RETTENS DOM (Femte Afdeling)
16. oktober 2014 (*)
»Statsstøtte – elektricitet – favorable satser – afgørelse om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, TEUF – annullationssøgsmål – retsakt, der ikke kan gøres til genstand for et søgsmål – støtteforanstaltning, der delvis på datoen for afgørelsen og delvis på datoen for stævningens indgivelse er fuldstændig gennemført – afvisning«
I sag T-517/12,
Alro SA, Slatina (Rumænien), ved C. Quigley, QC, solicitor O. Bretz og advokat S. Verschuur,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved É. Gippini Fournier og T. Maxian Rusche, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en principal påstand om annullation af Kommissionens afgørelse K(2012) 2517 endelig af 25. april 2012 om at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF vedrørende statsstøtte SA 33624 (2012/C) (ex 2011/NN) – Rumænien – favorable satser for elektricitet indrømmet Alro Slatina SA, og en subsidiær påstand om annullation af afgørelse K(2012) 2517 endelig, for så vidt som den finder anvendelse på perioden fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2009,
har
RETTEN (Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, A. Dittrich, og dommerne J. Schwarcz (refererende dommer) og V. Tomljenović,
justitssekretær: fuldmægtig S. Spyropoulos,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 3. april 2014,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Sagsøgeren, Alro SA, er en rumænsk aluminiumsproducent, som den 8. september 2005 indgik en langtidskontrakt om kontinuerlig levering af elektricitet med den offentlige virksomhed Hidroelectrica SA (herefter »leverandøren«) for perioden fra den 1. oktober 2005 til den 31. januar 2013. Sagsøgeren har fra den 1. januar 2006 købt elektricitet i Rumænien for hele den koncern, selskabet tilhører, på grundlag af denne kontrakt.
2 Langtidskontrakten om kontinuerlig levering af elektricitet blev inden den 10. august 2012 ændret ved 17 ændringskontrakter (herefter »de påståede støtteforanstaltninger«), hvoraf den fjerde, underskrevet den 6. juni 2006, fastsatte en ny beregningsformel for købsprisen for elektricitet, som fandt anvendelse fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2009 (herefter »2005-kontrakten, som ændret«). Den 17. ændringskontrakt blev underskrevet den 11. marts 2010, og den fastsatte en ny beregningsformel, som fandt anvendelse fra den 1. januar 2010 (herefter »2010-kontrakten«).
3 Beregningsformlen i 2005-kontrakten, som ændret, fastsatte, at prisen for en megawatttime (MWt) elektricitet blev indekseret efter leverandørens omkostninger, hvoraf de væsentligste bestanddele udgjordes af lønomkostningerne, driftsomkostningerne og afskrivninger, og under hensyn til inflationen. Beregningsformlen fastsatte en mindstepris, en forpligtelse til betaling i rumænske leu (RON) og forudbetaling af seks måneders køb.
4 Beregningsformlen i 2010-kontrakten, der erstattede den tidligere formel, var ikke længere baseret på leverandørens produktionsomkostninger, men på prisnoteringerne for aluminium på London Metal Exchange (metalbørsen i London). Den fjernede mindsteprisen, valgte den amerikanske dollar (USD) som betalingsvaluta og fastsatte forudbetalingsforpligtelsen for levering af elektricitet til én måned.
5 Henset til oplysninger, der blev offentliggjort i den rumænske presse, indledte Europa-Kommissionen i januar 2011 på eget initiativ en undersøgelse vedrørende de langtidskontrakter om levering af elektricitet, som var blevet indgået direkte mellem leverandøren og sagsøgeren.
6 Kommissionen anmodede ved skrivelser af 16. februar, 4. marts og 14. april 2011 Rumænien om oplysninger vedrørende de ovennævnte langtidskontrakter om levering af elektricitet, som Rumænien besvarede ved skrivelser af 24. marts, 16. maj og 6. juni 2011. Kommissionen modtog ligeledes sagsøgerens bemærkninger ved skrivelser af 30. september og 9. november 2011, og af 29. februar og 8. marts 2012. Der blev ligeledes afholdt møder mellem repræsentanter for Rumænien og sagsøgeren.
7 Ved afgørelse K(2012) 2517 endelig af 25. april 2012 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF vedrørende den nye statsstøtte, som blev ydet til sagsøgeren og de andre medlemmer af den koncern, selskabet tilhørte i Rumænien, dels i perioden fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2009, og dels fra den 1. januar 2010, i forbindelse med de påståede støtteforanstaltninger (herefter »den anfægtede afgørelse«).
8 Kommissionen har i 61. og 152. betragtning til den anfægtede afgørelse dels givet udtryk for den foreløbige holdning, at den påståede støtteforanstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, tildelt i form af favorable satser for levering af elektricitet, som sagsøgeren og andre medlemmer af den koncern, sagsøgeren tilhørte i Rumænien, har kunnet drage fordel af, dels, at Kommissionen betvivler, at en sådan støtte, som nedsætter de driftsomkostninger, støttemodtagerne selv burde have båret fuldt ud, uden at forfølge noget formål, som er i almenhedens interesse, kan anses for at være forenelig med traktaten.
