Cause riunite T‑99/09 e T‑308/09
Repubblica italiana
contro
Commissione europea
«FESR – Programma operativo regionale (POR) 2000‑2006 per la regione Campania – Regolamento (CE) n. 1260/1999 – Articolo 32, paragrafo 3, lettera f) – Decisione di non procedere ai pagamenti intermedi attinenti alla misura del POR relativa alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti – Procedura d’infrazione contro l’Italia»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 19 aprile 2013
1. Coesione economica, sociale e territoriale – Interventi strutturali – Finanziamento da parte dell’Unione – Regolamento n. 1260/1999 – Domande di pagamenti intermedi – Procedura d’infrazione – Conseguenza – Inammissibilità provvisoria di domande intermedie di pagamento – Criteri di applicazione – Nozione di «misure» oggetto delle domande di pagamento – Rapporto tra l’oggetto della procedura d’infrazione e le suddette misure – Collegamento diretto – Portata
[Regolamento del Consiglio n. 1260/1999, artt. 32, § 3, comma 1, f), e 39, §§ 2 e 3]
2. Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Motivo dedotto per la prima volta in fase di replica – Irricevibilità
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 48, § 2)
3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione della Commissione vertente sull’inammissibilità provvisoria di domande intermedie di pagamento nell’ambito dell’attuazione del FESR – Riferimento al contesto della suddetta decisione – Ammissibilità
(Art. 253 CE)
1. Ai sensi della seconda ipotesi formulata all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, la nozione di «misura» riveste una portata generale, collegata ad una priorità di strategia definita da un asse prioritario di cui essa costituisce lo strumento di attuazione su base pluriennale che consente di finanziare «operazioni». Siccome una pluralità di operazioni può essere riferita ad una siffatta misura, quest’ultima nozione ha dunque una portata più ampia rispetto a quella di operazione che, dal canto suo, riflette progetti o azioni che possono beneficiare di un intervento dei fondi.
Al fine di concludere per l’inammissibilità di una domanda di pagamento, la seconda ipotesi formulata all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999 impone di paragonare l’oggetto della procedura d’infrazione avviata dalla Commissione con quello «[della] o [delle] misure» – e non delle «operazioni» – «oggetto della domanda di cui trattasi». Difatti, la sola circostanza che una domanda di pagamento possa riferirsi a svariate operazioni concrete, realizzate nell’ambito di una misura (pluriennale), non consente di interpretare contra legem la formulazione letterale chiara e precisa della seconda ipotesi di cui all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999, nel senso che sarebbe necessario effettuare un paragone del genere rispetto all’oggetto di ognuna delle varie operazioni in quanto tali, piuttosto che rispetto alla misura o alle misure di cui trattasi. Ciò nondimeno, è senz’altro necessario che la Commissione dimostri un nesso sufficientemente diretto fra la misura di cui trattasi, da un lato, e l’oggetto della procedura d’infrazione, dall’altro.
Siffatte considerazioni corrispondono alla finalità delle pertinenti disposizioni del regolamento n. 1260/1999. Se è vero che la seconda ipotesi formulata all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999 intende evitare che i fondi strutturali finanzino operazioni degli Stati membri in violazione del diritto dell’Unione, non per questo il rischio concomitante di perdita inammissibile di fondi comunitari deve essere imputato specificamente all’illegittimità o all’attuazione illegittima di operazioni (progetti o azioni) precise costituenti l’oggetto della domanda di pagamento, né la Commissione è tenuta a dimostrare che tale rischio risulti esattamente e direttamente da tali operazioni illegittime, contestate nell’ambito di una procedura d’infrazione. Una siffatta interpretazione restrittiva ridurrebbe difatti l’effetto utile delle disposizioni in questione, che attribuiscono alla Commissione, unicamente in via provvisoria, il potere di sospendere pagamenti a titolo di impegni finanziari dei fondi strutturali assunti nell’ambito di un programma operativo qualora riscontri, da parte dello Stato membro beneficiario, una presunta infrazione al diritto dell’Unione che presenti un collegamento sufficientemente diretto con la misura oggetto del finanziamento considerato, fino al momento in cui la constatazione di siffatta infrazione sia confermata o respinta in modo definitivo mediante una sentenza della Corte.
Tale valutazione non è rimessa in discussione neppure dalla prima ipotesi formulata all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999, che prevede, analogamente, la possibilità per la Commissione di sospendere i pagamenti intermedi attraverso lo strumento della procedura di sospensione a titolo dell’articolo 39, paragrafo 2, del medesimo regolamento, ossia al di fuori dell’ambito di una procedura d’infrazione. Infatti, a parte la circostanza che neanche quest’ultima disposizione concerne la nozione di «operazione», la prima ipotesi formulata all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999 prevede, analogamente alla seconda ipotesi, che l’«assenza di sospensione di pagamenti» afferisca «alla misura o alle misure oggetto della domanda [di pagamento]». Infine, dalla formulazione letterale delle due ipotesi di cui all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999 risulta chiaramente che per la Commissione è sufficiente fare riferimento ad uno solo di tali due casi per potere rifiutare provvisoriamente un pagamento intermedio.
Pertanto, per giustificare la dichiarazione di inammissibilità di pagamenti intermedi riguardo a una procedura d’infrazione in corso, è sufficiente che la Commissione dimostri che l’oggetto di tale procedura presenta un collegamento sufficientemente diretto con la misura cui si riferiscono le operazioni di cui alle domande di pagamento in questione.
Conseguentemente, la Commissione, da un lato, può legittimamente fondare una decisione di inammissibilità di pagamenti intermedi sulla seconda ipotesi formulata all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999 e, dall’altro, tenuto conto del potere ad essa in tal modo attribuito di rifiutare provvisoriamente i suddetti pagamenti, non è tenuta a seguire la procedura prevista dalla prima ipotesi di cui all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, lettera f), del regolamento n. 1260/1999, letto in combinato disposto con l’articolo 39, paragrafi 2 e 3, del medesimo regolamento.
(v. punti 45, 46, 49‑51, 53, 54)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 63)
3. L’obbligo di motivare una decisione individuale ha lo scopo di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se la decisione sia fondata, oppure se sia eventualmente inficiata da un vizio che permette di contestarne la validità, e di consentire al giudice dell’Unione di esercitare il suo sindacato di legittimità sulla stessa. La portata di quest’obbligo dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale è stato adottato. Considerata la circostanza che da una decisione della Commissione, adottata nell’ambito dell’attuazione del FESR e vertente sull’inammissibilità, provvisoria, di domande intermedie di pagamento, derivano conseguenze finanziarie negative sia per lo Stato membro richiedente che per i beneficiari finali di detti pagamenti, tale decisione deve fare apparire in forma chiara i motivi che giustificano la dichiarazione di inammissibilità. Tuttavia la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi rilevanti di fatto e di diritto, in quanto l’accertamento dell’osservanza, da parte della motivazione, degli obblighi imposti dall’articolo 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi.
(v. punto 71)