SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 25. novembra 2021(1)
Zadeva C‑519/20
K
ob udeležbi
Landkreis Gifhorn
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Amtsgericht Hannover (okrajno sodišče v Hannovru, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Direktiva 2008/115/ES – Skupni standardi in postopki za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav – Pridržanje z namenom odstranitve – Člen 16(1) – Pojem ,posebni center za pridržanje‘ – Člen 18(1) – Pojem ,nujne razmere‘ – Nacionalna zakonodaja, na podlagi katere se zaradi nujnih razmer pridržanje lahko izvaja v zavodu za prestajanje kazni zapora – Obseg presoje, ki jo mora opraviti pravosodni organ, pristojen za pridržanje“
I. Uvod
1. V tej zadevi je Sodišče pozvano, naj pojasni več pravil o pridržanju državljanov tretjih držav pred odstranitvijo, določenih v Direktivi 2008/115/ES(2), v skladu s sodbami z dne 17. julija 2014, Bero in Bouzalmate(3), z dne 17. julija 2014, Pham(4), in z dne 2. julija 2020, Stadt Frankfurt am Main(5).
2. Ta zadeva se nanaša na poseben primer, v katerem se Zvezna republika Nemčija sklicuje na nujne razmere v smislu člena 18(1) navedene direktive, da bi odstopala od pravila, v skladu s katerim so ti državljani z namenom njihove odstranitve nastanjeni v posebne centre za pridržanje. Na podlagi take zakonodaje je bila septembra 2020 oseba K, pakistanski državljan, nastanjena v oddelek Langenhagen zavoda za prestajanje kazni zapora v Hannovru (Nemčija).
3. Amtsgericht Hannover (okrajno sodišče v Hannovru, Nemčija) mora zdaj presoditi zakonitost tega ukrepa z vidika določb členov 16 in 18 Direktive 2008/115. Za to je Sodišču v predhodno odločanje predložilo več vprašanj.
4. Najprej, predložitveno sodišče prosi Sodišče za pojasnitev pogojev, pod katerimi se lahko država članica sklicuje na nujne razmere v smislu člena 18(1) te direktive, da bi omogočila pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodih za prestajanje kazni zapora. Dalje, to sodišče poziva Sodišče k opredelitvi pristojnosti, ki jih ima v teh okoliščinah pravosodni organ, pristojen za pridržanje. Nazadnje, navedeno sodišče želi izvedeti, ali je oddelek Langenhagen, v katerem je bila nastanjena oseba K, mogoče opredeliti kot „posebni center za pridržanje“ v smislu člena 16(1) navedene direktive. To vprašanje bo Sodišču omogočilo, da opredeli merila, na podlagi katerih se posebni center za pridržanje razlikuje od zavoda za prestajanje kazni zapora zlasti z vidika vodstva objekta ter ureditve in materialnih pogojev pridržanja.
5. V teh sklepnih predlogih bom na prvem mestu predstavil razloge, iz katerih menim, da nacionalna zakonodaja, ki omogoča pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodih za prestajanje kazni zapora za obdobje treh let, ne izpolnjuje pogojev glede nujnosti, ki jih je zakonodajalec Unije določil v členu 18(1) Direktive 2008/115.
6. Na drugem mestu bom pojasnil, da sprejetje izrednih ukrepov na podlagi navedenega člena pravosodnemu organu, pristojnemu za pridržanje, ne more preprečiti, da v vsakem posameznem primeru preveri, ali okoliščine, ki so utemeljevale priznanje nujnih razmer, še vedno obstajajo.
7. Na tretjem mestu bom predstavil razloge, iz katerih menim, da se glede na navedbe, ki sta jih zagotovila predložitveno sodišče in nemška vlada, zdi, da oddelka Langenhagen zavoda za prestajanje kazni zapora v Hannovru na dan pridržanja osebe K ni mogoče opredeliti kot „posebni center za pridržanje“ v smislu člena 16(1), prvi stavek, Direktive 2008/115.
II. Pravni okvir
A. Direktiva 2008/115
8. V uvodnih izjavah 13, 16, 17 in 24 Direktive 2008/115 je navedeno:
„(13) Pri uporabi prisilnih ukrepov bi bilo treba izrecno upoštevati načeli sorazmernosti in učinkovitosti glede na uporabljene ukrepe in zastavljene cilje. […] Državam članicam bi morala biti omogočena uporaba različnih možnosti za spremljanje prisilnega vračanja.
[…]
(16) Uporaba pridržanja z namenom odstranitve bi morala biti omejena in bi morala v zvezi z uporabljenimi ukrepi in zastavljenimi cilji upoštevati načelo sorazmernosti. Pridržanje je upravičeno samo z namenom priprave vrnitve ali izvedbe postopka odstranitve in če uporaba milejših prisilnih ukrepov ni zadostna.