9 I 74.-78. betragtning til den anfægtede afgørelse har Kommissionen fastslået, at den påståede støtte udgjorde ny støtte fra datoen for Rumæniens tiltrædelse af Den Europæiske Union, dvs. den 1. januar 2007. Kommissionen har sondret mellem to perioder, nemlig perioden fra den 1. januar 2007 til den 1. januar 2010, hvor 2005-kontrakten, som ændret, fandt anvendelse, og perioden efter den 1. januar 2010, hvor 2010-kontrakten trådte i kraft.
Retsforhandlinger og parternes påstande
10 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. november 2012 har sagsøgeren anlagt denne sag.
11 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Subsidiært annulleres den anfægtede afgørelse, for så vidt som den angår perioden fra den 1. januar 2007 til den 31. december 2009.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
12 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Appellanten tilpligtes at betale sagens omkostninger.
13 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 21. marts 2013 har sagsøgeren anmodet Retten om som foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse at pålægge Kommissionen at fremlægge dokumenter, som sagsøgeren ønsker at anføre til støtte i svarskriftet.
14 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 23. april 2013 fremsatte Kommissionen sine bemærkninger til sagsøgerens anmodning om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
Retlige bemærkninger
Indledende bemærkninger
15 Sagsøgeren har fremsat tre anbringender, hvorved selskabet har kritiseret Kommissionens bedømmelse af betingelsen for, at den påståede støtteforanstaltning kan tilregnes den rumænske stat. Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at den anfægtede afgørelse indeholder en retlig fejl, hvorved artikel 107, stk. 1, TEUF tilsidesættes, navnlig ved en fejlagtig fortolkning af de betingelser, der er opstillet i henhold til Domstolens praksis. For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse indeholder et åbenbart fejlagtigt skøn ved anvendelsen af kriterierne i Domstolens praksis. For det tredje er den anfægtede afgørelse ikke behørigt begrundet.
16 Kommissionen har principalt gjort gældende, at sagen skal afvises, og subsidiært, at søgsmålet må forkastes som ugrundet.
17 For så vidt angår sagens afvisning har Kommissionen anført, at sagen skal afvises, fordi sagsøgeren ikke har en eksisterende og faktisk interesse i, at den anfægtede afgørelse annulleres, fordi den påståede støtteforanstaltning på datoen for sagens anlæggelse ikke længere var igangværende. Kommissionen har ligeledes gjort gældende, at sagsøgeren ikke har ført bevis for, at den har en personlig eksisterende og faktisk interesse i at opnå, at afgørelsen annulleres.
18 Der må, henset til karakteren og rækkevidden af de retlige spørgsmål, som denne formalitetsindsigelse indebærer, navnlig gives et svar på den første formalitetsindsigelse, som i det væsentlige går ud på at benægte, at den anfægtede afgørelse har karakter af en retsakt, der kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF.
Den anfægtede afgørelses karakter af retsakt, der kan anfægtes
19 I henhold til Kommissionen skal sagen afvises, fordi sagsøgeren ikke har en eksisterende og faktisk interesse i at få den anfægtede afgørelse annulleret, fordi 2010-kontrakten ikke længere blev gennemført på datoen for indgivelsen af stævningen, idet den efter leverandørens konkurserklæring var blevet ophævet og erstattet af den 18. ændringskontrakt, underskrevet den 10. august 2012, som indeholder nye kontraktbestemmelser, der udgør en ændring af støtten som omhandlet i artikel 4 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [108 TEUF] (EUT L 140, s. 1). Denne konklusion gælder også for 2005-kontrakten, som ændret, som ophørte med at have virkning på den dato, hvor 2010-kontrakten trådte i kraft, og hvor den støtte, som fulgte deraf, er blevet tildelt og udbetalt.
20 Sagsøgeren har gjort gældende, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, fordi en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure altid kan anfægtes, når Kommissionen og medlemsstaten eller modtageren af den påståede støtte ikke er enige om støttens nøjagtige karakter – ny støtte, eksisterende støtte eller foranstaltning, som ikke udgør statsstøtte – hvad enten den er igangværende eller ej.
21 Sagsøgeren har derudover anført, at det fremgår af ordlyden af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [108 TEUF] (EFT L 83, s. 1), at den anfægtede afgørelse som sådan kan gøres til genstand for prøvelse, idet der endvidere er tale om en formel afgørelse, der i henhold til ordlyden af artikel 263 TEUF udgør en retsakt, der kan anfægtes. En sådan afgørelse vil kunne have retsvirkninger, henset til muligheden for en sag ved en national retsinstans med henblik på at få indstillet eller kræve tilbagebetaling af den påståede ulovlige støtte, idet retsinstansen kan anmodes om at drage alle de konsekvenser, der følger af en overtrædelse af artikel 108, stk. 3, TEUF.
