RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
26. juli 2023 (*)
»Voldgiftsbestemmelse – rammeprogrammet for forskning og innovation (2014-2020), »Horisont 2020« – projektet »aDvanced sOcial enGineering And vulNerability Assessment Framework (Dogana)« – tilskudsaftale – annullationssøgsmål – endelig revisionsrapport – debetnota – retsakter, der ikke kan gøres til genstand for søgsmål – retsakter, som er en uadskillelig del af et rent kontraktforhold – afvisning – rette sagsøgte – manglende kompetence – personaleomkostninger – bonusser beregnet på grundlag af forretningsmæssige mål – manglende støtteberettigelse – berettiget forventning«
I sag T-222/22,
Engineering – Ingegneria Informatica SpA, Rom (Italien), ved avocats S. Villata, L. Montevecchi og C. Oncia,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved M. Ilkova og S. Romoli, som befuldmægtigede,
og
Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning (REA) ved S. Payan-Lagrou og V. Canetti, som befuldmægtigede, bistået af avocat D. Gullo,
sagsøgte,
har
RETTEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, K. Kowalik-Bańczyk (refererende dommer), og dommerne E. Buttigieg og B. Ricziová,
justitssekretær: V. Di Bucci,
på grundlag af den skriftlige forhandling og navnlig:
– Kommissionens indsigelse i henhold til artikel 130 i Rettens procesreglement fremsat ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 6. juli 2022
– sagsøgerens bemærkninger til denne indsigelse indleveret til Rettens Justitskontor den 22. august 2022,
og under henvisning til, at hverken sagsøgeren eller REA har anmodet om afholdelse af retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, og at Retten i henhold til artikel 106, stk. 3, i procesreglementet har besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del,
afsagt følgende
Dom
1 Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF og 272 TEUF har sagsøgeren, Engineering – Ingegneria Informatica SpA, i det væsentlige nedlagt påstand dels om annullation af flere retsakter udstedt af Europa-Kommissionen og af Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning (REA) vedrørende gennemførelsen af tilskudsaftale nr. 653618 (herefter »tilskudsaftalen«) angående projektet med titlen »aDvanced sOcial enGineering And vulNerability Assessment Framework (Dogana)« (vurderingsramme for avanceret social manipulation og sårbarhed) (herefter »projektet«), dels om, at det fastslås, at visse omkostninger er berettigede til finansiering på grundlag af denne aftale, og at Kommissionen og REA derfor ikke har ret til at tilbagesøge beløb svarende til disse omkostninger.
Sagens baggrund
2 Sagsøgeren er et selskab, der udøver forsknings- og udviklingsvirksomhed inden for teknologisektoren.
3 REA er et forvaltningsorgan, der er oprettet med henblik på at lede Den Europæiske Unions indsats på forskningsområdet. I henhold til artikel 4, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 58/2003 af 19. december 2002 om vedtægterne for de forvaltningsorganer, der skal administrere opgaver i forbindelse med EF-programmer (EFT 2003, L 11, s. 1), har REA status som juridisk person, har i alle medlemsstater den mest vidtgående rets- og handleevne og kan bl.a. optræde som part i retssager.
Tilskudsaftale
4 Under Horisont 2020 – rammeprogram for forskning og innovation (2014-2020) (herefter »Horisont 2020-rammeprogrammet«) indgik Engineering International Belgium SA som koordinator og andre støttemodtagere på den ene side og REA på den anden side tilskudsaftalen den 28. april 2015. I henhold til to tillæg undertegnet i december 2017 og i marts 2018 blev sagsøgeren støttemodtager fra den 5. juli 2017 og erstattede Engineering International Belgium som koordinator fra den 15. december 2017.
5 I henhold til tilskudsaftalens artikel 2 blev projektet tildelt et tilskud (herefter »tilskuddet«). Ifølge aftalens artikel 3 skulle gennemførelsen af projektet begynde den 1. september 2015 og vare 36 måneder.
6 Det fremgår af tilskudsaftalens artikel 5.2, at tilskuddet bl.a. dækker 70% af de støtteberettigede omkostninger for de støttemodtagere, som er juridiske enheder, der arbejder med fortjeneste for øje. Disse støtteberettigede omkostninger omfatter navnlig for det første »direkte personaleomkostninger« og for det andet »indirekte omkostninger« beregnet på grundlag af en fast sats. De »direkte personaleomkostninger« består af to kategorier, nemlig dels »faktisk afholdte omkostninger« eller »faktiske omkostninger«, dels »enhedsomkostninger«, der fastsættes på grundlag af et beløb pr. enhed, som beregnes i overensstemmelse med støttemodtagerens sædvanlige praksis for omkostningsberegning.
7 I henhold til tilskudsaftalens artikel 6.1, litra a), nr. iv), er de faktiske omkostninger støtteberettigede, navnlig forudsat, at de er »afholdt i forbindelse med [projektet] og er nødvendige for gennemførelsen heraf«.
8 I tilskudsaftalens artikel 6.2, punkt A.1, fastsættes det, at »personaleomkostningerne er støtteberettigede, såfremt de vedrører personale, der arbejder for støttemodtageren i henhold til en ansættelseskontrakt (eller en tilsvarende udnævnelsesakt) og er knyttet [til projektet]«. I samme artikel præciseres det, at personaleomkostningerne »skal begrænses til lønninger […], bidrag til sociale sikringsordninger, skatter og øvrige omkostninger, der indgår i aflønningen, hvis de betales i henhold til national lovgivning eller ansættelseskontrakten (eller en tilsvarende udnævnelsesakt)«.
9 De ikke-støtteberettigede omkostninger er defineret og opregnet i tilskudsaftalens artikel 6.5. I denne artikel nævnes bl.a., i litra a), de »omkostninger, der ikke opfylder betingelserne [i] [denne aftales] artikel 6.1-6.4« og navnlig, i litra a), nr. i), de »omkostninger, der vedrører afkastet af den investerede kapital«.
10 I tilskudsaftalens artikel 6.6 fastsættes det, at de anmeldte omkostninger, der ikke er støtteberettigede, afvises.
11 I henhold til tilskudsaftalens artikel 22.1.3 kan REA eller Kommissionen foretage revisioner vedrørende den korrekte gennemførelse af projektet og overholdelsen af de i aftalen fastsatte forpligtelser. Derefter udarbejdes et udkast til revisionsrapport og dernæst en revisionsrapport, som begge meddeles koordinatoren eller den berørte støttemodtager.
12 I tilskudsaftalens artikel 22.5.1 er fastsat, at resultaterne af revisionerne navnlig kan føre til, at ikke-støtteberettigede omkostninger afvises. I henhold til samme artikel kan disse resultater, når revisionerne afslører systematiske eller tilbagevendende fejl, få konsekvenser for andre tilskud, der er tildelt under lignende omstændigheder, idet resultaterne vedrørende tilskuddet udvides til at omfatte sådanne tilskud.
13 I tilskudsaftalens artikel 42.1 fastsættes, at REA afviser alle ikke-støtteberettigede omkostninger, bl.a. efter revisioner.
14 Tilskudsaftalens artikel 44.1 bestemmer, at REA tilbagesøger ethvert beløb, der er udbetalt, men ikke skulle betales i henhold til denne aftale. Aftalens artikel 44.1.3, der finder anvendelse på inddrivelse af beløb efter udbetaling af restbeløbet, bestemmer i det væsentlige, at REA tilsender støttemodtageren en forhåndsmeddelelse og dernæst en bekræftelsesskrivelse og en debetnota. I tilfælde af manglende betaling kan REA derefter foretage modregning, indlede retsforfølgning eller vedtage en afgørelse, der kan tvangsfuldbyrdes på grundlag af artikel 299 TEUF.
