WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 19 kwietnia 2013 r.(*)
EFRR – Regionalny program operacyjny (RPO) 2000–2006 dla regionu Kampania – Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – Artykuł 32 ust. 3 lit. f) – Decyzja o niedokonywaniu płatności okresowych w ramach środka RPO dotyczącego gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania – Postępowanie w sprawie naruszenia przeciwko Włochom
W sprawach połączonych T‑99/09 i T‑308/09
Republika Włoska, reprezentowana przez P. Gentilego i, w sprawie T‑99/09, również przez G. Palmieri, avvocati dello Stato,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez D. Recchię oraz A. Steiblytė, działające w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mających za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w pismach Komisji z dnia 22 grudnia 2008 r., z dnia 2 lutego i 6 lutego 2006 r. (nr. 012480, 000841 i 001059 – sprawa T‑99/09) oraz z dnia 20 maja 2009 r. (nr 004263 – sprawa T‑308/09) uznających, że zgodnie z art. 32 ust. 3 lit. f) rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, s. 1) złożone przez władze włoskie wnioski o płatności okresowe dotyczące zwrotu wydatków poniesionych po dniu 29 czerwca 2007 r., w ramach środka 1.7 programu operacyjnego „Kampania” nie mogą zostać zaakceptowane,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: J. Azizi (sprawozdawca), prezes, F. Dehousse i S. Frimodt Nielsen, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 września 2012 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
Procedura zatwierdzania wsparcia programu operacyjnego „Kampania”
1 Decyzją C(2000) 2347 z dnia 8 sierpnia 2000 r. Komisja Wspólnot Europejskich zatwierdziła program operacyjny „Kampania” (zwany dalej „PO Kampania”) wpisujący się w ramy wsparcia na rzecz strukturalnej pomocy wspólnotowej w regionach, których dotyczy cel nr 1 we Włoszech. Artykuł 5 tej decyzji jako daty początku i końca okresu dopuszczalności wydatków przewiduje odpowiednio dzień 5 października 1999 r. i dzień 31 grudnia 2008 r. Decyzja ta była następnie wielokrotnie zmieniana.
2 Pismem z dnia 20 marca 2001 r. przewodniczący regionu Kampania notyfikował Komisji „ostateczne uzupełnienie programu”.
3 W dniu 23 maja 2006 r. Komisja wydała decyzję C(2006) 2165 zmieniającą decyzję C(2000) 2347, do której była załączona zmieniona wersja PO Kampania opisująca środek 1.7 tego programu (zwany dalej „środkiem 1.7”).
4 W dniu 22 kwietnia 2008 r. władze włoskie notyfikowały Komisji zmienioną wersję uzupełnienia programu zawierającą zmieniony opis środka 1.7, którą Komisja zatwierdziła pismem z dnia 30 maja 2008 r.
5 Komisja ostatecznie zmieniła decyzję C(2000) 2347 decyzją C(2009) 1112 wersja ostateczna z dnia 18 lutego 2009 r., która wydłużała okres kwalifikowalności wydatków do dnia 30 czerwca 2009 r.
6 Wersja PO Kampania notyfikowana Komisji w dniu 22 kwietnia 2008 r. opisywała pomoc dotyczącą środka 1.7 w szczególności w sposób następujący:
„a) Budowa kompostowni dobrej jakości i wysp ekologicznych
[…]
b) Pomoc dotycząca budowy składowisk odpadów do unieszkodliwiania odpadów pozostałych po zbiórce selektywnej, z poszanowaniem wymogów bezpieczeństwa, zgodnie z postanowieniami dekretu ustawodawczego nr 36/03 i ostatecznej realizacji lub odnowy środowiska naturalnego dozwolonych i nieczynnych składowisk odpadów, przy zwróceniu szczególnej uwagi na ich dostosowanie zgodnie z dekretem ustawodawczym nr 36/03.
W ramach tego działania sfinansowana zostanie pomoc dotycząca budowy składowisk do unieszkodliwiania odpadów pozostałych po zbiórce selektywnej, z poszanowaniem wymogów bezpieczeństwa, zgodnie z postanowieniami dekretu ustawodawczego nr 36/03, pomoc dotycząca ostatecznej realizacji lub odnowy środowiska naturalnego dozwolonych i nieczynnych składowisk odpadów, przewidziane w ramach planowania sektorowego, przy czym w sposób uprzywilejowany będą traktowane, z poszanowaniem priorytetów planu zagospodarowania odpadów, już istniejące składowiska odpadów i pomoc w zakresie przekwalifikowania środowiskowego tych obszarów poprzez zakopanie określonych rodzajów odpadów pozostałych […]. Składowiska odpadów należy uważać za przeznaczone wyłącznie dla celów zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów.
[…]
c) Implementacja optymalnych obszarów terytorialnych i odnośnych planów zagospodarowania i przetwarzania (pomoc techniczna przy sporządzaniu planów i programów, zakup wyposażenia technicznego i pomoc przy monitoringu systemów i rozwoju znajomości sektora, seminaria doszkalające dla pracowników, działania komunikacyjne i informacyjne)
[…]
d) Wsparcie dla gmin stowarzyszonych w celu zarządzania systemem selektywnego zbierania odpadów komunalnych
Działanie to pozwoli sfinansować zakup przez stowarzyszone gminy oraz, przy prawnie wiążących zobowiązaniach podjętych przed dniem 31 grudnia 2004 r., również przez [delegowanego komisarza], w formie i trybie określonych w dekrecie ustawodawczym nr 267/2000, wyposażenia technicznego niezbędnego do selektywnego zbierania odpadów komunalnych i podobnych oraz do wyposażenia obszarów i punktów zbierania przeznaczonych do zbiórki selektywnej pojemniki do zbiórki, kosze na kompost, pojemniki na odpady, pojazdy do zbiórki itd.), w celu zapewnienia skutecznej współpracy pomiędzy lokalnymi władzami, w formie i na warunkach przewidzianych przez obowiązujące przepisy.
[…]
e) System pomocy na rzecz przedsiębiorstw w celu dostosowania urządzeń przeznaczonych do odzysku materiałów pochodzących z odpadów (przetwarzanie odpadów obojętnych, pojazdów silnikowych, przedmiotów trwałego użytku, przedmioty wielkogabarytowe, dobrej jakości kompostowanie, odzysk tworzyw sztucznych) na podstawie strategii publicznych mających na celu wdrożenie działalności w zakresie odzysku i poprawę norm jakościowych
[…]
f) Na szczeblu regionalnym działalność w zakresie koordynacji, logistyki i wsparcia przedsiębiorstw zajmujących się przyjmowaniem i odzyskiem odpadów pochodzących ze szczególnych rodzajów działalności produkcyjnej
Akcja promuje wspieranie przedsiębiorstw produkujących szczególne rodzaje odpadów, które w przeciwnym wypadku nie mogłyby realizować oszczędności skali umożliwiających lub ułatwiających odzysk tych odpadów zamiast ich zwykłego usunięcia.
[…]
Ponadto akcja obejmuje utworzenie katastru obserwacyjnego z funkcją monitorowania jakości i ilości odpadów, skoordynowanego z pomocą współfinansowaną w ramach środka 1.1, jak zostało przewidziane w studium wykonalności, o którym mowa w DGR (decisione de la Giunta Regionale) nr 1508 z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz jego ewentualnych modyfikacjach i uzupełnieniach, a także działania w zakresie uwrażliwiania oraz promowania selektywnego zbierania odpadów, ich odzysku i recyklingu. Akcja obejmuje realizację kampanii w zakresie uwrażliwiania na selektywne zbieranie odpadów, ich odzysk i recykling. Kampanie te mają też na celu ułatwienie wdrażania planów regionalnych.
[…]
g) Systemy pomocy na rzecz przedsiębiorstw w realizacji urządzeń przeznaczonych do odzysku materiałów z odpadów pochodzących ze szczególnych rodzajów działalności produkcyjnych i w realizacji urządzeń do odzysku energii z odpadów, która w przeciwnym wypadku nie mogłaby być odzyskana.
Celem tej akcji jest wspieranie rozwoju działalności przemysłowej będącej następnym etapem po selektywnej zbiórce odpadów w celu gospodarczego odzysku wyselekcjonowanych części składowych.
Akcja ta przewiduje finansowanie realizacji urządzeń przeznaczonych do działań w zakresie odzysku odpadów, o których mowa w art. 31–33 dekretu ustawodawczego nr 22/97. Ściśle rzecz ujmując, sfinansowane zostaną działania w zakresie odzysku, o których mowa w załączniku 1 do załącznika 1 do dekretu ministerialnego z dnia 5 lutego 1998 r., z wyłączeniem kategorii 14 (odpady nadające się do odzysku pochodzące z odpadów komunalnych i ze szczególnych bezpiecznych odpadów do produkcji [paliwa uzyskanego z wyselekcjonowanych odpadów]), 16 (odpady do kompostowania) i 17 (odpady do odzyskiwania w procesach pirolizy i zgazowania) oraz w załączniku 1 do załącznika 1 do dekretu ministerialnego nr 161 z dnia 12 czerwca 2002 r.
[…]”.
7 Zrealizowana pomoc zmierzająca do ulepszenia i promowania systemu zbierania i usuwania odpadów zgodnie ze środkiem 1.7 były podstawą wydatków w wysokości 93 268 731,59 EUR, z czego 50% – to znaczy 46 634 365,80 EUR – było współfinansowane przez fundusze strukturalne.
