SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 16. oktobra 2014(*)
„Državne pomoči – Električna energija – Ugodnejše cene – Odločba o začetku postopka na podlagi člena 108(2) PDEU – Ničnostna tožba – Akt, zoper katerega ni pravnega sredstva – Ukrep pomoči, ki je bil v celoti izveden, deloma do izdaje odločbe in deloma do vložitve tožbe – Nedopustnost“
V zadevi T‑517/12,
Alro SA s sedežem v Slatini (Romunija), ki jo zastopajo C. Quigley, QC, O. Bretz, solicitor, in S. Verschuur, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata É. Gippini Fournier in T. Maxian Rusche, zastopnika,
tožena stranka,
zaradi, primarno, predloga za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2012) 2517 final z dne 25. aprila 2012 o začetku postopka na podlagi člena 108(2) PDEU glede državne pomoči SA 33624 (2012/C) (ex 2011/NN) – Romunija – Ugodnejše cene električne energije za družbo Alro Slatina SA in, podredno, predloga za razglasitev ničnosti Sklepa C(2012) 2517 final v delu, v katerem se nanaša na obdobje od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2009,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi A. Dittrich, predsednik, J. Schwarcz (poročevalec), sodnik, in V. Tomljenović, sodnica,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. aprila 2014
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, družba Alro SA, romunski proizvajalec aluminija, je 8. septembra 2005 z javnim podjetjem Hidroelectrica SA (v nadaljevanju: dobavitelj) sklenila dolgoročno pogodbo o neprekinjeni dobavi električne energije za obdobje od 1. oktobra 2005 do 31. januarja 2013. Od 1. januarja 2006 je tožeča stranka na podlagi te pogodbe kupovala električno energijo za celotno skupino, katere članica je v Romuniji.
2 K dolgoročni pogodbi o neprekinjeni dobavi električne energije je bilo pred 10. avgustom 2012 sprejetih 17 dodatkov (v nadaljevanju: domnevni ukrep pomoči), pri čemer je bila v četrtem, ki je bil podpisan 6. junija 2006, določena nova metoda izračuna nakupne cene električne energije, ki se je uporabljala od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2009 (v nadaljevanju: spremenjena pogodba iz leta 2005). Sedemnajsti dodatek k pogodbi je bil podpisan 11. marca 2010, v njem pa je bila določena nova metoda izračuna, ki se je uporabljala od 1. januarja 2010 (v nadaljevanju: pogodba iz leta 2010).
3 Z metodo izračuna iz spremenjene pogodbe iz leta 2005 je bilo določeno, da se cena megavatne ure (MWh) električne energije indeksira v skladu s stroški dobavitelja, ki jih v glavnem sestavljajo strošek dela, stroški obratovanja in stroški amortizacije. Z metodo izračuna so bile uvedene minimalna cena, obveznost plačevanja v romunskih leuih (RON) in plačevanje šest mesecev vnaprej.
4 Metoda izračuna iz pogodbe iz leta 2010, ki je nadomestila prejšnjo metodo, ni več temeljila na proizvodnih stroških dobavitelja, temveč na kotaciji cene aluminija na London Metal Exchange (londonska borza kovin), z njo pa je bila ukinjena minimalna cena, za valuto plačila izbran ameriški dolar (USD) in določeno, da je treba dobavo električne energije plačati en mesec vnaprej.
5 Glede na informacije, objavljene v romunskem tisku, je Evropska komisija januarja 2011 po uradni dolžnosti začela preiskavo o dolgoročnih pogodbah o dobavi električne energije, sklenjenih neposredno med dobaviteljem in tožečo stranko.
6 Komisija je od Romunije zahtevala informacije o zgoraj navedenih dolgoročnih pogodbah o dobavi električne energije v dopisih z dne 16. februarja 2011, 4. marca 2011 in 14. aprila 2011, na katere je Romunija odgovorila v dopisih z dne 24. marca 2011, 16. maja 2011 in 6. junija 2011. Komisija je prejela tudi pripombe tožeče stranke, in sicer z dopisi z dne 30. septembra in 9. novembra 2011 ter 29. februarja in 8. marca 2012. Poleg tega so potekala srečanja s predstavniki Romunije in tožeče stranke.
7 S sklepom C(2012) 2517 final z dne 25. aprila 2012 je Komisija začela formalni postopek preiskave, določen v členu 108(2) PDEU, v zvezi z novo pomočjo, ki so jo dobile tožeča stranka in druge članice skupine, del katere je tožeča stranka v Romuniji, prvič, v obdobju od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2009 in, drugič, od 1. januarja 2010 v okviru domnevnega ukrepa pomoči (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
8 Komisija je v točkah 61 in 152 obrazložitve izpodbijane odločbe na eni strani izrazila predhodno mnenje, da domnevni ukrep pomoči pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, dano v obliki ugodnejših cen za dobavo električne energije, ki bi lahko koristila tožeči stranki in drugim članicam skupine, del katere je tožeča stranka v Romuniji, in na drugi strani navedla, da dvomi, da bi se lahko pomoč v obliki zmanjšanja operativnih stroškov, ki bi jih morali v celoti plačati prejemniki, ne da bi se pri tem poskušal doseči cilj v splošnem interesu, štela za združljivo s Pogodbo.
