РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (първи състав)
19 април 2013 година(*)
„ЕФРР — Регионална оперативна програма (РОП) 2000—2006 г. за регион Кампания — Регламент (ЕО) № 1260/1999 — Член 32, параграф 3, буква е) — Решение да не бъдат извършени междинните плащания по мярката на РОП, свързана с управлението и обезвреждането на отпадъци — Производство за установяване на нарушение срещу Италия“
По съединени дела T‑99/09 и T‑308/09
Италианска република, за която се явява г‑н P. Gentili, а по дело T‑99/09 и г‑жа G. Palmieri, avvocati dello Stato,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑жа D. Recchia и г‑жа A. Steiblytė, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искания за отмяна на решенията, съдържащи се в писмата на Комисията от 22 декември 2008 г., от 2 и 6 февруари 2009 г. (№ 012480, 000841 и 001059 — дело T‑99/09) и от 20 май 2009 г. (№ 004263 — дело T‑308/99), с които на основание член 32, параграф 3, буква е) от Регламент (EO) № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 година относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (ОВ L 161, стр. 1) се обявяват за недопустими исканията за междинни плащания на италианските власти за възстановяване на разходите, извършени след 29 юни 2007 г. по мярка 1.7 от оперативна програма „Кампания“,
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав),
състоящ се от: г‑н J. Azizi (докладчик), председател, г‑н F. Dehousse и г‑н S. Frimodt Nielsen, съдии,
секретар: г‑н J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 септември 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
Процедура по одобряване на подкрепата за оперативна програма „Кампания“
1 С Решение C (2000) 2347 от 8 август 2000 г. Комисията на Европейските общности одобрява оперативна програма „Кампания“ (наричана по-нататък „ОП Кампания“) като част от подкрепата за общностните структурни помощи в регионите, към които е насочена цел № 1 в Италия. В член 5 от решението като начална и крайна дата за допустимостта на разходите се посочват съответно 5 октомври 1999 г. и 31 декември 2008 г. Впоследствие решението е изменяно многократно.
2 С писмо от 20 март 2001 г. президентът на регион Кампания изпраща на Комисията „окончателно допълнение към програмата“.
3 На 23 май 2006 г. Комисията приема Решение C (2006) 2165 за изменение на Решение C (2000) 2347, към което е приложен изменен вариант на ОП Кампания, съдържащ описание на нейната мярка 1.7 (наричана по-нататък „мярка 1.7“).
4 На 22 април 2008 г. италианските власти изпращат на Комисията изменен вариант на допълнението към програмата, съдържащ изменено описание на мярка 1.7, и той е одобрен от Комисията с писмо от 30 май 2008 г.
5 Накрая Комисията изменя Решение C (2000) 2347 с Решение C (2009) 1112 окончателен от 18 февруари 2009 г., което удължава периода на допустимост на разходите до 30 юни 2009 г.
6 Вариантът на ОП Кампания, който е изпратен на Комисията на 22 април 2008 г., описва помощите по мярка 1.7 по-специално по следния начин:
„a) Изграждане на инсталации за висококачествен компост и на екологични зони.
[…]
б) Помощи за изграждането на депа за отпадъци за обезвреждане на остатъчни отпадъци след разделното събиране, като се спазват изискванията за безопасност съгласно разпоредбите на Законодателен декрет № 36/03, и за окончателното въвеждане в експлоатация и/или екологичното възстановяване на разрешени и недействащи депа за отпадъци, като се отделя специално внимание на приспособяването на тези депа в съответствие със Законодателен декрет № 36/03.
В рамките на посочената дейност ще се отпускат финансови средства за помощи за изграждането на депа за обезвреждане на остатъчни отпадъци след разделното събиране, като се спазват изискванията за безопасност съгласно разпоредбите на Законодателен декрет № 36/03; за помощи за окончателното въвеждане в експлоатация и/или екологичното възстановяване на разрешени и недействащи депа за отпадъци, предвидени от секторното планиране, като успоредно със спазването на приоритетите в плана за управление на отпадъците предимство се даде на вече съществуващите депа за отпадъци и на помощите за промяна на екологичното предназначение на зони, чрез заравяне на определени видове остатъчни отпадъци […]. Депата за отпадъци трябва да се считат за предоставени за ползване изключително от интегрираната система за управление на отпадъците.
[…]
в) Създаване на оптимални териториални зони и на съответните планове за управление и обработка (техническо съдействие за изготвянето на планове и програми, закупуване на техническо оборудване и съдействие за надзор на системите и увеличаване на познанията за сектора, семинари за обучение на персонала, дейности по обмен и информиране)
[…]
г) Оказване на подкрепа на общините, сдружени с цел управление на системата за разделно събиране на градски отпадъци.
Тази дейност ще позволи да се финансира покупката от страна на сдружените общини — а при наличието на правнообвързващи задължения преди 31 декември 2004 г. и от страна на [упълномощената комисия] — по предвидените в Законодателен декрет № 267/2000 ред и условия на техническото оборудване, необходимо за разделното събиране на градските и подобните на тях отпадъци, както и за оборудването на предназначените за това пространства и пунктове за събиране (кофи за събиране, компостери, кошчета за отпадъци, превозни средства за събиране и т.н.) с цел да се осигури ефективно сътрудничество между местните власти в една и съща оптимална зона по реда и при условията, предвидени в действащото законодателство.
[…]
д) Схема за подпомагане на предприятията за приспособяване на инсталациите, които са предназначени за възстановяване на материали, получени от отпадъци (преработка на инертни отпадъци, моторни превозни средства, дълготрайни предмети, обемисти предмети; получаване на висококачествен компост, възстановяване на пластмаси), чрез обществени стратегии с цел изпълнение на дейностите по възстановяване и подобряване на стандартите за качество.
[…]
е) В регионален мащаб — дейност по координиране, логистика и поддръжка на предприятията, извършващи дейност по събиране и възстановяване на отпадъци от особени видове производствени дейности.
Дейността насърчава мероприятията по подпомагане на предприятията, произвеждащи особени видове отпадъци, които в противен случай не биха могли да реализират икономии от мащаба в степен, позволяваща или улесняваща възстановяването на отпадъците, вместо простото им изхвърляне.
[…]
Освен това дейността включва създаването на кадастър-наблюдаващ орган, който упражнява надзор върху качеството и количеството на отпадъците, в координация със съфинансираните помощи по мярка 1.1 — така както е предвидено в проучването на възможностите за осъществяване на проекта, посочено в DGR (решение на Giunta Regionale) № 1508 от 12 април 2002 г. и евентуалните му изменения и допълнения, — както и дейности по осведомяване и насърчаване на разделното събиране, възстановяването и преработването. Дейността включва провеждането на осведомителни кампании относно разделното събиране, възстановяването и преработването. Кампаниите също така целят да се улеснят процесите, свързани с прилагане на регионалните планове.
[…]
ж) Схеми за подпомагане на предприятията за изграждане на инсталации, които са предназначени за възстановяване на материали, получени от отпадъци от особени видове производства, както и за изграждане на инсталации за възстановяване на енергията от отпадъците, които не са възстановими по друг начин.
Целта на посочената дейност е да се насърчи разгръщането на производствени мероприятия надолу по веригата на разделното събиране с цел икономическо оползотворяване на избраните части.
Дейността предвижда да се финансира изграждането на инсталации, предназначени за мероприятията по възстановяване на отпадъци, посочени в членове 31 и 33 от Законодателен декрет № 22/97. По-специално ще се финансират дейностите по възстановяване, посочени в приложение 1 — подприложение 1 от Министерски указ от 5 февруари 1998 г., с изключение на категории 14 (възстановими отпадъци от градски отпадъци и подобни на тях специални неопасни отпадъци, използвани за производството на [висококачественото отпадъчно гориво]), 16 (компостируеми отпадъци) и 17 (отпадъци, които могат да се възстановят чрез пиролиза и газификация), и в приложение 1 — подприложение 1 от Министерски указ № 161 от 12 юни 2002 г.
[…]“.
7 Предоставените помощи с цел подобряване и насърчаване на системата за събиране и обезвреждане на отпадъци в съответствие с мярка 1.7 възлизат на 93 268 731,59 EUR, от които 50 % — или 46 634 365,80 EUR— са съфинансирани от Структурните фондове.