Postępowanie w sprawie naruszenia przeciwko Republice Włoskiej
8 W ramach postępowania w sprawie naruszenia wszczętego przeciwko Republice Włoskiej oznaczonego numerem 2007/2195 Komisja w dniu 29 czerwca 2007 r. skierowała do władz włoskich wezwanie do usunięcia uchybień, zarzucając tym władzom naruszenie art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 114, s. 9) poprzez niezastosowanie środków koniecznych do zapewnienia, że odpady zostaną unieszkodliwione bez zagrożenia zdrowia ludzkiego i bez szkody dla środowiska naturalnego, a w szczególności poprzez niestworzenie odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów.
9 W dniu 23 października 2007 r. Komisja skierowała do władz włoskich uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybień, mające na celu rozszerzenie zarzutów będących przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia. Owo rozszerzenie dotyczyło zarzucanej nieskuteczności planu gospodarowania odpadami dla regionu Kampania przyjętego w 1997 r. w celu osiągnięcia celów, których dotyczą art. 3, 4, 5 i 7 dyrektywy 2006/12.
10 W następstwie zatwierdzenia w dniu 28 grudnia 2007 r. nowego planu gospodarowania odpadami dla regionu Kampania Komisja w dniu 1 lutego 2008 r. wydała uzasadnioną opinię dotyczącą zarzucanych naruszeń wyłącznie art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12.
11 Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 4 lipca 2008 r. i zostało zarejestrowane pod sygnaturą C‑297/08, Komisja wniosła skargę na podstawie art. 226 WE z żądaniem, aby Trybunał stwierdził, iż poprzez nieprzyjęcie dla regionu Kampania wszelkich środków koniecznych dla zapewnienia, że odpady będą odzyskiwane i unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez szkodzenia środowisku naturalnemu, a w szczególności poprzez niestworzenie odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12.
12 Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie C‑297/08 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑1749, Trybunał uwzględnił ową skargę i zgodnie z żądaniem Komisji stwierdził uchybienie przez Republikę Włoską ciążącym na niej zobowiązaniom.
Wpływ postępowania w sprawie naruszenia na wykonanie PO Kampania
13 Pismem z dnia 31 marca 2008 r., oznaczonym numerem 002477, Komisja powiadomiła władze włoskie o konsekwencjach, jakie zamierzała wyciągnąć z postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195, o którym mowa w pkt 8 powyżej, w stosunku do finansowania środka 1.7 w ramach wykonania PO Kampania. Ze względu na wszczęcie tego postępowania i na treść uzasadnionej opinii Komisja uznała, że nie może dłużej „dokonywać płatności okresowych dotyczących zwrotu wydatków związanych ze środkiem 1.7 PO Kampania […]” na mocy art. 32 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. W istocie „przedmiotem środka 1.7 PO Kampania […] jest »Regionalny system gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania«, którego dotyczy postępowanie w sprawie naruszenia wykazujące nieskuteczność przy wdrażaniu odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów […]”. Zdaniem Komisji okazało się, że „gospodarowanie odpadami jako całość [było] niezadowalające ze względu na konieczność zapewnienia właściwego zbierania i unieszkodliwiania odpadów, a zatem również działań przewidzianych w ramach środka 1.7, takich jak działania związane z urządzeniami do składowania, przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów, z urządzeniami do odzysku suchych i wilgotnych części składowych, ostatecznego utworzenia składowisk odpadów, oprócz selektywnego zbierania odpadów […], jak również planów i programów sektorowych”. Komisja stwierdziła w istocie, że nie może zostać zaakceptowany żaden wniosek o płatność obejmujący wydatki dotyczące środka 1.7 złożony po naruszeniu przez region Kampania jego zobowiązań wynikających z dyrektywy 2006/12, która weszła w życie w dniu 17 maja 2006 r. Komisja zażądała zatem od władz włoskich odliczania, poczynając od następnego wniosku o płatność, wszystkich wydatków dotyczących środka 1.7 poniesionych po dniu 17 maja 2006 r., chyba że Republika Włoska przyjmie przepisy konieczne do zaradzenia „sytuacji”.
14 Pismem z dnia 9 czerwca 2008 r., oznaczonym numerem 0012819, władze włoskie zakwestionowały dokonaną przez Komisję ocenę przedstawioną w jej piśmie z dnia 31 marca 2008 r. Według nich uznanie, że żaden wniosek o płatność z tytułu środka 1.7 nie może zostać zaakceptowany, nie miało podstawy prawnej. Kryteria przewidziane w art. 32 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999 nie były w tym wypadku spełnione. Komisja „nie wskazała żadnego konkretnego działania sprzecznego z prawem wspólnotowym, lecz poprzestała na całkowicie ogólnym zażądaniu wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia w związku z gospodarowaniem odpadami, co nie umożliwia zrozumienia, w jaki sposób wdrożenie środka 1.7 w ramach PO Kampania mogłoby przyczynić się do takiego naruszenia prawa wspólnotowego”. Stanowisko Komisji jest zatem równoznaczne z nałożeniem kary na Republikę Włoską w sposób „przedwczesny i automatyczny”, zanim postępowanie w sprawie naruszenia zostanie zakończone z pełnym poszanowaniem prawa do obrony i zasady kontradyktoryjności. Ponadto dokonana przez Komisję ocena jest zdaniem władz włoskich paradoksalna, ponieważ pomoc finansowana w ramach środka 1.7 miała na celu właśnie rozwiązanie problemów związanych ze zbieraniem i unieszkodliwianiem odpadów w Kampanii i ponieważ zawieszenie jej finansowania może jedynie opóźnić rozwiązanie obecnej kryzysowej sytuacji. Władze włoskie wezwały wobec tego Komisję, aby ponownie rozważyła swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 31 marca 2008 r.
15 Pismem z dnia 20 października 2008 r. dotyczącym „strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu gospodarowania odpadami pochodzącymi z regionu Kampania” Komisja powiadomiła władze włoskie o swoich obawach dotyczących planu gospodarowania odpadami dla regionu Kampania przyjętego w dniu 28 grudnia 2007 r.. Komisja zażądała w istocie uaktualnienia przez owe władze tego planu w świetle nowo przyjętych postanowień prawa jak również przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Co się tyczy uaktualnienia przedmiotowego planu, Komisja zażądała uwzględnienia środków umożliwiających zapewnienie normalnego i stałego gospodarowania odpadami, mogącego zastąpić istniejące gospodarowanie awaryjne. Wreszcie Komisja przypomniała, że ze względu na trwające postępowanie w sprawie naruszenia 2007/2195 wnioski o płatności okresowe dotyczące środka 1.7 nie mogły już zostać zaakceptowane.
16 Pismem z dnia 22 grudnia 2008 r., mającym za przedmiot „POR Kampania 2000–2006 (CCI n° 1999 IT 16 1 PO 007) Skutki postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195 dotyczącego gospodarowania odpadami na terenie Kampanii” Komisja odpowiedziała na pismo władz włoskich z dnia 9 czerwca 2008 r. i podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 31 marca 2008 r. Jej zdaniem art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1260/1999 stanowi w niniejszym wypadku właściwą podstawę prawną, ponieważ możliwość zaakceptowania płatności okresowych jest uzależniona od szeregu warunków, między innymi od „braku decyzji Komisji o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia na podstawie art. 226 [WE]”. Ponadto Komisja wskazała, że w postępowaniu w sprawie naruszenia 2007/2195 został zakwestionowany cały system gospodarowania odpadami w Kampanii w świetle art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12. Komisja przypomniała również swoje obawy i zastrzeżenia wyrażone w piśmie z dnia 20 października 2008 r. Na tej podstawie Komisja stwierdziła, że nie istnieją „wystarczające gwarancje właściwej realizacji działań współfinansowanych przez EFRR w ramach środka 1.7 dotyczących, ze względu na sam sposób określenia środka, całego regionalnego systemu gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania, którego skuteczność i właściwość są przedmiotem [tego] postępowania w sprawie naruszenia”. Wreszcie Komisja wyjaśniła, że datą, od której uważa wydatki dotyczące środka 1.7 za niekwalifikowalne, jest dzień 29 czerwca 2007 r., a nie dzień 17 maja 2006 r.
17 Pismem z dnia 2 lutego 2009 r., oznaczonym numerem 00841 i dotyczącym „płatności przez Komisję kwot innych niż kwoty objęte wnioskiem” Komisja, powołując się na swoje pisma z dnia 31 marca i z dnia 22 grudnia 2008 r., uznała, że wniosek o płatność złożony przez władze włoskie w dniu 18 listopada 2008 r. nie może zostać zaakceptowany w zakresie, w jakim obejmował on wydatki w kwocie 12 700 931,62 EUR poniesione w związku ze środkiem 1.7 po dniu 17 maja 2006 r., ze względu na to, że odnośne działania były związane z postępowaniem w sprawie naruszenia 2007/2195. Komisja wyjaśniła jednak, że notyfikowała władzom włoskim decyzję o wszczęciu tego postępowania w sprawie naruszenia w dniu 29 czerwca 2007 r. W konsekwencji, jak zostało wskazane w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r., datą, od której Komisja uważa wydatki dotyczące środka 1.7 za niekwalifikowalne, jest dzień 29 czerwca 2007 r., a nie dzień 17 maja 2006 r. Wreszcie, w razie gdyby w wyniku tego powstało „dodatnie saldo w stosunku do kwoty 12 700 931,62 EUR”, Komisja poleciła władzom włoskim uwzględnienie go w następnym wniosku o płatność.