22 Det fremgår for det første af fast praksis, som Domstolen har udviklet i sager vedrørende annullationssøgsmål, der er anlagt af medlemsstaterne eller af institutionerne, at enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, udgør en anfægtelig retsakt i artikel 263 TEUF’s forstand (Domstolens dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, benævnt »AETR«, Sml. 1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263, præmis 42, af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 625, præmis 8, og af 13.10.2011, forenede sager C-463/10 P og C-475/10 P, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9639, præmis 36). Det fremgår endvidere af retspraksis, at en medlemsstat kan anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, der har bindende retsvirkninger, og ikke behøver at godtgøre at have søgsmålsinteresse hvad dette angår (jf. dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt ovenfor, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
23 Det bemærkes i øvrigt, at mellemkommende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning, i princippet ikke udgør retsakter, som kan være genstand for et annullationssøgsmål (Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 10, af 17.7.2008, sag C-521/06 P, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, Sml. I, s. 5829, præmis 42, og dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 50). Sådanne mellemkommende foranstaltninger er først og fremmest retsakter, som udtrykker institutionens foreløbige opfattelse (dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 50; jf. ligeledes i den retning dommen i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt ovenfor, præmis 20).
24 Når et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, der er vedtaget af en af institutionerne, er anlagt af en fysisk eller juridisk person, har Domstolen gentagne gange fastslået, at annullationssøgsmålet kun kan anlægges til prøvelse af en retsakt, hvis dennes bindende retsvirkninger kan berøre appellantens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling (dommen i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 9, og i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 37).
25 Det skal imidlertid understreges, at den retspraksis, der er nævnt i præmis 24 ovenfor, har udviklet sig inden for rammerne af de søgsmål, der er anlagt for Unionens retsinstanser, af fysiske eller juridiske personer til prøvelse af retsakter, som de var adressater for. Når en ikke-privilegeret sagsøger anlægger et annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt, som han ikke er adressat for, overlapper betingelsen om, at den anfægtede foranstaltnings bindende retsvirkninger skal kunne berøre appellantens interesser gennem en væsentlig ændring af dennes retsstilling, de betingelser, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF (dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 38).
26 Det skal derfor – henset til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 22 – med henblik på at vurdere, om den anfægtede afgørelse kan gøres til genstand for et søgsmål, undersøges, om den anfægtede afgørelse udgør en retsakt, som tilsigter at have bindende retsvirkninger (jf. i denne retning dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 40).
27 Hvad for det andet angår en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til en statsstøtte fremgår det af retspraksis, at når Kommissionen kvalificerer en foranstaltning, som er under gennemførelse, som ny støtte, har en sådan beslutning selvstændige retsvirkninger, navnlig for så vidt angår udsættelsen af den omhandlede foranstaltning (Domstolens dom af 9.10.2001, sag C-400/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7303, præmis 62, Rettens dom af 23.10.2002, forenede sager T-346/99 – T-348/99, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4259, præmis 33, og af 25.3.2009, sag T-332/06, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 35). Dette gælder ikke kun i det tilfælde, hvor den foranstaltning, der er under gennemførelse, efter den pågældende medlemsstats myndigheders opfattelse anses for at være eksisterende støtte, men ligeledes i det tilfælde, hvor disse myndigheder mener, at den foranstaltning, der er omhandlet i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ikke er omfattet af artikel 107, stk. 1, TEUF (dommen i sagen Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, præmis 33, og dommen i sagen Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, præmis 35).
28 En beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i forhold til en foranstaltning, der er under gennemførelse og af Kommissionen betegnes som ny støtte, vil nødvendigvis ændre retsvirkningerne af den omhandlede foranstaltning og retsstillingen for de virksomheder, der modtager støtten, navnlig for så vidt angår den fortsatte gennemførelse af foranstaltningen. I tiden før en sådan beslutning er vedtaget, kan medlemsstaten samt virksomhederne, der modtager støtten, og andre erhvervsdrivende således gå ud fra, at foranstaltningen er lovligt gennemført enten som en generel foranstaltning, der ikke er omfattet af artikel 107, stk. 1, TEUF, eller som eksisterende støtte. Derimod må der efter vedtagelsen af en sådan beslutning i det mindste herske alvorlig tvivl om lovligheden af den pågældende foranstaltning, som, med forbehold af muligheden for at indgive begæring til Domstolen om foreløbige forholdsregler, må føre til, at medlemsstaten indstiller foranstaltningen, eftersom indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure udelukker en umiddelbar beslutning, som fastslår foreneligheden med det indre marked, der gør det muligt på lovlig vis at fortsætte gennemførelsen af den nævnte foranstaltning. En sådan beslutning kunne tillige påberåbes ved en national domstol, som anmodes om at træffe afgørelse om alle de konsekvenser, der følger af en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF. Endelig vil en sådan beslutning give de støttede virksomheder anledning til under alle omstændigheder at afvise nye udbetalinger, nye fordele eller hensætte de nødvendige beløb med henblik på eventuelle senere krav om tilbagebetaling. De erhvervsdrivende vil endvidere i deres forhold til de støttede virksomheder tage hensyn til den retligt og økonomisk usikre situation, som disse befinder sig i (dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 59, dommen i sagen Diputación Foral de Álava mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 34, og dommen i sagen Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 36).