15 I tilskudsaftalens artikel 57.1 er det fastsat, at aftalen er underlagt den relevante EU-ret, om nødvendigt suppleret af belgisk ret.
16 Tilskudsaftalens artikel 57.2 fastsætter, at Retten eller, i tilfælde af appel, Domstolen har enekompetence til at afgøre tvister vedrørende fortolkningen, anvendelsen og gyldigheden af denne aftale i overensstemmelse med artikel 272 TEUF.
17 I henhold til tilskudsaftalen har sagsøgeren fra REA modtaget et tilskud på 240 171,21 EUR på grundlag af anmeldte støtteberettigede omkostninger på 343 101,72 EUR og en godtgørelsessats på 70%.
Revisionsprocedure
18 I løbet af 2021 foretog Kommissionen en revision af gennemførelsen af tre tilskudsaftaler, som sagsøgeren havde indgået inden for rammerne af Horisont 2020-rammeprogrammet, deriblandt den i denne sag omhandlede tilskudsaftale. For så vidt angår denne sidstnævnte aftale vedrørte revisionen perioden fra den 1. september 2015 til den 31. august 2018.
19 Den 30. juni 2021 meddelte Kommissionen sagsøgeren et udkast til revisionsrapport.
20 Ved skrivelse af 21. december 2021 (herefter »afslutningsskrivelsen«) og ved en endelig revisionsrapport af samme dato meddelte Kommissionen sagsøgeren de endelige resultater af revisionen.
21 Under revisionen foretog Kommissionen flere justeringer vedrørende de støtteberettigede omkostninger i henhold til tilskudsaftalen.
22 Kommissionen var navnlig af den opfattelse, at visse bonusser eller provisioner (herefter »de omtvistede bonusser«), der var blevet udbetalt til to af sagsøgerens medarbejdere (herefter »de to berørte medarbejdere«) og var blevet anmeldt af sagsøgeren som personaleomkostninger, var knyttet til opfyldelsen af forskellige mål af forretningsmæssig karakter. Heraf udledte Kommissionen, at omkostningerne svarende til disse bonusser ikke var afholdt inden for rammerne af projektet og ikke var nødvendige for gennemførelsen af dette projekt, hvorfor de ikke opfyldte betingelserne for støtteberettigelse i tilskudsaftalens artikel 6.1, litra a), nr. iv), som forklaret i den kommenterede model for tilskudsaftaler under Horisont 2020-rammeprogrammet (herefter »den kommenterede model for rammeaftaler«). Kommissionen fandt derfor, at de omtvistede bonusser til et beløb af 14 758,03 EUR ikke var støtteberettigede og foretog som følge heraf en justering.
23 På baggrund af de forskellige justeringer, der blev foretaget til fordel for henholdsvis REA og sagsøgeren, nedsatte Kommissionen som følge heraf det samlede beløb for de støtteberettigede omkostninger i henhold til tilskudsaftalen med 12 927,34 EUR.
24 Kommissionen var i øvrigt af den opfattelse, at visse fejl, der var blevet afdækket under revisionen, kunne være af systematisk og tilbagevendende karakter. Den indledte derfor en procedure for udvidelse af resultaterne af revisionen til andre tilskud i overensstemmelse med tilskudsaftalens artikel 22.5.1.
25 Ved skrivelse af 21. februar 2022 (herefter »den præciserende skrivelse«) meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den kun havde udvidet resultaterne til at omfatte de igangværende tilskud og havde udelukket perioder og tilskud, der ikke var blevet revideret. Kommissionen præciserede, at denne begrænsning af proceduren for udvidelse af resultaterne af revisionen undtagelsesvis var blevet tilladt, fordi de tidligere revisioner ikke havde påvist, at de omtvistede bonusser på grundlag af forretningsmæssige mål ikke var støtteberettigede.
Inddrivelsesprocedure
26 Ved skrivelse af 17. januar 2022 med overskriften »forhåndsmeddelelse« meddelte REA sagsøgeren, at REA på grundlag af Kommissionens revision og henset til godtgørelsessatsen på 70% havde til hensigt at inddrive et beløb på 9 049,14 EUR.
27 Ved skrivelse af 23. februar 2022 til sagsøgeren (herefter »bekræftelsesskrivelsen«) bekræftede REA inddrivelsen af beløbet på 9 049,14 EUR. Denne skrivelse var vedlagt en debetnota på samme beløb udstedt af REA med samme dato (herefter »debetnotaen«).
Parternes påstande
28 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– De af Kommissionen og REA vedtagne retsakter erklæres »ugyldige, ulovlige, uvirksomme eller annulleres«, navnlig afslutningsskrivelsen, den endelige revisionsrapport, bekræftelsesskrivelsen og debetnotaen.
– De beløb, der ikke er anset for støtteberettigede omkostninger, erklæres støtteberettigede, idet det fastslås, at sagsøgeren kan kræve, at der tages hensyn til disse omkostninger ved beregningen af tilskudsbeløbet, og at det fastslås, at Kommissionen ikke kan tilbagesøge disse beløb.
– Kommissionen og REA tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
29 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises for så vidt angår Kommissionen.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
30 REA har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises helt eller delvist, subsidiært frifindelse i det hele for REA’s vedkommende.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Søgsmålets genstand og rækkevidde
31 Det fremgår af ordlyden og indholdet af samtlige skrivelser fra sagsøgeren, navnlig af stævningens overskrift og præciseringerne i replikken, samt den omstændighed, at Kommissionen forestod revisionsproceduren, mens REA forestod inddrivelsesproceduren, at sagsøgeren i det væsentlige har nedlagt følgende påstande for Retten:
– Dels med den første påstand på grundlag af artikel 263 TEUF, at de af Kommissionen og REA vedtagne retsakter vedrørende sagsøgeren og navnlig afslutningsskrivelsen, den endelige revisionsrapport, bekræftelsesskrivelsen og debetnotaen annulleres, for så vidt som disse retsakter vedrører gennemførelsen af tilskudsaftalen.
– Dels med den anden påstand på grundlag af artikel 272 TEUF, at det fastslås, at de omtvistede bonusser er støtteberettigede, at Kommissionen derfor ikke kan kræve tilbagebetaling af beløbene svarende til disse bonusser, og at dette følgelig også gælder for REA.
Rettens kompetence og formaliteten
De påstande, der er nedlagt i henhold til artikel 263 TEUF
32 Kommissionen har fremsat en indsigelse i henhold til artikel 130 i Rettens procesreglement, hvorunder Kommissionen navnlig har gjort gældende, at sagsøgerens påstande vedrørende annullation skal afvises. Kommissionen har i det væsentlige for det første gjort gældende, at disse påstande er rettet mod retsakter, der indgår i en kontraktmæssig sammenhæng, og som hverken har bindende retsvirkninger eller indebærer udøvelse af offentligretlige beføjelser. Desuden blev nogle af disse retsakter, nemlig bekræftelsesskrivelsen og debetnotaen, udstedt af REA, hvorfor Kommissionen ikke har partshabilitet desangående. For det andet opfylder stævningen ikke kravene i procesreglementets artikel 76, litra d) og e), eftersom der heri ikke klart redegøres for søgsmålets retlige grundlag og påstanden om, at de anfægtede retsakter skal erklæres »ugyldige, ulovlige, uvirksomme eller annulleres«, ikke uddybes de facto og de jure.
33 Uden formelt at fremsætte en indsigelse i henhold til procesreglementets artikel 130, stk. 1, har REA ligeledes nedlagt påstand om afvisning af påstandene om annullation med begrundelser svarende til dem, som Kommissionen har påberåbt sig. REA har i det væsentlige navnlig dels gjort gældende, at sagsøgeren har nedlagt påstand om annullation af retsakter af kontraktmæssig, og ikke administrativ, karakter, og dels, at stævningen ikke opfylder kravene i procesreglementets artikel 76, litra d), idet anbringenderne til støtte for påstanden om annullation ikke præciseres heri.
