä, joka perustuu lähinnä siihen, ettei kantaja ole esittänyt minkäänlaista lainvastaisuusväitettä YSE-suuntaviivoista ja etenkään kyseisten suuntaviivojen 116 kohdasta, joiden valossa komissio tutki riidanalaisten ohjelmien soveltuvuuden sisämarkkinoille (ks. edellä 10 kohta).
Komission väite, joka koskee tarvetta noudattaa YSE-suuntaviivojen 116 kohtaa
50 Komission mukaan YSE-suuntaviivojen perusteella riidanalaisen kasautumisen osuutta ei voida ottaa millään tavoin huomioon sen arvioimisessa, soveltuvatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille. Koska siis kantaja ei ole vedonnut YSE-suuntaviivojen lainvastaisuuteen, se ei voi riitauttaa unionin yleisessä tuomioistuimessa sitä, ettei riidanalaisissa päätöksissä otettu huomioon kyseistä kasautumista.
51 On muistutettava, että oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun komissio antaa tällaisia käytännesääntöjä sisältäviä suuntaviivoja ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että se soveltaa niitä vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä lähtökohtaisesti voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kaltaisia yleisiä oikeusperiaatteita (tuomio 8.3.2016, Kreikka v. komissio, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, 69 kohta ja tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 143 kohta).
52 YSE-suuntaviivojen 116 kohdassa määrätään, että ”komissio olettaa tuen olevan tarkoituksenmukaista ja kilpailua vääristävien vaikutusten olevan rajoitettuja, jos kaikki muut edellytykset täyttyvät”. Kyseisessä kohdassa ei kuitenkaan täsmennetä, mitkä ovat nämä ”muut edellytykset”, joihin siinä viitataan.
53 Tältä osin on, kuten komissio istunnossa totesi, katsottava, että muut edellytykset, joihin YSE-suuntaviivojen 116 kohdassa viitataan, ovat käsiteltävässä tapauksessa kyseisten suuntaviivojen 131 kohdassa mainitut edellytykset ja että niiden noudattamisen valvontaan kuuluu kyseisten suuntaviivojen 69 ja 70 kohdassa tarkoitettu tukien oikeasuhteisuuden valvonta.
54 On nimittäin muistutettava, että mainittu 116 kohta sisältyy YSE-suuntaviivojen 3 lukuun, jonka otsikko on ”Arviointi tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille [SEUT] 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla”.
55 Kyseisen 3 luvun 3.1 jaksossa määritetään ”Yhteiset arviointiperiaatteet”, ja 27 kohdassa luetellaan kumulatiiviset kriteerit, jotka tukitoimenpiteen on täytettävä, jotta se voidaan todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi. Näiden kriteerien joukossa mainitaan kyseisten suuntaviivojen 27 kohdan e alakohdassa tuen oikeasuhteisuus eli tuen rajaaminen välttämättömään.
56 YSE-suuntaviivojen 3.2 jaksossa, jonka otsikko on ”Sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevat yleiset säännökset”, esitetään täsmennyksiä kuhunkin suuntaviivojen 27 kohdassa mainittuun kriteeriin.
57 YSE-suuntaviivojen 3.2.5 jakso koskee erityisesti tuen oikeasuhteisuutta. Kyseisessä jaksossa on 69 ja 70 kohta, joiden mukaan ”– – tuki katsotaan oikeasuhteiseksi, jos tuen määrä tuensaajaa kohti on rajattu vähimmäismäärään, joka on tarpeen, jotta voidaan saavuttaa asetettu – –tavoite” ja ”[y]leensä tuen katsotaan rajoittuvan välttämättömään vähimmäismäärään, jos tuen määrä vastaa tavoitteen saavuttamisen edellyttämiä ylimääräisiä nettokustannuksia verrattuna vaihtoehtoiseen skenaarioon, jossa tukea ei myönnettäisi – –”.
58 Tästä seuraa, että YSE-suuntaviivojen 116 kohdassa tarkoitettuihin ”muihin edellytyksiin” sisältyy tuen oikeasuhteisuutta koskeva edellytys. Kyseisellä edellytyksellä on läheinen yhteys liiallisten korvausten poissulkemista koskevaan edellytykseen. Tähän jälkimmäiseen käsitteeseen viitataan, sitä kuitenkaan nimenomaisesti mainitsematta, myös kyseisten suuntaviivojen 131 kohdassa, jossa todetaan seuraavaa:
”Uusiutuvista lähteistä tuotetulle muulle kuin sähköenergialle myönnettävän toimintatuen katsotaan soveltuvan sisämarkkinoille, jos seuraavat kumulatiiviset edellytykset täyttyvät:
a) tuki energiayksikköä kohti ei ylitä energian tuotannosta kyseisellä teknologialla aiheutuvien tasoitettujen kokonaistuotantokustannusten (’LCOE’) ja kyseisen energiamuodon markkinahinnan välistä eroa;
b) tasoitetut energian tuotantokustannukset voivat sisältää pääoman tavanomaisen tuoton. Tasoitettuja energian tuotantokustannuksia laskettaessa investoinnin kokonaismäärästä vähennetään investointituki;
c) tuotantokustannukset saatetaan ajan tasalle säännöllisesti vähintään kerran vuodessa; ja
d) tukea myönnetään ainoastaan siihen asti, kun laitoksesta on tehty täydet poistot tavanomaisten kirjanpitosääntöjen mukaisesti, jotta vältetään se, että tasoitettuihin energian tuotantokustannuksiin perustuva toimintatuki ylittää investoinnin poistot.”
59 On korostettava, että mainittu 131 kohta on toistettu kummankin riidanalaisen päätöksen 50 kohdassa, jossa 131 kohdan a alakohdassa kyseisestä edellytyksestä esitetyn määritelmän perään on lisätty suluissa täsmennys ”no overcompensation” (ei liiallisia korvauksia).