9 Komisija je v točkah od 74 do 78 izpodbijane odločbe ugotovila, da je domnevni ukrep pomoči od dneva pristopa Romunije k Evropski uniji, to je od 1. januarja 2007, pomenil novo pomoč. Razlikovala je dve obdobji, in sicer prvič, obdobje od 1. januarja 2007 do 1. januarja 2010, v katerem je veljala spremenjena pogodba iz leta 2005, in drugič, obdobje po 1. januarju 2010, ko je začela veljati pogodba iz leta 2010.
Postopek in predlogi strank
10 Tožeča stranka je to tožbo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 23. novembra 2012.
11 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– podredno, izpodbijano odločbo razglasi za nično v delu, v katerem se nanaša na obdobje od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2009;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
12 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
13 Tožeča stranka je z dopisom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 21. marca 2013, Splošnemu sodišču predlagala, naj v okviru ukrepov procesnega vodstva od Komisije zahteva predložitev dokumentov, na katere se je oprla v odgovoru na tožbo.
14 Z dopisom, ki je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 23. aprila 2013, je Komisija izrazila svoja stališča o predlogu tožeče stranke za odreditev ukrepov procesnega vodstva.
Pravo
Uvodne ugotovitve
15 Tožeča stranka navaja tri tožbene razloge, s katerimi graja presojo Komisije glede pogoja pripisljivosti domnevnega ukrepa pomoči Romuniji. Prvič, tožeča stranka trdi, da je bilo v izpodbijani odločbi napačno uporabljeno pravo, zlasti z napačno razlago pogojev, določenih v sodni praksi Sodišča, kar je v nasprotju s členom 107(1) PDEU. Drugič, tožeča stranka trdi, da je bila v izpodbijani odločbi pri uporabi meril iz sodne prakse Sodišča storjena očitna napaka pri presoji. Tretjič, izpodbijana odločba naj ne bi bila ustrezno obrazložena.
16 Komisija primarno meni, da tožba ni dopustna, podredno pa, da ni utemeljena.
17 V zvezi z dopustnostjo tožbe Komisija trdi, da tožba ni dopustna, ker tožeča stranka ni imela obstoječega in dejanskega interesa za dosego razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, saj se ob vložitvi tožbe domnevni ukrep pomoči ni več izvajal. Meni tudi, da tožeča stranka ni dokazala, da je njen interes za dosego razglasitve ničnosti navedene odločbe oseben, obstoječ in dejanski.
18 Prvi razlog nedopustnosti, ki v bistvu pomeni, da naj izpodbijana odločba ne bi bila izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU glede na naravo in obseg pravnih vprašanj, ki jih odpira ta razlog nedopustnosti, je treba obravnavati posebej.
Ali je izpodbijana odločba izpodbojni akt?
19 Po mnenju Komisije tožba ni dopustna, ker tožeča stranka nima dejanskega in obstoječega interesa za dosego razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, saj se pogodba iz leta 2010 ob vložitvi tožbe ni več izvajala, ker je bila po objavi oklica o začetku postopka zaradi insolventnosti dobavitelja razveljavljena in nadomeščena z osemnajstim dodatkom k pogodbi, podpisanim 10. avgusta 2012, ki vsebuje nove pogodbene pogoje, ti pa naj bi pomenili spremembo pomoči v smislu člena 4 Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 4, str. 3). Enako naj bi bilo mogoče ugotoviti tudi za spremenjeno pogodbo iz leta 2005, ki naj bi nehala učinkovati ob začetku veljavnosti pogodbe iz leta 2010 in s katero je bila določena pomoč, ki naj bi bila dodeljena in dana.
20 Tožeča stranka meni, da je tožba dopustna, saj naj bi bilo odločbo o začetku formalnega postopka preiskave mogoče izpodbijati vedno, kadar se Komisija in država članica ali prejemnik domnevnega ukrepa pomoči ne strinjajo, kakšna točno je narava te pomoči – nova pomoč, obstoječa pomoč ali ukrep, ki ne pomeni pomoči – naj se ta pomoč izvaja ali ne.
21 Poleg tega tožeča stranka meni, da je iz besedila člena 4(4) Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) razvidno, da je zoper izpodbijano odločbo mogoče vložiti tožbo, ker naj bi poleg tega šlo za formalno odločbo, ki v skladu z besedilom člena 263 PDEU pomeni izpodbojni akt. Taka odločba naj bi lahko imela pravne učinke glede na možnost postopka pred nacionalnim sodiščem za začasni odlog izvajanja ali izterjavo domnevno nezakonite pomoči, pri čemer naj bi se sodišču lahko predlagalo, naj določi vse posledice, ki izhajajo iz kršitve člena 108(3) PDEU.
22 Najprej, iz ustaljene sodne prakse, razvite na področju ničnostnih tožb držav članic ali institucij, izhaja, da so izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoč pravni učinek (sodbe Sodišča z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovana „AETR“, 22/70, Recueil, str. 263, točka 42; z dne 2. marca 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, C‑316/91, Recueil, str. I‑625, točka 8, in z dne 13. oktobra 2011 v združenih zadevah Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, C‑463/10 P in C‑475/10 P, ZOdl., str. I‑9639, točka 36). Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da država članica lahko vloži ničnostno tožbo zoper akt, ki ima zavezujoče pravne učinke, ne da bi ji bilo treba dokazati, da ima pravni interes (glej zgoraj navedeno sodbo Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točka 36 in navedena sodna praksa).