34 Sagsøgeren har bestridt Kommissionens og REA’s argumentation og har gjort gældende, at dennes påstande om annullation kan antages til realitetsbehandling.
35 Det skal i denne henseende bemærkes, at ifølge fast retspraksis kan et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF generelt anlægges til prøvelse af alle retsakter, der vedtages af EU-institutionerne, ‑organerne, ‑kontorerne og ‑agenturerne, uanset deres art eller form, som er bestemt til at afføde bindende retsvirkninger, der kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af sidstnævntes retsstilling (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 9; jf. ligeledes dom af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
36 I denne henseende kan retsakter principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som endeligt fastlægger Unionens institutioners, organers, kontorers eller agenturers standpunkt ved afslutningen af en administrativ procedure, og som tilsigter at skabe bindende retsvirkninger, modsat bl.a. foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning, og som ikke skaber sådanne virkninger (dom af 11.11.1981, IBM mod Kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, præmis 10, og af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen, C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 42).
37 Når der foreligger en kontrakt mellem sagsøgeren og en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer, kan der kun anlægges sag ved Unionens retsinstanser på grundlag af artikel 263 TEUF, hvis den anfægtede akt har til formål at afføde bindende retsvirkninger, der ligger uden for det kontraktmæssige forhold mellem parterne, og som indebærer udøvelse af de offentligretlige beføjelser, som er tillagt de kontraherende institutioner, organer, kontorer og agenturer i Unionen i disses egenskab af administrativ myndighed (dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 20, af 28.2.2019, Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019:159, præmis 50, og af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 65).
38 I den foreliggende sag bemærkes for det første, at de forskellige anfægtede retsakter alle indgår i en sammenhæng med tilskudsaftalen og ikke kan adskilles herfra.
39 Dels er de retsakter, der er vedtaget af Kommissionen, navnlig afslutningsskrivelsen og den endelige revisionsrapport, baseret på bestemmelserne i tilskudsaftalens artikel 22.1.3 og 22.5.1, hvoraf det fremgår, at denne institution kan foretage revisioner, der kan føre til afvisning af ikke-støtteberettigede omkostninger (jf. præmis 11 og 12 ovenfor).
40 Dels er de retsakter, der er vedtaget af REA, navnlig bekræftelsesskrivelsen og debetnotaen, baseret på tilskudsaftalens artikel 42.1 og 44, hvoraf det fremgår, at dette agentur efter en revision afviser de omkostninger, der ikke er støtteberettigede, og kræver, at støttemodtageren tilbagebetaler alle fejlagtigt udbetalte beløb (jf. præmis 13 og 14 ovenfor).
41 For det andet gør ingen oplysninger i sagsakterne det muligt at fastslå, at Kommissionen og REA har handlet under udøvelse af deres offentligretlige beføjelser.
42 På den ene side indeholder de retsakter, der er vedtaget af Kommissionen, navnlig afslutningsskrivelsen og den endelige revisionsrapport, nemlig ikke et pålæg til sagsøgeren om, endsige en forpligtelse til, at tilbagebetale noget beløb og ændrer dermed ikke dennes retsstilling.
43 I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, fremgår det endvidere hverken af ordlyden af de af Kommissionen vedtagne retsakter eller af den sammenhæng, hvori de indgår, at denne institution havde til hensigt at forpligte REA til at følge konklusionerne i den endelige revisionsrapport og forbyde REA at fravige disse. I den endelige revisionsrapport præciseres det således, at den har til formål at udtrykke en »uafhængig vurdering« med hensyn til den reelle og støtteberettigede karakter af de omkostninger, der har givet anledning til tilskuddet. Hvad angår afslutningsskrivelsen præciseres det heri, at den blot informerer sagsøgeren om resultaterne af revisionen, og at den ikke udtrykker nogen endelig stillingtagen til de finansielle konsekvenser af revisionen, idet REA først vil undersøge disse konsekvenser og give sagsøgeren meddelelse herom.
44 Heraf følger, at de retsakter, der er vedtaget af Kommissionen, navnlig afslutningsskrivelsen og den endelige revisionsrapport, er forberedende akter og ikke i sig selv har bindende retsvirkninger over for sagsøgeren eller REA (jf. analogt kendelse af 8.2.2010, Alisei mod Kommissionen, T-481/08, EU:T:2010:32, præmis 67 og 75, og af 9.6.2016, IREPA mod Kommissionen og Revisionsretten, T-825/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:345, præmis 30). Vedtagelsen af disse retsakter er a fortiori ikke udtryk for udøvelse af offentligretlige beføjelser.
45 På den anden side opfordrer de retsakter, der er vedtaget af REA, navnlig bekræftelsesskrivelsen og debetnotaen, blot sagsøgeren til at betale beløbet på 9 049,14 EUR og underretter denne om, at i tilfælde af manglende betaling vil dette agentur iværksætte inddrivelse af det pågældende beløb, f.eks. ved at foretage modregning eller ved at vedtage en eksigibel afgørelse på grundlag af artikel 299 TEUF.
46 Domstolen har imidlertid præciseret, at en debetnota eller en opfordring, som omfatter en angivelse af forfaldsdatoen og betingelserne for betalingen af en kontraktmæssig fordring, ikke som sådan kan sidestilles med et dokument, der kan tvangsfuldbyrdes, selv om de angiver tvangsfuldbyrdelse som omhandlet i artikel 299 TEUF som en inddrivelsesmulighed blandt flere, der er til rådighed i det tilfælde, at debitor ikke opfylder sin forpligtelse på den fastsatte forfaldsdato. En debetnota eller en opfordring tager følgelig ikke sigte på at skabe retsvirkninger, der udspringer af udøvelsen af offentligretlige beføjelser (jf. i denne retning dom af 9.9.2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro mod Kommissionen, C-506/13 P, EU:C:2015:562, præmis 23 og 24, af 28.2.2019, Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18 P, EU:C:2019:159, præmis 52, og af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 66).
47 Det følger heraf, at de af REA vedtagne retsakter, navnlig bekræftelsesskrivelsen og debetnotaen, heller ikke er udtryk for udøvelse af offentligretlige beføjelser.
48 Herefter kan de anfægtede retsakter ikke gøres til genstand for et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 263 TEUF.
49 Sagsøgerens påstande vedrørende annullation skal derfor afvises i overensstemmelse med formalitetsindsigelsen og afvisningspåstanden, som henholdsvis Kommissionen og REA har fremsat i denne henseende. På denne baggrund er det ikke nødvendigt at undersøge de sidstnævntes argumentation, hvorefter disse påstande i øvrigt ikke opfylder kravene i procesreglementets artikel 76, litra d) og e).
De påstande, der er nedlagt vedrørende Kommissionen i henhold til artikel 272 TEUF
50 I sin indsigelse i henhold til procesreglementets artikel 130 har Kommissionen gjort gældende, at påstandene vedrørende denne på grundlag af artikel 272 TEUF skal »afvises«. Eftersom Kommissionen ikke er part i tilskudsaftalen, har den nemlig ikke partshabilitet.
51 Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumentation og har gjort gældende, at Kommissionen kan retsforfølges på grundlag af artikel 272 TEUF.