Производство за установяване на нарушение срещу Италианската република
8 В хода на започнало производство за установяване на нарушение 2007/2195 срещу Италианската република, на 29 юни 2007 г. Комисията изпраща на италианските власти официално уведомително писмо, в което ги упреква, че са нарушили членове 4 и 5 от Директива 2006/12/EО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (ОВ L 114, стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45), тъй като по отношение на регион Кампания не са приели всички необходими мерки, за да се гарантира, че отпадъците ще бъдат обезвредени по начин, който е безопасен за здравето на човека и не уврежда околната среда, и по-специално че не са създали интегрирана и подходяща мрежа от инсталации за обезвреждане.
9 На 23 октомври 2007 г. Комисията изпраща на италианските власти допълнително официално уведомително писмо с дата 17 октомври 2007 г. с цел да разшири обхвата на твърденията за нарушения, които са предмет на производство за установяване на нарушение. Обхватът им е разширен с твърдяната липса на ефективност на плана за управление на отпадъците в регион Кампания, приет през 1997 г., за да се постигнат целите, посочени в членове 3, 4, 5 и 7 от Директива 2006/12.
10 След като на 28 декември 2007 г. се приема нов план за управление на отпадъците в регион Кампания, на 1 февруари 2008 г. Комисията издава мотивирано становище, което се отнася единствено до твърдените нарушения на членове 4 и 5 от Директива 2006/12.
11 С искова молба, заведена в секретариата на Съда на 4 юли 2008 г. под номер C‑297/08, Комисията предявява иск по член 226 ЕО и иска от Съда да установи, че Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 4 и 5 от Директива 2006/12, тъй като по отношение на регион Кампания не е приела всички необходими мерки, за да се гарантира, че отпадъците ще бъдат оползотворени и обезвредени по начин, който е безопасен за здравето на човека и не уврежда околната среда, и по-специално че не е създала подходяща и интегрирана мрежа от инсталации за обезвреждане.
12 Със Решение от 4 март 2010 по дело Комисия/Италия (C‑297/08, Сборник, стр. I‑1749) Съдът уважава иска и установява наличието на неизпълнение на задължения от страна на Италианската република, както е поискано от Комисията.
Последици от производството за установяване на нарушение за изпълнението на ОП Кампания
13 С писмо № 002477 от 31 март 2008 г. Комисията уведомява италианските власти за резултатите, които иска да постигне чрез производство за установяване на нарушение 2007/2195, посочено в точка 8 по-горе, по отношение на финансирането на мярка 1.7 при изпълнението на ОП Кампания. Предвид започването на тази процедура и съдържанието на мотивираното становище Комисията счита, че на основание член 32, параграф 3 от Регламент № 1260/1999 на Съвета от 21 юни 1999 година относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (ОВ L 161, стр. 1) занапред не може „да извършва междинни плащания за възстановяване на разходи, свързани с мярка 1.7 от ОП Кампания […]“. Всъщност „предметът на мярка 1.7 от ОП Кампания […] [бил] „Регионална система за управление и обезвреждане на отпадъци“ и той се посочва в производството за установяване на нарушение, в което се разкри[вала] неефективността при създаването на подходяща и интегрирана мрежа от инсталации за обезвреждане […]“. Според Комисията станало ясно, че „управлението на отпадъците като цяло [било] незадоволително предвид необходимостта да се гарантира правилното събиране и обезвреждане на отпадъците, а съответно и управлението на предвидени по мярка 1.7 дейности, като например дейностите, свързани с инсталациите за складиране, преработка и обезвреждане на отпадъците, с инсталациите за оползотворяване на сухите и влажните части от отпадъците, окончателното изграждане на депа за отпадъци, освен разделното събиране […], както и плановете и секторните програми“. От това Комисията по същество прави заключението, че исканията за плащане, съдържащи разходи, свързани с мярка 1.7, и подадени след момента, в който регион Кампания е нарушил задълженията си по влязлата в сила на 17 май 2006 г. Директива 2006/12, са недопустими. Ето защо Комисията иска от италианските власти от следващото искане за плащане да започнат да изваждат всички извършени разходи по мярка 1.7 след 17 май 2006 г., освен ако Италианската република не приеме необходимите разпоредби, за да се справи със „създалото се положение“.
14 С писмо № 0012819 от 9 юни 2008 г. италианските власти оспорват преценката на Комисията, изложена в писмото ѝ от 31 март 2008 г. Според тях обявяването за недопустими на исканията за плащане по мярка 1.7 е лишено от правно основание. В случая условията по член 32, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1260/1999 не били налице. Комисията не „посочила нито една конкретна операция, противоречаща на общностното право, а само по най-общ начин поискала започването на производство за установяване на нарушение при управлението на отпадъците, без да е възможно да се разбере как прилагането на мярка 1.7 от ОП Кампания би могло да доведе до нарушаване на общностното право“. На практика позицията на Комисията водела до „предварително и автоматично“ санкциониране на Италианската република, преди производството за установяване на нарушение да приключи при пълно зачитане на правото на защита и принципа на състезателното производство. Освен това преценката на Комисията била нелогична, тъй като финансираните помощи по мярка 1.7 били предназначени именно за разрешаване на проблемите, свързани със събирането и обезвреждането на отпадъците в Кампания, а спиране на тяхното финансиране можело единствено да забави разрешаването на настоящата криза. Поради това италианските власти приканват Комисията да преразгледа позицията си, изложена в писмото ѝ от 31 март 2008 г.
15 С писмо от 20 октомври 2008 г. с предмет „проучване на стратегическото значение на плана за управление на отпадъците в регион Кампания“, Комисията изразява пред италианските власти опасенията си относно приетия на 28 декември 2007 г. план за управление на отпадъците в регион Кампания. Комисията по същество иска от властите да осъвременят плана предвид приетите наскоро законодателни разпоредби и да извършат проучване на стратегическото значение. По отношение на осъвременяването на въпросния план Комисията иска да бъдат включени мерки, позволяващи въвеждането на нормално и стабилно управление на отпадъците, което да е в състояние да замени съществуващото извънредно управление. Накрая Комисията напомня, че поради наличието на производство за установяване на нарушение, което е в ход, исканията за междинните плащания, свързани с мярка 1.7, вече са недопустими.
16 С писмо № 012480 от 22 декември 2008 г. с предмет „РОП Кампания 2000—2006 г. (CCI № 1999 IT 16 1 PO 007) Последици от производството за установяване на нарушение 2007/2195 за управлението на отпадъците в Кампания“ Комисията отговаря на писмото на италианските власти от 9 юни 2008 г. и потвърждава позицията си, изложена в писмото ѝ от 31 март 2008 г. В случая релевантното правно основание бил член 32, параграф 3 от Регламент № 1260/1999, тъй като допустимостта на междинните плащания зависела от няколко условия, между които това „Комисията [да] не е вземала решение за започване на производство за установяване на нарушение по член 226 [ЕО]“ [неофициален превод]. В допълнение Комисията изтъква, че в производство за установяване на нарушение 2007/2195 се оспорва цялата система за управление на отпадъците в Кампания във връзка с членове 4 и 5 от Директива 2006/12. Комисията също така напомня своите опасения и резерви, изразени в писмото от 20 октомври 2008 г. Въз основа на това Комисията прави заключението, че няма „достатъчно гаранции за правилното реализиране на съфинансираните от ЕФРР операции по мярка 1.7, които — като се има предвид наименованието на самата мярка — засягат цялата регионална система за управление и обезвреждане на отпадъци, чиято ефективност и пригодност са предмет на [разглежданото] производство за установяване на нарушение“. Накрая Комисията уточнява, че датата, от която счита разходите по мярка 1.7 като недопустими, е 29 юни 2007 г., а не 17 май 2006 г.
17 С писмо № 000841 от 2 февруари 2009 г. с предмет „[п]лащания от Комисията на суми, различни от заявената сума“, като се позовава на писмата си от 31 март и 22 декември 2008 г., Комисията обявява за недопустимо искане за плащане от италианските власти от 18 ноември 2008 г. в частта, съдържаща разходи на стойност 12 700 931,62 EUR, извършени по мярка 1.7 след 17 май 2006 г., тъй като съответните дейности били свързани с производство за установяване на нарушение 2007/2195. Комисията обаче уточнява, че е уведомила Италианската република за решението за започване на посоченото производство за установяване на нарушение на 29 юни 2007 г. Ето защо, както се отбелязва в писмото от 22 декември 2008 г., датата, от която Комисията счита разходите по мярка 1.7 за недопустими, била 29 юни 2007 г., а не 17 май 2006 г. Накрая, ако се стигнело до „положително салдо предвид сумата от 12 700 931,62 EUR“, Комисията приканва италианските власти да го отчетат при следващото искане за плащане.