18 W dniu 14 stycznia 2009 r. władze włoskie złożyły nowy wniosek o płatność dotyczący w szczególności kwoty 18 544 968,76 EUR z tytułu wydatków poniesionych w związku ze środkiem 1.7.
19 Pismem z dnia 6 lutego 2009 r. oznaczonym numerem 001059 i mającym za przedmiot „[p]rzerwanie postępowania w sprawie wniosku o płatność i w sprawie żądań udzielenia informacji dotyczących korekt finansowych na podstawie art. 39 rozporządzenia nr 1260/1999” Komisja, jak zostało wskazane w pkt 16 i 17 powyżej, potwierdziła, że datą, od której Komisja uważa wydatki dotyczące środka 1.7 za niekwalifikowalne, jest dzień 29 czerwca 2007 r., a nie dzień 17 maja 2006 r. W razie gdyby wynikła z tego „zmiana dotycząca kwoty 18 544 968,76 EUR”, Komisja poleciła władzom włoskim dokonanie korekty wniosku o płatność.
20 Pismem z dnia 20 maja 2009 r. oznaczonym numerem 004263 i mającym za przedmiot „[w]ypłatę przez Komisję kwot innych niż kwota żądana” skierowanym do władz włoskich Komisja, powołując się na swoje pisma z dnia 31 marca i z dnia 22 grudnia 2008 r., potwierdziła, że kwota 18 544 968,76 EUR dotycząca wydatków poniesionych po dniu 17 maja 2006 r. w ramach środka 1.7, których przedmiotem był regionalny system gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania, była niekwalifikowalna. W oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zawisłej przed Sądem sprawy T‑99/09 Komisja odliczyła tę kwotę od bieżącego wniosku o płatność. Jednak, jak zostało wskazane w piśmie z dnia 6 lutego 2009 r., datą, od której Komisja uważa wydatki dotyczące środka 1.7 za niekwalifikowalne, jest dzień 29 czerwca 2007 r., a nie dzień 17 maja 2006 r. W razie gdyby wynikła z tego „zmiana dotycząca kwoty 18 544 968,76 EUR”, Komisja poleciła władzom włoskim jej uwzględnienie w następnym wniosku o płatność okresową.
21 Pisma Komisji z dnia 22 grudnia 2008 r., z dnia 6 lutego 2009 r. i z dnia 20 maja 2009 r. (zob. pkt 16–20 powyżej) będą łącznie zwane dalej „zaskarżonymi aktami”.
Przebieg postępowania i żądania stron
22 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 marca 2009 r. Republika Włoska wniosła skargę zarejestrowaną pod sygnaturą T‑99/09 na decyzje zawarte w pismach z dnia 22 grudnia 2008 r. i z dnia 2 lutego oraz z dnia 6 lutego 2009 r.
23 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 czerwca 2009 r. Republika Włoska wniosła skargę zarejestrowaną pod sygnaturą T‑308/09 na decyzję zawartą w piśmie z dnia 20 maja 2009 r.
24 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 sierpnia 2009 r. Komisja wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie T‑308/09 na podstawie art. 77 lit. d) regulaminu postępowania przez Sądem, w oczekiwaniu na orzeczenie Sądu kończące postępowanie w sprawie T‑99/09, w której większość poniesionych zarzutów jest tożsama z zarzutami podniesionymi w sprawie T‑308/09. Tytułem subsydiarnym Komisja wniosła o połączenie spraw T‑99/09 i T‑308/09 do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej zgodnie z art. 50 § 1 regulaminu postępowania.
25 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 września 2009 r. Republika Włoska sprzeciwiła się wnioskowi o zawieszenie postępowania, ale wyraziła zgodę na połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej.
26 W swoich żądaniach w sprawach T‑99/09 i T‑308/09 Republika Włoska wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów.
27 W swoich żądaniach w sprawach T‑99/09 i T‑308/09 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skarg;
– obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
28 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.
29 Ze względu na niemożność uczestniczenia w obradach przez jednego z członków izby prezes Sądu wyznaczył na podstawie art. 32 § 3 regulaminu postępowania innego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
30 W ramach środka organizacji postępowania na podstawie art. 64 regulaminu postępowania Sąd wezwał strony do przedstawienia pewnych dokumentów i udzielenia pisemnej odpowiedzi na pytania. Strony zastosowały się do tych środków organizacji postępowania w wyznaczonym terminie.
31 Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd. Na rozprawie, na podstawie art. 50 § 1 regulaminu postępowania, po wysłuchaniu stron prezes zarządził połączenie spraw T‑99/09 i T‑308/09 do wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
Co do prawa
Streszczenie zarzutów podniesionych w sprawach T‑99/09 i T‑308/09
32 W zarzucie pierwszym w sprawach T‑99/09 i T‑308/09 Republika Włoska podnosi naruszenie przez Komisję art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999. W zarzucie drugim w sprawach T‑99/09 i T‑308/09 Republika Włoska podnosi naruszenie przez Komisję art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) i art. 32 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999 i przeinaczenie okoliczności faktycznych. W zarzucie trzecim w sprawach T‑99/09 i T‑308/09 Republika Włoska podnosi naruszenie art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) i art. 32 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999 oraz nadużycie władzy. W zarzucie czwartym w sprawach T‑99/09 i T‑308/09 Republika Włoska podnosi naruszenie art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f), art. 32 ust. 3 akapit drugi oraz art. 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1260/1999 oraz naruszenie zasady kontradyktoryjności, a także nadużycie władzy. W zarzucie piątym w sprawach T‑99/09 i T‑308/09 Republika Włoska podnosi brak uzasadnienia zgodnie z art. 253 WE. W zarzucie szóstym w sprawie T‑308/09 Republika Włoska podnosi naruszenie przez Komisję art. 32 i 39 rozporządzenia nr 1260/1999. W zarzucie siódmym w sprawie T‑308/09 Republika Włoska podnosi naruszenie art. 230 WE.
33 Ze względu na znaczne pokrywanie się czterech pierwszych zarzutów, w zakresie, w jakim dotyczą one zastrzeżenia, że Komisja naruszyła art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, zastrzeżenie to należy zbadać w pierwszej kolejności.
W przedmiocie rzekomego naruszenia hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999
Uwagi wstępne
34 W zarzucie pierwszym Republika Włoska podnosi naruszenie przez Komisję art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, na którym oparła się ona w zaskarżonych aktach. Zgodnie z tym przepisem można uznać, że wniosek o płatność nie może zostać zaakceptowany jedynie w dwóch wypadkach, w tym w sytuacji, kiedy Komisja postanowiła rozpocząć postępowanie w sprawie naruszenia „dotyczące działań [środków], które są objęte danym wnioskiem” (zwanej dalej „hipotezą drugą”). Zatem konkretny przedmiot postępowania w sprawie naruszenia powinien dokładnie odpowiadać przedmiotowi wniosku o płatność. Zdaniem Republiki Włoskiej ze względu na definicje pojęć środka i działania wynikające z art. 9 lit. j) i k) rozporządzenia nr 1260/1999 postępowanie w sprawie naruszenia „dotyczy” danego „działania”, jeżeli zaskarżone przez Komisję naruszenie prawa Unii polega dokładnie na przyjęciu, w sposób niezgodny z prawem Unii, danego środka lub na wdrożeniu tego środka poprzez działania niezgodne z owym środkiem lub z prawem Unii. Wobec tego zdaniem władz włoskich prawidłowe zastosowanie art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, którego celem jest uniknięcie udziału funduszy strukturalnych w finansowaniu czynności prowadzonych z naruszeniem prawa Unii, wymaga wcześniejszego wskazania środków i działań będących przedmiotem wniosku o płatność, a następnie zbadania, czy ich wdrożenie jest przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia rozpoczętego przez Komisję. W niniejszym przypadku Komisja odwróciła logikę tego podejścia.
35 W zaskarżonych aktach, wbrew przedstawionym powyżej wymogom, Komisja nie miała na względzie szczególnego związku, a nawet tożsamości, pomiędzy przedmiotem wniosku o płatność i przedmiotem zarzucanego uchybienia. Ocenę tę potwierdza ogólne odniesienie się w zaskarżonych aktach do przedmiotu uzasadnionej opinii, to znaczy do „całego systemu gospodarowania odpadami” i do przedmiotu wniosków o płatność, to znaczy do „działań współfinansowanych przez EFRR […] dotyczących […] całego regionalnego systemu gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania”. Natomiast celem objętych wnioskiem płatności okresowych było właśnie ulepszenie zbierania selektywnego i odzysku odpadów, stanowiących etapy obiektywnie i funkcjonalnie bardzo odrębne od objętego postępowaniem w sprawie naruszenia ogólnego unieszkodliwiania na składowisku odpadów niesortowanych.