52 Ifølge fast retspraksis er det alene parter i en kontrakt, som indeholder en voldgiftsbestemmelse, der kan være parter i en sag, som anlægges på grundlag af artikel 272 TEUF (jf. i denne retning dom af 7.12.1976, Pellegrini mod Kommissionen og Flexon-Italia, 23/76, EU:C:1976:174, præmis 31, og kendelse af 16.6.2021, Green Power Technologies mod Kommissionen og Entreprise commune ECSEL, T-533/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:375, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
53 I den foreliggende sag er det ubestridt, at tilskudsaftalen indeholder en voldgiftsbestemmelse, der tillægger Retten kompetence (jf. aftalens artikel 57.2, nævnt i præmis 16 ovenfor).
54 Tilskudsaftalen er imidlertid kun underskrevet af sagsøgeren og af REA, der har status som en særskilt juridisk person i forhold til Unionen (jf. præmis 3 ovenfor). REA er således sagsøgerens eneste medkontrahent, og Kommissionen kan ikke kvalificeres som part i denne aftale.
55 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at de af REA vedtagne retsakter, navnlig bekræftelsesskrivelsen og debetnotaen, udspringer af de af Kommissionen vedtagne retsakter, navnlig afslutningsskrivelsen og den endelige revisionsrapport. De bestemmelser i tilskudsaftalen, hvori det er fastsat, at Kommissionen kan foretage en revision (jf. tilskudsaftalens artikel 22.1.3, nævnt ovenfor i præmis 11), og at REA dernæst kan drage konsekvenser af denne revision, bl.a. ved at afvise ikke-støtteberettigede omkostninger (jf. tilskudsaftalens artikel 22.5.1 og 42.1, nævnt ovenfor i præmis 12 og 13), er standardbestemmelser, der normalt indsættes i tilskudsaftaler, og som hverken har til formål eller til følge, at Kommissionen bliver part i tilskudsaftalen (jf. i denne retning kendelse af 16.6.2021, Green Power Technologies mod Kommissionen og Entreprise commune ECSEL, T-533/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:375, præmis 44 og 45).
56 Eftersom Kommissionen ikke er part i tilskudsaftalen, følger det heraf, at Retten ikke har kompetence til at træffe afgørelse om de af sagsøgerens påstande i henhold til artikel 272 TEUF, der er rettet mod denne institution (jf. i denne retning dom af 7.12.1976, Pellegrini mod Kommissionen og Flexon-Italia, 23/76, EU:C:1976:174, præmis 31, og kendelse af 16.6.2021, Green Power Technologies mod Kommissionen og Entreprise commune ECSEL, T-533/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:375, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
57 De påstande, som sagsøgeren har nedlagt vedrørende Kommissionen i henhold til artikel 272 TEUF, skal herefter forkastes, da de er fremsat for en ret, der ikke har kompetence til at påkende dem.
58 Det følger heraf, at sagen kun kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den er anlagt i henhold til artikel 272 TEUF og er rettet mod REA.
Realiteten vedrørende de påstande, der er nedlagt vedrørende REA i henhold til artikel 272 TEUF
59 Til støtte for sine påstande, der er nedlagt vedrørende REA i henhold til artikel 272 TEUF, har sagsøgeren formelt fremsat tre anbringender vedrørende henholdsvis for det første argumentet om, at de omtvistede bonusser ikke har forretningsmæssig karakter, for det andet en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og for det tredje en urigtig fortolkning af tilskudsaftalen.
60 Henset til indholdet af disse tre anbringender skal det første og det tredje anbringende først behandles samlet, idet de begge i det væsentlige vedrører tilsidesættelsen af tilskudsaftalen, og dernæst i anden omgang det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Det første og det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af tilskudsaftalen
61 Med det første og det tredje anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at de omtvistede bonusser blev udbetalt i forbindelse med projektet, og at de var nødvendige for dets gennemførelse, hvorfor de opfyldte betingelserne for støtteberettigelse i tilskudsaftalens artikel 6.1, litra a), nr. iv), fortolket i lyset af den kommenterede model for tilskudsaftaler.
62 REA har bestridt sagsøgerens argumenter.
– Generelle betragtninger
63 For det første fremgår det af bestemmelserne i tilskudsaftalens artikel 6.1, litra a), nr. iv), og artikel 6.2, punkt A.1, der er nævnt ovenfor i præmis 7 og 8, at de faktiske og indirekte personaleomkostninger er støtteberettigede, navnlig forudsat, at de er »afholdt i forbindelse med [projektet]« og er »nødvendige for gennemførelsen heraf«.
64 For det andet har sagsøgeren og REA ligeledes henvist til forklaringerne i den kommenterede model for tilskudsaftaler med hensyn til betingelserne for, at personaleomkostninger er støtteberettigede. I dette dokument i udgaven af 30. marts 2015, der finder anvendelse på de faktiske forhold i den foreliggende sag (jf. modellens s. 46), hvori artikel 6 i den af Kommissionen udarbejdede generelle model for tilskudsaftaler (herefter »den generelle model for tilskudsaftaler«) kommenteres, præciseres følgende:
»[…] Udlodning af udbytte til medarbejdere (overskudsdeling) er ikke støtteberettiget som omhandlet i artikel 6.5, litra a), nr. i)[, i den generelle model for tilskudsaftaler]. (Tillæg [til løn] på grundlag af organisationens samlede finansielle resultat (f.eks. rentabilitet eller overskud) kan dog godkendes som variable tillæg, såfremt de opfylder de nedenfor anførte betingelser).
Eksempler (der godkendes):
Hvis selskabets overskud ved årets udgang overstiger X [EUR] (eller mere end X%), får hver medarbejder et tillæg på z% af sin grundløn (eller et fast tillæg på x [EUR] som del af sin bruttoløn).
Eksempler (der ikke godkendes):
Hvis selskabets overskud ved årets udgang overstiger X [EUR] (eller mere end X%), udloddes z% af dette overskud til medarbejderne i form af et løntillæg.
Enhver løndel, der beregnes på grundlag af forretningsmæssige mål (f.eks. x [EUR] for opfyldelse af et salgsmål, x% af salget) eller mål for indsamling af midler (f.eks. bonus på x [EUR] pr. projekt for opnået ekstern finansiering, x% af opnået ekstern finansiering) er ikke støtteberettigede. Grunden hertil er, at [disse omkostninger] hverken er afholdt i forbindelse med [det pågældende projekt] eller er nødvendige for dets gennemførelse.
Eksempel (ikke støtteberettiget på grund af tilknytning til et mål for indsamling af midler): En bonus, der udbetales som belønning for at have opnået en specifik støtte, er ikke støtteberettiget […]«
65 Det bemærkes, at den kommenterede model for tilskudsaftaler, som præciseret i dens indledning, tager sigte på at forklare den generelle model for tilskudsaftaler og gøre det muligt for brugerne at forstå og fortolke de tilskudsaftaler, der udarbejdes på grundlag af denne model. Selv om dette dokument, som er offentliggjort og tilgængeligt for alle kontrahenter, ikke er bindende, indgår det i den sammenhæng, hvori tilskudsaftalen er blevet indgået, og Retten skal følgelig tage hensyn hertil med henblik på fortolkningen af denne aftale (jf. i denne retning og analogt dom af 14.11.2017, Alfamicro mod Kommissionen, T-831/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:804, præmis 68 og 104, og af 13.7.2022, VeriGraft mod Eismea, T-457/20, EU:T:2022:457, præmis 109).