18 На 14 януари 2009 г. италианските власти подават ново искане за плащане за сумата от 18 544 968,76 EUR на основание извършени разходи по мярка 1.7.
19 С писмо № 001059 от 6 февруари 2009 г. с предмет „[п]рекъсване, свързано със искането за плащане и исканията за предоставяне на сведения за финансовите корекции съгласно член 39 от Регламент № 1260/1999“ Комисията потвърждава — както бе посочено в точки 16 и 17 по-горе, — че датата, от която счита извършените по мярка 1.7 разходи за недопустими, е 29 юни 2007 г., а не 17 май 2006 г. Ако се стигнело до „промяна във връзка със сумата от 18 544 968,76 EUR“, Комисията приканва италианските власти да коригират съответното искане за плащане.
20 С изпратено до италианските власти писмо № 004263 от 20 май 2009 г. с предмет „[п]лащания от Комисията на суми, различни от заявената сума“, като се позовава на писмата си от 31 март и 22 декември 2008 г., Комисията потвърждава, че сумата от 18 544 968,76 EUR, свързана с разходите, извършени след 17 май 2006 г. по мярка 1.7 и имащи за предмет регионалната система за управление и обезвреждане на отпадъците, е недопустима. До приключването на висящото пред Общия съд дело T‑99/09 Комисията приспаднала тази сума от настоящото искане за плащане. При това, както вече било посочено в писмото от 6 февруари 2009 г., датата, от която Комисията счита разходите по мярка 1.7 за недопустими, е 29 юни 2007 г., а не 17 май 2006 г. Ако се стигнело до „промяна във връзка със сумата от 18 544 968,76 EUR“, Комисията приканва италианските власти да го отбележат в следващото искане за междинно плащане.
21 Писмата на Комисията от 22 декември 2008 г. и от 2 и 6 февруари 2009 г., както и писмото от 20 май 2009 г. (вж. точки 16—20 по-горе) ще бъдат наричани по-нататък заедно „обжалваните актове“.
Производство и искания на страните
22 На 4 март 2009 г. Италианската република подава жалба в секретариата на Общия съд, регистрирана под номер T‑99/09, срещу решенията, съдържащи се в писмата от 22 декември 2008 г. и от 2 и 6 февруари 2009 г.
23 На 30 юни 2009 г. Италианската република подава жалба в секретариата на Общия съд, регистрирана под номер T‑308/09, срещу решението, съдържащо се в писмото от 20 май 2009 г.
24 На 25 август 2009 г. Комисията подава писмо в секретариата на Общия съд, с което на основание член 77, буква г) от Процедурния правилник на Общия съд иска спиране на производството по дело T‑308/09 до постановяване на решение на Общия съд, слагащо край на производството на тази инстанция по дело T‑99/09, в което повечето от изтъкнатите правни основания били идентични с тези по дело T‑308/09. При условията на евентуалност Комисията иска дела T‑99/09 и T‑308/09 да бъдат съединени за целите на устната фаза на производството на основание член 50, параграф 1 от Процедурния правилник.
25 На 17 септември 2009 г. Италианската република подава писмо в секретариата на Общия съд, с което оспорва искането за спиране, но изразява съгласието си за съединяването на двете дела за целите на устната фаза на производството.
26 Съгласно направените искания от Италианската република по дела T‑99/09 и T‑308/09, тя иска от Общия съд да отмени обжалваните актове.
27 Съгласно направените искания от Комисията по дела T‑99/09 и T‑308/09, тя иска от Общия съд :
– да отхвърли жалбите,
– да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски.
28 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (първи състав) решава да открие устната фаза на производството.
29 Тъй като един от членовете на състава е възпрепятстван да заседава, в съответствие с член 32, параграф 3 от Процедурния правилник председателят на Общия съд определя друг съдия за попълване на състава.
30 В рамките на процесуално-организационните действия по член 64 от Процедурния правилник Общият съд иска от страните да представят някои документи и да отговорят писмено на въпроси. Страните изпълняват дадените с тези процесуално-организационни действия разпореждания в определения срок.
31 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание от 12 септември 2012 г. След като изслушва страните, на основание член 50, параграф 1 от Процедурния правилник в съдебното заседание председателят разпорежда съединяването на дела T‑99/09 и T‑308/09 за целите на окончателното съдебно решение на тази инстанция, което е отбелязано в протокола от съдебното заседание.
От правна страна
Обобщение на изтъкнатите правни основания по дела T‑99/09 и T‑308/09
32 С първото си правно основание, изтъкнатото по дела T‑99/09 и T‑308/09, Италианската република упреква Комисията, че е нарушила член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999. С второто си правно основание, изтъкнато по дела T‑99/09 и T‑308/09, Италианската република упреква Комисията, че не е спазила член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1260/1999, а също така е изопачила фактите. С третото си правно основание, изтъкнато по дела T‑99/09 и T‑308/09, Италианската република твърди, че е налице нарушение на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1260/1999, както и злоупотреба с власт. С четвъртото си правно основание, изтъкнато по дела T‑99/09 и T‑308/09, Италианската република твърди, че е налице нарушение на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е), параграф 3, втора алинея и член 39, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1260/1999, както и нарушение на принципа на състезателност и злоупотреба с власт. С петото си правно основание, изтъкнато по дела T‑99/09 и T‑308/09, Италианската република отбелязва липсата на мотиви в съответствие член 253 ЕО. С шестото си правно основание, изтъкнато по дело T‑308/09, Италианската република упреква Комисията, че е нарушила членове 32 и 39 от Регламент № 1260/1999. Със седмото си правно основание, изтъкнато по дело T‑308/09, Италианската република твърди, че е налице нарушение на член 230 ЕО.
33 Като се има предвид, че първите четири правни основания до голяма степен съвпадат, тъй като се основават на твърдението, че Комисията не е спазила член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, това твърдение за нарушение следва да се разгледа на първо място.
По твърдяното нарушение на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999
Предварителни бележки
34 В рамките на първото правно основание Италианската република упреква Комисията, че не е спазила член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, на който се основава подходът ѝ в обжалваните актове. Съгласно посочената разпоредба искане за плащане може да се обяви за недопустимо само при две хипотези, като едната е тази, при която Комисията решава да започне производство за установяване на нарушение „по отношение на мерките, които са предмет на съответното искане“ [неофициален превод] (наричана по-нататък „втората хипотеза“). Следователно конкретният предмет на производството за установяване на нарушение трябвало да съответства точно на предмета на искането за плащане. Всъщност според Италианската република, като се имат предвид определенията на понятията „мярка“ и „операция“, така както следват от член 9, буква й) и буква к) от Регламент № 1260/1999, производството за установяване на нарушение „се отнася“ за дадена „мярка“, когато твърдяното от Комисията нарушение на правото на Съюза се изразява в обстоятелството, че определена мярка е приета по начин, който е преценен като противоречащ на правото на Съюза, или в обстоятелството, че такава мярка е била приложена чрез операции, които не са в съответствие с нея или с правото на Съюза. Така правилното прилагане на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, чиято цел била да не се допусне структурните фондове да подпомагат финансирането на дейности, провеждани в нарушение на правото на Съюза, предполагало, че най-напред трябва да се идентифицират мерките и операциите, които са предмет на искането за плащане, и след това да се провери дали прилагането им е предмет на започнало от Комисията производство за установяване на нарушение. В разглеждания случай обаче Комисията била обърнала логиката на този подход.
35 Обратно на изложените по-горе изисквания, в обжалваните актове Комисията не взела предвид конкретната връзка, дори идентичността между предмета на искането за плащане и този на твърдяното неизпълнение на задължения. В посочените актове тази преценка се потвърждавала чрез общото посочване на предмета на мотивираното становище, и по-специално на „цялата система за управление на отпадъците“ и на предмета на исканията за плащане, и по-специално на „съфинансираните от ЕФРР операции […], които […] се отнасят за цялата регионалната система за управление и обезвреждане на отпадъци“. Следователно исканите междинни плащания имали конкретно за цел да се подобри разделното събиране и възстановяването на отпадъци като тези фази обективно и функционално били твърде различни от общото обезвреждане на несортирани отпадъци в депа за отпадъци, така както е посочено в производството за установяване на нарушение.