23 Poleg tega je treba spomniti, da vmesni ukrepi, katerih cilj je priprava končne odločbe, načeloma res ne pomenijo aktov, ki so lahko predmet ničnostne tožbe (sodbi Sodišča z dne 11. novembra 1981 v zadevi IBM proti Komisiji, 60/81, Recueil, str. 2639, točka 10, in z dne 17. julija 2008 v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji, C‑521/06 P, ZOdl., str. I‑5829, točka 42; zgoraj v točki 22 navedena sodba Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točka 50). Taki vmesni akti pa so predvsem akti, ki izražajo začasno stališče institucije (zgoraj v točki 22 navedena sodba Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točka 50; v tem smislu glej tudi zgoraj navedeno sodbo IBM proti Komisiji, točka 20).
24 Sodišče je že večkrat odločilo, da lahko fizična ali pravna oseba vloži ničnostno tožbo zoper akt, ki ga je izdala ena od institucij, le če ima ta akt zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj (zgoraj v točki 23 navedena sodba IBM proti Komisiji, točka 9, in zgoraj v točki 22 navedena sodba Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točka 37).
25 Vendar je treba poudariti, da je bila sodna praksa, navedena zgoraj v točki 24, razvita v okviru tožb, ki so jih pri sodišču Unije vložile fizične in pravne osebe zoper akte, ki so bili naslovljeni nanje. Kadar pa neprivilegirana tožeča stranka vloži ničnostno tožbo zoper akt, ki ni naslovljen nanjo, se zahteva, da morajo zavezujoči pravni učinki izpodbijanega ukrepa vplivati na interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj, prekriva s pogoji, določenimi v členu 263, četrti odstavek, PDEU (zgoraj v točki 22 navedena sodba Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točka 38).
26 Da bi se torej lahko ugotovilo, ali je zoper izpodbijano odločbo mogoče vložiti tožbo, je treba ob upoštevanju sodne prakse, navedene zgoraj v točki 22, preučiti, ali ta pomeni akt, ki ustvarja zavezujoče pravne učinke (glej v tem smislu zgoraj v točki 22 navedeno sodbo Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točka 40).
27 Dalje, glede odločbe o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z državno pomočjo iz sodne prakse izhaja, da ima ta odločitev, kadar Komisija določen ukrep, ki se izvaja, opredeli kot novo pomoč, zlasti glede začasnega odloga zadevnega ukrepa samostojne pravne učinke (sodba Sodišča z dne 9. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑400/99, Recueil, str. I‑7303, točka 62; sodbi Splošnega sodišča z dne 23. oktobra 2002 v združenih zadevah Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, od T‑346/99 do T‑348/99, Recueil, str. II‑4259, točka 33, in z dne 25. marca 2009 v zadevi Alcoa Trasformazioni proti Komisiji, T‑332/06, neobjavljena v ZOdl., točka 35). Ta sklep ne velja le, kadar organi zadevne države članice ukrep, ki se izvaja, štejejo za obstoječo pomoč, ampak tudi če ti organi menijo, da ukrep, naveden v odločbi o začetku postopka, ne spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU (zgoraj navedeni sodbi Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 33, in Alcoa Trasformazioni proti Komisiji, točka 35).
28 Odločba o začetku formalnega postopka preiskave glede ukrepa, ki se izvaja in ga je Komisija opredelila kot novo pomoč, namreč v vsakem primeru spremeni pravno opredelitev zadevnega ukrepa in pravni položaj podjetij, prejemnikov koristi od tega ukrepa, zlasti glede nadaljevanja izvajanja tega ukrepa. Dokler ni sprejeta taka odločba, lahko država članica, podjetja, prejemniki koristi od ukrepa, in drugi gospodarski subjekti menijo, da se ukrep zakonito izvaja kot splošni ukrep, ki ne spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU, oziroma kot obstoječa pomoč. Drugače pa po sprejetju take odločbe obstaja vsaj resen dvom o zakonitosti tega ukrepa, zaradi česar mora država članica ne glede na možnost zahteve za izdajo začasne odredbe pri sodniku za začasne odredbe začasno odložiti njegovo uporabo, saj odločba o začetku formalnega postopka preiskave izključuje takojšnjo odločitev o združljivosti z notranjim trgom, ki bi omogočila zakonito izvedbo navedenega ukrepa. Na tako odločbo bi se bilo mogoče sklicevati tudi pred nacionalnim sodiščem, ki bi bilo pozvano, naj ugotovi vse posledice kršitve člena 108(3), zadnji stavek, PDEU. Nazadnje, taka odločba bi lahko podjetja prejemnike spodbudila, da bi v vsakem primeru zavrnila nova izplačila oziroma nove ugodnosti ali da bi potrebne zneske zadržala za morebitna poznejša finančna nadomestila. Tudi poslovni partnerji bodo v odnosih z navedenimi prejemniki upoštevali njihov negotov pravni in finančni položaj (zgoraj v točki 27 navedena sodba Italija proti Komisiji, točka 59; zgoraj v točki 27 navedena sodba Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 34, in zgoraj v točki 27 navedena sodba Alcoa Trasformazioni proti Komisiji, točka 36).