29 Endelig skal de selvstændige retsvirkninger, der nævnes i præmis 27 og 28 ovenfor forstås som den forberedende eller mellemkommende foranstaltnings (som i den foreliggende sag, den anfægtede afgørelses) bindende retsvirkninger, mod hvilke et søgsmål anlagt til prøvelse af den endelige beslutning vedrørende den påståede statsstøtte ikke kan sikre en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse for modtagerne af den påståede støtte (jf. i denne retning dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 54-56).
30 Det er i lyset af disse betragtninger, det skal afgøres, om den anfægtede afgørelse er en retsakt, der tilsigter at have bindende retsvirkninger, og som derfor er en retsakt, der kan gøres til genstand for retlig prøvelse i medfør af artikel 263 TEUF.
31 Kommissionens argumentation bygger på den påstand, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som hovedregel udgør en simpel forberedende retsakt, som ikke har bindende retsvirkninger og ikke kan berøre modtageren af den påståede støttes interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling. Kommissionen har ikke desto mindre medgivet, at en sådan afgørelse undtagelsesvis kan udgøre en retsakt, der kan anfægtes, hvis den foranstaltning, den vedrører, er under gennemførelse. Kommissionen er af den opfattelse, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i det tilfælde har selvstændige retsvirkninger på grund af dens opsættende virkning, idet den medlemsstat, den er rettet til, er forpligtet til at indstille støtten.
32 Det må for det første fastslås, at Kommissionen i 74.-79. betragtning til den anfægtede afgørelse har fastslået, at den påståede støtteforanstaltning udgjorde en ny støtte, for så vidt som den var et resultat af såvel 2005-kontrakten, som ændret, som 2010-kontrakten (jf. præmis 9 ovenfor), og i 145. betragtning til afgørelsen har fastslået, at denne støtteforanstaltning blev indrømmet under tilsidesættelse af den i artikel 108, stk. 3, TEUF fastsatte pligt til underrettelse og forbud mod gennemførelse, som finder anvendelse på ny støtte. Kommissionen har i den anfægtede afgørelses dispositive del påpeget over for Rumænien, at sidstnævnte bestemmelse har en udsættende virkning, og at artikel 14 i forordning nr. 659/1999 foreskriver, at enhver ulovlig støtte kan kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren.
33 Det bemærkes, at sagsøgeren har erklæret, at den ikke anfægter Kommissionens bedømmelse i den anfægtede afgørelse vedrørende eksistensen af to separate kontrakter, 2005-kontrakten, som ændret, og 2010-kontrakten.
34 Det må for det andet fremhæves, at hverken Domstolen eller Retten endnu har taget stilling til, om et annullationssøgsmål til prøvelse af en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure for så vidt angår en foranstaltning, der ikke længere er igangværende på datoen for den omhandlede afgørelse eller på datoen for søgsmålets anlæggelse, kan antages til realitetsbehandling. Selv om sagsøgeren har gjort gældende, at enhver afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure kan anfægtes ved Unionens retsinstanser, afhænger muligheden for at anlægge et annullationssøgsmål rent faktisk af, om en sådan afgørelse har selvstændige retsvirkninger som omhandlet i præmis 29 ovenfor (dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 62, dommen i sagen Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 33, og dommen i sagen Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 35).
35 Det bemærkes i den henseende, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure medfører selvstændige retsvirkninger, når den, henset til de konklusioner, den indeholder, har en umiddelbar, sikker og tilstrækkeligt bindende virkning for den medlemsstat, afgørelsen er rettet til, og for den undersøgte støtteforanstaltnings modtager eller modtagere. Der skal således være tale om en afgørelse, som i sig selv, og uden at det er fornødent, at Kommissionen eller en anden myndighed træffer andre foranstaltninger, forpligter den medlemsstat, den er rettet til, til at træffe en eller flere foranstaltninger for at efterkomme denne.
36 Dette er tilfældet, når Kommissionen træffer afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til en støtteforanstaltning, der gennemføres uden at være blevet anmeldt, og som stadig er igangværende på den dato, hvor afgørelsen træffes. I dette tilfælde ændres rækkevidden af den undersøgte foranstaltning nødvendigvis, henset til Kommissionens foreløbige konklusion om dens karakter af ulovlig statsstøtte, fordi den er blevet gennemført uden at være anmeldt. Henset til en sådan bedømmelse, som rejser væsentlige tvivl om den undersøgte foranstaltnings lovlighed, skal den medlemsstat, afgørelsen er rettet til, indstille gennemførelsen af denne foranstaltning (jf. i denne retning dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 59, dommen i sagen Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 34, og dommen i sagen Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 36). Der er herved tale om en umiddelbar, sikker og tilstrækkeligt bindende virkning af afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, idet medlemsstaten er forpligtet til at indstille gennemførelsen af den foranstaltning, der undersøges, alene på grund af afgørelsen og som konsekvens af de midlertidige konklusioner om foranstaltningens ulovlighed.