36 В рамките на второто правно основание Италианската република твърди, че регистрираното под номер C‑297/08 производство по същество се отнася до неизпълнение на задължения, свързано с мрежа за обезвреждане на отпадъци. Всъщност в точки 86, 87 и 90 от своя иск за установяване на неизпълнение на задължения Комисията критикувала съществуващото положение с окончателното обезвреждане на отпадъците, които не могат да бъдат оползотворени или рециклирани по друг начин, твърдейки, че необходимите съоръжения (инсталации за изгаряне, депа за отпадъци) за въвеждането на този етап от „веригата“ на отпадъците в съответствие с Директива 2006/2012 липсвали. В замяна на това други етапи от тази „верига“ и други процедури за управление на отпадъците, различни от окончателното обезвреждане — като например различните процедури за възстановяване на отпадъците след сортирането им при разделно събиране и организирането на това събиране, — явно се различавали от конкретния предмет на производството по установяване на неизпълнение на задължения, както това произтича от точки 48 и 49 от посочения иск. Всъщност предвид приемането на 28 декември 2007 г. на нов план за управление на отпадъците в регион Кампания Комисията не счела за необходимо да поддържа изтъкнатите в това отношение твърдения за нарушения. Мярка 1.7, както и включените в нея операции под формата на проекти обаче се отнасяли именно за етапа на възстановяването на отпадъците и разделното събиране, което ги предшества. По-специално в писмото от 22 декември 2008 г. неправилно се посочвало мотивираното становище от 1 февруари 2008 г. и Италианската република се упреквала, че е нарушила Директива 2006/12, „тъй като не е създала подходяща и интегрирана мрежа от инсталации за обезвреждане и не е въвела подходящ и ефективен план за управление на отпадъците за постигане на целите, посочени в членове 4 и 5 от [посочената] директива[…]“, след като самата Комисия оттеглила твърдението за нарушение, свързано с липсата на общ план за управление на отпадъците и се ограничила до критика на непригодността на инсталациите за окончателно обезвреждане.
37 В писмената си реплика Италианската република оспорва това, че предметът на производството за установяване на нарушение и този на исканията за плащане обективно си съответстват, тъй като твърдяното съответствие се отнасяло само за възстановяването, а не за разделното събиране на отпадъци, което е основният предмет на мярка 1.7. От това следвало, че обжалваните актове най-малкото били „прекомерни“, тъй като обявявали за напълно недопустими исканията за плащане, основани на посочената мярка. В това отношение при условията на евентуалност Италианската република изтъква ново правно основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност. Всъщност било явно непропорционално да се обявят за напълно недопустими плащанията по мярка, свързана с разделното събиране, компостирането и възстановяването на отпадъците, поради започването на производство за установяване на нарушение, засягащо само и отчасти единствено възстановяването на отпадъците. Според Италианската република най-важното е, че производството за установяване на нарушение на практика не се отнасяло дори за възстановяването на отпадъците, тъй като последното се посочвало единствено в „заключението“ на мотивираното становище и при исканията в иска за установяване на неизпълнение на задължения по член 226 ЕО. От друга страна, в мотивите към посочените мотивирано становище и иск не ставало въпрос за това възстановяване, а било очевидно, че предметът на производството за установяване на нарушение засягал единствено обезвреждането на несортирани отпадъци в общи депа за отпадъци. Всъщност, след като първоначално било включено в предмета на производството за установяване на нарушение, възстановяването било окончателно изключено от него по инициатива на самата Комисия.
38 В рамките на своето трето правно основание Италианската република по същество твърди, че с писмото от 22 декември 2008 г. Комисията е искала да допълни твърденията си за нарушения и да подкрепи довода си, изведен от твърдяната връзка между предмета на иска за установяване на неизпълнение на задължения и този на исканията за плащане, посочвайки изразените в писмото от 20 октомври 2008 г. „опасения“ относно плана за управление на отпадъците в регион Кампания от 28 декември 2007 г., и по-специално уточнявайки, че поради липсата на подходящ регионален план за управление на отпадъците нямало достатъчно гаранции за правилното провеждане на съфинансираните от ЕФРР операции по мярка 1.7. Никоя от тези критики към плана за управление на отпадъците в регион Кампания от 28 декември 2007 г. обаче не съставлявала предмета на производството за установяване на нарушение, което се основавало на съществуващото положение към 1 март 2008 г., докато въпросните законодателни разпоредби били приети на 23 май 2008 г. Напротив, приемането на посочения план накарало Комисията да оттегли всички твърдения за нарушения в иска си за установяване на неизпълнение на задължения, свързани с планирането на управлението на отпадъците, и по-специално тези относно разделното събиране, рециклирането и възстановяването. Въз основа на това Италианската република стига до извода, че Комисията не е имала право да обявява за недопустими искания за плащане поради изтъкнатите доводи и на основание член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1260/1999, тъй като те не са предизвикали започването на производство за установяване на нарушение.
39 В рамките на четвъртото правно основание Италианската република по същество твърди, че обявяването на недопустимостта на исканията за плащане, тъй като „няма достатъчно гаранции за правилното провеждане на съфинансираните от ЕФРР операции по мярка 1.7“, противоречи на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 и че то можело да се основава само на предвидената в тази разпоредба първа хипотеза, а именно спирането на плащанията на основание член 39, параграф 2 от същия регламент. В случая Комисията заобиколила предвиденото в член 39, параграф 2 от Регламент № 1260/1999 състезателно производство, за да достигне до резултат, съответстващ на спиране по смисъла на първата хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от регламента. По този начин Комисията не само нарушила посочените разпоредби и принципа на състезателност в ущърб на Италианската република — която нямала възможност да представи становището си относно причините за спирането и да постигне споразумение, позволяващо тяхното пълно или частично преодоляване, — но също така заобиколила процедурата, предвидена в член 39, параграф 3 от Регламент № 1260/1999, която щяла да я задължи да вземе окончателно мотивирано решение в тримесечен срок, а в противен случай спирането на плащанията автоматично щяло да отпадне.
40 Комисията оспорва изтъкнатите от Италианската република твърдения в подкрепа на всички посочени правни основания.
41 Общият съд констатира, че изложените правни основания се основават на схващането, че в случая Комисията не се е съобразила с критериите за прилагане на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999. Ето защо трябва да се провери, от една страна, дали обжалваните актове се основават на правилно тълкуване на тези критерии и от друга страна, дали в случая Комисията ги е приложила правилно.
По обхвата на критериите за прилагане на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999
42 За да се прецени основателността на изтъкнатите от Италианската република твърдения за нарушения в рамките на първото, второто, третото и четвъртото правно основание, следва да се извърши буквално, контекстуално, телеологично и историческо тълкуване на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, тъй като тази методология е призната от постоянната съдебна практика (вж. по аналогия Решение на Общия съд от 20 ноември 2002 г. по дело Lagardère и Canal+/Комисия, T‑251/00, Recueil, стр. II‑4825, точки 72—83 и Решение на Общия съд от 6 октомври 2005 г. по дело Sumitomo Chemical и Sumika Fine Chemicals/Комисия, T‑22/02 и T‑23/02, Recueil, стр. II‑4065, точки 41—60). Посочената разпоредба предвижда следното:
„Междинните плащания се извършват от Комисията за възстановяване на действително направените разходи по програмите на фондовете, заверени от разплащателния орган. Те се извършват по отношение на всяка помощ и се изчисляват по отношение на мерките, включени в плана за финансиране на допълнението към програмата. Те се подчиняват на спазването на следните условия:
[…]
е) няма спиране на плащането на основание член 39, параграф 2, алинея първа и Комисията не е вземала решение за започване на производство за установяване на нарушение по член 226 [ЕО] по отношение на мерките, които са предмет на съответното искане.
Ако някое от тези условия не е изпълнено и поради това искането за плащане е недопустимо, Комисията незабавно уведомява държавата членка и разплащателния орган, които вземат необходимите мерки за справяне със създалото се положение“ [неофициален превод].
43 Следователно член 32, параграф 3, първа алинея от Регламент № 1260/1999 оправомощава Комисията да извършва междинни плащания за възстановяване на разходите по програмите на фондовете, които отговарят на посочените в тази разпоредба положителни или отрицателни условия за допустимост. Съгласно второто изречение от нея плащанията „се извършват по отношение на всяка помощ и се изчисляват по отношение на мерките, включени в плана за финансиране на допълнението към програмата“ [неофициален превод]. Освен това втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от същия регламент изисква като отрицателно условие за допустимост „Комисията [да] не е вземала решение за започване на производство за установяване на нарушение по член 226 [ЕО] по отношение на мерките, които са предмет на съответното искане [за възстановяване/плащане]“ [неофициален превод].