29 Nazadnje, samostojne pravne učinke, omenjene zgoraj v točkah 27 in 28, je treba razumeti kot zavezujoče pravne učinke, ki jih imajo pripravljalni ali vmesni akti, kot je v obravnavani zadevi izpodbijana odločba, proti katerim tožba zoper odločbo, s katero bi se končal postopek glede domnevne državne pomoči družbi, ne more zagotoviti zadostnega sodnega varstva prejemnikov koristi od domnevnega ukrepa pomoči (glej v tem smislu zgoraj v točki 22 navedeno sodbo Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točke od 54 do 56).
30 Tako je treba ob upoštevanju teh ugotovitev preučiti, ali je izpodbijana odločba akt, ki ustvarja zavezujoče pravne učinke, in torej akt, zoper katerega se lahko vloži tožba, v smislu člena 263 PDEU.
31 Argumentacija Komisije temelji na predpostavki, da odločba o začetku formalnega postopka preiskave praviloma pomeni zgolj pripravljalni akt, ki nima zavezujočih pravnih učinkov in ne more poseči v interese prejemnika domnevne pomoči, tako da bi izrazito spremenila njegov pravni položaj. Vseeno pa Komisija priznava, da taka odločba izjemoma pomeni izpodbojni akt, če se ukrep, na katerega se nanaša, še izvaja. Meni, da ima v tem primeru odločba o začetku formalnega postopka preiskave samostojne pravne učinke zaradi svoje suspenzivnosti, saj mora država članica naslovnica začasno odložiti izvajanje pomoči.
32 Na prvem mestu je treba navesti, da je Komisija v točkah od 74 do 79 obrazložitve izpodbijane odločbe ugotovila, da domnevni ukrep pomoči pomeni novo pomoč, saj naj bi tako iz spremenjene pogodbe iz leta 2005 kot iz pogodbe iz leta 2010 (glej točko 9 zgoraj) ter točke 145 obrazložitve navedene odločbe izhajalo, da je bil ta ukrep sprejet v nasprotju z obveznostjo obvestitve in prepovedjo izvajanja, ki sta določeni v členu 108(3) PDEU in se uporabljata za pomoči, opredeljene kot nove. V izreku izpodbijane odločbe je Komisija Romunijo opozorila, da ima ta določba suspenzivni učinek in da je v členu 14 Uredbe št. 659/1999 določeno, da se lahko vsaka nezakonita pomoč izterja od prejemnika.
33 Omeniti je treba, da tožeča stranka navaja, da pred Splošnim sodiščem ne izpodbija presoje Komisije v izpodbijani odločbi o obstoju dveh ločenih pogodb, spremenjene pogodbe iz leta 2005 in pogodbe iz leta 2010.
34 Na drugem mestu je treba poudariti, da se do sedaj niti Sodišču niti Splošnemu sodišču ni bilo treba izreči o dopustnosti ničnostne tožbe zoper odločbo o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z ukrepom, ki se ob izdaji zadevne odločbe ali ob vložitvi navedene tožbe ni več izvajal. Čeprav tožeča stranka meni, da je pred sodiščem Unije mogoče izpodbijati katero koli odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, je možnost vložitve ničnostne tožbe v resnici odvisna od tega, ali ima taka odločba samostojne pravne učinke v smislu točke 29 zgoraj (zgoraj v točki 27 navedene sodbe Italija proti Komisiji, točka 62; Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 33, in Alcoa Trasformazioni proti Komisiji, točka 35).
35 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ima odločba o začetku formalnega postopka preiskave samostojne pravne učinke, kadar ima glede na zaključke, ki jih vsebuje, neposreden, gotov in dovolj zavezujoč vpliv na državo članico, na katero je naslovljena, in na prejemnika ali prejemnike koristi od ukrepa pomoči, ki se preiskuje. Gre torej za odločbo, ki zgolj sama po sebi in ne da bi bili potrebni drugi ukrepi Komisije ali drugega organa zavezuje državo članico naslovnico, da sprejme enega ali več ukrepov za njeno izpolnitev.
36 Tako je, kadar se Komisija odloči začeti formalni postopek preiskave v zvezi z ukrepom pomoči, ki je bil izveden, ne da bi bil priglašen, in se ob izdaji odločbe še vedno izvaja. V tem primeru je obseg preiskovanega ukrepa nujno spremenjen zaradi začasne ugotovitve Komisije, da je ta ukrep nezakonita pomoč, ker je bil izveden, ne da bi bila priglašen. Na podlagi take presoje, ki vzbuja znaten dvom o zakonitosti preiskovanega ukrepa, mora država članica, na katero je odločba naslovljena, začasno odložiti izvajanje tega ukrepa (glej v tem smislu zgoraj v točki 27 navedene sodbe Italija proti Komisiji, točka 59; Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 34, in Alcoa Trasformazioni proti Komisiji, točka 36). Takrat gre za neposreden, gotov in dovolj zavezujoč vpliv odločbe o začetku formalnega postopka preiskave, saj je država članica zavezana začasno odložiti izvajanje preiskovanega ukrepa zgolj zaradi odločbe in zato, da bi izpeljala posledice iz svojih začasnih ugotovitev o nezakonitosti navedenega ukrepa.
