DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
10 mars 2014(*)
« Recours en annulation – Santé publique – Décision de clore une procédure dans le cadre du projet EU Pilot – Classement d’une plainte – Défaut d’engagement d’une procédure en manquement – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑518/12,
Darius Nicolai Spirlea, demeurant à Cappezzano Piamore (Italie),
Mihaela Spirlea, demeurant à Cappezzano Piamore,
représentés par Mes V. Foerster et T. Pahl, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. A. Sipos et G. Wilms, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume d’Espagne, représenté initialement par Mme S. Centeno Huerta, puis par Mme M. J. García-Valdecasas Dorrego, abogados del Estado,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de la Commission de clore la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO, telle que mentionnée dans la lettre du 27 septembre 2012, adressée aux requérants sous la référence SANCO/A2/AM/kva (2012) 1245353,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. D. Gratsias, président, Mme M. Kancheva (rapporteur) et M. C. Wetter, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1 Les requérants, Darius Nicolai Spirlea et Mihaela Spirlea, sont les parents d’un enfant décédé en août 2010, prétendument à cause d’un traitement thérapeutique à base de cellules souches autologues qui lui a été appliqué dans une clinique privée établie à Düsseldorf (Allemagne) (ci-après la « clinique XCell-Center »). Ils ont agi en justice au niveau national contre les autorités allemandes au titre d’une prétendue infraction aux obligations de contrôle et d’inspection en matière de santé.
2 Le 8 mars 2011, les requérants ont introduit une plainte auprès de la direction générale (DG) « Santé » de la Commission européenne, dans laquelle ils soutenaient, en substance, que la clinique XCell-Center avait pu mener ses activités thérapeutiques en conséquence de l’inaction des autorités allemandes, qui auraient ainsi violé, d’une part, les dispositions de la directive 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil, du 6 novembre 2001, instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (JO L 311, p. 67), et, d’autre part, les dispositions du règlement (CE) nº 1394/2007 du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les médicaments de thérapie innovante et modifiant la directive 2001/83 ainsi que le règlement (CE) nº 726/2004 (JO L 324, p. 121).
3 À la suite de cette plainte, la Commission a ouvert une procédure EU Pilot, sous la référence 2070/11/SNCO, et a contacté les autorités allemandes aux fins de vérifier dans quelle mesure les événements décrits par les requérants, quant à la pratique de la clinique XCell-Center, étaient susceptibles d’enfreindre le droit de l’Union.
4 Le 10 mai et le 10 octobre 2011, la Commission a adressé à la République fédérale d’Allemagne deux demandes d’informations, auxquelles cette dernière a déféré respectivement le 7 juillet et le 4 novembre 2011.
5 Le 30 avril 2012, la Commission a indiqué aux requérants que, à la lumière des informations fournies dans la plainte ainsi que des observations transmises par les autorités allemandes à la suite des demandes de renseignements de la Commission, elle n’était pas en mesure de constater la violation par la République fédérale d’Allemagne du droit de l’Union, et notamment de la directive 2001/83 et du règlement nº 1304/2007. La Commission a également fait savoir aux requérants que, en l’absence de preuves supplémentaires de leur part, il serait proposé de clore l’enquête dans un délai de quatre semaines.
6 Le 15 mai 2012, les requérants ont demandé à la Commission de poursuivre les recherches relatives à leur plainte et de démontrer que la République fédérale d’Allemagne avait violé le droit de l’Union applicable en l’espèce.
7 Par lettre du 27 septembre 2012, la Commission a informé les requérants de sa décision de clore définitivement la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO (ci-après la « décision attaquée »).
8 Le 10 octobre 2012, les requérants ont demandé à nouveau à la Commission de reconsidérer sa décision de clore la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO. Ils ont également demandé la Commission de traiter leur plainte dans le cadre de l’article 227 TFUE, relatif aux pétitions des citoyens devant le Parlement européen.
9 Le 20 novembre 2012, la Commission a informé les requérants que la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO ne pouvait pas être rouverte, étant donné qu’aucun élément nouveau justifiant la poursuite des recherches n’avait été apporté. Par ailleurs, la Commission a invité les requérants à saisir directement le Parlement européen d’une pétition au titre de l’article 227 TFUE.
Procédure et conclusions des parties
10 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 novembre 2012, les requérants ont introduit le présent recours.
11 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 1er mars 2013, le Royaume d’Espagne a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission. Par ordonnance du 27 mai 2013, le président de la première chambre du Tribunal a admis cette intervention. Le Royaume d’Espagne a déposé son mémoire en intervention le 30 juillet 2013.
12 Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer la requête recevable ;
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens.