37 Unionens retsinstanser har i øvrigt fastslået, at når Kommissionen har indledt den formelle undersøgelsesprocedure i forhold til en foranstaltning, der er under gennemførelse, skal de nationale retter træffe alle nødvendige forholdsregler for at drage konsekvenserne af en eventuel tilsidesættelse af pligten til at indstille gennemførelsen af den nævnte foranstaltning (Domstolens dom af 21.11.2013, C-284/12, Deutsche Lufthansa, præmis 42).
38 De nationale retter kan med henblik herpå beslutte at indstille gennemførelsen af den nævnte foranstaltning og pålægge tilbagesøgning af allerede udbetalte beløb. Retterne kan ligeledes beslutte at træffe foreløbige forholdsregler for at beskytte dels de berørte parters interesser, dels den effektive virkning af Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (Deutsche Lufthansa-dommen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 43).
39 I modsætning til en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til en foranstaltning, der er under gennemførelse, medfører en afgørelse af denne karakter for så vidt angår en foranstaltning, der ikke længere gennemføres, ikke selvstændige retsvirkninger, da den ikke har en umiddelbar, sikker og tilstrækkeligt bindende gyldighed for den medlemsstat, den er rettet til, og for den undersøgte støtteforanstaltnings modtager eller modtagere.
40 Vedtagelsen af en sådan afgørelse forpligter således ikke medlemsstaten til at tilbagesøge den støtte, der er udbetalt til modtageren. Det bemærkes i den henseende, at forordning nr. 659/1999 selv pålægger Kommissionen meget strenge betingelser, når den ønsker at påbyde den berørte medlemsstat foreløbigt at kræve støtten tilbagebetalt. Artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 kræver, at der ikke er tvivl om den pågældende foranstaltnings karakter af støtte, at der må handles hurtigt, og at der er alvorlig risiko for omfattende og uoprettelig skade for en konkurrent. Sådanne betingelser, som ganske vist er fastsat for vedtagelsen af en anden afgørelse med et andet anvendelsesområde end afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, udgør indicier for, at der ikke foreligger en almindelig pligt for den medlemsstat, afgørelsen er rettet til, til tilbagesøgning af ulovligt betalt støtte, som følger af denne sidstnævnte afgørelse alene. I øvrigt er det udtrykkeligt foreskrevet i artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, at Kommissionen efter vedtagelsen af en endelig afgørelse, der fastslår, at støtten er uforenelig med det indre marked, ikke kræver tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen.
41 Det er derudover fastslået i retspraksis, at en national domstol ikke har pligt til at anordne tilbagesøgning af en støtte, der er gennemført i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, når Kommissionen har vedtaget en endelig beslutning, der fastslår, at nævnte støtte er forenelig med det indre marked i artikel 107 TEUF’s forstand, men at den skal pålægge støttemodtageren at betale renter for den periode, hvor der forelå ulovlighed (Domstolens dom af 12.2.2008, sag C-199/06, CELF og Ministre de la Culture et de la Communication, Sml. I, s. 469, præmis 55). For det andet gælder det, at når en retstvist for en national retsinstans har tilbagebetaling af støtte som sin genstand, foreligger der alene en forpligtelse til at vedtage beskyttelsesforanstaltninger, hvis betingelserne for sådanne foranstaltninger er opfyldt, nemlig hvis der ikke er tvivl om kvalifikationen som statsstøtte, hvis støtten er ved at blive eller er blevet gennemført, og hvis der ikke er konstateret ekstraordinære omstændigheder, som gør en tilbagesøgning uhensigtsmæssig. I modsat fald skal den nationale ret afvise anmodningen (Domstolens dom af 11.3.2010, sag C-1/09, CELF og Ministre de la Culture et de la Communication, Sml. I, s. 2099, præmis 36).
42 I lyset af de ovenstående betragtninger kan en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til en foranstaltning, der ikke længere gennemføres, ikke anses for at have en umiddelbar, sikker og tilstrækkeligt bindende virkning for medlemsstaten til at pålægge denne at tilbagesøge den ulovligt betalte støtte.
43 For så vidt angår den sikre karakter af de selvstændige retsvirkninger af afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, må det fastslås, at tilbagesøgning af ulovlig støtte – i modsætning til den forpligtelse til at indstille den foranstaltning, der undersøges, som følger af en sådan afgørelse vedrørende en foranstaltning, der er under gennemførelse – som hovedregel kun sker under en retstvist ved en national retsinstans, hvor afgørelsen efter sin natur er usikker, henset til de forskellige parametre, som denne retsinstans kan tage i betragtning med henblik på at dømme støttemodtageren til at tilbagebetale den ulovlige støtte (jf. præmis 41 ovenfor).
44 Det følger af disse betragtninger i deres helhed, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en foranstaltning, som ikke længere gennemføres, som i den foreliggende sag 2005-kontrakten, som ændret, ikke har selvstændige retsvirkninger og derfor ikke kan have bindende retsvirkninger. Der er derfor ikke tale om en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF.