37 Poleg tega sodišče Unije meni, da morajo nacionalna sodišča, kadar je Komisija začela formalni postopek preiskave v zvezi z ukrepom, ki se izvaja, sprejeti vse potrebne ukrepe, da izpeljejo posledice v zvezi z morebitno kršitvijo obveznosti začasnega odloga izvajanja navedenega ukrepa (sodba Sodišča z dne 21. novembra 2013 v zadevi Deutsche Lufthansa, C‑284/12, točka 42).
38 V ta namen lahko nacionalna sodišča odločijo, da bodo začasno odložila izvajanje preiskovanega ukrepa in odredila vračilo že danih zneskov. Odredijo lahko tudi začasne ukrepe, da na eni strani zavarujejo interese zadevnih strank in na drugi polni učinek odločbe Komisije o začetku formalnega postopka preiskave (zgoraj v točki 37 navedena sodba Deutsche Lufthansa, točka 43).
39 Drugače kakor odločba o začetku formalnega postopka preiskave glede ukrepa, ki se izvaja, taka odločba glede ukrepa, ki se ne izvaja več, nima samostojnih pravnih učinkov, saj nima neposrednega, gotovega in dovolj zavezujočega vpliva na državo članico naslovnico in na prejemnika ali prejemnike koristi od preiskovanega ukrepa.
40 Tako država članica ni zavezana, da zaradi sprejetja take odločbe zagotovi vračilo pomoči, dane prejemniku. Glede tega je treba navesti, da so v Uredbi št. 659/1999 za Komisijo določeni zelo strogi pogoji, kadar namerava zadevni državi članici odrediti začasno vračilo pomoči. Člen 11(2) Uredbe št. 659/1999 zahteva, da ni dvoma o naravi pomoči zadevnega ukrepa, da je treba nujno ukrepati in da obstaja resna nevarnost znatne in nepopravljive škode konkurentu. Ti pogoji, resda določeni za sprejetje odločbe, ki je drugačna in ima drugačen obseg od odločbe o začetku formalnega postopka preiskave, so indic za to, da za državo članico naslovnico ne obstaja splošna obveznost zagotoviti vračilo nezakonito danih pomoči, ki bi izhajala zgolj iz te odločbe. Poleg tega člena 14(1) Uredbe št. 659/1999 izrecno določa, da Komisija po sprejetju končne odločbe, s katero se ugotovi nezdružljivost pomoči z notranjim trgom, ne zahteva zagotovitve vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti.
41 Presojeno je bilo tudi, prvič, da nacionalno sodišče ni dolžno naložiti vračila pomoči, ki se je izvajala v nasprotju s členom 108(3) PDEU, če je Komisija sprejela končno odločitev, da je navedena pomoč združljiva z notranjim trgom v smislu člena 107 PDEU, da pa mora prejemniku pomoči naložiti plačilo obresti za obdobje nezakonitosti (sodba Sodišča z dne 12. februarja 2008 v zadevi CELF in Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, ZOdl., str. I‑469, točka 55). Drugič, v sporu pred nacionalnim sodiščem, katerega predmet je vračilo pomoči, je nacionalno sodišče zavezano sprejeti zaščitne ukrepe, samo kadar so izpolnjeni pogoji, ki take ukrepe upravičujejo, namreč kadar opredelitev za državno pomoč ni dvomljiva, kadar se bo pomoč ravno začela izvajati ali se že izvaja in kadar niso ugotovljene nobene izjemne okoliščine, zaradi katerih bi bila zahteva po vračilu neprimerna, sicer pa mora nacionalno sodišče zahtevo zavrniti (sodba Sodišča z dne 11. marca 2010 v zadevi CELF in Ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, ZOdl., str. I‑2099, točka 36).
42 Glede na zgornje navedbe ni mogoče ugotoviti, da ima odločba o začetku formalnega postopka preiskave glede ukrepa, ki se ne izvaja več, neposreden, gotov in dovolj zavezujoč vpliv na državo članico, da bi jo zavezovala, da zagotovi vračilo nezakonito dane pomoči.
43 Kar zadeva gotovost samostojnih pravnih učinkov odločbe o začetku formalnega postopka preiskave, je treba ugotoviti, da drugače od obveznosti začasnega odloga izvajanja preiskovanega ukrepa, ki izhaja iz odločbe, ki je sprejeta glede ukrepa, ki se izvaja, do izterjave nezakonite pomoči praviloma lahko pride le v primeru spora pred nacionalnim sodiščem, katerega izid je po naravi negotov glede na različne dejavnike, ki jih mora to sodišče upoštevati, da lahko prejemniku nezakonite pomoči naloži, naj jo vrne (glej točko 41 zgoraj).
44 Tako iz vseh teh navedb izhaja, da odločba o začetku formalnega postopka preiskave glede ukrepa, ki se ne izvaja več, kot je v obravnavani zadevi spremenjena pogodba iz leta 2005, nima samostojnih pravnih učinkov in torej tudi zavezujočih pravnih učinkov ne. Torej ne gre za izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.