(17) S pridržanimi državljani tretjih držav bi bilo treba ravnati humano in dostojanstveno, ob spoštovanju njihovih temeljnih pravic in v skladu z mednarodnim in nacionalnim pravom. Brez poseganja v prvo prijetje s strani organov pregona, ki ga ureja nacionalna zakonodaja, bi se moralo pridržanje praviloma izvajati v posebnih centrih za pridržanje.
[…]
(24) Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in sprejeta načela, zlasti načela Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.“
9. Člen 1 Direktive 2008/115 določa:
„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava [Unije] in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“
10. Člen 16 Direktive 2008/115, naslovljen „Pogoji pridržanja“, v odstavku 1 določa:
„Pridržanje se praviloma izvaja v posebnih centrih za pridržanje. Če država članica ne more zagotoviti nastanitve v posebnem centru za pridržanje in mora za to uporabiti nastanitev v zaporu, so državljani tretjih držav v pridržanju ločeni od navadnih zapornikov.“
11. Člen 17(2) te direktive določa:
„Družinam, pridržanim pred odstranitvijo, se zagotovi ločena namestitev, kjer je zagotovljena ustrezna zasebnost.“
12. Člen 18 navedene direktive, naslovljen „Nujne razmere“, določa:
„1. Če nenavadno veliko število državljanov tretjih držav, ki se morajo vrniti, predstavlja nepredvideno veliko breme za zmogljivosti centrov za pridržanje v državi članici ali za njeno upravno ali sodno osebje, lahko ta država članica v času takšnih izrednih razmer […] sprejme nujne ukrepe v zvezi s pogoji pridržanja, ki odstopajo od tistih iz členov 16(1) in 17(2).
2. Če se zadevna država članica zateče k takšnim izrednim ukrepom, o tem obvesti Komisijo. Slednjo obvesti tudi takoj, ko ni več vzrokov za uporabo teh izrednih ukrepov.
3. Nič v tem členu se ne sme razumeti kot dovoljenje državam članicam, da odstopajo od svoje splošne obveznosti za sprejetje vseh ustreznih, bodisi splošnih ali posebnih, ukrepov, da zagotovijo izpolnjevanje svojih obveznosti iz te direktive.“
13. V okviru predloga za prenovitev Direktive 2008/115(6) Komisija ne predlaga nobene spremembe pravil, določenih v členih 16 in 18 te direktive.
B. Nemško pravo
14. V skladu s členoma 83 in 84 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (temeljni zakon Zvezne republike Nemčije) zvezne dežele (Bundesländer) zagotavljajo izvajanje pridržanj, odrejenih zaradi odstranitve nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.
15. Člen 62a(1) Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zakon o prebivanju, delu in vključevanju tujcev na zveznem ozemlju)(7) z dne 30. julija 2004 v različici, ki je veljala od 29. julija 2017 do 20. avgusta 2019, katerega namen je bil prenos člena 16(1) Direktive 2008/115 v nemški pravni red, je določal:
„Pridržanje zaradi odstranitve se praviloma izvaja v posebnih centrih za pridržanje. Če v deželi posebnega centra za pridržanje ni ali če tuji državljan resno ogroža življenje oziroma telesno integriteto tretjih oseb ali pomembne pravne dobrine notranje varnosti, se lahko to pridržanje izvaja v drugih zavodih za prestajanje kazni zapora; v takem primeru morajo biti osebe, pridržane z namenom odstranitve, ločene od navadnih zapornikov.“
16. Ta določba je bila spremenjena po začetku veljavnosti Zweiten Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (drugi zakon za izboljšanje izvajanja obveznosti zapustitve ozemlja)(8) z dne 15. avgusta 2019.