66 For det tredje reguleres bevisbyrdefordelingen med hensyn til, om de af sagsøgeren afholdte omkostninger er støtteberettigede, af den materielle ret, der finder anvendelse på tilskudsaftalen, nemlig EU-retten, om nødvendigt suppleret af belgisk ret (jf. præmis 15 ovenfor). I mangel af EU-retlige bestemmelser, der regulerer gennemførelsen af kontrakter, skal artikel 1315 i den tidligere belgiske code civil (civillovbog) ratione temporis finde anvendelse på de faktiske forhold i den foreliggende sag. Denne artikel bestemte, at den, der kræver opfyldelse af en forpligtelse, skal bevise dette, og omvendt, at den, der hævder at have opfyldt sine forpligtelser, skal dokumentere betalingen eller den omstændighed, hvormed vedkommendes forpligtelse er bortfaldet. Heraf følger, at det påhviler sagsøgeren, der har indberettet omkostningerne til Kommissionen med henblik på tildeling af et finansielt bidrag fra Unionen, at føre bevis for, at de nævnte omkostninger opfylder tilskudsaftalens betingelser for støtteberettigelse (jf. i denne retning dom af 16.7.2014, Isotis mod Kommissionen, T-59/11, EU:T:2014:679, præmis 83 og den deri nævnte retspraksis, og af 27.4.2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz – Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii mod Kommissionen, T-4/20, EU:T:2022:242, præmis 113 og 114 og den deri nævnte retspraksis).
– Beskrivelse af sagsøgerens bonusordning
67 Sagsøgeren har indført en bonusordning for sine medarbejdere.
68 Det fremgår af sagsøgerens interne dokumentation, at størrelsen af disse bonusser generelt afhænger af forskellige mål eller målsætninger, såsom i) avance på en given ordre, ii) dækningsbidrag, iii) ordreindgang, iv) gennemsnitlig betalingstid, v) antal dage, som en ansat har arbejdet med en given ordre, vi) fakturaer til udstedelse, vii) indtægter fra en given ordre og viii) bruttodriftsoverskuddet [herefter henholdsvis »mål i)«, »mål ii)«, »mål iii)«, »mål iv)«, »mål v)«, »mål vi)«, »mål vii)« og »mål viii)«].
69 I praksis er disse mål knyttet til en specifik ordre [mål i), v) og vii)], til aktiviteten i en af sagsøgerens afdelinger for et referenceområde i et givet år [mål ii)-iv) og mål vi)] eller til sagsøgerens eller dennes koncerns samlede finansielle resultater [mål viii)]. De anses for opfyldt, når en (minimums- eller maksimums-) tærskelværdi er nået.
70 Princippet for og størrelsen af bonusserne fastsættes efter regler for tildeling og beregning i individuelle incitamentsplaner, der er resultatet af forhandlinger mellem sagsøgeren og dennes medarbejdere. I disse incitamentsplaner er det generelt fastsat, at der tildeles en bonus, når et af målene i)-vii) nås, og at bruttobeløbet for denne bonus beregnes på grundlag af de opnåede resultater vedrørende det pågældende mål. I givet fald adderes bonusserne fra de forskellige mål, der medregnes, for at nå frem til den samlede bonus. I tilfælde af »manglende opfyldelse på grund af forsinkelse« beregnes et straffradrag. Endelig anvendes en multiplikationsfaktor i tilknytning til mål viii) for at justere den samlede bonus og nå frem til den præmis, der skal udbetales til medarbejderen, men dog ikke kan overstige et maksimumsbeløb.
71 Hvad navnlig angår det projekt, som tilskudsaftalen vedrører, er incitamentsplanerne for de to berørte medarbejdere blevet fremlagt i sagen. Det fremgår af disse planer, at det bonusbeløb, der udbetales til disse to medarbejdere, beregnes på grundlag af for det første avancen på en given ordre [mål i), kun for en af de to medarbejdere], for det andet dækningsbidraget [mål ii)] og for det tredje bruttodriftsoverskuddet [mål viii)]. Der er i øvrigt fastsat et loft over de bonusser, der tildeles disse to medarbejdere, på henholdsvis 9 450 EUR og 20 250 EUR.
– Spørgsmålet om, hvorvidt de omtvistede bonusser er støtteberettigede eller ej
72 I revisions- og inddrivelsesprocedurerne var Kommissionen og REA i det væsentlige af den opfattelse, at de omtvistede bonusser var knyttet til gennemførelsen af mål af forretningsmæssig karakter, og at de derfor ikke udgjorde støtteberettigede omkostninger (jf. præmis 22 ovenfor).
73 Ved Retten har REA præciseret sit standpunkt og navnlig forklaret, at de mål, der er opregnet i præmis 68 ovenfor, navnlig målene vedrørende avancen på en given ordre [mål i)] og dækningsbidraget [mål ii)], svarer til gennemførelsen af aktiviteter, der åbenbart er af forretningsmæssig karakter. REA har ligeledes anført, at størrelsen af de omtvistede bonusser fastsættes direkte i forhold til forretningsmæssige mål. F.eks. tildeles de bonusser, der er knyttet til de opnåede resultater, såfremt det pågældende resultat kommer over en referenceværdi, idet de opnåede resultater multipliceres med en multiplikationsfaktor. Under henvisning til forklaringerne i den kommenterede model for tilskudsaftaler har REA heraf udledt, at de omtvistede bonusser med hensyn til deres karakteristika er af forretningsmæssig karakter, og at de følgelig ikke er omkostninger, der blev afholdt i forbindelse med projektet, og ikke var nødvendige for dets gennemførelse, hvorfor de ikke opfyldte betingelserne for støtteberettigelse i tilskudsaftalens artikel 6.1, litra a), nr. iv).
74 Sagsøgeren har anerkendt, at i henhold til forklaringerne i den kommenterede model for tilskudsaftaler vil ethvert vederlag, der beregnes på grundlag af forretningsmæssige mål, ikke være støtteberettiget. Sagsøgeren har heller ikke bestridt REA’s konstatering, hvorefter de omtvistede bonusser er betinget af og proportionale med opfyldelsen af visse mål (jf. præmis 73 ovenfor).
75 Sagsøgeren har imidlertid bestridt, at de omtvistede bonusser er af forretningsmæssig karakter. Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at de omtvistede bonusser, uanset at de fejlagtigt er kvalificeret som »provisioner«, er knyttet til opfyldelsen af overordnede og fælles økonomiske mål, der er fastsat på virksomhedsniveau, eller i det mindste på afdelingsniveau, og ikke til opfyldelsen af individuelle forretningsmæssige (navnlig salgsrelaterede) mål, der er fastsat for hver enkelt medarbejder. Disse bonusser udgør dermed »tillæg baseret på organisationens samlede finansielle resultat« og er følgelig støtteberettigede i henhold til forklaringerne i den kommenterede model for tilskudsaftaler.
76 Sagsøgeren har i øvrigt gjort gældende, at der er fastsat et loft over størrelsen af de omtvistede bonusser, hvorfor disse bonusser ikke kan sidestilles med ikke-støtteberettiget »udbytte« som omhandlet i den kommenterede model for tilskudsaftaler.
77 Inden det konkret undersøges, om de omtvistede bonusser var støtteberettigede, og inden sagsøgerens argumentation undersøges, skal der foretages en fortolkning af tilskudsaftalens artikel 6.1, litra a), nr. iv), under hensyntagen til forklaringerne i den kommenterede model for tilskudsaftaler.
78 Indledningsvis skal bemærkes, at det uddrag af den kommenterede model for tilskudsaftaler, som parterne har påberåbt sig, og som er gengivet ovenfor i præmis 64, udelukker to kategorier af særskilte omkostninger som værende ikke-støtteberettigede, nemlig dels udbytte og overskud, der udbetales til medarbejderne, dels løntillæg, der beregnes på grundlag af forretningsmæssige mål eller mål for indsamling midler. Disse to omkostningskategorier kan nemlig ikke kvalificeres som »omkostninger, der er afholdt i forbindelse med [det pågældende projekt] og er nødvendige for gennemførelsen heraf« som omhandlet i artikel 6.1, litra a), nr. iv), i den generelle model for tilskudsaftaler.