60 On todettava, että YSE-suuntaviivoissa ei täsmennetä, että ainoat liialliset korvaukset, joita tuen oikeasuhteisuuden varmistamiseksi on vältettävä, ovat ne, jotka johtuvat yhdeltä ja samalta jäsenvaltiolta saatujen tukien kasautumisesta. Komissio väittää siten virheellisesti, että YSE-suuntaviivat estivät sitä tutkimasta riidanalaisesta kasautumisesta johtuvia liiallisia korvauksia arvioidessaan sitä, soveltuivatko kyseiset verovapautukset sisämarkkinoille.
61 Näin ollen YSE-suuntaviivojen 116 kohta ei vapauttanut komissiota velvollisuudesta tutkia, liittyikö riidanalaisesta kasautumisesta mahdollisesti johtuviin liiallisiin korvauksiin, joihin kantaja vetoaa, vakavia vaikeuksia, jotta olisi varmistettu riidanalaisten ohjelmien oikeasuhteisuus. Sillä, ettei kantaja ole esittänyt tästä säännöksestä mitään lainvastaisuusväitettä, ei siten ole vaikutusta käsiteltävässä tapauksessa.
62 Näin ollen on hylättävä tämä komission väite ja tutkittava, onko riidanalaista kasautumista koskeva väite perusteltu.
Riidanalaista kasautumista koskevan väitteen perusteltavuus
63 Kun vakavien vaikeuksien olemassaoloa koskevassa tuomioistuinvalvonnassa noudatettavat periaatteet on näin palautettu mieleen, on tutkittava tiedot, jotka komissiolla oli tai on voinut olla käytettävissään käsiteltävässä tapauksessa, liiallisiin korvauksiin liittyvien vakavien vaikeuksien olemassaolo ja lopuksi komission ja Ruotsin kuningaskunnan väite, jonka mukaan on mahdotonta, että riidanalaisissa ohjelmissa voitaisiin ottaa huomioon muiden jäsenvaltioiden myöntämät tuet, koska niiden huomioon ottaminen olisi syrjintäkiellon periaatteen tai SEUT 110 artiklan vastaista.
Vakavien vaikeuksien olemassaoloon kohdistuva tuomioistuinvalvonta
64 Oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 3 kohtaan perustuvan vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen laillisuus riippuu siitä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkintavaiheessa käytettävissä olleiden tietojen ja selvityksen arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely, johon saman asetuksen 1 artiklan h alakohdassa tarkoitetut asianomaiset osapuolet voivat osallistua (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä velvollisuus vahvistetaan asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdassa, jonka mukaan komissio on velvollinen aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn silloin, kun sillä on epäilyjä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, eikä sillä ole tältä osin mitään harkintavaltaa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 113 ja 185 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; määräys 25.6.2019, Fred Olsen v. Naviera Armas, C‑319/18 P, ei julkaistu, EU:C:2019:542, 30 kohta ja tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 57 kohta).
65 Vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen kumoamista vaativan on esitettävä useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttö sellaisten epäilysten olemassaolosta, jotka koskevat kyseisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, jota on arvioitava ottamalla huomioon sekä olosuhteet, joiden vallitessa kyseinen päätös tehtiin, että sen sisältö (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
66 Etenkin komission alustavan tutkintamenettelyn vaiheessa suorittaman tutkimuksen riittämättömyys tai epätäydellisyys on viite siitä, että tarkasteltavan toimenpiteen arvioinnissa on vakavia vaikeuksia, joiden vuoksi komissio on velvollinen aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67 Lisäksi unionin tuomioistuinten on arvioitava alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi tehtävän vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen lainmukaisuutta paitsi niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli käytettävissään päätöstä tehdessään, mutta myös niiden tietojen perusteella, joita komissiolla on voinut olla käytettävissään (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68 Tietoja, joita komissiolla ”on voinut olla käytettävissään”, ovat tiedot, jotka vaikuttavat merkityksellisiltä sen arvioinnin kannalta, joka on tehtävä edellä tämän tuomion 64 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti, ja jotka sille olisi voitu sen pyynnöstä toimittaa hallinnollisen menettelyn aikana (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69 Komission on nimittäin toteutettava tarkasteltavien toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on tuen olemassaolon ja mahdollisesti sen sisämarkkinoille soveltumattomuuden tai sääntöjenvastaisuuden toteavaa lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70 Tästä seuraa, että unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamassa laillisuusvalvonnassa, joka kohdistuu päätökseen olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä vakavien vaikeuksien puuttumisen vuoksi, ei voida rajoittua tarkastelemaan ainoastaan sitä, onko asiassa tehty ilmeinen arviointivirhe. Komission muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta tekemä päätös voitaisiin näet kumota jo pelkästään tällä perusteella SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn konktradiktorisen ja perustellun tutkinnan laiminlyönnin vuoksi siinäkin tapauksessa, että asiassa ei näytettäisi komission arvioineen asian sisältöä oikeudellisesti tai tosiasiallisesti virheellisesti (ks. vastaavasti tuomio 15.10.2020, První novinová společnost v. komissio, T‑316/18, ei julkaistu, EU:T:2020:489, 88, 90 ja 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama valvonta ei siten ole rajoitettua (ks. vastaavasti tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio, T‑578/17, ei julkaistu, EU:T:2019:437, 66 kohta).