44 Що се отнася до правния контекст, част от който са тези разпоредби, трябва да се отбележи, че обхватът на понятието „мярка“ е доуточнен с легалната дефиниция, съдържаща се в член 9, буква й) от Регламент № 1260/1999, и означава „средство, с което дадена приоритетна ос се прилага в продължение на няколко години и което дава възможност да се финансират операциите“ [неофициален превод]. От своя страна понятието „операция“ има определение в член 9, буква к) и означава „всеки проект или дейност, реализиран от крайните бенефициери на помощите“ [неофициален превод]. Накрая, на понятието „помощ“ е дадено определение в член 9, буква д) от същия член и то обхваща „[различните] видове помощ от фондовете“ [неофициален превод].
45 Следователно понятието „мярка“ има общ характер, свързан с приоритетна стратегия, изразена чрез определена „приоритетна ос“, и мярката е средството за прилагане на последната в продължение на няколко години, даващо възможност за финансиране на „операции“. Множество „операции“ могат да бъдат обхванати от такава „мярка“ и следователно последното понятие има по-широк обхват от понятието „операция“, което от своя страна е свързано с проектите или дейностите, които могат да получат помощ от фондовете. Това разбиране за обхвата на понятието „мярка“ съответства на смисъла, който трябва да се придаде на съдържанието на мярка 1.7, обхващаща от своя страна също множество операции и помощи с цел постигане на определени цели или подцели при въвеждането на система за управление на отпадъците в Кампания (вж. по-специално точка 6 по-горе).
46 Ето защо, за да се направи извод, че определено искане за плащане е недопустимо, втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 изисква да се извърши сравнение между предмета на започнатото от Комисията производство за установяване на нарушение с този на „мерките“ — а не с този на „операциите“, — „които са предмет на съответното искане“. Поради това не може да се приеме доводът на Италианската република, че е било нужно да се сравнят предметът на производството за установяване на нарушение — дори и изложените в него различни твърдения за нарушения — с „операциите“, които са предмет на обявените за недопустими искания за плащане. Също така е неотносим доводът ѝ, че предвид легалната дефиниция на понятието „мярка“, при извършването на такова сравнение Комисията непременно е трябвало да познава и да включи в преценката си конкретните „операции“, обхванати от съответната „мярка“. Всъщност само по себе си обстоятелството, че дадено искане за плащане може да се отнася за няколко конкретни операции, реализирани в рамките на определена (многогодишна) мярка — в случая мярка 1.7, — не позволява тълкуване contra legem на ясното и точно съдържание на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 в смисъл, че е необходимо да се извърши такова сравнение по отношение на предмета на всяка от различните операции като такива, а не по отношение на съответната „мярка“ или „мерки“. Накрая, обратно на твърденията на Италианската република, изразът „по отношение на […] мерките [които] са предмет на […] искане [за плащане]“ — намиращ съответствие в текстовете на другите езици на разпоредбата — също не съдържа условие за конкретна връзка или пълно съответствие, а изисква единствено наличието на обикновена връзка със съответните мерки или на общо позоваване на тях.
47 Освен това, от гледна точка на контекста извършеният по-горе анализ се потвърждава, както от член 32, параграф 3, първа алинея, второ изречение, така и от член 18, параграф 2, букви б) и в) от Регламент № 1260/1999. Съгласно член 32, параграф 3, първа алинея, второ изречение от същия регламент междинните плащания — които следва да се извършат в отговор на конкретно искане за възстановяване — се „изчисляват по отношение на мерките, включени в плана за финансиране на допълнението към програмата“, а не по отношение на „операциите“, свързани с посочените мерки. Това тълкуване съответства на принципа, че примерният план за финансиране по член 18, параграф 2, буква в) от същия регламент, който посочва „приоритетните оси“, може да се основава само на описанието на съответните мерки, докато за „операциите“ няма такова изискване. Всъщност съгласно член 18, параграф 2, буква б) от Регламент № 1260/1999, „[в]сяка оперативна програма съдържа […] кратко описание на предвидените мерки за реализиране на приоритетните оси“ [неофициален превод]. Ето защо, след като законодателят не е въвел изискване за доуточняване на обхвата на посочените „мерки“ — които единствено трябва да бъдат сравнявани с предмета на производството за установяване на нарушение съгласно втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, — на още по-голямо основание такова изискване за уточняване липсва и по отношение на различните „операции“, обхванати от такава „мярка“. Накрая, член 31, параграф 2, втора алинея от Регламент № 1260/1999 не може да обезсили тази преценка, тъй като общностният бюджетен ангажимент на Общността не е свързан с понятието „операция“, а по-скоро с понятието „помощ“, което следва и от член 31, параграф 2, първа алинея от същия регламент.
48 В този контекст член 86, параграф 1, буква г) от Регламент (EO) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (ОВ L 210, стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 64 и поправка в ОВ L 301, 2008 г., стр. 40) е неотносим. Тази нова разпоредба, заменяща втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, няма обратно действие и поради това нито е приложима в разглеждания случай, нито е относима за разрешаването на настоящия спор. Следователно съдържащото се в него отрицателно условие за допустимост, съгласно което „[в]сяко междинно плащане, извършвано от Комисията, трябва да отговаря на [условието да] няма обосновано становище от Комисията по отношение на нарушение по член 226 [ЕО], по отношение на операция/и, за която[/които] разходите са декларирани в заявлението за плащане“, не може да засегне тълкуването на предходната разпоредба. Освен това за изчерпателност трябва да се отбележи, че от една страна, в тази нова разпоредба се прави уточнение, което не е било предвидено в предходната разпоредба, без при това Комисията да е представяла мотиви по тази точка в първоначалното си предложение от 14 юли 2004 г. (COM(2004)492 окончателен), възприето по същество в окончателния текст на регламента, и от друга страна, в Регламент № 1083/2006 напълно отпада понятието „мярка“, като в неговия член 2 се дава определение единствено на понятията „приоритетна ос“ („една от целите на стратегията в оперативна програма, която включва група операции, които са свързани и имат специфични измерими цели“) и „операция“ („проект или група проекти […] с оглед осъществяването на целите на приоритетната ос, към която се отнася“) и се определя връзката между тези две понятия. Следователно в рамките на тази нова правна уредба понятието „операция“ замества едновременно понятието „мярка“ и понятието „операция“ по смисъла на предходния Регламент № 1260/1999 и е пряко свързано с понятието „приоритетна ос“. При това положение Италианската република не може да се позовава на Регламент № 1083/2006, за да обоснове главната си теза относно изискването за съответствие между предмета на производството за установяване на нарушение и операциите, посочени в обявените за недопустими искания за плащане.
49 Следователно доводите на Италианската република относно наличието на конкретна връзка между предмета на производството за установяване на нарушение и предмета на операцията, посочена в искането за плащане, трябва да се отхвърлят. На още по-голямо основание не може да се приеме твърдението ѝ, че втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 изисква пълно съответствие или идентичност между операциите, — независимо дали става въпрос за проекти или дейности, — които са предмет на обявените за недопустими искания за плащане, и изтъкнатите от Комисията твърдения за нарушения в производство за установяване на нарушение 2007/2195. Въпреки това Комисията трябва да докаже наличието на достатъчно пряка връзка между, от една страна, съответната „мярка“ — в разглеждания случай мярка 1.7, и от друга страна, предмета на производство за установяване на нарушение 2007/2195, като релевантността на това изискване в крайна сметка се признава от страните в съдебното заседание.
50 Тези съображения съответстват на крайната цел на релевантните разпоредби от Регламент № 1260/1999. Макар че наистина, както изтъква Италианската република, целта на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 е да не се допусне със структурните фондове да се финансират операции на държавите членки в нарушение на правото на Съюза, това не означава, че съпътстващата опасност от неприемлива загуба на общностни фондове трябва да се свързва именно с незаконосъобразността или с незаконосъобразното реализиране на конкретни операции (проекти или дейности), които са предмет на искането за плащане, нито че Комисията е длъжна да доказва, че тази опасност произтича именно и непосредствено от такива незаконосъобразни операции, оспорени в рамките на производство за установяване на нарушение. Всъщност подобно ограничително тълкуване би минимизирало полезното действие на въпросните разпоредби, които предоставят правомощия на Комисията да спира само временно плащанията по финансовите ангажименти на структурните фондове, поети в рамките на определена оперативна програма, щом установи, че е възможно държавата членка бенефициер да не е изпълнила задължение от правото на Съюза, имащо достатъчно пряка връзка с мярката, която е предмет на предвиденото финансиране, докато установяването на неизпълнението на задължението бъде окончателно потвърдено или отхвърлено с решение на Съда.