36 W zarzucie drugim Republika Włoska podnosi, że postępowanie oznaczone sygnaturą C‑297/08 dotyczyło w istocie uchybienia związanego z siecią unieszkodliwiania odpadów. W pkt 86, 87 i 90 swojej skargi Komisja skrytykowała bowiem sytuację w zakresie ostatecznego unieszkodliwiania odpadów, które nie mogą w inny sposób być odzyskane lub poddane recyklingowi, ze względu na brak niezbędnych struktur (spalarni, składowisk odpadów) do realizacji tego etapu „przetwarzania” odpadów zgodnie z dyrektywą 2006/12. Natomiast inne etapy tego „przetwarzania” i inne sposoby gospodarowania odpadami, odrębne od ostatecznego unieszkodliwiania, takie jak różne sposoby odzysku odpadów, w następstwie ich sortowania w ramach selektywnej zbiórki, oraz organizacja tej zbiórki, w sposób oczywisty nie były objęte ścisłym przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia, jak wynika z pkt 48 i 49 wspomnianej skargi. Wobec przyjęcia w dniu 28 grudnia 2007 r. nowego planu gospodarowania odpadami dla regionu Kampania Komisja nie uważała bowiem za stosowne podtrzymania zastrzeżeń podniesionych w tym zakresie. Natomiast środek 1.7, jak również objęte nim działania w formie projektów dotyczyły właśnie etapu odzysku odpadów i poprzedzającej go selektywnej zbiórki. W szczególności błędne jest odniesienie do uzasadnionej opinii z dnia 1 lutego 2008 r. zawarte w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. i zarzucenie Republice Włoskiej naruszenia dyrektywy 2006/12 „poprzez niestworzenie odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów służącej osiągnięciu celów, o których mowa w art. 4 i 5 tej dyrektywy”, skoro Komisja sama wycofała zastrzeżenie dotyczące braku ogólnego planu gospodarowania odpadami i poprzestała na skrytykowaniu niewłaściwych urządzeń do ostatecznego unieszkodliwiania.
37 W replice Republika Włoska zakwestionowała zgodność przedmiotu postępowania w sprawie naruszenia i przedmiotu wniosków o płatności, ponieważ ta domniemana zgodność dotyczy jej zdaniem co najwyżej odzysku, ale nie selektywnego zbierania odpadów, które stanowi główny przedmiot środka 1.7. Jej zdaniem znaczy to, że zaskarżone akty są co najmniej „nadmierne”, ponieważ uznają, że wnioski o płatności dotyczące tego środka nie mogą zostać zaakceptowane. W tym względzie Republika Włoska tytułem pomocniczym podnosi nowy zarzut, dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności. Według niej oczywiście nieproporcjonalne jest bowiem uznanie w całości za niekwalifikowalne płatności odnoszących się do środka dotyczącego zbierania selektywnego, kompostowania i odzysku odpadów, z powodu wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia dotyczącego co najwyżej i w sposób marginalny, samego tylko odzysku. Zdaniem Republiki Włoskiej przede wszystkim postępowanie w sprawie naruszenia w rzeczywistości nawet nie dotyczy odzysku odpadów – o tym wspomniano jedynie we „wnioskach” uzasadnionej opinii i w żądaniach skargi o uchybienie zobowiązaniom, na podstawie art. 226 WE. Natomiast w motywach uzasadnionej opinii oraz wspomnianej skargi nie wspomina się o odzysku i jest oczywiste, że przedmiot postępowania w sprawie naruszenia dotyczy wyłącznie unieszkodliwiania na ogólnych składowiskach odpadów niesortowanych. Odzysk odpadów, który pierwotnie był uwzględniony w przedmiocie postępowania w sprawie naruszenia, ostatecznie został z niego usunięty z inicjatywy samej Komisji.
38 W zarzucie trzecim Republika Włoska w istocie podnosi, że w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. Komisja próbowała uzupełnić swoje zastrzeżenia i wzmocnić argumentację dotyczącą domniemanego związku pomiędzy przedmiotem skargi o uchybienie zobowiązaniom i przedmiotem wniosków o płatności poprzez powołanie się na swoje „obawy” wyrażone w piśmie z dnia 20 października 2008 r. dotyczące planu gospodarowania odpadami regionu Kampania z dnia 28 grudnia 2007 r. i poprzez wyjaśnienie, w szczególności, że w braku właściwego planu gospodarowania odpadami nie istnieją wystarczające gwarancje właściwej realizacji działań współfinansowanych przez EFRR w ramach środka 1.7. Jednak żadne z tych zastrzeżeń do planu gospodarowania odpadami regionu Kampania z dnia 28 grudnia 2007 r. nie jest przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia, którego podstawą jest sytuacja istniejąca w dniu 1 marca 2008 r., podczas gdy przedmiotowe przepisy prawne zostały przyjęte w dniu 23 maja 2008 r. Przeciwnie, w wyniku przyjęcia wspomnianego planu Komisja w swojej skardze o uchybienie zobowiązaniom pominęła zastrzeżenie dotyczące planowania gospodarowania odpadami, w szczególności w odniesieniu do zbierania selektywnego, recyklingu i odzysku. Na tej podstawie Republika Włoska uważa, że Komisja nie była uprawniona do uznania, że wnioski o płatności nie mogą zostać zaakceptowane ze wskazanych powodów i w oparciu o art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) oraz art. 32 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999, ponieważ nie spowodowały one wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia.
39 W zarzucie czwartym Republika Włoska podnosi w istocie, że uznanie, iż wnioski o płatności nie mogą zostać zaakceptowane, ponieważ „nie istnieją wystarczające gwarancje właściwej realizacji działań współfinansowanych przez EFRR w ramach środka 1.7”, jest niezgodne z hipotezą drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 i że jego podstawą mogłaby co najwyżej być przewidziana w przedmiotowym przepisie hipoteza pierwsza, czyli zawieszenie płatności zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 1260/1999. W niniejszej sprawie zdaniem Republiki Włoskiej Komisja obeszła kontradyktoryjną procedurę przewidzianą w art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 1260/1999 w celu osiągnięcia skutku odpowiadającego zawieszeniu w rozumieniu hipotezy pierwszej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia. W ten sposób Komisja nie tylko naruszyła te przepisy i zasadę kontradyktoryjności ze szkodą dla Republiki Włoskiej, która nie miała okazji, aby przedstawić swoje uwagi dotyczące powodów zawieszenia i aby uzyskać porozumienie umożliwiające, w całości lub w części, ich przezwyciężenie, ale również obeszła procedurę przewidzianą w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1260/1999, obligującą ją do podjęcia ostatecznej uzasadnionej decyzji w terminie trzech miesięcy, pod rygorem niezwłocznego odwieszenia płatności.
40 Komisja nie zgadza się z twierdzeniami Republiki Włoskiej podniesionymi na poparcie całości tych zarzutów.
41 Sąd wskazuje, że zarzuty te opierają się przede wszystkim na założeniu, iż Komisja naruszyła w niniejszej sprawie kryteria zastosowania hipotezy drugiej przewidzianej w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999. Należy zatem zbadać, po pierwsze, czy zaskarżone akty są oparte na prawidłowej wykładni tych kryteriów oraz, po drugie, czy Komisja dokonała w niniejszej sprawie ich właściwego zastosowania.
W przedmiocie znaczenia kryteriów zastosowania hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999
42 W celu zbadania zasadności zastrzeżeń podniesionych przez Republikę Włoską w zarzutach od pierwszego do czwartego należy dokonać dosłownej, kontekstowej, historycznej i celowościowej wykładni hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, stosownie do sposobu procedowania uznanego w utrwalonym orzecznictwie (zob. analogicznie wyroki Sądu: z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie T‑251/00 Lagardère i Canal+ przeciwko Komisji, Rec. s. II‑4825, pkt 72–83; z dnia 6 października 2005 r. w sprawach połączonych T‑22/02 i T‑23/02 Sumitomo Chemical et Sumika Fine Chemicals przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4065, pkt 41–60). Przepis ten w szczególności stanowi:
„Płatności okresowe dokonywane są przez Komisję w celu zwrotu wydatków faktycznie opłacanych przez fundusze jako potwierdzonych [faktycznie poniesionych wydatków, które są opłacane przez fundusze i zostały potwierdzone] przez organ wypłacający. Płatności takie dokonywane są na szczeblu każdej pomocy i obliczane na szczeblu działań [środków] zawartych w planie finansowania uzupełnienia programu. Podlega[ją] on[e] następującym warunkom:
[…]
f) nie podjęto decyzji o zawieszeniu płatności na mocy art. 39 ust. 2 akapit pierwszy, a Komisja nie podjęła decyzji w sprawie rozpoczęcia procedury [postępowania w sprawie] naruszenia w rozumieniu [na podstawie] art. 226 [WE], dotyczące[go] działań [środka lub środków], które są objęte danym wnioskiem.
Państwo członkowskie oraz organ wypłacający zostaną niezwłocznie powiadomione przez Komisję, jeśli nie został spełniony jeden z powyższych warunków, co powoduje, że wniosek o płatność nie może zostać zaakceptowany. Państwo członkowskie i organ wypłacający podejmą niezbędne kroki w celu zaradzenia zaistniałej sytuacji”.
43 Artykuł 32 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1260/1999 upoważnia zatem Komisję do dokonywania płatności okresowych w celu zwrotu opłacanych przez fundusze wydatków spełniających pozytywne i negatywne warunki ich uwzględnienia, które są tam określone. Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu płatności „te dokonywane są na szczeblu każdej pomocy i obliczane na szczeblu środków zawartych w planie finansowania uzupełnienia programu”. Ponadto hipoteza druga, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia, jako negatywny warunek kwalifikowalności wskazuje niepodjęcie przez Komisję „decyzji w sprawie rozpoczęcia [postępowania w sprawie naruszenia na podstawie art. 226 [WE], dotyczącego środka lub środków, które są objęte danym wnioskiem [o zwrot/płatność]”.