Tiedot, jotka komissiolla oli tai olisi voinut olla käytettävissään käsiteltävässä asiassa
71 On todettava, että komissiolle osoittamansa 18.10.2019 päivätyn kirjeen liitteessä, joka koski ensisijaisesti tukia, joita Tanskan kuningaskunta myöntää energian tuotantoon biokaasusta, kantaja toimitti tutkimuksen, jossa korostettiin, että biokaasun maantieteelliset markkinat ovat monikansalliset ja että niihin sisältyvät ainakin Tanska, Ruotsi, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta. Tutkimuksessa myös mainittiin, että biokaasua voitiin tukea sekä tuotantotuilla että kysyntää kannustavilla toimenpiteillä, kuten verovapautuksilla. Siinä täsmennettiin, että jos yhdessä ja samassa jäsenvaltiossa voitiin käyttää rinnakkain näitä eri tukimuotoja, ne eivät saaneet kasautua kansallisella tasolla. Kyseisen tutkimuksen mukaan Saksassa biokaasusta tuotettu energia, jolle oli saatu tuotantotukea, ei voinut hyötyä muista uusiutuvan energian myyntiin tarkoitetuista tuista. Tutkimuksessa kuitenkin myös täsmennettiin, että kasautumista saattoi tapahtua ja että se saattoi johtaa ”kaksinkertaiseen tukeen” tai ”liialliseen tukeen” silloin, kun tuotantotuet ja verovapautukset olivat peräisin eri jäsenvaltioista. Kyseisessä tutkimuksessa myös mainittiin, että eri jäsenvaltioissa hyväksyttyjen tukiohjelmien päällekkäisyydet saattoivat johtaa liiallisiin korvauksiin ja aiheuttaa kilpailun vääristymistä. Tästä tapauksesta mainittu esimerkki koski nimenomaan tanskalaisia ja ruotsalaisia tukia.
72 Samoin komissiolle osoittamassaan 19.6.2020 päivätyssä kirjeessä, joka koski tanskalaisia tukia, kantaja korosti yhteyttä näiden tukien ja Ruotsin myöntämien verovapautusten välillä. Se viittasi erityisesti päätöksiin, joilla komissio oli hyväksynyt ruotsalaiset tukiohjelmat, joita riidanalaisilla päätöksillä oli jatkettu pienin muutoksin. Lisäksi kyseisen kirjeen liitteessä toimitettu tutkimus sisälsi samantapaisia tietoja kuin edellä 71 kohdassa mainittu tutkimus.
73 Näin ollen on todettava, että kantaja oli ennen riidanalaisten päätösten tekemistä toimittanut komissiolle tietoja, jotka koskivat Ruotsin kuningaskunnan myöntämien verovapautusten ja muiden jäsenvaltioiden, erityisesti Tanskan kuningaskunnan, energian tuotantoon biokaasusta myöntämien tukien kasautumisen mahdollisia vaikutuksia.
74 Kuten Ruotsin kuningaskunta lisäksi vahvisti istunnossa unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa, se, että energian tuotantoon biokaasusta on saatu Tanskan kuningaskunnan myöntämiä tukia, on yleisesti tunnettua. Ruotsin kuningaskunta myös myöntää, että 31.5.2018 annetussa hallituksen asetuksessa, jonka kantaja toimitti unionin yleiselle tuomioistuimelle, on todettu, että kyseisiin verovapautuksiin yhdistettyinä Tanskan kuningaskunnan energian tuotantoon biokaasusta myöntämät tuet voisivat johtaa kilpailuedellytysten heikkenemiseen biokaasun tuotannossa Ruotsissa. Kuten kannekirjelmän liitteessä olevista kahdesta raportista ilmenee ja kuten komissio vahvisti unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen antamassaan vastaksessa, Ruotsin kuningaskunta on lokakuusta 2018 alkaen myöntänyt alueelleen sijoittautuneille biokaasun tuottajille tuotantotukia sen vuoksi, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet tuottajat ovat saattaneet hyötyä riidanalaisesta kasautumisesta.
75 Riidanalaisten päätösten tekemisajankohtana komissiolla oli siten käytettävissään tietoja riidanalaisesta kasautumisesta.
76 Tältä osin komissio ei voi vedota siihen, että kantaja ei tehnyt asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohdan mukaisesti kantelua ennen riidanalaisten päätösten tekemistä, sen osoittamiseksi, ettei se ollut velvollinen ottamaan huomioon riidanalaiseen kasautumiseen liittyviä tietoja.
77 On muistutettava, että asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. Asianomaiset osapuolet voivat tehdä kantelun antaakseen komissiolle tietoja oletetuista sääntöjenvastaisista tuista tai oletetusta tuen väärinkäytöstä. Tätä tarkoitusta varten asianomaisen osapuolen on täytettävä asianmukaisesti lomake, josta on säädetty 33 artiklassa tarkoitetussa täytäntöönpanosäännöksessä, ja annettava siinä pyydetyt pakolliset tiedot.
Jos komissio katsoo, että asianomainen osapuoli ei ole noudattanut kantelulle säädettyä lomakepakkoa tai että asianomaisen osapuolen esittämät tosiseikat ja oikeudelliset seikat eivät riitä osoittamaan alustavan tarkastelun perusteella sääntöjenvastaisen tuen olemassaoloa tai tuen väärinkäyttöä, se ilmoittaa tästä asianomaiselle osapuolelle ja kehottaa sitä esittämään huomautuksensa asetetussa määräajassa, joka ei yleensä ylitä yhtä kuukautta. Jos asianomainen osapuoli ei esitä kantaansa asetetussa määräajassa, kantelu katsotaan peruutetuksi. Komissio ilmoittaa asianomaiselle jäsenvaltiolle, kun kantelu on katsottu peruutetuksi.
Komissio lähettää kantelijalle jäljennöksen kantelun aihetta koskevassa asiassa annetusta päätöksestä.”
78 Asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohta koskee siis tukia, joiden oletetaan olevan kyseisen asetuksen 1 artiklan f alakohdassa tarkoitetulla tavalla ”sääntöjenvastaisia”, koska ne on toteutettu vastoin SEUT 108 artiklan 3 kohtaa, jonka mukaan kaikki suunnitellut tukitoimenpiteet on ilmoitettava komissiolle eikä niitä saa toteuttaa ennen kuin komissio on antanut lopullisen päätöksen, tai joissa oletetaan olevan kyse kyseisen asetuksen 1 artiklan g alakohdassa tarkoitetusta ”tuen väärinkäytöstä”, koska edunsaajat ovat käyttäneet tukia komission päätöksen, jolla ne todettiin sisämarkkinoille soveltuviksi, vastaisesti.