45 Det må for det tredje fastslås, at den konklusion, Retten nåede til i præmis 44 ovenfor, ikke gælder for 2010-kontrakten, som var under gennemførelse på datoen for den anfægtede afgørelse. Det er imidlertid ubestridt, at 2010-kontrakten er blevet ophævet og erstattet af den 18. ændringskontrakt, underskrevet den 10. august 2012, som fik virkning med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2012. Det må således fastslås, at den påståede støtteforanstaltning ikke længere var under gennemførelse på den dato, hvor denne sag blev anlagt, for så vidt som stævningen i denne sag blev indgivet til Rettens Justitskontor den 23. november 2012.
46 Det fremgår i den henseende af retspraksis, at spørgsmålet om, hvorvidt et søgsmål kan antages til realitetsbehandling, skal bedømmes på grundlag af situationen på tidspunktet for stævningens indlevering (Domstolens dom af 27.11.1984, sag 50/84, Bensider m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3991, præmis 8, og af 18.4.2002, forenede sager C-61/96, C-132/97, C-45/98, C-27/99, C-81/00 og C-22/01, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 3439, præmis 23).
47 Derfor har den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrører 2010-kontrakten, heller ikke selvstændige retsvirkninger, og den kan derfor heller ikke have bindende retsvirkninger. I dette omfang udgør den anfægtede afgørelse ikke længere en retsakt, der kan anfægtes, på datoen for sagsanlægget.
48 Det må for det fjerde fastslås, at de forskellige argumenter, som sagsøgeren har fremført, ikke giver grundlag for at ændre konklusionerne i præmis 44-47 ovenfor.
49 Sagsøgeren har for det første påberåbt sig ordlyden af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999 til støtte for, at den anfægtede afgørelse som sådan kan gøres til genstand for prøvelse, idet der endvidere er tale om en formel afgørelse, som i henhold til artikel 263 TEUF’s ordlyd udgør en anfægtelig retsakt, hvilket Domstolens praksis bekræfter.
50 Selv om forordning nr. 659/1999 ganske vist anvender begrebet [afgørelse] til at benævne flere af de foranstaltninger, Kommissionen kan træffe under undersøgelsesproceduren vedrørende statsstøtte, fremgår det af retspraksis, at der ved afgørelsen af, om en retsakt er en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF, skal lægges vægt på indholdet af den foranstaltning, der påstås annulleret, mens den form, hvori foranstaltningen er vedtaget, principielt er uden betydning i denne henseende (jf. i denne retning AETR-dommen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 42, og dommen i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 9, samt Rettens dom af 24.3.1994, sag T-3/93, Air France mod Kommissionen, Sml. II, s. 121, præmis 43 og 57, og af 17.4.2008, sag T-260/04, Cestas mod Kommissionen, Sml. II, s. 701, præmis 68).
51 I den foreliggende sag fremgår det med tilstrækkelig klarhed af præmis 39-44 ovenfor, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en foranstaltning, der ikke længere er under gennemførelse på datoen for denne afgørelse, ikke har selvstændige retsvirkninger, og således ikke har bindende retsvirkninger, der er kendetegnende for en anfægtelig retsakt. Med andre ord har en sådan retsakt, som på et formelt plan udgør en afgørelse, på grund af sin substans ikke afgørelseskraft.
52 Under retsmødet har sagsøgeren påberåbt sig dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor (præmis 43-45) til støtte for sin argumentation om, at den form, hvorunder den anfægtede afgørelse er blevet truffet, har afgørende betydning ved afgørelsen af, om afgørelsen kan gøres til genstand for prøvelse ved et annullationssøgsmål. Ganske vist fastslog Domstolen i den dom, at EU-lovgiver, idet den foreskrev, at det i artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 foreskrevne påbud om oplysninger skulle tage form af en afgørelse, har haft til hensigt at tillægge en sådan retsakt en bindende karakter, og at et sådant påbud tilsigter at have bindende retsvirkninger, og at det derfor udgør en anfægtelig retsakt i artikel 263 TEUF’s forstand. Ikke desto mindre må det fastslås, at Domstolen ikke begrænsede sig til denne analyse ved bedømmelsen af, om den anfægtede retsakt i den sag kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Efterfølgende undersøgte Domstolen i dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, om den anfægtede retsakt, som Retten havde fastslået i den kendelse, der blev appelleret til Domstolen, udgjorde en mellemkommende foranstaltning af forberedende karakter, og om den medførte selvstændige retsvirkninger, som et søgsmål til prøvelse af den beslutning, der bragte proceduren vedrørende den påståede statsstøtte til ophør, sikrede sagsøgerne i den sag en tilstrækkelig domstolsbeskyttelse imod (præmis 48-63). Domstolen fastslog imidlertid, at dette ikke var tilfældet, fordi virkningerne af en eventuel ulovlighed, retsakten måtte være behæftet med, ikke kunne ophæves med et søgsmål til prøvelse af den beslutning, der bragte proceduren vedrørende den påståede statsstøtte til ophør, selv om retsakten faktisk var en mellemkommende retsakt (dommen i sagen Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 22 ovenfor, præmis 56-60). Selv om Domstolen tog den form, den anfægtede retsakt var vedtaget under, nemlig en afgørelse som omhandlet i artikel 288 TEUF, i betragtning ved afgørelsen af, om der er tale om en retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, var denne vurdering kun et element i Domstolens argumentation for at nå til denne konklusion.