45 Na tretjem mestu je treba navesti, da ugotovitev, do katere je Splošno sodišče prišlo zgoraj v točki 44, ne velja za pogodbo iz leta 2010, ki se je izvajala ob sprejetju izpodbijane odločbe. Vendar pa ni sporno, da je bila pogodba iz leta 2010 razveljavljena in nadomeščena z osemnajstim dodatkom k pogodbi, podpisanim 10. avgusta 2012, ki je retroaktivno začel veljati 1. januarja 2012. Ker pa je bila obravnavana tožba v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 23. novembra 2012, je treba ugotoviti, da se domnevni ukrep pomoči ob vložitvi navedene tožbe ni več izvajal.
46 Glede tega je iz sodne prakse razvidno, da je treba dopustnost tožbe presojati glede na položaj ob vložitvi tožbe (sodbi Sodišča z dne 27. novembra 1984 v zadevi Bensider in drugi proti Komisiji, 50/84, Recueil, str. 3991, točka 8, in z dne 18. aprila 2002 v združenih zadevah Španija proti Svetu, C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 in C‑22/01, Recueil, str. I‑3439, točka 23).
47 Zato izpodbijana odločba v delu, v katerem se nanaša na pogodbo iz leta 2010, nima več samostojnih pravnih učinkov in torej tudi ne zavezujočih pravnih učinkov. Tako izpodbijana odločba ob vložitvi tožbe ni več izpodbojni akt.
48 Na četrtem mestu je treba navesti, da različni argumenti tožeče stranke ne morejo omajati ugotovitev iz točk 44 in 47 zgoraj.
49 Prvič, tožeča stranka se sklicuje na besedilo člena 4(4) Uredbe št. 659/1999 in trdi, da je zoper izpodbijano odločbo mogoče vložiti pritožbo, saj gre za formalno odločbo, ki na podlagi besedila člena 263 PDEU pomeni izpodbojni akt, kar naj bi potrjevala sodna praksa Sodišča.
50 Čeprav je v Uredbi št. 659/1999 izraz odločba res uporabljen za več ukrepov, ki jih Komisija lahko sprejme med preiskavo državnih pomoči, je iz sodne prakse razvidno, da je treba za ugotovitev, ali nek akt pomeni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, zlasti za razlikovanje med pripravljalnim ukrepom in končno odločbo, preučiti vsebino ukrepa, za katerega se zahteva razglasitev ničnosti, ker je oblika, v kateri je bil sprejet, glede tega načeloma nepomembna (glej v tem smislu zgoraj v točki 22 navedeno sodbo AETR, točka 42; zgoraj v točki 23 navedeno sodbo IBM proti Komisiji, točka 9; ter sodbi Splošnega sodišča z dne 24. marca 1994 v zadevi Air France proti Komisiji, T‑3/93, Recueil, str. II‑121, točki 43 ter 57, in z dne 17. aprila 2008 v zadevi Cestas proti Komisiji, T‑260/04, ZOdl., str. II‑701, točka 68).
51 V obravnavani zadevi je iz točk od 39 do 44 zgoraj dovolj razvidno, da odločba o začetku formalnega postopka preiskave glede ukrepa, ki se ob sprejemu te odločbe ne izvaja več, nima samostojnih pravnih učinkov in torej tudi ne zavezujočih pravnih učinkov, ki so značilni za obstoj izpodbojnega pravnega akta. Drugače povedano, tak akt, ki je formalno odločba, zaradi svoje vsebine nima narave odločbe.
52 Tožeča stranka se je na obravnavi sklicevala na zgoraj v točki 22 navedeno sodbo Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji (točke od 43 do 45), da bi utemeljila svojo argumentacijo, da je oblika, v kateri je bila izpodbijana odločba sprejeta, odločilna za presojo, ali je ta odločba lahko predmet ničnostne tožbe. Sodišče je v tej sodbi sicer res presodilo, da je zakonodajalec Unije s tem, da je določil, da se odredba o predložitvi podatkov, urejena v členu 10(3) Uredbe št. 659/1999, sprejme v obliki odločbe, ta akt nameraval napraviti za zavezujoč in da ima taka odredba zavezujoče pravne učinke ter da zato pomeni izpodbojni pravni akt v smislu člena 263 PDEU. Vendar pa je treba ugotoviti, da se Sodišče pri odločanju, ali je zadevni izpodbijani akt lahko predmet ničnostne odločbe, ni zadovoljilo samo s to analizo. V nadaljevanju zgoraj v točki 22 navedene sodbe Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji je Sodišče preučilo, ali izpodbijani ukrep – kot je Splošno sodišče ugotovilo v sklepu, ki je bil predmet pritožbe pred Sodiščem – pomeni začasni vmesni ukrep in ali ima samostojne pravne učinke, pred katerimi bi tožba zoper odločbo, s katero se je končal postopek o domnevni pravni pomoči, lahko zagotovila zadostno pravno varstvo tožečih strank v tej zadevi (točke od 48 do 63). Sodišče pa je presodilo, da ni bilo tako, ker je bil izpodbijani akt sicer dejansko vmesni akt, vendar učinkov njegove morebitne ničnosti ni bilo mogoče odpraviti s tožbo, vloženo zoper odločbo, s katero bi se končal postopek glede domnevne državne pomoči (zgoraj v točki 22 navedena sodba Deutsche Post in Nemčija proti Komisiji, točke od 56 do 60). Čeprav je torej Sodišče upoštevalo obliko, v kateri je bil izpodbijani akt sprejet, to je odločba v smislu člena 288 PDEU, da je sklenilo, da gre za akt, ki je lahko predmet ničnostne tožbe, pa je bila ta ugotovitev samo eden od sestavnih delov njegovega razlogovanja za dosego tega sklepa.