44 Co się tyczy kontekstu prawnego, w jaki wpisane są te postanowienia, należy wskazać, że znaczenie terminu „środek” zostało szerzej wyjaśnione w definicji prawnej zawartej w art. 9 lit. j) rozporządzenia nr 1260/1999, zgodnie z którą środek oznacza „sposoby, za pomocą których priorytet jest wykonywany w okresie kilku lat, co pozwala na finansowanie operacji [działań]”. Termin „działanie” [ang. „operation”] jest z kolei zdefiniowany w art. 9 lit. k) jako oznaczający „projekt lub czynność podejmowaną przez bezpośrednich beneficjentów pomocy”. Wreszcie termin „pomoc” zdefiniowany w art. 9 lit. e) oznacza „[różne] formy pomocy dostarczanej przez fundusze”.
45 Z powyższego wynika, że termin „środek” ma znaczenie ogólne, związane ze strategicznym znaczeniem określonym jako „priorytet”, w odniesieniu do którego stanowi sposób jego wykonania w okresie kilku lat, pozwalający na finansowanie „działań”. Ze względu na liczbę mnogą „działań” mogących wchodzić w zakres takiego „środka” znaczenie tego drugiego terminu jest szersze niż terminu „działanie”, który z kolei oznacza projekty lub czynności mogące korzystać z pomocy funduszy. Takie rozumienie znaczenia terminu „środek” odpowiada znaczeniu, jakie należy przypisać zakresowi środka 1.7, również obejmującemu szereg działań i form pomocy służących osiągnięciu pewnych celów lub celów pośrednich w ramach wdrażania systemu gospodarowania odpadami w Kampanii (zob. w szczególności pkt 6 powyżej).
46 W rezultacie, aby można było uznać, że wniosek o płatność nie może zostać zaakceptowany, hipoteza druga, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 wymaga dokonania porównania przedmiotu postępowania w sprawie naruszenia wszczętego przez Komisję z przedmiotem „środka lub środków” – nie zaś „działań” – „które są objęte danym wnioskiem”. Wobec tego nie można zgodzić się z argumentem Republiki Włoskiej, w myśl którego należy porównać przedmiot postępowania w sprawie naruszenia, to znaczy różne podniesione w nim zastrzeżenia, z „działaniami” stanowiącymi przedmiot wniosków o płatności uznanych za niedopuszczalne. Nieskuteczny jest również argument, zgodnie z którym ze względu na prawną definicję terminu „środek” Komisja, w ramach takiego porównania, powinna obowiązkowo znać i uwzględnić w swojej ocenie konkretne „działania” objęte danym „środkiem”. Sama okoliczność, że wniosek o płatność może odnosić się do szeregu konkretnych działań wykonanych w ramach środka (wieloletniego), w niniejszym wypadku środka 1.7, nie umożliwia wykładni contra legem jasnego i szczegółowego sformułowania hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, tak iż byłoby konieczne dokonanie tego porównania w odniesieniu do samego w sobie każdego spośród różnych działań zamiast w odniesieniu do danego „środka” lub do danych „środków”. Wreszcie, wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej, sformułowania „dotyczącego środka […], któr[y] [jest] objęt[y] […] wnioskiem [o płatność]”, którego odpowiednik zawierają inne wersje językowe tego przepisu, również nie wyraża wymogu szczególnego związku lub pełnej zgodności, lecz oznacza co najwyżej zwykły związek z danym środkiem lub danymi środkami albo ogólne odniesienie do niego lub do nich.
47 Ponadto z kontekstowego punku widzenia dokonaną powyżej ocenę potwierdzają zarówno art. 32 ust. 3 akapit pierwszy zdanie drugie, jak i art. 18 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1260/1999. Zgodnie z art. 32 ust. 3 akapit pierwszy zdanie drugie tego rozporządzenia płatności okresowe – które powinny zostać dokonane w odpowiedzi na konkretny wniosek o dokonanie zwrotu – są „obliczane na szczeblu środków zawartych w planie finansowania uzupełnienia programu”, nie zaś na szczeblu „działań” wchodzących w zakres tych środków. Ta wykładnia jest zgodna z zasadą, iż indykatywny plan finansowania wymieniony w art. 18 ust. 2 lit. c) tego rozporządzenia, który dotyczy „priorytetów”, może być oparty wyłącznie na opisie przedmiotowych środków, podczas gdy „działania” nie podlegają takiemu wymogowi. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1260/1999 „każdy program operacyjny zawiera […] skrócony opis działań, za pomocą których mają być wdrażane priorytety”. Wynika z tego, że jeśli ustawodawca nie postawił wymogu bliższego uszczegółowienia zakresu wspomnianych „środków”, które jako jedyne muszą być porównane z przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia zgodnie z hipotezą drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, tym bardziej nie ma takiego wymogu uszczegółowienia w odniesieniu do różnych „działań” objętych takim „środkiem”. Wreszcie oceny tej nie może podważyć art. 31 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999, ponieważ zobowiązanie budżetowe Wspólnoty nie wiąże się z pojęciem działania, lecz raczej z pojęciem pomocy, na co wskazuje również art. 31 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia.
48 W tym kontekście nie ma znaczenia art. 86 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie nr 1260/1999 (Dz.U. L 210, s. 25). Ten nowy przepis, który zastąpił hipotezę drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, nie działa wstecz, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ani nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Wobec tego określony w nim negatywny warunek kwalifikowalności płatności, w myśl którego „[k]ażda płatność okresowa dokonywana przez Komisję uzależniona jest od spełnienia [warunku, że] nie została wydana uzasadniona opinia Komisji na mocy art. 226 [WE] w sprawie naruszenia odnoszącego się do jednej lub kilku operacji, dla których zadeklarowano wydatki w odnośnym wniosku o płatność” nie może mieć wpływu na wykładnię wcześniejszego przepisu. Ponadto tytułem uzupełniającym należy wskazać że, po pierwsze, ten nowy przepis wprowadza doprecyzowanie, które nie było przewidziane we wcześniejszym przepisie, co nie zostało przez Komisję uzasadnione w jej początkowym projekcie z dnia 14 lipca 2004 r. [COM(2004) 492 wersja ostateczna], który zasadniczo został przyjęty w ostatecznie uchwalonym rozporządzeniu, i że, po drugie, w rozporządzeniu nr 1083/2006 całkowicie zarzucono termin „środek”, ograniczając się do zdefiniowania w art. 2 tego rozporządzenia terminu „oś priorytetowa” („jeden z priorytetów strategii zawarty w programie operacyjnym, obejmujący grupę powiązanych ze sobą operacji posiadających określone mierzalne cele”) oraz „operacja” („projekt lub grupa projektów […] pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja”), jak również związku pomiędzy tymi dwoma terminami. W tych nowych ramach prawnych termin „operacja” zastępuje więc termin środek i termin działanie w rozumieniu wcześniejszego rozporządzenia nr 1260/1999 i jest bezpośrednio związany z terminem „oś priorytetowa”. W tych okolicznościach Republika Włoska nie może czerpać argumentów z rozporządzenia nr 1083/2006 w celu poparcia swojej głównej tezy dotyczącej wymogu zgodności między przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia i działaniami [lub, zgodnie z rozporządzeniem nr 1083/2006, operacjami], których dotyczą wnioski o płatność uznane za niedopuszczalne.
49 Wobec powyższego nie można uwzględnić argumentacji Republiki Włoskiej dotyczącej istnienia szczególnego związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia i przedmiotem działania, którego dotyczy wniosek o płatność. Tym bardziej nie jest skuteczny jej argument, iż hipoteza druga, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, wymaga pełnej zgodności lub tożsamości pomiędzy działaniami, zarówno jeśli chodzi o projekty, jak i o czynności, stanowiące przedmiot wniosków o płatność uznanych za niedopuszczalne i zastrzeżeń podniesionych przez Komisję w postępowaniu o naruszenie 2007/2195. Niemniej jednak Komisja jest zobowiązana wykazać wystarczająco bezpośredni związek pomiędzy, po pierwsze, danym „środkiem”, w niniejszym wypadku środkiem 1.7, a po drugie, przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195, którego to wymogu znaczenie strony ostatecznie uznały na rozprawie.
50 Powyższe rozważania są zgodne z celem właściwych przepisów rozporządzenia nr 1260/1999. Choć oczywiście, jak podnosi Republika Włoska, hipoteza druga, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 zmierza do uniknięcia finansowania z funduszy strukturalnych działań państw członkowskich z naruszeniem prawa Unii, nie znaczy to jednak, że jednoczesne ryzyko nadmiernej utraty funduszy wspólnotowych musi być w całości przypisane niezgodności z prawem lub niezgodnemu z prawem wdrożeniu konkretnych działań (projektów lub czynności) będących przedmiotem wniosku o płatność, ani że Komisja jest zobowiązana do wykazania, iż to ryzyko wynika dokładnie i bezpośrednio z takich niezgodnych z prawem działań, zaskarżonych w ramach postępowania w sprawie naruszenia. Taka zawężająca wykładnia ograniczyłaby bowiem skuteczność odnośnych przepisów, które przyznają Komisji, jedynie czasowo, prawo zawieszenia płatności z tytułu zobowiązań finansowych funduszy strukturalnych podjętych w ramach programu operacyjnego, jeżeli ma ona do czynienia, ze strony państwa członkowskiego będącego beneficjentem, z domniemanym uchybieniem prawu Unii wystarczająco bezpośrednio powiązanym ze środkiem będącym przedmiotem planowanego finansowania, do czasu, kiedy stwierdzenie tego uchybienia zostanie ostatecznie potwierdzone lub zanegowane wyrokiem Trybunału.