51 Обратно на твърденията на Италианската република, това виждане не се поставя под въпрос от първата хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, която по аналогичен начин предвижда възможност Комисията да наложи спиране на междинните плащания чрез процедурата по спиране на основание член 39, параграф 2 от същия регламент, тоест извън рамките на дадено производство за установяване на нарушение. Всъщност освен обстоятелството, че последната разпоредба също не посочва понятието „операция“, първата хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 подобно на втората хипотеза предвижда, че „[отсъствието на] спиране на плащането“ трябва да се отнася за „мерките, които са предмет на съответното искане [за плащане]“. Следователно първата хипотеза трябва да се тълкува по начина, посочен в точка 43 и сл. по-горе, и по-специално не доказва, че трябва да се установява конкретна връзка с някои „операции“. Накрая, от текста на двете хипотези по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 ясно следва, че за Комисията е достатъчно де се позове само на една от тях, за да може временно да откаже дадено междинно плащане.
52 Що се отнася до създаването на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, трябва да се отбележи, че в представеното от Комисията законодателно предложение относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове (ОВ C 176, 1998 г., стр. 1) е бил включен член 31, параграф 3, първа алинея, буква е), съдържащ две хипотези, като формулировката на втората от тях изисква „Комисията [да] не е вземала решение за започване на производство за установяване на нарушение по член 169 от Договора, свързан[о] със съответната помощ и мярка“. Впоследствие в хода на процедурата по приемане обаче отпада употребата на по-конкретното понятие „помощ“, което a contrario показва, че законодателят се е задоволил с въвеждането на изискване за наличие на достатъчно пряка връзка между, от една страна, предмета на производството за установяване на нарушение и от друга страна, съответната мярка или „съответните [мерки]“ в разглежданото искане за плащане, като предложените легални дефиниции за тях съответстват на тези, които в крайна сметка се възприемат в член 9 от Регламент № 1260/1999.
53 Следователно съдържанието, правният контекст, целта и създаването на релевантните разпоредби ясно показват, че за да се обоснове обявяването на междинни плащания за недопустими предвид наличието на започнало производство за установяване на нарушение, е достатъчно Комисията да докаже, че предметът на това производство има достатъчно пряка връзка с „мярката“, към която спадат „операциите“, посочени в съответните искания за плащане.
54 Поради това, от една страна, Комисията е имала право да обоснове обжалваните актове с втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 и от друга страна, с оглед на така предоставените ѝ правомощия временно да отказва междинни плащания, тя не е била длъжна да следва процедурата, предвидена в първата хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 във връзка с член 39, параграфи 2 и 3 от същия регламент. Ето защо Комисията не може да бъде упрекната, че е заобиколила посочената процедура.
55 Следователно трябва да се провери дали в разглеждания случай Комисията правилно е преценила наличието на достатъчно пряка връзка между предмета на производство за установяване на нарушение 2007/2195 и предмета на мярка 1.7, от която зависят обявените за недопустими искания за плащане.
По прилагането на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 в разглеждания случай
56 На първо място, в случая не се оспорва, че в рамките на производство за установяване на нарушение 2007/2195 на 29 юни 2007 г. Комисията е изпратила на италианските власти официално уведомително писмо, а на 1 февруари 2008 г. мотивирано становище — в което ги упреква, че са нарушили членове 4 и 5 от Директива 2006/12, тъй като по отношение на регион Кампания не са приели всички необходими мерки, за да гарантират оползотворяването и обезвреждането на отпадъците, без да се застрашава здравето на човека и без да се уврежда околната среда, и по-специално че не са създали интегрирана и подходяща мрежа от инсталации за обезвреждане, — след което на 4 юли 2008 г. предявява иск за установяване на неизпълнение на задължения пред Съда (вж. точки 8—11 по-горе и Решение по дело Комисия/Италия, точка 12 по-горе, точка 20 и сл.).
57 Трябва да се констатира, че в случая Италианската република не оспорва нито че условието за прилагане, свързано с наличието на „решение [на Комисията] за започване на производство за установяване на нарушение по член 226 [ЕО]“ съгласно втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, е било изпълнено, нито впрочем релевантността на датата 29 юни 2007 г., считано от която Комисията обявява за недопустими разглежданите искания за плащане, и това е отбелязано в протокола от съдебното заседание. Във всеки случай, тъй като обжалваните актове са приети след подаването на иска за установяване на неизпълнение на задължения, не е необходимо да се проверява коя от посочените в точка 56 по-горе мерки представлява „решение на Комисията“ съгласно посочената разпоредба.
58 На второ място, що се отнася до твърдяното нарушение на членове 4 и 5 от Директива 2006/12, което е предмет на производство за установяване на нарушение 2007/2195, както от Решение по дело Комисия/Италия, точка 12 по-горе (по-специално точки 35, 36, 41, 76, 100, 113 и точка 1 от диспозитива), така и от иска на Комисията за установяване на неизпълнение на задължения (точка 58, четвърто и пето тире, както и точки 82, 84, 86, 87 и 102) ясно следва, че това производство се отнася за цялата система за управление и обезвреждане на отпадъците в регион Кампания, включително, от една страна, възстановяването или оползотворяването им и от друга страна, липсата на ефективност при разделното събиране, за което Италианската република твърди, че не е било включено (вж. точки 36 и 37 по-горе). Що се отнася по-специално до нарушението на член 4 от Директива 2006/12, трябва да се отбележи, че в точка 76 от Решение по дело Комисия/Италия, точка 12 по-горе, Съдът изрично констатира, че малкият процент на разделно събиране на отпадъците в регион Кампания по отношение на средното национално и общностно равнище единствено допринася за утежняване на положението, и в точка 78 от посоченото решение стига именно до заключението, че инсталациите, които съществуват и функционират в региона, далеч не покриват реалните нужди на този регион по отношение на обезвреждането на отпадъците. Следователно обратно на твърденията на Италианската република, предметът на производство за установяване на нарушение 2007/2195 действително обхваща пропуските при разделното събиране като допълнително обстоятелство, утежняващо недостатъците на системата за управление на отпадъците в нейната цялост. Също така, съгласно първото искане в иска на Комисията, в точка 1 от диспозитива на Решение по дело Комисия/Италия, точка 12 по-горе, Съдът изрично констатира, че Италианската република не е изпълнила задълженията си, тъй като по-специално не е приела всички необходими мерки, за да гарантира оползотворяването и обезвреждането на отпадъците, без да се застрашава здравето на човека и без да се уврежда околната среда. Следователно Италианската република неправилно твърди, че възстановяването или оползотворяването и разделното събиране не се обхващат от предмета на производство за установяване на нарушение 2007/2195 и че не е налице достатъчно пряка връзка между този предмет и предмета на обявените за недопустими искания за плащане. В това отношение трябва да се отбележи, че в писмената реплика самата Италианска република признава, че предметът на производството за установяване на нарушение и този на разглежданите междинни искания за плащане се препокриват най-малкото по отношение на възстановяването или оползотворяването, поради което тя изтъкнала ново правно основание при условията на субсидиарност, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност (вж. точка 37 по-горе и точка 63 по-долу).
59 На трето място, следва да се отбележи, че предвидените по мярка 1.7 помощи, така както са посочени в описанието на мярката в изменения вариант на ОП Кампания, освен поредица от помощи в подкрепа на възстановяването или оползотворяването на отпадъците надолу по веригата за разделно събиране (параграф 5, букви д)—е), от описанието на мярка 1.7), включват и помощи за въвеждане на система за разделно събиране на градски отпадъци (параграф 5, буква г) от описанието на мярка 1.7), и за изграждането на депа за обезвреждане на отпадъци след разделното събиране [параграф 5, буква б) от описанието на мярка 1.7]. Следователно, както бе припомнено в точка 56 по-горе, в производство за установяване на нарушение 2007/2195 изрично се посочва неизпълнението на задължения, свързани както с възстановяването или оползотворяването, така и с липсата на ефективност при разделното събиране. При това положение Италианската република няма основание да упреква Комисията за това, че предметът на мярка 1.7 — и съответно на обявените за недопустими искания за плащане — няма достатъчна връзка с предмета на производството за установяване на нарушение. Освен това, макар че Италианската република не е успяла в достатъчна степен да изясни дали и в каква степен посочените в тези искания за плащане операции са били конкретно свързани с помощите, предвидени в параграф 5, буква б)—ж) от описанието на мярка 1.7, тя все пак признава, че исканите междинни плащания са целели да се подобри именно разделното събиране в съответствие с параграф 5, буква г) от описанието на мярка 1.7.