79 Endvidere skal følgende punkter præciseres.
80 Hvad for det første angår udbytte og overskud, der udbetales til medarbejdere, er det anført i den kommenterede model for tilskudsaftaler, at variable eller faste løntillæg baseret på organisationens samlede finansielle resultat alligevel kan være støtteberettigede, forudsat at de opfylder visse betingelser.
81 I denne forbindelse vedrører den første betingelse måden, hvorpå løntillægget beregnes. Det fremgår af eksemplerne i den kommenterede model for tilskudsaftaler, at løntillægget kan have form af et fast beløb eller en vis procentdel af grundlønnen. Det nævnte tillæg må derimod ikke have form af en vis procentdel af selskabets overskud, eftersom det i så fald ville være sammenligneligt med en udlodning af udbytte.
82 Den anden betingelse vedrører udelukkelsen af løntillæg, der beregnes på grundlag af forretningsmæssige mål eller mål for indsamling af midler (jf. præmis 83 nedenfor). Som REA i det væsentlige og med rette har anført, følger det heraf, at et løntillæg, der er baseret på organisationens samlede finansielle resultat, ikke er støtteberettiget, såfremt det også er uløseligt knyttet til forretningsmæssige mål eller mål for indsamling af midler.
83 Hvad for det andet angår løntillæg beregnet på grundlag af forretningsmæssige mål eller mål for indsamling af midler præciseres det i den kommenterede model for tilskudsaftaler i det væsentlige, at faste og variable bonusser, der tildeles som modydelse for opfyldelse af sådanne mål, ikke er støtteberettigede. Dette gælder navnlig for bonusser i form af et fast beløb, der er betinget af opfyldelsen af et salgsmål, mål for indsamling af midler eller mål om en vis procentdel af salg eller indsamlede midler.
84 I denne forbindelse fremgår det ikke af den kommenterede model for tilskudsaftaler, at det alene er mål, der fastsættes på medarbejderniveau, der kan kvalificeres som forretningsmæssige mål eller indsamling af midler, hvorfor mål, der er fastsat for organisationen som helhed eller for en afdeling heraf, pr. definition ikke kan have en sådan forretningsmæssig karakter eller karakter af indsamling af midler. I modsætning til det af sagsøgeren anførte følger det heraf, at løntillæg, der er baseret på faste mål for organisationen som helhed (eller a fortiori for en afdeling heraf), ikke nødvendigvis er støtteberettigede. De støtteberettigede løntillæg, der er anført i den kommenterede model for tilskudsaftaler, skal først være fastsat for organisationen som helhed, dernæst være baseret på denne organisations samlede finansielle resultat og endelig ikke henvise til forretningsmæssige mål eller mål for indsamling af midler.
85 Det er i lyset af disse betragtninger, at tilskudsaftalens bestemmelser skal fortolkes, og det skal vurderes, om de omtvistede bonusser var støtteberettigede eller ej.
86 I denne forbindelse bemærkes det, at sagsøgerens bonusordning bygger på to typer mål.
87 For det første er de første syv mål, der er opregnet i præmis 68 ovenfor, fastsat enten med henblik på en specifik ordre eller aktiviteten i en af sagsøgerens afdelinger i et givet år. Dette gælder navnlig for avancen på en given ordre [mål i)] og dækningsbidraget [mål ii)], der er nævnt i de to berørte medarbejderes incitamentsplaner, hvorved det første af disse resultater er knyttet til en specifik ordre og det andet til aktiviteten i en af sagsøgerens afdelinger i et givet år (jf. præmis 69 ovenfor). Det lader derfor til, at disse forskellige mål har en forretningsmæssig karakter og ikke er knyttet til sagsøgerens samlede finansielle resultater.
88 De bonusser, der tildeles på grundlag af de første syv mål er desuden betinget af og proportionale med gennemførelsen af de nævnte mål. Navnlig er de mål, der er knyttet til avancen på en given ordre og dækningsbidraget, og som er nævnt i de to berørte medarbejderes incitamentsplaner, direkte proportionale med de opnåede resultater (jf. præmis 73 og 74 ovenfor).
89 Det følger heraf, at de bonusser, der tildeles på grundlag af de første syv mål, er af forretningsmæssig karakter, både på grund af formålet med disse og måden, hvorpå de beregnes.
90 For det andet er det ottende og sidste mål, der er nævnt i præmis 68 ovenfor, nemlig bruttodriftsoverskuddet, som også udtrykkeligt er nævnt i de to berørte medarbejderes incitamentsplaner, ganske vist knyttet til de samlede finansielle resultater, der opnås af sagsøgeren og de andre selskaber i dennes koncern.
91 Selv uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt det er tilladt at tage hensyn til de finansielle resultater, der opnås af de andre selskaber i sagsøgerens koncern, må det imidlertid fastslås, at der i overensstemmelse med den kommenterede model for tilskudsaftaler ikke tages hensyn til bruttodriftsoverskuddet med henblik på at beregne en selvstændig bonus i form af et fast beløb eller en vis procent af grundlønnen. Dette mål anvendes nemlig alene med henblik på at justere det bonusbeløb, der tildeles på grundlag af de første syv mål (jf. præmis 70 ovenfor). Princippet for og størrelsen af sidstnævnte mål afhænger imidlertid af opfyldelsen af forretningsmæssige mål (jf. præmis 89 ovenfor).
92 Under disse omstændigheder fremgår det, at de bonusser, som sagsøgeren har udbetalt til sine medarbejdere, i det store og hele er baseret på forretningsmæssige mål, og at omkostningerne hidrørende fra disse bonusser følgelig hverken er afholdt i forbindelse med projektet eller er nødvendige for dets gennemførelse. Sådanne bonusser opfylder dermed ikke betingelserne i tilskudsaftalens artikel 6.1, litra a), nr. iv).
93 Denne konklusion drages ikke i tvivl af sagsøgerens argumentation som anført i præmis 75 og 76 ovenfor.
94 For det første har sagsøgeren påberåbt sig, at de ovenfor i præmis 68 opregnede mål ikke er knyttet til medarbejderens individuelle aktivitet, men til de fælles resultater, der opnås af virksomheden eller en af dens afdelinger.
95 Selv hvis det antages, at de ovenfor i præmis 68 opregnede mål ikke er knyttet til medarbejderens individuelle aktivitet, følger det i denne henseende ikke desto mindre af de principper, der er nævnt i præmis 84 ovenfor, at mål, som fastsættes for en organisation eller en afdeling heraf, kan være af forretningsmæssig karakter. Dette er tilfældet med de første syv mål (jf. præmis 87 ovenfor).
96 For det andet er sagsøgeren af den opfattelse, at de ovenfor i præmis 68 opregnede mål ikke udgør »forretningsmæssige« mål, men »økonomiske« mål, fordi de ikke omfatter aktiviteter vedrørende »salg« af varer eller tjenesteydelser.
97 Sagsøgeren har imidlertid ikke givet nogen overbevisende forklaring, der gør det muligt at afgrænse begrebet »forretningsmæssigt mål« fra de aktiviteter, der udelukkende vedrører »salg«, at definere et særskilt begreb for »økonomisk mål« og at anerkende bonusserne, som er baseret på »økonomiske mål«, der ikke er knyttet til organisationens samlede finansielle resultater, som støtteberettigede. Navnlig bemærkes, at den kommenterede model for tilskudsaftaler ikke nævner sådanne »økonomiske mål«. I dette dokument nævnes alene på den ene side en kategori af bonusser, der kan være støtteberettigede på visse betingelser, nemlig bonusser, der er baseret på organisationens samlede finansielle resultater, og på den anden side to kategorier af bonusser, der under alle omstændigheder ikke er støtteberettigede, nemlig bonusser, der beregnes på grundlag af forretningsmæssige mål, og bonusser, der beregnes på grundlag af mål for indsamling af midler.