51 Wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej oceny tej nie podważa również hipoteza pierwsza, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, przewidująca, w sposób analogiczny, możliwość spowodowania przez Komisję skutku zawieszającego w odniesieniu do płatności okresowych, poprzez procedurę zawieszenia na podstawie art. 39 ust. 2 tego rozporządzenia, to znaczy poza zakresem postępowania w sprawie naruszenia. Oprócz bowiem tego, że ten ostatni przepis również nie odnosi się do terminu „działanie”, hipoteza pierwsza, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999 przewiduje, podobnie jak hipoteza druga, iż okoliczność, że „nie podjęto decyzji o zawieszeniu płatności” musi dotyczyć „środka lub środków, które są objęte danym wnioskiem [o płatność]”. Zatem owa hipoteza pierwsza wymaga takiej samej wykładni jak wykładnia przedstawiona w pkt 43 i nast. powyżej i wcale nie dowodzi, że należy wykazać szczególny związek z pewnymi „działaniami”. Wreszcie z brzmienia obu hipotez, o których mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, jasno wynika, że powołanie się przez Komisję tylko na jeden z tych dwóch przypadków wystarczy, aby mogła ona tymczasowo odmówić płatności okresowej.
52 Co się tyczy genezy art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, należy wskazać, że przedstawiona przez Komisję propozycja legislacyjna dotycząca przepisów ogólnych w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. 1998, C 176, s. 1) zawierała art. 31 ust. 3 akapit pierwszy lit. f), w którym była mowa o dwóch hipotezach, z których druga dotyczyła tego, iż „Komisja nie podjęła decyzji o rozpoczęciu postępowania w sprawie naruszenia na podstawie art. 169 traktatu, dotyczącego danej pomocy i środka”. Późniejsze pominięcie, na etapie podejmowania decyzji, odniesienia do bardziej precyzyjnego terminu „pomoc” dowodzi a contrario, że ustawodawca ostatecznie poprzestał na wymogu istnienia wystarczająco bezpośredniego związku pomiędzy, po pierwsze, przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia, a po drugie, środkiem lub „środkami, których dotyczy” dany wniosek o płatność, których proponowane definicje prawne odpowiadały definicjom ostatecznie przyjętym w art. 9 rozporządzenia nr 1260/1999.
53 Brzmienie, kontekst prawny, cel i geneza odnośnych przepisów wskazują zatem wyraźnie, że aby uzasadnić stwierdzenie, że płatności czasowe nie mogą zostać zaakceptowane ze względu na toczące się postępowanie w sprawie naruszenia, wystarczy, aby Komisja wykazała, iż przedmiot tego postępowania pozostaje w wystarczająco bezpośrednim związku ze „środkiem”, w którego zakres wchodzą „działania”, których dotyczy dany wniosek o płatność.
54 W konsekwencji, po pierwsze, jako podstawę zaskarżonych aktów Komisja mogła przyjąć hipotezę drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, a po drugie, ze względu na przyznane jej tym samym uprawnienia do tymczasowej odmowy płatności okresowych, Komisja nie była zobowiązana do działania zgodnie z procedurą przewidzianą w hipotezie pierwszej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, w związku z art. 39 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Zatem nie można zarzucić Komisji obejścia tej procedury.
55 Wobec tego należy zbadać, czy w niniejszym wypadku Komisja właściwie oceniła istnienie wystarczająco bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195 i przedmiotem środka 1.7, od którego zależały wnioski o płatności uznane za niedopuszczalne.
W przedmiocie zastosowania w niniejszym wypadku hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999
56 W pierwszej kolejności, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w postępowaniu w sprawie naruszenia 2007/2195 Komisja w dniu 29 czerwca 2007 r. skierowała do władz włoskich wezwanie do usunięcia uchybień, a w dniu 1 lutego 2008 r. uzasadnioną opinię z zarzutem naruszenia art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12 ze względu na nieprzyjęcie dla regionu Kampania wszelkich środków koniecznych dla zapewnienia, że odpady będą odzyskiwane i unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez szkodzenia środowisku naturalnemu, a w szczególności poprzez niestworzenie odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, w następstwie której w dniu 4 lipca 2008 r. wniosła do Trybunału skargę o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego (zob. pkt 8–11 powyżej i ww. w pkt 12 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 20 i nast.).
57 Należy stwierdzić, że Republika Włoska nie zaprzecza, iż w niniejszej sprawie jest spełniona przesłanka dotycząca niepodjęcia przez Komisję „decyzji w sprawie rozpoczęcia postępowania w sprawie naruszenia na podstawie art. 226 [WE]”, zgodnie z hipotezą drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, ani nie podważa właściwości daty, po której wnioski o płatności Komisja uważa za niedopuszczalne, to znaczy dnia 29 czerwca 2007 r., co zostało odnotowane w protokole rozprawy. W każdym razie, jako że wszystkie zaskarżone akty zostały wydane po złożeniu skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie ma potrzeby badania, który spośród środków wymienionych w pkt 56 powyżej stanowi „decyzję Komisji” w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu.
58 W drugiej kolejności, co się tyczy zarzucanego naruszenia art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12, które stanowi przedmiot postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195, zarówno ze wspomnianego w pkt 12 powyżej wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom (w szczególności z pkt 35, 36, 41, 76, 100, 113, jak również z pkt 1 sentencji), jak i z wniesionej przez Komisję skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego (pkt 58 tiret czwarte i piąte, oraz pkt 82, 84, 86, 87, 102) jasno wynika, że postępowanie to dotyczyło całego systemu gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania, w regionie Kampania, włączając w to, po pierwsze, odzysk lub recykling oraz, po drugie, brak skutecznego zbierania selektywnego, które zdaniem Republiki Włoskiej jej nie dotyczy (zob. pkt 36, 37 powyżej). Jeśli chodzi w szczególności o naruszenie art. 4 dyrektywy 2006/12, należy wskazać, iż w ww. w pkt 12 wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom, w pkt 76 Trybunał wyraźnie stwierdził, że sytuację tę pogarszała niższa od średniej krajowej i wspólnotowej stopa selektywnej zbiórki odpadów w regionie Kampania oraz wskazał, w pkt 78 tego wyroku, że istniejące i funkcjonujące w tym regionie urządzenia w znacznym stopniu nie były w stanie zaspokoić jego rzeczywistych potrzeb w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Znaczy to, że wbrew temu, co twierdzi Republika Włoska, przedmiot postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195 w rzeczywistości obejmował niedostateczne selektywne zbieranie odpadów jako kolejny element pogarszający sytuację w zakresie niedostatków całego systemu gospodarowania odpadami. Również w ww. w pkt 12 wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom, w pkt 1 sentencji Trybunał wyraźnie stwierdził, zgodnie z żądaniem pierwszym zawartym w skardze wniesionej przez Komisję, uchybienie przez Republikę Włoską zobowiązaniom państwa członkowskiego, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich środków niezbędnych dla zapewnienia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu i bez szkodzenia środowisku. Republika Włoska niesłusznie twierdzi zatem, że odzysk lub recykling oraz selektywne zbieranie odpadów wchodziły w zakres przedmiotu postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195 i że nie istniał wystarczająco bezpośredni związek pomiędzy tym przedmiotem i przedmiotem wniosków o płatności uznanych za niedopuszczalne. W tym względzie należy wskazać, że Republika Włoska sama uznała w replice, iż przedmiot postępowania w sprawie naruszenia i przedmiot wniosków o płatności okresowe co najmniej zazębiają się, jeśli chodzi o odzysk lub recykling, co było powodem podniesienia przez nią tytułem ewentualnym nowego zarzutu dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności (zob. pkt 37 powyżej i pkt 63 poniżej).
59 W trzeciej kolejności należy wskazać, że pomoc przewidziana z tytułu środka 1.7, taka jak przedstawiona w opisie tego środka w wersji zmienionej PO Kampania, oprócz szeregu form pomocy na rzecz wsparcia odzysku lub recyklingu odpadów, następujących po selektywnej zbiórce [§ 5 lit. e)–f) w opisie środka 1.7], obejmowała również działania w zakresie pomocy na rzecz utworzenia systemu selektywnego zbierania odpadów komunalnych [§ 5 lit. d) w opisie środka 1.7] i w zakresie budowy składowisk do unieszkodliwiania odpadów po selektywnej zbiórce [§ 5 lit. b) w opisie środka 1.7]. Jednak, jak zostało już przypomniane w pkt 56 powyżej, postępowanie w sprawie naruszenia 2007/2195 dotyczyło bezpośrednio uchybień w zakresie zarówno odzyskiwania lub recyklingu, jak i braku skutecznego zbierania selektywnego. W tych okolicznościach Republika Włoska niesłusznie zarzuca Komisji, iż przedmiot środka 1.7, a zatem przedmiot wniosków o płatności uznanych za niedopuszczalne, nie miał wystarczająco bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia. Ponadto, choć Republika Włoska nie zdołała wykazać, czy i w jakim stopniu działania, których dotyczyły rzeczone wnioski o płatności, były związane konkretnie z pomocą, o której mowa w § 5 lit. b)–g) w opisie środka 1.7, przyznała jednak, że płatności okresowe, których dotyczyły wnioski, miały na celu właśnie poprawę, w szczególności, zbiórki selektywnej zgodnie z § 5 lit. d) opisu środka 1.7.