60 Следователно Италианската република не може да твърди, че операциите, които са предмет на обявените за недопустими искания за плащане, нито са включени конкретно в производство за установяване на нарушение 2007/2195, нито че сами по себе си не противоречат на членове 4 и 5 от Директива 2006/12, и че обжалваните актове могат да застрашат постигането на целта за финансиране на мярка 1.7, тъй като исканите плащания целели именно да се поправи твърдяното неизпълнение на задължения. Всъщност, както бе констатирано в точки 43—54 по-горе, съгласно втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 Комисията трябва само да докаже наличието на достатъчно пряка връзка между предмета на производството за установяване на нарушение и предмета на обявените за недопустими искания за плащане, което тя е направила в случая, посочвайки по същество, че дейностите или операциите, предмет на тези искания за плащане, са били предназначени за постигането на някои от предвидените по мярка 1.7 цели или подцели и че въпросът за изпълнението на посочената мярка е включен в производство за установяване на нарушение 2007/2195. В това отношение Комисията по-специално не е била длъжна да доказва, че финансирането на операциите по мярка 1.7, които са предмет на исканията за плащане, може реално да навреди на бюджета на Съюза (вж. точка 50 по-горе).
Заключение по първите четири правни основания
61 С оглед на всички гореизложени съображения първото правно основание трябва да се отхвърли като необосновано.
62 Що се отнася до второто и третото правно основание, изведени, от една страна, от нарушение на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1260/1999 и от друга страна, от изопачаване на фактите и от наличието на злоупотреба с власт, достатъчно е да се констатира, че предвид съображенията, изложени в точки 56—60 по-горе, Италианската република не е доказала, че Комисията е тълкувала неправилно, дори изопачено фактите или е използвала предвидената в тази разпоредба процедура с цел, различна от предвидената цел в релевантните за нея критерии, и по-специално тези във втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999. В това отношение е неотносимо изтъкнатото от Италианската република твърдение за нарушение, съгласно което Комисията неправилно включила в преценката, обосновала обжалваните актове, въпроса за липсата на общ план за управление на отпадъците (вж. точка 38 по-горе). Впрочем Комисията потвърждава липсата и подчертава незначителния ѝ характер за разрешаването на настоящия спор. Това твърдение за нарушение на практика не може да оспори обстоятелството, че Комисията е доказала наличието на достатъчно пряка връзка между предмета на производството за установяване на нарушение 2007/2195 и предмета на обявените за недопустими искания за плащане, която връзка сама по себе си обосновава прилагането на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) и параграф 3, втора алинея от Регламент № 1260/1999. При това положение Комисията не може де бъде упреквана за това, че в случая е целяла постигането на определен резултат, който е било възможно да постигне само като използва или производството за установяване на нарушение, или процедурата за спиране по член 39, параграфи 2 и 3 от същия регламент.
63 Освен това, както Комисията основателно посочва, в този контекст на Италианската република не може да се разреши в писмената реплика да изтъкне ново правно основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност (вж. точка 37 по-горе), тъй като в случая предвидените специални условия по член 48, параграф 2, първа алинея от Процедурния правилник явно не са налице. Всъщност Италианската република не посочва никакво релевантно правно или фактическо обстоятелство, което да е било установено едва в хода на производството, тъй като всички обстоятелства, на които Комисията основава защитата си, вече са били известни и представени от нея в хода на административното производство. В това отношение, обратно на твърденията на Италианската република в съдебното заседание, сам по себе си начинът, по който Комисията е представила същите тези правни и фактически обстоятелства в писмената си защита, не може да обоснове прилагането на изключение от посочената разпоредба, поради което това ново правно основание трябва да се отхвърли като недопустимо (вж. в този смисъл Решение на Съда от 14 октомври 1999 г. по дело Atlanta/Европейска общност, C‑104/97 P, Recueil, стр. I‑6983, точка 29).
64 Следователно второто и третото правно основание, както и новото правно основание, изтъкнато при условията на субсидиарност и изведено от нарушение на принципа на пропорционалност, също трябва да бъдат отхвърлени.
65 Що се отнася до четвъртото правно основание — изведено от нарушение на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) и параграф 3, втора алинея, на член 39, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1260/1999, както и от нарушение на принципа на състезателност и от наличието на злоупотреба с власт, — от съображенията, изложени в точки 43—60 по-горе, следва, че първата от тези разпоредби е правилната правна основа за приемането на обжалваните актове. Следователно Италианската република не може да упреква Комисията, че е заобиколила предвидената в член 39, параграфи 2 и 3 от същия регламент процедурата по спиране, нито че не е спазила правото ѝ на защита по отношение на спорните мотиви за недопустимостта на исканията за междинни плащания, изложени най-напред в писмото от 31 март 2008 г. и впоследствие потвърдени в обжалваните актове. Както изтъква Комисията, от едновременния прочит на писмото и обжалваните актове следва, че за разлика от спорните мотиви относно недопустимостта, някои от опасенията и резервите, свързани с плана за управление на отпадъците в регион Кампания от 28 декември 2007 г., изложени в писмото от 20 октомври 2008 г. и потвърдени накратко в писмото от 22 декември 2008 г., не са били оспорени официално нито в производство за установяване на нарушение 2007/2195, нито в процедурата по изпълнение на ОП Кампания, довели до приемането на обжалваните актове. Поради това не може да се приеме, че обжалваните актове са опорочени поради нарушение на правото на защита на Италианската република или поради друго процесуално или материалноправно нарушение, опорочаващо тяхната законосъобразност, доколкото изразяват въпросните опасения и резерви.
66 Следователно и четвъртото правно основание трябва да бъде отхвърлено.
По петото правно основание, изведено от липсата на мотиви в съответствие с член 253 ЕО
67 В рамките на настоящото правно основание Италианската република по същество твърди, че писмото от 22 декември 2008 г. е опорочено поради липса на мотиви относно съществени фактически обстоятелства, тъй като Комисията не отговорила по подходящ начин на съображенията, изложени от италианските власти в писмото им от 9 юни 2008 г. Така в писмото от 22 декември 2008 г. не било взето предвид обстоятелството, че свързаните с мярка 1.7 проекти са допринесли и занапред биха могли да допринесат за разрешаването на проблема с обезвреждането на отпадъците, тъй като тези проекти целели увеличаване на разделното събиране и възстановяването на материали и енергия от обработени по този начин отпадъци. Този аспект обаче бил съществен елемент от връзката, дори от пълното съответствие между предмета и целите на производството за установяване на нарушение и предмета и целите на включените в мярка 1.7 проекти. Освен това, след като целите и проектите по мярка 1.7 били подробно определени в ОП Кампания, в това отношение Комисията трябвало да основе решението си на адекватен анализ и да разясни причините, поради които счита, че положението, обосновало започването на производството за установяване на нарушение, възпрепятства ефективното изпълнение на тази мярка.
68 Комисията иска настоящото правно основание да бъде отхвърлено.
69 Най-напред следва да се припомни, че с писмото си от 31 март 2008 г., което не се оспорва в настоящото производство по обжалване, Комисията уведомява италианските власти за резултатите, които иска да постигне чрез производство за установяване на нарушение 2007/2195 по отношение на финансирането на мярка 1.7 при изпълнението на ОП Кампания (вж. точка 13 по-горе). В това писмо Комисията посочва, че в изпълнение на член 32, параграф 3 от Регламент № 1260/1999 занапред не може да извършва „междинни плащания за възстановяване на разходи, свързани с мярка 1.7 […]“, чийто „предмет[…] [бил] „Регионална система за управление и обезвреждане на отпадъци“, и той се посочва в [разглежданото] производство за установяване на нарушение“. В това отношение Комисията уточнява, че „управлението на отпадъците като цяло [било] незадоволително предвид необходимостта да се гарантира правилното събиране и обезвреждане на отпадъците, а съответно и управлението на предвидени по мярка 1.7 дейности, като например дейностите, свързани с инсталациите за складиране, преработка и обезвреждане на отпадъците, с инсталациите за оползотворяване на сухите и влажните части от отпадъците, окончателното изграждане на депа за отпадъци, освен разделното събиране […], както и плановете и секторните програми“. Поради това Комисията по същество прави заключението, че исканията за плащане, съдържащи разходи, свързани с мярка 1.7 и подадени след момента, в който регион Кампания е нарушил задълженията си по влязлата в сила на 17 май 2006 г. Директива 2006/12, са недопустими.