53 Drugič, tožeča stranka je na obravnavi vztrajala pri tem, da je zgoraj v točki 37 navedena sodba Deutsche Lufthansa pomembna za ugotovitev, ali izpodbijana odločba pomeni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU. Po njenem mnenju je Sodišče presodilo, da ima odločba o začetku formalnega postopka preiskave samostojne pravne učinke, ker naj bi ustvarjala zavezujoče zahteve za nacionalna sodišča, zlasti s tem, ker naj bi ta lahko odločila, da se izvajanje zadevnega ukrepa začasno odloži, odredila vračilo zneskov, že danih prejemniku koristi od tega ukrepa, ali določila začasne ukrepe za varstvo interesov strank. Tožeča stranka meni, da bo med formalnim postopkom preiskave soočena s sodnimi postopki, čeprav naj se domnevna pomoč ne bi več izvajala, ker morajo nacionalna sodišča izvesti sklepe iz izpodbijane odločbe.
54 Najprej je treba navesti, da je spor o glavni stvari, o katerem je odločalo nemško sodišče in v katerem je bil izdan predlog za sprejetje predhodne odločbe, o katerem je nato odločilo Sodišče, zadeval ukrep pomoči, ki se je, ko je Komisija začela formalni postopek preiskave, še izvajal (glej točko 37 zgoraj).
55 Dalje, čeprav ni sporno, da nacionalno sodišče na podlagi takega predloga lahko odredi vračilo dane pomoči, ne glede na to, ali se ukrep pomoči ob začetku formalnega postopka preiskave še izvaja ali ne, pa ni mogoče šteti, da ta možnost pomeni neposreden, gotov in dovolj zavezujoč vpliv navedene odločbe. Odločba o začetku formalnega postopka preiskave ima tak vpliv na državo članico, samo kadar se zadevni ukrep še izvaja, saj v tem primeru državo članico odločba zavezuje, da začasno odloži izvajanje ukrepa pomoči, na da bi o tem odločalo nacionalno sodišče (glej točke od 36 do 38 zgoraj). Poleg tega iz zgoraj navedenih načel izhaja, da v nasprotju z navedbami tožeče stranke nacionalno sodišče ni zavezano, da odredi vračilo dane pomoči (glej točki 40 in 41 zgoraj), do česar lahko praviloma pride le v primeru sodnega postopka, katerega izid je po naravi negotov (glej točko 43 zgoraj).
56 V zvezi s tem je treba, kot je to storila Komisija, navesti, da se na podlagi načela lojalnega sodelovanja med nacionalnimi sodišči na eni strani ter Komisijo in sodišči Unije na drugi od nacionalnega sodišča zahteva, le da sprejme vse ustrezne ukrepe, splošne ali posebne, da bi zagotovilo izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, in da se vzdrži vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili doseganje ciljev Pogodbe, zlasti odločb, ki bi nasprotovale odločbi Komisije, čeprav le začasnih (zgoraj v točki 37 navedena sodba Deutsche Lufthansa, točka 41).
57 Poleg tega na podlagi razlage sodbe Deutsche Lufthansa, navedene zgoraj v točki 37, ni mogoče ugotoviti, da ima odločba o začetku formalnega postopka preiskave neposreden, gotov in dovolj zavezujoč vpliv na državo članico naslovnico.
58 Tretjič, tožeča stranka je na obravnavi navedla, da ji zgolj možnost vložitve ničnostne tožbe zoper odločbo o končanju formalnega postopka preiskave in možnost ugovarjanja nezakonitosti izpodbijane odločbe ne zagotavljata zadostnega varstva.
59 Za argumentacijo tožeče stranke bi bilo mogoče šteti, da pomeni, da možnost izpodbijanja zakonitosti končne odločbe ali možnost ugovarjanja nezakonitosti izpodbijane odločbe ne zadostujeta, da bi ji bilo zagotovljeno učinkovito pravno varstvo, ker naj bi bila lahko soočena z morebitnimi zahtevami za vračilo pomoči, danih pred sprejetjem take končne odločbe. V položaju, kot je ta v obravnavani zadevi, pa je sodno varstvo tožeče stranke glede na Pogodbo zagotovljeno z možnostjo nacionalnega sodišča, ki odloča o sporu v zvezi z vračilom nezakonito dane pomoči, da Sodišču predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, da bi to presodilo veljavnost odločbe o začetku formalnega postopka preiskave na podlagi člena 267 PDEU, saj tega pravnega sredstva ne morejo uporabiti le osebe, ki zoper tako odločbo lahko vložijo ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 9. marca 1994 v zadevi TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Recueil, str. I‑833, točka 26).