13 La Commission, soutenue par le Royaume d’Espagne, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable et, en tout état de cause, comme non fondé ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
14 Par leur recours, introduit au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, les requérants demandent l’annulation de la décision attaquée, telle que mentionnée dans la lettre que la Commission leur a adressée le 27 septembre 2012, sous la référence SANCO/A2/AM/kva (2012) 1245353. En substance, ils invoquent trois moyens, tirés, respectivement, du défaut de base juridique des procédures EU Pilot, de la violation de l’obligation de motivation et de la violation de la communication de la Commission au Parlement européen et au Médiateur européen concernant les relations avec le plaignant en matière d’infractions au droit communautaire, du 20 mars 2002 (JO C 244, p. 5 ; ci-après la « communication du 20 mars 2002 »).
15 En vertu de l’article 113 du règlement de procédure, le Tribunal peut à tout moment, d’office, les parties ayant été entendues, statuer sur les fins de non‑recevoir d’ordre public au rang desquelles figurent les conditions de recevabilité d’un recours (voir ordonnance du Tribunal du 4 mai 2012, UPS Europe et United Parcel Service Deutschland/Commission, T‑344/10, non publiée au Recueil, point 31, et la jurisprudence citée). Conformément à l’article 114, paragraphe 3, du règlement de procédure, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal.
16 En l’espèce, sans exciper de l’irrecevabilité du recours par acte séparé, au sens de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la Commission a fait valoir des arguments en ce sens dans le mémoire en défense, en soulignant notamment que la lettre litigieuse n’était pas un acte attaquable, arguments auxquels les requérants ont répliqué, et dans la duplique.
17 Dans ces conditions, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé et décide, en application de l’article 114, paragraphe 3, du règlement de procédure, de statuer sans ouvrir la procédure orale.
18 Selon une jurisprudence constante, les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre (voir ordonnance de la Cour du 10 juillet 2007, AEPI/Commission, C‑461/06 P, non publiée au Recueil, point 23, et la jurisprudence citée ; ordonnances du Tribunal du 5 septembre 2006, AEPI/Commission, T‑242/05, non publiée au Recueil, point 27, et du 16 octobre 2006, Aisne et Nature/Commission, T‑173/06, non publiée au Recueil, point 23). En effet, le refus de la Commission de poursuivre pour manquement un État membre, sur le fondement de l’article 258 TFUE, constitue un acte inattaquable (ordonnance du 10 juillet 2007, AEPI/Commission, précitée, point 29, et ordonnance du Tribunal du 7 septembre 2009, LPN/Commission, T‑186/08, non publiée au Recueil, point 49).
19 Cette jurisprudence est motivée par l’économie de l’article 258 TFUE, dont il résulte que la Commission n’est pas tenue d’engager un recours en manquement, car elle dispose, pour mettre en œuvre cette procédure, d’un pouvoir discrétionnaire. Ledit pouvoir exclut le droit pour les particuliers d’exiger de cette institution qu’elle prenne une position dans un sens déterminé et, partant, leur droit d’introduire un recours en annulation contre son refus d’agir (voir ordonnance du 10 juillet 2007, AEPI/Commission, précitée, point 24, et la jurisprudence citée ; ordonnances du Tribunal du 14 janvier 2004, Makedoniko Metro et Michaniki/Commission, T‑202/02, Rec. p. II‑181, point 46, et du 5 septembre 2006, AEPI/Commission, précitée, point 29).
20 Par ailleurs, selon la jurisprudence, une décision de la Commission de ne pas donner suite à la plainte d’un particulier ne peut être interprétée que comme étant la manifestation de sa volonté de ne pas engager une procédure au titre de l’article 258 TFUE contre l’État membre concerné, la seule suite favorable que la Commission pourrait donner à une telle plainte étant d’engager, à l’encontre de cet État membre, une procédure en constatation de manquement (voir, en ce sens, ordonnances du Tribunal Aisne et Nature/Commission, précitée, point 22, et du 15 janvier 2007, Sellier/Commission, T‑276/06, non publiée au Recueil, point 9, et la jurisprudence citée).