70 Комисията се позовава на тези мотиви (вж. точки 13—21 по-горе) във всички обжалвани актове, поради което те следва да се считат за неразделна част от мотивите на посочените актове за целите на тяхната проверка за законосъобразност, като това се признава от страните в съдебното заседание и е отбелязано в протокола от него. Освен това в писмото си от 22 декември 2008 г. Комисията посочва, че в производство за установяване на нарушение 2007/2195 се оспорва цялата система за управление на отпадъците в Кампания във връзка с членове 4 и 5 от Директива 2006/12, и накрая прави заключението, че няма „достатъчно гаранции за правилното реализиране на съфинансираните от ЕФРР операции по мярка 1.7, които, като се има предвид наименованието на самата мярка, засягат цялата регионална система за управление и обезвреждане на отпадъци, чиято ефективност и пригодност са предмет на [разглежданото] производство за установяване на нарушение“.
71 Както се посочва в постоянната съдебна практика, задължението за мотивиране на индивидуално решение има за цел на заинтересованото лице да се предостави достатъчно информация, за да прецени дали решението е обосновано, или евентуално има порок, който дава основание валидността му да се оспорва и позволява на съда на Съюза да упражни своя контрол за законосъобразността му. Обхватът на това задължение зависи от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който същият е бил приет. Като се има предвид, че решение на Комисията, което е прието в рамките на прилагането на ЕФРР и се отнася до временната недопустимост на междинните искания за плащане, поражда отрицателни финансови последици както за правещата искането държава членка, така и за крайните бенефициери по посочените плащания, в мотивите на това решение ясно трябва да се изложат доводите, които обосновават обявяването на недопустимостта (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 13 юли 2011 г. по дело Гърция/Комисия, T‑81/09, непубликувано в Сборника, точка 41; вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Общия съд от 17 септември 2003 г. по дело Stadtsportverband Neuss/Комисия, T‑137/01, Recueil, стр. II‑3103, точки 52—54). Не е нужно обаче мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 253 ЕО, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (Решение на Съда от 2 декември 2009 г. по дело Комисия/Ирландия и др., C‑89/08 P, Сборник, стр. I‑11245, точка 77).
72 Предвид обстоятелството, че мотивите на обжалваните актове обхващат и съдържащите се такива в писмото от 31 март 2008 г., достатъчно е да се констатира, че с оглед на тези мотиви и на изложението на всички относими обстоятелства, обосноваващи прилагането на член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999, не само че Италианската република е имала възможност надлежно да оспори законосъобразността на обжалваните актове по същество, но и Общият съд е бил напълно в състояние да упражни контрола си (вж. точки 42—66 по-горе). Освен това предвид посочената в точка 71 по-горе съдебна практика в обжалваните актове Комисията не е била длъжна изрично да отговаря на всички доводи, изтъкнати в писмото на Италианската република от 9 юни 2008 г., тъй като съществените обстоятелства в подкрепа на тези актове са били изложени в достатъчна степен в самите тях. Що се отнася до контекста, в който са приети обжалваните актове, трябва да се направи уточнението, че тъй като италианските власти са адресати на производство за установяване на нарушение 2007/2195, те са знаели какъв е предметът на направеното от Комисията оспорване и съответно са имали възможност да сравнят предмета на мярка 1.7, предмета на обявените за недопустими искания за плащане и предмета на обявената в обжалваните актове недопустимост, поради което не са били необходими по-подробни мотиви от изложените в посочените актове. В това отношение трябва да се направи уточнението, че сам по себе си фактът, че Италианската република погрешно е приела определени обстоятелства за съществени — като например претендираното пълно съответствие между предмета на обявените за недопустими искания за плащане и предмета на производството за установяване на нарушение (вж. точки 42—54 по-горе), което е въпрос на преценка по същество, — не може да промени обхвата на формалното задължение за мотивиране на Комисията.
73 При това положение петото правно основание трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
По шестото и седмото правно основание, изтъкнати по дело T‑308/09, които са изведени съответно от нарушение на членове 32 и 39 от Регламент № 1260/1999 и от нарушение на член 230 ЕО
74 В рамките на шестото правно основание Италианската република твърди, че изтъкнатият от Комисията в писмото от 20 май 2009 г. допълнителен довод за недопустимост срещу разглежданото искане за плащане, който бил изведен от положението на висящ процес предвид висящия характер на дело T‑99/09, противоречи на членове 32 и 39 от Регламент № 1260/1999, изброяващи изчерпателно хипотезите, при които Комисията има право да спре дадено междинно плащане и да обяви искането за плащане за недопустимо. Наличието на иск по член 230 ЕО, насочен срещу вече приети от Комисията аналогични мерки, обаче не фигурирало сред тези хипотези.
75 В рамките на седмото правно основание Италианската република твърди, че ако Комисията откаже междинното плащане паради наличието на висящ иск по член 230 ЕО, то писмото от 20 май 2009 освен това се оказва опорочено от нарушение на същата разпоредба, тъй като тя е израз на основното право на ефективна съдебна защита от съдилищата на Съюза. Подходът на Комисията щял да разубеди държавите членки да обжалват решенията за отказ по искания за плащане предвид опасността от спиране на междинните плащания в очакване на бъдещото решение по исковото производство и така посоченият подход щял да се окаже недопустимо ограничение пред упражняването на правото им на съдебна защита.
76 Комисията иска тези правни основания да бъдат отхвърлени.
77 Що се отнася до шестото правно основание, изведено от нарушение на членове 32 и 39 от Регламент № 1260/1999, достатъчно е да се констатира, че то почива върху неправилно тълкуване на оспорваното в дело T‑308/09 писмо от 20 май 2009 г., в което се изтъкват същите доводи за недопустимост като изложените в писмата от 31 март и 22 декември 2008 г. Всъщност, както твърди Комисията, позоваването на наличието на висящото съединено дело T‑99/09 само описва правното положение на този етап от производството и не може да се разбира като допълнителен довод за недопустимост, който не е предвиден в членове 32 и 39 от Регламент № 1260/1999. По този начин Комисията само привлича вниманието на Италианската република върху обстоятелството, от една страна, че изходът от дело T‑99/09, чийто предмет е законосъобразността на същите доводи за недопустимост, неизбежно ще предопредели изхода от производството по дело T‑308/09 и че от друга страна, Комисията ще продължи да счита разглежданите междинни искания за плащане за недопустими до окончателното произнасяне на съдилищата на Съюза по този въпрос.
78 Освен това, що се отнася до седмото правно основание, изведено от нарушение на член 230 ЕО, достатъчно е да се отбележи, че Комисията не се позовава на член 230 ЕО, за да изтъкне нов допълнителен довод за недопустимост по членове 32 и 39 от Регламент № 1260/1999 или да откаже Италианската република от обжалване по съдебен ред, а само за да се вземе предвид наличието на съединеното дело T‑99/09 и това, че изходът от него може да преопредели изхода от дело T‑308/09.
79 Поради това шестото и седмото правно основание трябва да бъдат отхвърлени като явно неоснователни.
80 С оглед на всички гореизложени съображения настоящите жалби трябва да бъдат отхвърлени в тяхната цялост.
По съдебните разноски
81 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
82 След като Италианската република е загубила по всички предявени правни основания и Комисията е направила такова искане, Италианската република следва да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи състав)
реши:
1) Отхвърля жалбите.
2) Италианската република понася направените от нея съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
Azizi | Dehousse | Frimodt Nielsen |
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 април 2013 година.
Подписи
Съдържание
Обстоятелства, предхождащи спора
Процедура по одобряване на подкрепата за оперативна програма „Кампания“
Производство за установяване на нарушение срещу Италианската република
Последици от производството за установяване на нарушение за изпълнението на ОП Кампания
Производство и искания на страните
От правна страна
Обобщение на изтъкнатите правни основания по дела T‑99/09 и T‑308/09
По твърдяното нарушение на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999
Предварителни бележки
По обхвата на критериите за прилагане на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999
По прилагането на втората хипотеза по член 32, параграф 3, първа алинея, буква е) от Регламент № 1260/1999 в разглеждания случай
Заключение по първите четири правни основания
По петото правно основание, изведено от липсата на мотиви в съответствие с член 253 ЕО
По шестото и седмото правно основание, изтъкнати по дело T‑308/09, които са изведени съответно от нарушение на членове 32 и 39 от Регламент № 1260/1999 и от нарушение на член 230 ЕО
По съдебните разноски