53 For det andet har sagsøgeren under retsmødet insisteret på betydningen af Deutsche Lufthansa-dommen, nævnt i præmis 37 ovenfor, ved afgørelsen af, om den anfægtede afgørelse udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF. Ifølge sagsøgeren fastslog Domstolen, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure havde selvstændige retsvirkninger, fordi den skaber bindende forpligtelser for de nationale retsinstanser, bl.a. idet disse kan træffe afgørelse om, at den omhandlede foranstaltning indstilles, om tilbagebetaling af beløb, der allerede er udbetalt til modtagerne af denne støtte, eller om foreløbige retsmidler for at beskytte parternes interesser. Sagsøgeren har gjort den opfattelse gældende, at den risikerer at blive mødt med retslige procedurer under den formelle undersøgelsesprocedure, selv om den påståede støtteforanstaltning ikke længere gennemføres, fordi de nationale retsinstanser skal anvende konklusionerne i den anfægtede afgørelse.
54 Det må for det første bringes i erindring, at hovedsagen, som verserede for en tysk ret, og som gav anledning til den anmodning om præjudiciel afgørelse, som Domstolen besvarede, vedrørte en støtteforanstaltning under gennemførelse på datoen for Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. præmis 37 ovenfor).
55 Endvidere bemærkes, selv om det ikke kan anfægtes, at den nationale retsinstans, for hvem et søgsmål i den henseende verserer, kan træffe afgørelse om tilbagebetaling af den udbetalte støtte, hvad enten støtteforanstaltningen er igangværende eller ej på datoen for afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, kan en sådan mulighed ikke anses for at være en umiddelbar, sikker og tilstrækkeligt bindende virkning af denne afgørelse. Afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure har i den henseende kun en sådan virkning over for medlemsstaten, i tilfælde af at den omhandlede foranstaltning er igangværende, fordi medlemsstaten i så tilfælde i henhold til selve afgørelsen er forpligtet til at indstille støtteforanstaltningen, uden at det er nødvendigt at anlægge sag ved den nationale retsinstans (jf. præmis 36-38 ovenfor). Derudover fremgår det af de ovenfor anførte principper, at den nationale retsinstans, i modsætning til hvad sagsøgeren har anført, ikke er forpligtet til at træffe afgørelse om tilbagebetaling af den udbetalte støtte (jf. præmis 40 og 41 ovenfor), hvilket som hovedregel kun kan ske efter en retslig procedure, hvoraf resultatet i sagens natur er usikkert (jf. præmis 43 ovenfor).
56 Det bemærkes i den henseende, i lighed med det af Kommissionen anførte, at princippet om loyalt samarbejde mellem på den ene side de nationale retter og på den anden side henholdsvis Kommissionen og Unionens retsinstanser kun kræver af de nationale retter, at de træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af EU-retten, og at de afholder sig fra at træffe foranstaltninger, som kan forhindre gennemførelsen af traktatens formål, og navnlig afgørelser, der går imod en afgørelse fra Kommissionen, selv om den er foreløbig (Deutsche Lufthansa-dommen, nævnt i præmis 37 ovenfor, præmis 41).
57 Som følge deraf gør fortolkningen af Deutsche Lufthansa-dommen, nævnt i præmis 37 ovenfor, det ikke muligt at konkludere, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en foranstaltning, der ikke længere er under gennemførelse på datoen for denne afgørelse, har en umiddelbar, sikker og tilstrækkeligt bindende gyldighed for den medlemsstat, den er rettet til.
58 Sagsøgeren har for det tredje anført under retsmødet, at den blotte mulighed for at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af den afgørelse, der afslutter den formelle undersøgelsesprocedure, eller for at påberåbe sig den anfægtede afgørelses ulovlighed som indsigelse ikke sikrer sagsøgeren en tilstrækkelig beskyttelse.
59 Sagsøgerens argumentation kan forstås således, at muligheden for at anfægte den endelige afgørelses lovlighed eller for at påberåbe sig den anfægtede afgørelses ulovlighed som indsigelse ikke sikrer sagsøgeren en effektiv retsbeskyttelse, fordi sagsøgeren risikerer at stå over for eventuelle søgsmål om tilbagebetaling af den støtte, der blev udbetalt før vedtagelsen af en sådan endelig afgørelse. I en situation som den, der foreligger i denne sag, er sagsøgerens retsbeskyttelse med hensyn til traktaten sikret ved muligheden for, at den nationale retsinstans, hvorved der anlægges sag om tilbagebetaling af den ulovligt udbetalte støtte, i henhold til artikel 267 TEUF kan forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende bedømmelsen af gyldigheden af afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, idet det kun er personer, som kunne have anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af en sådan afgørelse i henhold til artikel 263 TEUF, der er udelukket fra dette retsmiddel (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.3.1994, sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833, præmis 26).
60 Sagsøgeren har for det fjerde anført, at det fremgår af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen konkluderede, at 2005-kontrakten, som ændret, og 2010-kontrakten udgjorde en ulovlig støtteforanstaltning, uden at der – særlig i konklusionen – fremtrådte nogen tvivl fra Kommissionens side vedrørende den omstændighed, at der var tale om statsstøtte, bortset fra at den påståede støtteforanstaltning blev karakteriseret som »mulig« eller »formodet«.