79 Nämä tuet, sellaisina kuin ne määritellään asetuksen 2015/1589 1 artiklassa, ovat ainoat tuet, joiden osalta kyseisen asetuksen 24 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä sen 12 artiklan 1 kohdan kanssa, annetaan asianomaiselle osapuolelle oikeus aloittaa alustava tutkintamenettely tekemällä komissiolle tähän tarkoitetulla lomakkeella kantelu, joka sisältää kyseisiä tukia koskevia tietoja ja jonka komissio on velvollinen tutkimaan menettelyssä, jossa kantelun tekijälle on annettu tiettyjä oikeuksia (ks. vastaavasti tuomio 14.5.2019, Marinvest ja Porting v. komissio, T‑728/17, ei julkaistu, EU:T:2019:325, 38–40 kohta; ks. vastaavasti ja analogisesti myös tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 37 kohta).
80 Oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun sille on tehty tällainen kantelu, komissio voi tietyissä olosuhteissa olla velvollinen tutkimaan kantelun laajemmin kuin vain kantelijan sille esittämien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen osalta. Komission nimittäin on valtiontukea koskevien perustamissopimuksen perustavanlaatuisten sääntöjen asianmukaiseksi soveltamiseksi tutkittava kantelu huolellisesti ja puolueettomasti, mikä saattaa edellyttää, että se tutkii sellaisia seikkoja, joihin kantelija ei ole nimenomaisesti vedonnut (ks. tuomio 15.3.2018, Naviera Armas v. komissio, T‑108/16, EU:T:2018:145, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
81 Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kyse asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuista tuista tai tukien soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä vaan tuista, jotka Ruotsin kuningaskunta on asianmukaisesti ilmoittanut komissiolle ja joiden riidanalaisten päätösten mukaista soveltamista ei käsiteltävässä tapauksessa ole kiistetty.
82 Tästä seuraa, että koska asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohtaa ei sovelleta, edellä 80 kohdassa mainitulla oikeuskäytännöllä ei ole vaikutusta käsiteltävässä asiassa.
83 Edellä 67–69 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan komissio oli kuitenkin velvollinen tukeutumaan arvioinnissaan tietoihin, jotka sillä oli tai olisi voinut olla käytettävissään, eivätkä ne rajoitu pelkästään tietoihin, jotka olisi voitu esittää asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohdan mukaisessa kantelussa.
84 Lisäksi on niin, että vaikka komissio ei olekaan kaikkien tähän viittaavien viitteiden puuttuessa velvollinen selvittämään omasta aloitteestaan kaikkia sen käsiteltävänä olevaan asiaan mahdollisesti liittyviä tietoja, vaikka tällaiset tiedot olisivat julkisesti saatavilla (ks. tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), käsiteltävässä asiassa kantaja oli toimittanut komissiolle Ruotsin kuningaskunnan myöntämien verovapautusten ja muiden jäsenvaltioiden, erityisesti Tanskan kuningaskunnan, energian tuotantoon biokaasusta myöntämien tukien kasautumiseen liittyviä tietoja.
85 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että arvioidessaan riidanalaisia ohjelmia komissiolla oli käytettävissään tietoja riidanalaisen kasautumisen mahdollisista vaikutuksista. Lisäksi komissiolla olisi voinut olla käytettävissään lisätietoja, joita se olisi voinut pyytää kantajaa toimittamaan, jos se olisi katsonut tämän tarpeelliseksi.
86 Kuten komissio totesi istunnossa, on kuitenkin selvitettävä, olivatko kantajan kirjeisiin ja niiden liitteissä oleviin tutkimuksiin sisältyneet tiedot merkityksellisiä sen arvioimisessa, soveltuivatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille. Näin ollen on määritettävä, olisivatko nämä tiedot, jotka liittyivät mahdollisiin liiallisiin korvauksiin, voineet paljastaa, että kyseisen soveltuvuuden arviointiin liittyi vakavia vaikeuksia. Ainoastaan, jos tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, on todettava, että komissio oli velvollinen aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 2.9.2021, komissio v. Tempus Energy ja Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, 85 kohta).
Liiallisiin korvauksiin liittyvien vakavien vaikeuksien olemassaolo
87 Riidanalaisissa päätöksissä liiallisista korvauksista esitetyistä keskeisistä päätelmistä, jotka tiivistettiin edellä 9 kohdassa, ilmenee, että komissio katsoi, että jotta riidanalaiset ohjelmat voitaisiin todeta sisämarkkinoille soveltuviksi, kyseiset verovapautukset eivät saaneet johtaa liiallisiin korvauksiin.
88 Riidanalaisissa päätöksissä ei kuitenkaan täsmennetä, ovatko nämä liialliset korvaukset seurausta kyseisten verovapautusten mahdollisesta kasautumisesta yksinomaan Ruotsin kuningaskunnan myöntämien muiden tukien kanssa vai voivatko ne johtua myös riidanalaisesta kasautumisesta.
89 Komissio selitti, että liiallisten korvausten arvioinnin yhteydessä se tutki ainoastaan kyseisten verovapautusten mahdollisen kasautumisen Ruotsin kuningaskunnan hyväksymien muiden tukitoimenpiteiden kanssa. Komission mukaan YSE-suuntaviivoissa sen enempää kuin muissakaan unionin oikeuden säännöksissä ei edellytetä, että sen arvioimiseksi, onko mainittujen verovapautusten edunsaajien hyväksi maksettu liiallisia korvauksia, otetaan huomioon myös mahdolliset toisessa jäsenvaltiossa myönnetyt tuet.