21 En l’espèce, il y a lieu de relever, d’une part, que, à la suite de la plainte introduite par les requérants le 8 mars 2011 auprès de la Commission, celle-ci a ouvert la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO. Dans le cadre de cette procédure, elle a contacté les autorités allemandes aux fins de vérifier dans quelle mesure les événements décrits par les requérants, quant à la pratique de la clinique XCell-Center, étaient susceptibles d’enfreindre la directive 2001/83 et le règlement nº 1394/2007. À cette fin, elle a, d’abord, envoyé des demandes de renseignements à la République fédérale d’Allemagne. Puis, la Commission a effectué une évaluation des réponses obtenues de celle-ci et elle a exposé ses conclusions provisoires dans le cadre du rapport du 30 avril 2012 (voir point 5 ci-dessus). Enfin, la Commission a, après avoir invité les requérants à fournir des éléments nouveaux pour étayer leur plainte, décidé de clore son enquête en soulignant qu’elle n’était pas en mesure de constater de violation du droit de l’Union par la République fédérale d’Allemagne.
22 D’autre part, ainsi qu’il ressort de la communication de la Commission du 5 septembre 2007 intitulée « Pour une Europe des résultats – application du droit communautaire » [COM(2007) 502], les procédures EU Pilot sont des procédures d’enquête précédant l’ouverture de la phase précontentieuse de la procédure en manquement au sens de l’article 258 TFUE. Elles ont notamment pour objectif d’examiner la bonne application du droit de l’Union et la compatibilité d’une législation nationale avec les dispositions de l’Union, soit à la suite de la plainte d’un particulier, soit de la propre initiative de la Commission. Dès lors, si, au cours d’une procédure EU Pilot, des indices suggérant une infraction au droit de l’Union sont mis en évidence, la Commission peut adresser à l’État membre concerné des demandes de renseignements et même lui demander d’adopter des mesures appropriées en vue d’assurer le respect du droit de l’Union, voire engager une procédure en manquement au sens de l’article 258 TFUE si l’État membre ne s’acquitte pas des obligations qui lui incombent en vertu dudit traité.
23 Or, il y a lieu de considérer, premièrement, que, conformément à la jurisprudence citée au point 20 ci-dessus, la décision attaquée, c’est-à-dire la décision de la Commission de ne pas donner suite à la plainte des requérants et, par conséquent, de clore la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO, doit être comprise comme une décision de refus d’engager une procédure en manquement. En effet, force est de constater que la seule suite favorable que la Commission aurait pu donner à la plainte des requérants dans le cadre de la procédure EU Pilot 2070/11/SNCO aurait été d’engager, à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne, une procédure d’infraction au sens de l’article 258 TFUE. Cependant, un tel refus est, contrairement à ce que soutiennent les requérants, un acte qui n’est pas susceptible de recours.
24 Deuxièmement, il ressort d’une jurisprudence bien établie que, lorsque, comme en l’espèce, une décision de la Commission revêt un caractère négatif, cette décision doit être appréciée en fonction de la nature de la demande à laquelle elle constitue une réponse (voir ordonnances du Tribunal du 14 décembre 2005, Arizona Chemical e.a./Commission, T‑369/03, Rec. p. II‑5839, point 64, et la jurisprudence citée, et LPN/Commission, précitée, point 51).
25 Ainsi, un refus d’agir est susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au sens de l’article 263 TFUE dès lors que l’acte que l’institution refuse de prendre aurait pu être attaqué en vertu de cette disposition. Or, eu égard au fait que, en vertu de l’article 260 TFUE, seule la Cour est compétente pour constater qu’un État a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, l’acte sollicité par le plaignant ne peut être qu’un avis motivé de la Commission adressé à cet État dans le cadre de la procédure en manquement régie par l’article 258 TFUE. Étant donné qu’un tel avis ne constitue qu’un acte préalable au dépôt éventuel d’un recours en constatation de manquement devant la Cour, il n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (voir ordonnances du 5 septembre 2006, AEPI/Commission, précitée, point 30, et la jurisprudence citée ; Aisne et Nature/Commission, précitée, point 26 ; Sellier/Commission, précitée, points 10 et 11, et LPN/Commission, précitée, point 51).
26 Au vu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que la demande d’annulation de la décision attaquée est irrecevable.
27 Aucun des arguments avancés par les requérants dans le cadre de leur réplique n’est susceptible de remettre en cause cette conclusion.
28 En premier lieu, la thèse selon laquelle les requérants pourraient prétendre, sur le fondement de la communication du 20 mars 2002 et des lettres qui leur ont été adressées par la Commission en application de ces règles, à un statut procédural particulier et à des garanties procédurales dont le respect doit être soumis à un contrôle effectif du juge de l’Union, est erronée.