60 Republika Włoska nie może zatem twierdzić, że postępowanie w sprawie naruszenia 2007/2195 nie dotyczyło konkretnie działań będących przedmiotem wniosków o płatności uznanych za niedopuszczalne, ani że działania te same w sobie nie były niezgodne z art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12 i że zaskarżone akty stanowią zagrożenie dla celu finansowanego w ramach środka 1.7, ponieważ przeznaczeniem płatności, których dotyczą wnioski, było właśnie zaradzenie zarzucanemu uchybieniu. Jak zostało stwierdzone w pkt 43–54 powyżej, zgodnie z hipotezą drugą, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, wystarczy bowiem, aby Komisja wykazała istnienie wystarczająco bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia i przedmiotem wniosków o płatności uznanych za niedopuszczalne, co w niniejszej sprawie Komisja uczyniła poprzez wskazanie, w istocie, że akcje lub działania stanowiące przedmiot owych wniosków służyły osiągnięciu pewnych celów lub celów pośrednich przewidzianych w ramach środka 1.7 i że postępowanie w sprawie naruszenia 2007/2195 dotyczyło wdrożenia tego środka. W szczególności w tym względzie Komisja nie była zobowiązana wykazać, że finansowanie działań wchodzących w zakres środka 1.7 i będących przedmiotem rzeczonych wniosków o płatności mogło rzeczywiście stanowić zagrożenie dla budżetu Unii (zob. pkt 50 powyżej).
Wnioski dotyczące czterech pierwszych zarzutów
61 Wobec całości powyższych rozważań zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.
62 Co się tyczy zarzutów drugiego i trzeciego, dotyczących, po pierwsze, naruszenia art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) i art. 32 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999, a po drugie, przeinaczenia okoliczności faktycznych oraz nadużycia władzy, wystarczy stwierdzić, że w świetle wywodów przedstawionych w pkt 56–60 powyżej Republika Włoska nie wykazała, iż Komisja zinterpretowała w sposób niewłaściwy okoliczności faktyczne lub je przeinaczyła, albo że postępowanie przewidziane we wspomnianym przepisie wykorzystała do celów innych niż cel wynikający z odnośnych kryteriów zawartych w tym przepisie, w szczególności wynikających z hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999. W tym względzie nieskuteczne jest podniesione przez Republikę Włoską zastrzeżenie, że Komisja niesłusznie uwzględniła w swojej ocenie, będącej podstawą zaskarżonych aktów, brak właściwego planu gospodarowania odpadami (zob. pkt 38 powyżej). Brak ten został zresztą zaakceptowany przez Komisję, która podkreśla jego niewielkie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu. Zastrzeżenie to nie podważa bowiem tego, że Komisja wykazała istnienie wystarczająco bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195 i przedmiotem wniosków o płatności uznanych za niedopuszczalne, ponieważ ów związek sam w sobie uzasadnia zastosowanie art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) i art. 32 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1260/1999. W tych okolicznościach nie można zarzucić Komisji, że starała się osiągnąć w niniejszym wypadku skutek możliwy do osiągnięcia jedynie poprzez rozpoczęcie przez nią albo postępowania w sprawie naruszenia, albo procedury zawieszenia zgodnie z art. 39 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia.
63 Ponadto w tym kontekście, jak słusznie wskazuje Komisja, nie można zezwolić Republice Włoskiej na podniesienie w replice nowego zarzutu, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności (zob. pkt 37 powyżej), ponieważ jest oczywiste, że w niniejszym wypadku nie są spełnione szczególne warunki przewidziane w art. 48 § 2 akapit pierwszy regulaminu postępowania. Republika Włoska nie powołuje się bowiem na żadną istotną okoliczność prawną lub faktyczną ujawnioną dopiero w toku postępowania, ponieważ wszystkie elementy, na których Komisja oparła swoją obronę, występowały i były jej wiadome już na etapie postępowania administracyjnego. W tym względzie, wbrew temu, co stwierdziła Republika Włoska na rozprawie, sam sposób, w jaki Komisja przedstawiła owe elementy w swojej odpowiedzi na skargę, nie może uzasadniać odstępstwa od przywołanego wyżej przepisu, wobec czego należy odrzucić ten nowy zarzut jako niedopuszczalny (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 października 1999 r. w sprawie C‑104/97 P Atlanta przeciwko Wspólnocie Europejskiej, Rec. s. I‑6983, pkt 29).
64 Zarzuty drugi i trzeci, jak również nowy zarzut podniesiony tytułem pomocniczym i dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności, również nie mogą zatem zostać uwzględnione.
65 Co się tyczy zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f), art. 32 ust. 3 akapit drugi i art. 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1260/1999, jak również naruszenia zasady kontradyktoryjności i nadużycia władzy, z wywodów przedstawionych w pkt 43–60 powyżej wynika, że pierwszy z tych przepisów stanowi właściwą podstawę prawną do wydania zaskarżonych aktów. Republika Włoska nie może zatem zarzucić Komisji obejścia procedury zawieszenia przewidzianej w art. 39 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia ani naruszenia prawa Republiki Włoskiej do obrony w odniesieniu do kwestii spornych dotyczących niedopuszczalności wniosków o płatności okresowe, wskazanych najpierw w piśmie z dnia 31 marca 2008 r., a następnie powtórzonych w zaskarżonych aktach. Jak podnosi Komisja, z owego pisma w związku z zaskarżonymi aktami wynika, że niektóre obawy i zastrzeżenia związane z planem gospodarowania odpadami w regionie Kampania z dnia 28 grudnia 2007 r., wyrażone w piśmie z dnia 20 października 2008 r. i zwięźle powtórzone w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r., nie zostały, w odróżnieniu od spornych powodów niedopuszczalności, formalnie zakwestionowane ani w ramach postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195, ani w ramach postępowania dotyczącego wdrożenia PO Kampania, które doprowadziło do wydania zaskarżonych aktów. Wobec tego nie można uznać, że zaskarżone akty, ze względu na to, że są w nich wyrażone wspomniane obawy i zastrzeżenia, zostały wydane z naruszeniem prawa Republiki Włoskiej do obrony lub że są obciążone innym błędem formalnym lub materialnym, który powodowałby ich niezgodność z prawem.
66 W rezultacie zarzut czwarty również należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego braku uzasadnienia zgodnie z art. 253 WE
67 W badanym zarzucie Republika Włoska podnosi w istocie, że pismo z dnia 22 grudnia 2008 r. jest obarczone brakiem uzasadnienia w odniesieniu do istotnych okoliczności faktycznych, ze względu na to, iż Komisja nie odpowiedziała w sposób właściwy na uwagi przedstawione przez władze włoskie w piśmie z dnia 9 czerwca 2008 r. I tak w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. nie została uwzględniona okoliczność, że projekty dotyczące środka 1.7 przyczyniały się i mogły przyczynić się w przyszłości do rozwiązania problemu unieszkodliwiania odpadów, ponieważ chodzi o projekty zmierzające do rozszerzenia zakresu selektywnego zbierania odpadów i odzysku materiałów i energii pochodzących z sortowanych w ten sposób odpadów. Według Republiki Włoskiej aspekt ten świadczy o istotnym związku, a nawet o pełnej zgodności pomiędzy przedmiotem oraz celami postępowania w sprawie naruszenia i przedmiotem oraz celami projektów wchodzących w zakres środka 1.7. Ponadto ze względu na to, że cele i projekty wchodzące w zakres środka 1.7 zostały szczegółowo określone w PO Kampania, podstawą decyzji Komisji powinno być właściwe zbadanie tej kwestii i Komisja powinna była wyjaśnić, z jakich powodów uznała, że sytuacja, która spowodowała wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia, utrudniała skuteczną realizację tego środka.
68 Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
69 Na wstępie należy przypomnieć, że pismem z dnia 31 marca 2008 r., które nie zostało zaskarżone w niniejszej sprawie, Komisja powiadomiła władze włoskie o konsekwencjach, jakie zamierzała wyciągnąć z postępowania w sprawie naruszenia 2007/2195 w stosunku do finansowania środka 1.7 w ramach wykonania PO Kampania (zob. pkt 13 powyżej). W piśmie tym Komisja wskazała, że nie może dłużej dokonywać, na podstawie art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1260/1999, „płatności okresowych dotyczących zwrotu wydatków związanych ze środkiem 1.7 PO Kampania”, mającego za przedmiot „»Regionalny system gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania«, którego dotyczy [przedmiotowe] postępowanie w sprawie naruszenia”. W tym względzie Komisja wyjaśniła, że „gospodarowanie odpadami jako całość [było] niezadawalające ze względu na konieczność zapewnienia właściwego zbierania i unieszkodliwiania odpadów, a zatem również działań przewidzianych w ramach środka 1.7, takich jak działania związane z urządzeniami do magazynowania, przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów, z urządzeniami do odzysku suchych i wilgotnych części składowych, ostatecznego utworzenia składowisk odpadów, oprócz selektywnego zbierania odpadów […], jak również planów i programów sektorowych”. Komisja w istocie stwierdziła więc, że nie może zostać zaakceptowany żaden wniosek o płatność obejmujący wydatki dotyczące środka 1.7 złożony po naruszeniu przez region Kampania jego zobowiązań wynikających z dyrektywy 2006/12.