90 Ruotsin kuningaskunta viittasi siihen, että Ruotsin energiaviranomaisen raporteissa, joihin komissio tukeutui sulkeakseen pois liiallisten korvausten olemassaolon riidanalaisissa päätöksissä, otetaan epäsuorasti huomioon Tanskan kuningaskunnan myöntämät tuet. Vastauksessaan unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin ja suullisiin kysymyksiin se kuitenkin täsmensi, että sen valvonta, ettei Ruotsin energiaviranomainen ollut maksanut liiallisia korvauksia, tapahtui kansallisella tasolla ja ettei tässä yhteydessä ollut mitään velvollisuutta ottaa huomioon muiden jäsenvaltioiden mahdollisesti myöntämiä tuotantotukia, jotka olivat saattaneet hyödyttää Ruotsiin tuotua biokaasua.
91 Näin ollen on todettava, että riidanalaisten päätösten tekemiseksi komissio tutki ainoastaan liialliset korvaukset, jotka voisivat seurata Ruotsin kuningaskunnan myöntämien eri tukien kasautumisesta. Näin menetellessään komissio sulki pois sen, että riidanalainen kasautuminen voisi aiheuttaa sen määrittämisessä, soveltuivatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille, vakavia vaikeuksia, jotka olisi voitu ratkaista ainoastaan muodollisessa tutkintamenettelyssä. Näin ollen on selvitettävä, oliko tämä poissulkeminen perusteltua.
92 On muistutettava, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
93 SEUT 107 artiklan 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää:
– –
c) tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”.
94 Tästä seuraa, että ennen päätöksen tekemistä siitä, ovatko valtiontuet SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvia, komissio on velvollinen tutkimaan niiden vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Erityisesti silloin, kun komissio tekee, kuten käsiteltävässä asiassa, alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi kyseiseen määräykseen perustuvia päätöksiä, sen on voitava todeta ilman, että tähän kysymykseen liittyy vakavia vaikeuksia, että kyseiset tuet eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
95 Riidanalaisissa päätöksissä, jotka tehtiin asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti, komissio tuli siihen tulokseen, ettei sillä ollut syytä vastustaa riidanalaisia ohjelmia, jotka olivat jatkoa ohjelmille, jotka oli jo todettu SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuviksi.
96 Komissio ei jo kantajan sille toimittamien tietojenkaan vuoksi (ks. edellä 71–73 kohta) voinut kuitenkaan olla tietämätön siitä, että riidanalainen kasautumisen vuoksi muissa jäsenvaltioissa, erityisesti Tanskassa, tuotetun biokaasun tuonti Ruotsiin oli kasvanut merkittävästi riidanalaisten ohjelmien ilmoittamista edeltäneinä vuosina muista jäsenvaltioista peräisin olevan biokaasun kustannuksella.
97 Näin ollen, vaikka riidanalaiset ohjelmat eivät sisältäneet perustavanlaatuisia muutoksia, jotka olisivat vaikuttaneet Ruotsissa jo useita vuosia voimassa olleisiin ohjelmiin, komission oli sen arvioimiseksi, soveltuivatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille, otettava huomioon riidanalaisen kasautumisen vaikutukset tietyistä jäsenvaltioista tulevan tuonnin määrän kasvuun.
98 Komissio ei ollut tietämätön tästä kehityksestä, koska se korosti, että riidanalaisia ohjelmia oli sovellettava samalla tavoin Ruotsissa tuotettuun biokaasuun kuin maahantuotuun biokaasuun. Mahdollista liiallisten korvauksien olemassaoloa komissio kuitenkin arvioi ainoastaan kansallisella tasolla, kuten edellä 89 kohdassa todettiin.
99 Edellä 66 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan komission alustavan tutkintamenettelyn aikana tekemän arvioinnin, joka koski riidanalaisesta kasautumisesta mahdollisesti johtuvia liiallisia korvauksia, riittämättömyys tai epätäydellisyys on viite siitä, että arvioinnissa on vakavia vaikeuksia. Kuten edellä 55–59 kohdasta ilmenee, yhtäältä valtiontukia ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne eivät täytä oikeasuhteisuuden edellytystä. Toisaalta riidanalaisissa päätöksissä kysymys liiallisten korvausten poissulkemisesta liittyy läheisesti kysymykseen riidanalaisten ohjelmien oikeasuhteisuudesta. Näin ollen se, että komissio tarkasteli liiallisten korvausten poissulkemista riittämättömästi ja epätäydellisesti, koska se ei ottanut tarkastelussa huomioon riidanalaista kasautumista, voi käsiteltävässä asiassa riittää vakavien vaikeuksien olemassaolon toteamiseen.
100 On kuitenkin katsottava, että siinä tapauksessa, että – kuten komissio ja Ruotsin kuningaskunta väittävät – ei olisi mahdollista, että riidanalaisissa ohjelmissa voitaisiin ottaa huomioon muiden jäsenvaltioiden myöntämät tuet, koska tämä huomioon ottaminen olisi syrjintäkiellon periaatteen tai SEUT 110 artiklan vastaista, olisi katsottava, että kysymykseen riidanalaisesta kasautumisesta mahdollisesti aiheutuvista liiallisista korvauksista ei liity vakavia vaikeuksia.