29 En effet, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, les sixième et septième alinéas de la communication du 20 mars 2002 et les points 1 et 14 de l’annexe de ladite communication confirment que les règles établies dans ladite communication ne constituent que des mesures administratives internes adoptées dans un souci de la bonne administration de la phase précontentieuse de la procédure en manquement prévue à l’article 258, premier alinéa, TFUE. Dès lors, selon cette même jurisprudence, la seule circonstance que la Commission s’est engagée, dans cette communication, à prendre contact avec le plaignant et à l’informer par écrit de l’évolution du dossier ouvert à la suite de sa plainte (point 7 de l’annexe de la communication du 20 mars 2002), à l’avertir préalablement des raisons conduisant ses services à proposer le classement de sa plainte et à l’inviter à formuler ses observations éventuelles à ce sujet (point 10 de l’annexe de la communication du 20 mars 2002), n’est pas susceptible de modifier la nature de la procédure en manquement ou la portée juridique des actes adoptés dans son contexte, tels que les avis motivés et les courriers adressés aux plaignants (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du Tribunal du 19 septembre 2005, Aseprofar et Edifa/Commission, T‑247/04, Rec. p. II‑3449, points 45 à 48, 55 et 56).
30 En outre, la position procédurale des parties ayant saisi la Commission d’une plainte est fondamentalement différente dans le cadre d’une procédure ouverte au titre de l’article 258 TFUE de celle qui est la leur, par exemple, dans le cadre d’une procédure d’application des règles communautaires de concurrence, telle que celle prévue par le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 [CE] et 82 [CE] (JO 2003, L 1, p. 1), et par le règlement (CE) n° 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 [CE] et 82 [CE] (JO L 123, p. 18), au cours de laquelle les plaignants disposent de garanties procédurales spécifiques dont le respect est soumis à un contrôle juridictionnel effectif dans le cadre d’un recours contre une décision de rejet de plainte. En revanche, les plaignants au sens de la communication du 20 mars 2002 n’ont pas la possibilité de saisir le juge de l’Union d’un recours contre une éventuelle décision de classer leur plainte et ne bénéficient pas de droits procéduraux, comparables à ceux dont ils peuvent disposer dans le cadre d’une procédure ouverte au titre des règlements susmentionnés, leur permettant d’exiger que la Commission les informe et les entende (voir, en ce sens, ordonnances Makedoniko Metro et Michaniki/Commission, précitée, point 46, et la jurisprudence citée ; Aseprofar et Edifa/Commission, précitée, points 52 à 57, et la jurisprudence citée, et LPN/Commission, précitée, point 56).
31 En deuxième lieu, les requérants font valoir que la procédure EU Pilot, en raison de sa nature informelle et non-officielle et de son manque de fondement juridique dans les traités, ne peut pas être assimilée à la procédure en manquement prévue à l’article 258 TFUE.
32 Or, à cet égard, il y a lieu de considérer que, même si la procédure EU Pilot n’est pas prévue expressément dans le traité, cela ne saurait pour autant signifier qu’elle manque de base juridique. En effet, d’abord, la procédure EU Pilot doit être comprise comme découlant des facultés qui sont inhérentes à l’obligation de la Commission de contrôler le respect du droit de l’Union par les États membres. Ainsi, un mécanisme ou une procédure d’échange d’informations précédant l’ouverture de la procédure en manquement demeure inévitable aux fins d’effectuer les premières vérifications factuelles et de trouver les premiers indices d’une éventuelle violation du droit de l’Union. Ensuite, la procédure EU Pilot a justement pour objet de formaliser les premiers échanges d’informations entre la Commission et les États membres concernant de possibles violations du droit de l’Union. Dans ces circonstances, même si elle n’est pas fondée sur l’article 258 TFUE, la procédure EU Pilot structure les démarches que la Commission a traditionnellement adoptées lorsqu’elle a reçu une plainte ou lorsqu’elle a agi de sa propre initiative. Enfin, il y a lieu de souligner que, ainsi qu’il ressort du point 23 ci-dessus, la seule suite favorable que la Commission aurait pu donner à la plainte des requérants aurait été d’engager, à l’encontre de la République fédérale d’Allemagne, une procédure d’infraction au sens de l’article 258 TFUE, de sorte que la décision par laquelle la Commission a décidé de clore la procédure EU Pilot n’est pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, susceptible de recours. En effet, la décision de ne pas engager une procédure en manquement n’est pas, conformément à une jurisprudence constante, susceptible de recours.
33 Par conséquent, il y a lieu de rejeter la demande d’annulation de la décision attaquée comme irrecevable, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur le bien-fondé du recours des requérants.
Sur les dépens
34 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner aux dépens conformément aux conclusions de la Commission.
35 Aux termes de l’article 87, paragraphe 4, premier alinéa, du même règlement, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. Dès lors, le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Darius Nicolai Spirlea et Mihaela Spirlea supporteront leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
3) Le Royaume d’Espagne supportera ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 10 mars 2014.