61 Det må fastslås, at det i tilstrækkelig grad fremgår af den anfægtede afgørelse, at de konklusioner, Kommissionen er nået til med hensyn til den påståede støtteforanstaltnings ulovlige karakter, er af midlertidig karakter efter en foreløbig vurdering i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 659/1999. Kommissionen har således i 61. betragtning til den anfægtede afgørelse anført, at »[e]fter at have undersøgt de oplysninger og argumenter, som indtil videre er blevet fremført af [Rumænien] og [sagsøgeren], indtager [Kommissionen] den foreløbige holdning, at [den påståede støtteforanstaltning] udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF«, og at Kommissionen betvivlede støttens forenelighed med traktaten. I 62. betragtning til den anfægtede afgørelse nævnte Kommissionen indicierne vedrørende eksistensen af statsstøtte og tvivlen vedrørende en sådan påstået støttes forenelighed med det indre marked. Ved læsningen af disse passager i den anfægtede afgørelse kan det ikke hævdes, at Kommissionen har foretaget en endelig bedømmelse af den påståede støtteforanstaltnings karakter af statsstøtte. For så vidt angår 152. betragtning til den anfægtede afgørelse traf Kommissionen deri en foreløbig konklusion om, at 2005-kontrakten, som ændret, og 2010-kontrakten udgjorde ulovlig statsstøtte, som ikke forekom at opfylde nogen af betingelserne for forenelighed med det indre marked.
62 Sagsøgeren har for det femte gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, fordi den vedrører tidligere kontrakter med leverandøren, har skabt en betydelig usikkerhed i forretningsmiljøet samt i sagsøgerens relationer med banker, kunder og konkurrenter, bl.a. med hensyn til eventuelle krav fra leverandøren om at betale denne supplerende beløb for tidligere leverancer.
63 Det bemærkes i lighed med det af Kommissionen anførte, at den kommercielle usikkerhed og de andre erhvervsdrivendes opfattelser med hensyn til situationen for en modtager af støtte, som sagsøgeren i den foreliggende sag er, ikke kan anses for bindende retsvirkninger, når der kun er tale om simple faktiske konsekvenser og ikke de retsvirkninger, som afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure har til formål at fremkalde (jf. i denne retning og analogt Domstolens dom i sagen IBM mod Kommissionen, nævnt i præmis 23 ovenfor, præmis 19, Domstolens dom af 1.12.2005, sag C-301/03, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 10217, præmis 30, og Rettens dom af 20.5.2010, sag T-258/06, Tyskland mod Kommissionen, Sml. II, s. 2027, præmis 151). Ganske vist har Unionens retsinstanser taget hensyn til den omstændighed, at de erhvervsdrivende i deres forhold til en modtager af ulovlig støtte vil tage hensyn til den retligt og økonomisk usikre situation, som denne befinder sig i (dommen i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 59, dommen i sagen Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 34, og dommen i sagen Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen, nævnt i præmis 27 ovenfor, præmis 36). Ikke desto mindre er det ud fra disse overvejelser klart, at Unionens retsinstanser kun har belyst de faktiske konsekvenser af de bindende retsvirkninger, henset til hvilke Unionens retsinstanser i disse domme fandt, at afgørelserne om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en igangværende foranstaltning udgjorde anfægtelige retsakter.
64 Som følge heraf kan sagsøgerens argument ikke have betydning for karakteriseringen af den anfægtede afgørelse som retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
65 Sagsøgeren har for det sjette henvist til en omstændighed, som den tilskriver eksistensen af den anfægtede afgørelse, nemlig at selskabet V., som sagsøgeren er forbundet med, måtte indstille et projekt om konstruktion af et gasfyret kraftvarmeværk i Rumænien på grund af bankernes modvilje mod at finansiere det.
66 En sådan omstændighed kan ikke anses for at være en bindende retsvirkning af den anfægtede afgørelse, idet der højst er tale om en mulig faktisk konsekvens af denne afgørelse (jf. præmis 63 ovenfor). Det må under alle omstændigheder fastslås, at sagsøgeren ikke har ført noget bevis for det fremførte, idet intet dokument, der godtgør selskabet V.s oprindelige intention om at påtage sig det omhandlede projekt, dets beslutning om at indstille projektet og forbindelsen mellem denne angivelige beslutning og en nægtelse af finansiering fra bankernes side på grund af den anfægtede afgørelse, indgår i sagsakterne.
67 Det følger af det ovenstående, at den anfægtede afgørelse ikke udgør en anfægtelig retsakt i henhold til artikel 263 TEUF, og at søgsmålet skal afvises, uden at det er fornødent at anordne den foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, som sagsøgeren har anmodet om.
Sagens omkostninger
68 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har i det foreliggende tilfælde tabt sagen og bør derfor pålægges at bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1) Sagen afvises.
2) Alro SA betaler sagens omkostninger.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. oktober 2014.
Underskrifter