60 Četrtič, tožeča stranka trdi, da je iz izpodbijane odločbe razvidno, da Komisija meni, da spremenjena pogodba iz leta 2005 in pogodba iz leta 2010 pomenita nezakonito pomoč, ne da bi bili, zlasti v izreku, navedeni dvomi, ali gre za državno pomoč, saj domnevni ukrep pomoči ni bil opredeljen za „morebitno“ ali za „domnevno“ državno pomoč.
61 Navesti je treba, da je iz izpodbijane odločbe dovolj jasno, da so bile ugotovitve glede nezakonitosti domnevnega ukrepa pomoči, do katerih je prišla Komisija, napravljene začasno, po koncu predhodne ocene v skladu z določbami člena 6(1) Uredbe št. 659/1999. Tako je Komisija v točki 61 obrazložitve izpodbijane odločbe navedla, da je „po preučitvi informacij in argumentov, ki sta jih do takrat predložili [Romunija] in [tožeča stranka], izdala predhodno mnenje, da [domnevni ukrep pomoči] pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU“ in da dvomi o njegovi združljivosti s Pogodbo. V točki 62 obrazložitve izpodbijane odločbe je Komisija navedla indice za obstoj državne pomoči in podvomila o združljivosti te domnevne pomoči z notranjim trgom. Ob upoštevanju teh odlomkov izpodbijane odločbe ni mogoče trditi, da je Komisija dokončno presodila, da je domnevni ukrep pomoči državna pomoč. V zvezi s točko 152 obrazložitve izpodbijane odločbe je Komisija začasno ugotovila, da spremenjena pogodba iz leta 2005 in pogodba iz leta 2010 pomenita nezakonito državno pomoč, za katero se ne zdi, da bi izpolnjevala katerega od pogojev za združljivost z notranjim trgom.
62 Petič, tožeča stranka meni, da je izpodbijana odločba, ki se nanaša na pogodbe, sklenjene z dobaviteljem, povzročila znatno negotovost v poslovnem okolju in v njenih razmerjih z bankami, njenimi strankami in njenimi konkurenti, zlasti kar zadeva morebitno zahtevo dobavitelja, da mu izplača dodatne zneske za opravljene dobave.
63 Navesti je treba, kot je to storila Komisija, da poslovne negotovosti in tega, kako položaj prejemnika koristi od ukrepa pomoči, kot je v obravnavani zadevi tožeča stranka, dojemajo drugi gospodarski subjekti, ni mogoče šteti za zavezujoča pravna učinka, ker gre zgolj za dejanski posledici, ne pa za pravna učinka, ki naj bi ju imela odločba o začetku formalnega postopka preiskave (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 23 navedeno sodbo IBM proti Komisiji, točka 19; sodbo Sodišča z dne 1. decembra 2005 v zadevi Italija proti Komisiji, C‑301/03, ZOdl., str. I‑10217, točka 30, in sodbo Splošnega sodišča z dne 20. maja 2010 v zadevi Nemčija proti Komisiji, T‑258/06, ZOdl., str. II‑2027, točka 151). Sicer je sodišče Unije res upoštevalo, da se v poslovnem okolju v razmerjih s prejemnikom koristi od nezakonitega ukrepa pomoči upošteva krhkost njegovega pravnega in finančnega položaja (zgoraj v točki 27 navedene sodbe Italija proti Komisiji, točka 59; Diputación Foral de Álava in drugi proti Komisiji, točka 34, in Alcoa Trasformazioni proti Komisiji, točka 36). Vendar je iz takih ugotovitev jasno razvidno, da je sodišče Unije zgolj pojasnilo dejanske posledice zavezujočih pravnih učinkov, na podlagi katerih je v teh sodbah presodilo, da odločba o začetku formalnega začetka preiskave glede ukrepa, ki se še izvaja, pomeni izpodbojni akt.
64 Poleg tega argument tožeče stranke ne more vplivati na opredelitev izpodbijane odločbe za akt, ki je lahko predmet ničnostne odločbe.
65 Šestič, tožeča stranka navaja okoliščino, ki jo pripisuje izdaji izpodbijane odločbe, in sicer, da naj bi njena matična družba V. začasno ustavila izvajanje svojega projekta za izgradnjo plinske kogeneracijske elektrarne zaradi obotavljanja bank glede financiranja tega projekta.
66 Take okoliščine ni mogoče šteti za zavezujoč pravni učinek izpodbijane odločbe, saj gre kvečjemu za morebitno dejansko posledico te odločbe (glej točko 63 zgoraj). V vsakem primeru pa je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni predložila nobenega dokaza za svoje navedbe, saj v spisu ni nobenega dokumenta, ki bi dokazoval začetni namen družbe V. za izvedbo zadevnega projekta, odločitev te družbe o začasni prekinitvi izvajanja tega projekta in zvezo med to domnevno odločitvijo in zavrnitvijo financiranja bank zaradi izpodbijane odločbe.
67 Iz zgornjih navedb izhaja, da izpodbijana odločba ni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU in da tožba ni dopustna, zato ni treba ugoditi predlogu tožeče stranke za odreditev ukrepov procesnega vodstva.
Stroški
68 V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeča stranka v obravnavani zadevi s svojim zahtevkom ni uspela, ji je treba naložiti plačilo lastnih stroškov in stroškov Komisije.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrže kot nedopustna.
2. Družbi Alro SA se naloži plačilo stroškov.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 16. oktobra 2014.
Podpisi