98 For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at der er fastsat et loft over størrelsen af den bonus, der udbetales til en medarbejder.
99 Som REA med rette har anført, er dette loft imidlertid uden betydning for, om bonussen er støtteberettiget. Et løntillæg, der beregnes på grundlag af forretningsmæssige mål, er nemlig pr. definition ikke støtteberettiget, uanset hvordan det beregnes, om det er fast eller variabelt, og om der er fastsat et loft herover eller ej.
100 For det fjerde har sagsøgeren gjort gældende, at de omtvistede bonusser ikke kan sidestilles med udbytte, hvorved medarbejderne modtager overskud fra organisationen.
101 Dette argument kan ikke tiltrædes. Et løntillæg, der beregnes på grundlag af forretningsmæssige mål, såsom det løntillæg, som sagsøgeren udbetaler til sine medarbejdere, er pr. definition ikke støtteberettiget, heller ikke selv om det i øvrigt ikke har egenskaber som et udbytte.
102 For det femte har sagsøgeren henvist til et notat udarbejdet af et uafhængigt revisionsfirma, hvori det konkluderes, at de bonusser, som sagsøgeren udbetaler til sine medarbejdere, er støtteberettigede.
103 Dette notat kan imidlertid på den ene side ikke anses for at være en neutral og uafhængig ekspertudtalelse, for så vidt som det er udarbejdet på sagsøgerens bestilling. Det følger heraf, at det ikke har uanfægtelig bevisværdi (jf. analogt dom af 3.3.2011, Siemens mod Kommissionen, T-110/07, EU:T:2011:68, præmis 137). På den anden side indeholder det pågældende notat kun en kort analyse af sagsøgerens bonusordning og nævner ikke yderligere retlige eller faktiske omstændigheder i forhold til dem, der allerede er blevet analyseret i den foreliggende dom.
104 På denne baggrund har sagsøgeren ikke godtgjort, at de omtvistede bonusser er støtteberettigede.
105 Følgelig skal det første og det tredje anbringende forkastes som ugrundede.
106 Under disse omstændigheder er det ufornødent at undersøge REA’s afvisningspåstande om dels, at stævningen for så vidt angår det tredje anbringende ikke opfylder kravene i procesreglementets artikel 76, litra d), dels at det af sagsøgeren fremførte argument, der er beskrevet ovenfor i præmis 96, indeholder et nyt anbringende, der er fremført for første gang i replikken.
Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
107 Med det andet anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at den omstændighed, at Kommissionen og REA har rejst tvivl om, hvorvidt de omtvistede bonusser er støtteberettigede, udgør en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Kommissionen har nemlig gentagne gange anerkendt gyldigheden af metoden til fastsættelse af de støtteberettigede omkostninger og accepteret, at de omtvistede bonusser indregnes som støtteberettigede omkostninger.
108 REA har bestridt sagsøgerens argumenter.
109 Indledningsvis bemærkes, at når Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer gennemfører en kontrakt, er de fortsat underlagt de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU’s charter om grundlæggende rettigheder og de generelle principper i EU-retten (jf. i denne retning dom af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 86). Hvis parterne således i deres kontrakt i henhold til en voldgiftsbestemmelse beslutter at tillægge Unionens retsinstanser kompetence til at påkende tvister vedrørende kontrakten, har den nævnte retsinstans desuden kompetence til at tage stilling til tilsidesættelser af EU’s charter om grundlæggende rettigheder og de generelle principper i EU-retten, uanset hvilken lov der i henhold til den nævnte kontrakt finder anvendelse herpå (dom af 16.7.2020, Inclusion Alliance for Europe mod Kommissionen, C-378/16 P, EU:C:2020:575, præmis 81).
110 Det følger heraf, at sagsøgeren, når denne til støtte for sine påstand i henhold til artikel 272 TEUF, har påberåbt sig en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, har gjort en regel gældende, som Unionens forvaltning er forpligtet til at overholde i forbindelse med et aftaleforhold.
111 Derudover vil der, i belgisk ret, som subsidiært finder anvendelse i den foreliggende sag (jf. præmis 15 og 66 ovenfor), inden for aftaleretten kunne gøres en form for berettiget forventning gældende, idet denne udgør et element i kontraktparternes overholdelse af forpligtelsen til loyalt at opfylde denne (jf. i denne retning dom af 18.11.2015, Synergy Hellas mod Kommissionen, T-106/13, EU:T:2015:860, præmis 72 og 73, og af 4.5.2017, Meta Group mod Kommissionen, T-744/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:304, præmis 193 og 194).
112 Det skal bemærkes, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ifølge fast retspraksis forudsætter, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af Unionens kompetente myndigheder over for den pågældende. Derimod kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt sådanne forsikringer ikke er afgivet (jf. dom af 17.3.2011, AJD Tuna, C-221/09, EU:C:2011:153, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.7.2020, ADR Center mod Kommissionen, C-584/17 P, EU:C:2020:576, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
113 Som begrundelse for en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har sagsøgeren i den foreliggende sag påberåbt sig Kommissionens stillingtagen til tre punkter, som skal undersøges enkeltvis og i kronologisk orden.
114 Indledningsvis har sagsøgeren anført, at Kommissionen i forbindelse med det syvende rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration (2007-2013) (herefter »det syvende rammeprogram«) godkendte den anvendte metode til beregning af sagsøgerens personaleomkostninger og anmodede denne om at give meddelelse om enhver ændring af denne metode.
115 I denne henseende er det ubestridt, at sagsøgeren den 17. marts 2011 indsendte en godkendelsesformular indeholdende en beskrivelse af den anvendte metode til beregning af sine personaleomkostninger (herefter »attesten for metoden«) til Kommissionen. I dette dokument blev redegjort for en ordning med variable bonusser, der tildeles ved hjælp af »incitamentsskrivelser« og fastsættes dels på grundlag af medarbejderens individuelle resultater, dels på grundlag af resultaterne for virksomheden og den afdeling af virksomheden, hvori den pågældende er ansat.
116 Ved skrivelse af 1. juli 2011 godkendte Kommissionen attesten for metoden (herefter »skrivelsen til godkendelse af attesten for metoden«). I denne skrivelse blev det bl.a. præciseret, at såfremt den attesterede metode blev ændret, skulle sagsøgeren oplyse Kommissionen om de foretagne ændringer og fremsende en ny attest for metoden.
117 Det skal imidlertid, som REA har anført, for det første bemærkes, at attesten for metoden vedrører det syvende rammeprogram. Selv om der er lighedspunkter og elementer af kontinuitet, er dette syvende rammeprogram et særskilt program i forhold til Horisont 2020-rammeprogrammet, som har erstattet det, og som projektet er en del af. I skrivelsen til godkendelse af attesten for metoden er det i øvrigt anført, at denne attest er gyldig i perioden for gennemførelsen af det syvende rammeprogram, og der fastsættes ikke en eventuel forlængelse af denne gyldighed i forbindelse med et efterfølgende rammeprogram. I den kommenterede model for tilskudsaftaler (jf. s. 155 i denne aftale) præciseres det desuden udtrykkeligt, at en attest for metoden, der er udstedt i forbindelse med det syvende rammeprogram, ikke er gyldig i forbindelse med Horisont 2020-rammeprogrammet.