70 Na to uzasadnienie Komisja powołała się (zob. pkt 13–21 powyżej) we wszystkich zaskarżonych aktach, w związku z czym należy uważać je za integralną część uzasadnienia tych aktów dla potrzeb kontroli ich zgodności z prawem, z czym strony zgodziły się i co zostało odnotowane w protokole z rozprawy. Ponadto w piśmie z dnia 22 grudnia 2008 r. Komisja wskazała, że w postępowaniu w sprawie naruszenia 2007/2195 cały system gospodarowania odpadami w Kampanii został zakwestionowany w świetle art. 4 i 5 dyrektywy 2006/12 i na tej podstawie uznała, że nie istniały „wystarczające gwarancje właściwej realizacji działań współfinansowanych przez EFRR w ramach środka 1.7 dotyczących, ze względu na sam sposób określenia środka, całego regionalnego systemu gospodarowania odpadami i ich unieszkodliwiania, którego skuteczność i właściwość [były] przedmiotem [tego] postępowania w sprawie naruszenia”.
71 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia indywidualnej decyzji ma za zadanie zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do oceny zasadności decyzji lub ewentualnie istnienia błędu powodującego możliwość żądania stwierdzenia jej nieważności, a sądom Unii zapewnić możliwość kontroli zgodności z prawem tej decyzji. Zakres tego obowiązku jest zależny od charakteru rozpatrywanego aktu i okoliczności, w jakich został wydany. Ze względu na to, że decyzja Komisji wydana w ramach wdrażania EFRR i dotycząca tymczasowej niedopuszczalności wniosków o płatności okresowe powoduje niekorzystne skutki finansowe dla państwa członkowskiego składającego wniosek i dla końcowych beneficjantów tych wypłat, uzasadnienie tej decyzji powinno wyraźnie wskazywać powody uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 13 lipca 2011 r. w sprawie T‑81/09 Grecja przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 41; zob. podobnie i analogicznie, wyrok Sądu z dnia 17 września 2003 r. w sprawie T‑137/01 Stadtsportverband Neuss przeciwko Komisji Rec. s. II‑3103, pkt 52–54). Nie ma jednak wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (wyrok Trybunału z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie C‑89/08 P Komisja przeciwko Irlandii i in., Zb.Orz. s. I‑11245, pkt 77).
72 Ze względu na okoliczność, iż uzasadnienie zaskarżonych aktów obejmuje uzasadnienie zawarte w piśmie z dnia 31 marca 2008 r., wystarczy stwierdzić, że w świetle tego uzasadnienia i wobec przedstawienia wszystkich istotnych elementów uzasadniających zastosowanie art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999, nie tylko Republika Włoska mogła prawidłowo zaskarżyć merytoryczną zgodność z prawem zaskarżonych aktów, ale również Sąd ma pełną możliwość dokonania jej kontroli (zob. pkt 42–66 powyżej). Ponadto w świetle przytoczonego w pkt 71 powyżej orzecznictwa Komisja nie miała obowiązku udzielić w zaskarżonych aktach wyraźnej odpowiedzi na wszystkie argumenty podniesione w piśmie Republiki Włoskiej z dnia 9 czerwca 2008 r., jako że najważniejsze elementy uzasadnienia tych aktów zostały przedstawione w sposób wystarczający. Jeśli chodzi o kontekst, w jakim wydane zostały zaskarżone akty, należy wyjaśnić, że władze włoskie, jako podmiot, przeciwko którym skierowane jest postępowanie w sprawie naruszenia 2007/2195, były świadome przedmiotu zastrzeżeń Komisji, a wobec tego były w stanie dokonać porównania pomiędzy przedmiotem środka 1.7, przedmiotem wniosków o płatności uznanych za niedopuszczalne i przedmiotem stwierdzenia niedopuszczalności zawartego w zaskarżonych aktach, wobec czego nie było konieczne uzasadnienie bardziej szczegółowe niż uzasadnienie przedstawione w tych aktach. W tym względzie należy wyjaśnić, że sam fakt, iż Republika Włoska niesłusznie uznała za istotne niektóre elementy takie jak rzekoma całkowita zgodność między przedmiotem uznanych za niedopuszczalne wniosków o płatności i przedmiotem postępowania w sprawie naruszenia (zob. pkt 42–54 powyżej), wchodzący w zakres oceny co do meritum, nie może zmienić zakresu spoczywającego na Komisji formalnego obowiązku uzasadnienia.
73 W tych okolicznościach zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutów szóstego i siódmego, podniesionych w sprawie T‑308/09 i dotyczących, odpowiednio, naruszenia art. 32 i 39 rozporządzenia nr 1260/1999 i naruszenia art. 230 WE
74 W zarzucie szóstym Republika Włoska podnosi, że wskazany przez Komisję w piśmie z dnia 20 maja 2009 r. dodatkowy powód niedopuszczalności przedmiotowego wniosku o płatność, dotyczący zawisłości sprawy T‑99/09, jest sprzeczny z art. 32 i 39 rozporządzenia nr 1260/1999, zawierającymi zamknięty wykaz sytuacji upoważniających Komisję do zawieszenia płatności okresowych i uznania, że wniosek o płatność nie może zostać zaakceptowany. Wśród sytuacji tych nie ma jednak wymienionego istnienia skargi wniesionej na podstawie art. 230 WE i dotyczącej analogicznych środków podjętych już przez Komisję.
75 W zarzucie siódmym Republika Włoska podnosi, że ponieważ Komisja odmawia płatności okresowych ze względu na zawisłość skargi wniesionej na podstawie art. 230 WE, pismo z dnia 20 maja 2009 r. zostało ponadto wydane z naruszeniem tego przepisu, stanowiącego wyraz podstawowego prawa do skutecznej ochrony sądowej przez sądy Unii. Zdaniem Republiki Włoskiej podejście Komisji zniechęca państwa członkowskie do wnoszenia skarg ze względu na ryzyko zawieszenia płatności okresowych w oczekiwaniu na wydanie orzeczenia w przedmiocie skargi, a wobec tego stanowi niedopuszczalne ograniczenie korzystania z prawa do ochrony sądowej.
76 Komisja wnosi o oddalenie tych zarzutów.
77 Co się tyczy zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia art. 32 i 39 rozporządzenia nr 1260/1999, wystarczy stwierdzić, że zarzut ten jest oparty na błędnym rozumieniu pisma z dnia 20 maja 2009 r., zaskarżonego w sprawie T‑308/09, w którym podane są takie same podstawy niedopuszczalności jak w pismach z dnia 31 marca i z dnia 22 grudnia 2008 r. Jak wskazuje Komisja, powołanie się na zawisłość powiązanej sprawy T‑99/09 stanowi bowiem jedynie opis sytuacji prawnej na tym etapie postępowania i nie może być rozumiane jako dodatkowa podstawa niedopuszczalności, która nie została przewidziana w art. 32 i 39 rozporządzenia nr 1260/1999. Komisja w ten sposób zwróciła jedynie uwagę Republiki Włoskiej na okoliczność, po pierwsze, że wynik postępowania w sprawie T‑99/09, dotyczącej zgodności z prawem tych samych podstaw niedopuszczalności, niewątpliwie rozstrzygnie o wyniku postępowania w sprawie T‑308/09 oraz, po drugie, że do czasu wydania przez sądy Unii ostatecznego orzeczenia w tym zakresie Komisja nadal będzie uważała, iż przedmiotowe okresowe wnioski o płatności nie mogą zostać zaakceptowane.
78 Podobnie, jeśli chodzi o zarzut siódmy, dotyczący naruszenia art. 230 WE, wystarczy wskazać, że powołanie się przez Komisję na art. 230 WE nie miało na celu podniesienia dodatkowej, obok art. 32 i 39 rozporządzenia nr 1260/1999, podstawy niedopuszczalności ani zniechęcenia Republiki Włoskiej do wniesienia skargi sądowej, lecz służyło wyłącznie uwzględnieniu istnienia sprawy powiązanej T‑99/09 i tego, że jej wynik mógł mieć znaczenie dla wyniku sprawy T‑308/09.
79 W konsekwencji zarzuty szósty i siódmy należy oddalić jako w sposób oczywisty bezzasadne.
80 Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, rozpatrywane skargi należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
81 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
82 Ponieważ Republika Włoska przegrała sprawę, a Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, należy obciążyć Republikę Włoską jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Skargi zostają oddalone.
2) Republika Włoska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Azizi | Dehousse | Frimodt Nielsen |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 kwietnia 2013 r.
Podpisy
Spis treści
Okoliczności powstania sporu
Procedura zatwierdzania wsparcia programu operacyjnego „Kampania”
Postępowanie w sprawie naruszenia przeciwko Republice Włoskiej
Wpływ postępowania w sprawie naruszenia na wykonanie PO Kampania
Przebieg postępowania i żądania stron
Co do prawa
Streszczenie zarzutów podniesionych w sprawach T‑99/09 i T‑308/09
W przedmiocie rzekomego naruszenia hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999
Uwagi wstępne
W przedmiocie znaczenia kryteriów zastosowania hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999
W przedmiocie zastosowania w niniejszym wypadku hipotezy drugiej, o której mowa w art. 32 ust. 3 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia nr 1260/1999
Wnioski dotyczące czterech pierwszych zarzutów
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego braku uzasadnienia zgodnie z art. 253 WE
W przedmiocie zarzutów szóstego i siódmego, podniesionych w sprawie T‑308/09 i dotyczących, odpowiednio, naruszenia art. 32 i 39 rozporządzenia nr 1260/1999 i naruszenia art. 230 WE
W przedmiocie kosztów