101 On nimittäin muistutettava, että oikeuskäytännöstä ilmenee, että vaikka SEUT 107 ja SEUT 108 artiklassa tarkoitetussa menettelyssä komissiolla on paljon harkintavaltaa siinä, soveltuuko valtiontukiohjelma yhteen sisämarkkinoista johtuvien vaatimusten kanssa, perussopimusten yleisestä rakenteesta seuraa, ettei kyseinen menettely voi koskaan olla unionin oikeuden yleisten periaatteiden, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen eikä johtaa perussopimusten erityismääräysten, erityisesti sisäistä verotusta koskevien määräysten, joihin SEUT 110 artikla kuuluu, vastaiseen tulokseen (ks. vastaavasti tuomio 23.4.2002, Nygård, C‑234/99, EU:C:2002:244, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, 50 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 9.9.2010, British Aggregates ym. v. komissio, T‑359/04, EU:T:2010:366, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jäsenvaltio ei myöskään saa ottaa käyttöön eikä myöntää tukea muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden verosyrjinnän muodossa (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2010, British Aggregates ym. v. komissio, T‑359/04, EU:T:2010:366, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Syrjintäkiellon periaate
102 Syrjintäkiellon tai yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. tuomio 11.7.2019, IPPT PAN v. komissio ja REA, T‑805/16, ei julkaistu, EU:T:2019:496, 216 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 27.9.2012, Koninklijke BAM Groep v. komissio, T‑355/06, ei julkaistu, EU:T:2012:486, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
103 Erilaisten tapausten rinnastettavuutta on arvioitava näille tapauksille ominaisten seikkojen kokonaisuuden kannalta. Nämä seikat on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava valtion sen toimenpiteen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen valtion toimenpide kuuluu (ks. analogisesti tuomio 12.5.2011, Luxemburg v. parlamentti ja neuvosto, C‑176/09, EU:C:2011:290, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
104 Käsiteltävässä asiassa komissio katsoo varmistaneensa, että riidanalaiset ohjelmat ovat syrjintäkiellon periaatteen mukaisia, koska se sai Ruotsin kuningaskunnalta takeet siitä, että kyseisiä verovapautuksia sovelletaan Ruotsissa myydyn biokaasun alkuperästä riippumatta, olipa kyse mainitussa jäsenvaltiossa tuotetusta biokaasusta tai muissa jäsenvaltioissa tuotetusta ja Ruotsiin maahantuodusta biokaasusta.
105 On kuitenkin todettava, että riidanalaisten ohjelmien tavoitteen huomioon ottaen biokaasun, jonka tuotannon lisäkustannukset on korvattu, myynnin tilannetta ei voida rinnastaa biokaasun, jonka tuotannon lisäkustannuksia ei vielä ole korvattu, myynnin tilanteeseen.
106 Kuten nimittäin riidanalaisista päätöksistä ilmenee (ks. edellä 8 kohta), kyseisillä verovapautuksilla pyritään tekemään biokaasu kilpailukykyiseksi fossiilisten kaasujen kanssa korvaamalla ensin mainitun tuotantokustannukset, jotka ovat suuremmat kuin jälkimmäisten.
107 Jos kuitenkin biokaasun tuotantokustannukset, jotka ovat suuremmat kuin fossiilisten kaasujen tuotantokustannukset, on jo korvattu siinä jäsenvaltiossa, jossa biokaasu on tuotettu, myönnetyillä tuilla, kyseisten verovapautusten myöntäminen Ruotsiin maahantuodulle biokaasulle menettää tarkoituksensa.
108 Riidanalaisista päätöksistä ilmenee, että komissio myöntää, että sellaisen biokaasun myynnin, jonka tuotannon lisäkustannukset on korvattu, ja sellaisen biokaasun myynnin, jonka tuotannon lisäkustannuksia ei vielä ole korvattu, välillä on ero. Ruotsissa tuotetun biokaasun osalta komissio nimittäin varmisti, ettei kyseisten verovapautusten kasautuminen Ruotsin viranomaisten kyseisessä valtiossa myöntämien muiden biokaasun tuotantotukien kanssa johda liiallisiin korvauksiin. Sellaisen biokaasun myynnin, jonka tuotannon lisäkustannukset on korvattu, ja sellaisen biokaasun myynnin, jonka tuotannon lisäkustannuksia ei vielä ole korvattu, välillä on kuitenkin ero silloinkin, kun nämä liialliset korvaukset ovat seurausta muiden jäsenvaltioiden kuin Ruotsin kuningaskunnan myöntämistä tuista.
109 Näin ollen edellä 105 kohdassa tarkoitettuja kahta myyntiä ei voida kohdella samalla tavoin siten, että kumpaankin myönnetään sama verovapautus, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella, ja tämä pätee riippumatta siitä, onko Ruotsissa myyty biokaasu kyseisen valtion alueella tuotettua vai maahantuotua.
110 Riidanalaisissa päätöksissä komissio ei ottanut huomioon riidanalaisesta kasautumisesta mahdollisesti aiheutuvia liiallisia korvauksia. Näin menetellessään se ei soveltanut syrjintäkiellon periaatetta ottamalla huomioon kaikki niiden ”tilanteiden”, joita kyseistä periaatetta sovellettaessa on verrattava, kannalta merkitykselliset seikat. Edellä 64 ja 66 kohdassa mainitun oikeuskäytännön ja edellä 99 kohdassa esitettyjen päätelmien mukaan tämä osoittaa, että kyse oli vakavista vaikeuksista, jotka synnyttivät komissiolle velvollisuuden aloittaa muodollinen tutkintamenettely.
111 Vaikka lisäksi oletettaisiin, kuten komissio väittää, että tietyssä jäsenvaltiossa hyväksyttyjen tukiohjelmien ja muissa jäsenvaltioissa voimassa olevien ohjelmien välisiä päällekkäisyyksiä on tosiasiallisesti mahdotonta selvittää, on korostettava, että kuten komissio myönsi istunnossa, riidanalaisissa päätöksissä ei viitata tähän mahdottomuuteen. Niissä ei varsinkaan luonnehdita sitä objektiiviseksi perusteeksi.
112 Näin ollen on todettava, ettei vaadittavan syrjintäkiellon periaatteen noudattamisen perusteella voitu sulkea pois vakavien vaikeuksien olemassaoloa siltä osin kuin oli kyse riidanalaisen kasautumisen vaikutuksesta siihen, soveltuvatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille.
SEUT 110 artikla
113 Kuten edellä 100 kohdassa todettiin, on määritettävä, onko, kuten komissio ja Ruotsin kuningaskunta väittävät, SEUT 110 artikla esteenä sille, että riidanalaisissa ohjelmissa voidaan ottaa huomioon muiden jäsenvaltioiden myöntämät tuet.
114 SEUT 110 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät määrää muiden jäsenvaltioiden tuotteille minkäänlaisia korkeampia välittömiä tai välillisiä sisäisiä maksuja, kuin ne välittömästi tai välillisesti määräävät samanlaisille kotimaisille tuotteille.