118 For det andet er rækkevidden af skrivelsen til godkendelse af attesten for metoden begrænset til det syvende rammeprogram. Dels anføres det nemlig i denne skrivelse blot, at den fritager sagsøgeren fra at indsende foreløbige attester for årsregnskaberne, når denne anmoder om foreløbige udbetalinger. Dels er det anført i den kommenterede model for tilskudsaftaler, at godkendelsen vedrører den sædvanlige praksis for omkostningsberegning, og at Kommissionen som følge af denne godkendelse ikke vil rejse tvivl om de anmeldte enhedsomkostninger. Det fremgår imidlertid af bestemmelserne i tilskudsaftalens artikel 5.2, der er beskrevet ovenfor i præmis 6, at »enhedsomkostningerne« udgør en særskilt kategori af personaleomkostninger i forhold til de »faktiske omkostninger«, hvorunder de omtvistede bonusser henhører. Det er i øvrigt de »faktiske omkostninger« og ikke »enhedsomkostningerne«, der er undergivet betingelsen i denne aftales artikel 6.1, litra a), nr. i).
119 For det tredje forpligtede skrivelsen til godkendelse af attesten for metoden ikke, som sagsøgeren har gjort gældende, denne til at opretholde sin omkostningsstruktur for at sikre, at disse omkostninger var støtteberettigede. Det fremgår nemlig både af denne skrivelses ordlyd og af forklaringerne i den kommenterede model for tilskudsaftaler, at den pågældende skrivelse alene pålagde sagsøgeren at anmelde ændringerne i sin metode til Kommissionen og i givet fald at fremsende en ny attest for metoden.
120 Skrivelsen til godkendelse af attesten for metoden indeholdt følgelig ingen præcis og ubetinget forsikring om, at de bonusser, som sagsøgeren udbetaler til sine medarbejdere, såsom de omtvistede bonusser, er støtteberettigede i forbindelse med Horisont 2020-rammeprogrammet og navnlig inden for tilskudsaftalens rammer.
121 Dernæst har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen under en tidligere revision vedrørende projekterne Festival, PATHway og WeLive (herefter »FPW-revisionen«) accepterede at tage hensyn til de til medarbejderne udbetalte bonusser som støtteberettigede omkostninger.
122 I denne forbindelse er det korrekt, at Kommissionen i den endelige revisionsrapport af 18. marts 2018, der afsluttede FPW-revisionen (herefter »FPW-revisionsrapporten«), indledningsvis anførte, at de bonusser, der var fastsat i incitationsplanerne for sagsøgerens medarbejdere, »[var] baseret på organisationens samlede finansielle resultat, [svarede] til den sædvanlige aflønningspraksis for nationale projekter og derfor [var] støtteberettigede som grundløn«, dernæst at Kommissionen »havde været i stand til at validere nøjagtigheden, objektiviteten og eksistensen af variable tillæg«, og endelig, at der »forel[å] tilstrækkelige beviser for, at omkostningerne [svarende til disse tillæg] var støtteberettigede«.
123 For det første skal det imidlertid, som REA har anført, bemærkes, at FPW-revisionen omhandlede andre projekter end det projekt, som tilskudsaftalen vedrører.
124 For det andet fremgår det ikke af sagsakterne, at Kommissionen som led i FPW-revisionen foretog en grundig og udførlig analyse af sagsøgerens bonusordning med henblik på alle betingelserne for støtteberettigelse i den tilskudsaftale, der fandt anvendelse på de berørte projekter. Tværtimod blev det i FPW-revisionsrapporten kun bekræftet i meget generelle vendinger, at de dengang omhandlede bonusser var støtteberettigede, og det blev beklaget, at de incitationsplaner, der var resultatet af forhandlinger mellem sagsøgeren og dennes medarbejdere, ikke var blevet underskrevet af de pågældende medarbejdere.
125 For det tredje anførte Kommissionen udtrykkeligt i FPW-revisionsrapporten, at der var tale om en »undtagelsesvis rapport«, og at »den i egenskab heraf normalt ikke kan skabe berettigede forventninger med hensyn til, om de anmeldte omkostninger og de anvendte beregningsmetoder er i overensstemmelse med reglerne«. Kommissionen forklarede ligeledes, at »enhver revision pr. definition består i en kontrol, der ikke er udtømmende, og som er baseret på repræsentative elementer og eksempler«, at »alle revisioner er forbundet med en vis risiko for, at noget overses«, hvorfor »revisionsrapporterne ikke kan skabe forventninger med hensyn til, om de anmeldte omkostninger og de anvendte beregningsmetoder opfylder kravene«. Sådanne forbehold vedrørende rækkevidden af FPW-revisionsrapporten er tilstrækkelige til at skabe en usikkerhed, der er til hinder for, at der kan opstå nogen som helst berettiget forventning på grundlag af indholdet af denne rapport (jf. analogt dom af 27.4.2022, Sieć Badawcza Łukasiewicz – Port Polski Ośrodek Rozwoju Technologii mod Kommissionen, T-4/20, EU:T:2022:242, præmis 141).
126 FPW-revisionsrapporten indeholdt følgelig ikke en præcis og ubetinget forsikring om, at de bonusser, som sagsøgeren udbetaler til sine medarbejdere, såsom de omtvistede bonusser, er støtteberettigede.
127 Endelig har sagsøgeren anført, at Kommissionen i den præciserende skrivelse afstod fra at udvide resultaterne af revisionen til at omfatte hele tilskudsaftalen med den begrundelse, at de tidligere revisioner ikke havde påvist, at de omtvistede bonusser på grundlag af forretningsmæssige mål ikke var støtteberettigede (jf. præmis 25 ovenfor). Ifølge sagsøgeren er denne begrænsning af udvidelsen af revisionsresultaterne på den ene side utilstrækkelig og viser på den anden side, at Kommissionen var klar over, at den udgjorde et åbenbart indgreb i sagsøgerens interesser og berettigede forventninger.
128 I denne henseende skal det for det første bemærkes, at sagsøgerens argument vedrørende den angiveligt utilstrækkelige karakter af begrænsningen af resultaterne af revisionen er blottet for relevans i forbindelse med den foreliggende sag. Den omstændighed, at de omtvistede bonusser ikke er støtteberettigede, blev nemlig fastslået under selve revisionen, og ikke ved udvidelsen af resultaterne af denne revision.
129 For det andet har REA med rette gjort gældende, at Kommissionens afgørelse om at begrænse udvidelsen af resultaterne af revisionen, som var til fordel for sagsøgeren, er omfattet af denne institutions skønsbeføjelse i henhold til tilskudsaftalens artikel 22.5.1, hvorfor der i forbindelse med det foreliggende anbringende ikke kan drages nogen konklusion på grundlag af denne afgørelse. Det skal tilføjes, at eftersom den præciserende skrivelse blev udfærdiget efter den periode, hvori projekt blev gennemført, kan den under alle omstændigheder ikke udgøre en forsikring, der er afgivet på et relevant tidspunkt med henblik på, om de omtvistede bonusser er støtteberettigede.
130 På denne baggrund har sagsøgeren ikke godtgjort, at Kommissionen gav sagsøgeren præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer om, at de omtvistede bonusser er støtteberettigede. I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 112 ovenfor, kan sagsøgeren følgelig ikke påberåbe sig princippet om den berettigede forventning.
131 Det andet anbringende skal derfor forkastes.
132 Det følger heraf, at de påstande, som sagsøgeren har nedlagt vedrørende REA, i henhold til artikel 272 TEUF, skal forkastes som ugrundede.
133 Herefter skal REA frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
134 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
135 Sagsøgeren har tabt sagen og skal derfor bære sine egne omkostninger og betale Kommissionens og REA’s omkostninger i overensstemmelse med deres påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1) Søgsmålet afvises, for så vidt som det er rettet mod Europa-Kommissionen, og Det Europæiske Forvaltningsorgan for Forskning (REA) frifindes.
2) Engineering – Ingegneria Informatica SpA betaler sagsomkostningerne.
Kowalik-Bańczyk | Buttigieg | Ricziová |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 26. juli 2023.
Underskrifter