Jäsenvaltiot eivät liioin määrää muiden jäsenvaltioiden tuotteille sellaisia sisäisiä maksuja, joilla välillisesti suojellaan muuta tuotantoa.”
115 Ensinnäkin oikeuskäytännön mukaan SEUT 110 artiklasta ilmenee, että sisäisen verotuksen porrastaminen on unionin oikeuden mukaista ainoastaan, jos sillä tavoitellaan päämääriä, jotka myös ovat kyseisen oikeuden mukaisia, ja jos porrastamisen toteutus on sellainen, että sillä voidaan välttää kaikenlainen muista jäsenvaltioista tapahtuvan tuonnin suora tai välillinen syrjintä tai kilpailevan kotimaisen tuotannon suojeleminen. Unionin oikeudessa ei siten sen nykyisessä kehitysvaiheessa rajoiteta jäsenvaltion vapautta säätää joidenkin tuotteiden osalta porrastettua verojärjestelmää sellaisten objektiivisten perusteiden mukaisesti, joita ovat esimerkiksi käytettyjen raaka-aineiden laatu tai käytetyt valmistusmenetelmät, vaikka nämä tuotteet olisivat SEUT 110 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetulla tavalla samanlaisia (ks. analogisesti tuomio 2.4.1998, Outokumpu, C‑213/96, EU:C:1998:155, 30 kohta ja tuomio 14.4.2021, Achema ja Lifosa v. komissio, T‑300/19, ei julkaistu, EU:T:2021:191, 220 kohta).
116 Toiseksi veroja koskevien tiettyjen vapautusten tai huojennusten – erityisesti, jos niillä pyritään säilyttämään tuotantoa tai yrityksiä, jotka ilman erityisiä veroetuja eivät enää olisi kannattavia kohonneiden tuotantokustannusten vuoksi – laillisuuden edellytyksenä on se, että kyseisiä mahdollisuuksia käyttävät jäsenvaltiot myöntävät edun syrjimättömällä ja suojaamattomalla tavalla myös samassa asemassa oleville maahan tuoduille tuotteille SEUT 110 artiklaa noudattaen (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2010, British Aggregates ym. v. komissio, T‑359/04, EU:T:2010:366, 93–95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
117 Kolmanneksi SEUT 110 artiklan vaatimukset täyttyvät, jos jäsenvaltion lainsäädännön mukaan toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevaan tavaraan saa soveltaa verojärjestelmää, jonka katsotaan vastaavan sitä järjestelmää, jota kyseiseen tavaraan sovelletaan silloin, kun se on valmistettu ensin mainitussa jäsenvaltiossa (ks. vastaavasti tuomio 30.10.1980, Schneider-Import, 26/80, EU:C:1980:257, 10 ja 15 kohta).
118 Tästä seuraa, että silloin, kun kotimaisten tuotteiden tai samankaltaisten maahantuotujen tuotteiden myynti jäsenvaltiossa ei olisi kannattavaa ilman veroetuja, SEUT 110 artiklan ensimmäinen kohta on esteenä sille, että maahantuotuja tuotteita syrjitään suoraan tai epäsuorasti kotimaisiin tuotteisiin verrattuna siten, että niihin sovelletaan korkeampaa verokantaa kuin jälkimmäisiin tuotteisiin. Erilainen verokohtelu on sitä vastoin kyseisen määräyksen mukaista silloin, kun tälle kohtelulle on objektiiviset perusteet ja kun sillä voidaan välttää kaikenlainen toisista jäsenvaltioista peräisin olevan tuonnin syrjintä.
119 Näiden periaatteiden soveltamisesta käsiteltävään asiaan on todettava, että kyseisessä tilanteessa on oikeuskäytännössä tarkasteltuihin tilanteisiin verrattuna se erityispiirre, että kaikelle Ruotsissa myydylle biokaasulle myönnetään sama verovapautus riippumatta siitä, onko se kyseisessä jäsenvaltiossa tuotettua vai maahantuotua. Lisäksi maahantuodun biokaasun osalta nämä verovapautukset, jotka ovat täydellisiä, myönnetään tekemättä eroa sen mukaan, onko jäsenvaltio, jossa biokaasu on tuotettu, myöntänyt tukea energian tuotantoon biokaasusta vai ei.
120 Valtiontukiin sovellettavan unionin lainsäädännön vaatimuksiin liittyvistä syistä komissio varmisti, ettei Ruotsissa tuotettu biokaasu saanut liiallisia korvauksia (ks. edellä 108 kohta). Näin ollen ei voida väittää, että muista jäsenvaltioista maahantuotuun biokaasuun kohdistetaan SEUT 110 artiklassa kiellettyä syrjintää, jos se sai kyseiset verovapautukset ainoastaan sillä edellytyksellä, että mahdolliset liialliset korvaukset, jotka aiheutuvat näiden vapautusten kumuloitumisesta sellaisten tukien kanssa, joita muut jäsenvaltiot ovat mahdollisesti myöntäneet biokaasun tuottajille ennen kyseisen kaasun vientiä Ruotsiin, voidaan sulkea pois. Tämä liiallisten korvausten poissulkemista koskeva edellytys nimittäin vastaa Ruotsissa tuotetulle biokaasulle asetettua edellytystä.
121 Liiallisten korvausten välttämiseksi tietyistä jäsenvaltioista maahantuodusta biokaasusta voitaisiin tosin kantaa tällöin Ruotsissa sisäinen vero, joka, koska siitä ei myönnetä vapautuksia tai koska siitä myönnetyt vapautukset ovat pienempiä kuin kyseessä oleva vapautus, olisi korkeampi kuin Ruotsissa tuotettuun biokaasuun sovellettava vero. Tämä lopputulos ei kuitenkaan välttämättä olisi syrjivä. Viimeksi mainitun biokaasuluokan osalta komissio oli nimittäin velvollinen ennen sen toteamista, että riidanalaiset ohjelmat soveltuivat sisämarkkinoille, sulkemaan pois sen, että vero- ja investointitukien kasautuminen johtaa liiallisiin korvauksiin.
122 Toisin sanoen liiallisten korvausten olemassaoloa voidaan pitää objektiivisena perusteena, joka mahdollistaa kyseisten verovapautusten soveltamisen ainoastaan sellaiseen kotimaiseen tai maahantuotuun biokaasuun, jonka tuotannon lisäkustannuksia fossiilisten kaasujen tuotannon kustannuksiin verrattuna ei ole vielä korvattu muilla tuilla, riippumatta siitä, mikä jäsenvaltio nämä muut tuet on myöntänyt, ja rajoittamatta mahdollisuutta porrastaa kyseisten verovapautusten määrää näiden muiden tukien suuruuden mukaan. Tällaisella porrastamisella, joka perustuu objektiiviseen perusteeseen, voidaan välttää tietyistä jäsenvaltioista maahantuodulle biokaasulle jo myönnetyistä korvauksista seuraava syrjintä.
123 Lisäksi on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan verojärjestelmällä on SEUT 110 artiklan vastainen syrjivä ja suojeleva vaikutus, kun se ohjaa ostamaan kotimaisia tuotteita muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden sijasta (ks. vastaavasti tuomio 5.4.1990, komissio v. Kreikka, C‑132/88, EU:C:1990:165, 18 ja 19 kohta).
124 On riidatonta, että näin ei ole riidanalaisten ohjelmien kohdalla. Koska riidanalaisesta kasautumisesta johtuvien liiallisten korvausten välttämiseksi ei ole toteutettu toimenpiteitä, riidanalaisilla ohjelmilla luodaan todellisuudessa Ruotsissa tuotettuun biokaasuun kohdistuvaa käänteistä syrjintää muissa jäsenvaltioissa, jotka myöntävät tukea energian tuotantoon biokaasusta, tuotetun biokaasun hyväksi. Tätä lopputulosta ei voida pitää seurauksena velvollisuudesta noudattaa riidanalaisissa ohjelmissa SEUT 110 artiklaa, jonka tarkoituksena on estää jäsenvaltioita suosimasta omaa tuotantoaan muiden jäsenvaltioiden tuotannon kustannuksella. Lisäksi on korostettava, ettei kyseistä artiklaa sovelleta tilanteeseen, jossa jäsenvaltio myöntää tietyistä jäsenvaltioista maahantuoduille tuotteille edullisemman verokohtelun kuin muista jäsenvaltioista maahantuoduille samankaltaisille tuotteille.
125 On korostettava, että niissä riidanalaisten päätösten osissa, jotka koskevat unionin vero-oikeuden noudattamista (ks. edellä 11 kohta), komissio totesi, että riidanalaiset ohjelmat eivät johtaneet liiallisiin korvauksiin ja että kyseisiä verovapautuksia sovellettiin riippumatta biokaasun alkuperästä. Tästä seuraa, että komissio ei katsonut, että tähän liittyi vakavia vaikeuksia, vaikka edellä 115–125 kohdassa esitetyt päätelmät osoittavat, että kyse oli tällaisista vaikeuksista ja että ne olisi pitänyt tutkia muodollisessa tutkintamenettelyssä.
126 Näin ollen on katsottava, ettei vaadittavan SEUT 110 artiklan noudattamisen perusteella voitu sulkea pois vakavien vaikeuksien olemassaoloa myöskään siltä osin kuin oli kyse riidanalaisen kasautumisen vaikutuksesta siihen, soveltuivatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille.
Päätelmät riidanalaista kasautumista koskevasta väitteestä
127 Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että kantaja on osoittanut tukeutumalla tietoihin, joita komissiolla oli tai olisi voinut olla käytettävissään riidanalaisten päätösten tekoajankohtana, että sen arvioinnissa, soveltuvatko riidanalaiset ohjelmat sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan valossa, oli vakavia vaikeuksia, jotka liittyivät riidanalaisesta kasautumisesta mahdollisesti johtuviin liiallisiin korvauksiin, syrjintäkiellon periaatteen ja SEUT 110 artiklan kannalta. Tästä seuraa, että komission olisi pitänyt tutkia nämä vaikeudet muodollisessa tutkintamenettelyssä sen sijaan, että se teki riidanalaiset päätökset alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi.
128 Koska nämä vakavat vaikeudet koskevat primaarioikeuteen kuuluvaa periaatetta ja määräystä, niistä komission ja Ruotsin kuningaskunnan väitteistä, joiden mukaan riidanalaisesta kasautumisesta mahdollisesti johtuvien liiallisten korvausten huomioon ottaminen olisi vastoin johdetun oikeuden säädöksiä, joista ilmenee, että eri verokantojen vahvistaminen eri jäsenvaltioista peräisin oleville tuotteille on kiellettyä, ei ole tarpeen lausua.
129 Näin ollen riidanalaista kasautumista koskeva väite on hyväksyttävä ja riidanalaiset päätökset kumottava, eikä muista kantajan esittämistä väitteistä ole tarpeen lausua.
Oikeudenkäyntikulut
130 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian ja kantaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
131 Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen Ruotsin kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Valtiontuesta SA.56125 (2020/N) – Sweden – Prolongation and modification of scheme SA.49893 (2018/N) – Tax exemption for non-food based biogas and bio-propane in heat generation 29.6.2020 tehty komission päätös C(2020) 4489 final kumotaan.
2) Valtiontuesta SA.56908 (2020/N) – Sweden – Prolongation and modification of biogas scheme for motor fuel in Sweden 29.6.2020 tehty komission päätös C(2020) 4487 final kumotaan.
3) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Landwärme GmbH:lle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
4) Ruotsin kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
da Silva Passos | Valančius | Reine |
Julistettiin Luxemburgissa 21 päivänä joulukuuta 2022.
Allekirjoitukset