17. Člen 1, točka 22, tega zakona določa:
„Člen 62a(1) [AufenthG] se nadomesti z naslednjim:
,(1) Osebe, ki so pridržane z namenom odstranitve, so ločene od navadnih zapornikov. Kadar je pridržanih več družinskih članov, so nastanjeni ločeno od drugih oseb, pridržanih z namenom odstranitve. Zagotoviti jim je treba ustrezno zasebnost.‘“
18. V obrazložitvenem memorandumu osnutka navedenega zakona je v zvezi s členom 1, točka 22, navedeno(9):
„Zaradi spremembe člena 62(1) se začasno ne zahteva več, da so v skladu s členom 18(1) Direktive 2008/115 osebe, pridržane z namenom odstranitve, nastanjene v posebnih centrih za pridržanje. Pridržanje z namenom odstranitve se lahko začasno izvaja v vseh centrih za pridržanje in ob omejitvi na 500 mest v zavodih za prestajanje kazni zapora. Še vedno se zahteva, da so osebe, ki so pridržane z namenom odstranitve, ločene od navadnih zapornikov. Sedanje pravilo o nastanitvi več članov iste družine, določeno v členu 62a(1), tretji in četrti stavek, ter zahteve iz členov 16 in 17 Direktive 2008/115 se sicer še vedno uporabljajo. Poleg tega je treba še vedno presoditi in odločiti, ali je nastanitev v zavodu za prestajanje kazni zapora v konkretnem primeru sprejemljiva in zakonita, na primer za osebe, ki spadajo v ranljivo skupino. Določeno je, da pravosodni organi [zveznih dežel] dajo na voljo do 500 mest za osebe, ki so pridržane z namenom odstranitve, da bi bilo ob upoštevanju predvidenega povečanja števila mest za pridržanje z namenom odstranitve v centrih za pridržanje v [zveznih deželah] skupno na voljo približno 1000 mest za pridržanje z namenom odstranitve. […] Člen 18(1) Direktive 2008/115 v nujnih razmerah omogoča odstopanje od obveznosti ločitve na podlagi člena 16(1) in od zahteve iz člena 17(2), da se družinam zagotovi ločena namestitev. Zdaj je obveznost ločitve v nemško pravo prenesena s členom 62a(1), prvi in drugi stavek. Zahteva glede namestitve družin je določena v členu 62a(1), tretji in četrti stavek. Pogoj za uporabo možnosti odstopanja iz člena 18(1) je, da nenavadno veliko število državljanov tretjih držav, ki se morajo vrniti, za zmogljivosti centrov za pridržanje ali za upravno ali sodno osebje pomeni breme, ki presega njihove zmogljivosti. Ta pogoj je za Zvezno republiko Nemčijo izpolnjen. Zmogljivosti v Nemčiji so (na dan 27. marca 2019) približno 487 mest za pridržanje z namenom odstranitve na celotnem zveznem ozemlju. Zaradi neravnotežja med številom oseb, ki jim je bila izdana izvršljiva odločba o vrnitvi, in številom mest za pridržanje z namenom odstranitve očitno obstaja čezmerno breme za te obstoječe zmogljivosti. To breme, ki presega zmogljivosti, je v resnici velika težava, ki ovira izvršitev izvršljive odločbe o vrnitvi. Obstoječa mesta za pridržanje z namenom odstranitve so že najbolje izkoriščena na zvezni ravni z usklajevanjem med [zveznimi deželami]. Gemeinsame Zentrum zur Unterstützung der Rückkehr [skupni center za podporo pri vrnitvi, Nemčija (ZUR)], ustanovljen leta 2017, si prizadeva tudi za izboljšanje upravljanja mest za pridržanje z namenom odstranitve. Delež mest za pridržanje, ki so na celotnem zveznem ozemlju zasedena s posredovanjem ZUR, je okrog deset odstotkov. To pomeni, da v praksi številnih predlogov za pridržanje ni mogoče vložiti, tudi če so pogoji za to izpolnjeni. Poleg tega ni bilo mogoče predvideti, da bo breme tako presegalo zmogljivosti. Ker se je število novo prispelih prosilcev za [mednarodno] zaščito več let do leta 2015 stalno zmanjševalo, so [zvezne dežele] zmogljivosti za pridržanje z namenom odstranitve z leti prilagodile takrat manjšim potrebam, tako da so njihovo število zmanjšale. Zaradi spremembe razmer leta 2015 in skokovitega porasta števila prosilcev za [mednarodno] zaščito je bila glavna obveznost zvezne države in [zveznih dežel] ustvariti zmogljivosti za zadovoljitev potreb teh oseb. Ta obveznost izhaja med drugim iz prava [Unije], zlasti iz Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito [(UL 2013, L 180, str. 96)] in Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite [(UL 2011, L 337, str. 9)], poleg tega pa tudi iz Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin[(10)]. V teh okoliščinah je imela oskrba novo prispelih oseb prednost pred povečanjem zmogljivosti za pridržanje, da bi se na poznejši datum (po končanem azilnem in pritožbenem postopku) izpolnile zahteve iz Direktive 2008/115. Namen in cilj pravila o odstopanju, določenega v členu 18 [te direktive], je namreč pravzaprav v takih razmerah organom omogočiti, da prednostno poskrbijo za nove prišleke, ne da bi predvidljivo kršili obveznosti v prihodnje. Direktiva 2008/115 ne določa zgolj zahtev v zvezi s pogoji pridržanja, ampak v členu 8(1) državam članicam nalaga tudi obveznost, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za izvršitev odločbe o vrnitvi. Namen člena 18 Direktive 2008/115 je pravzaprav rešiti morebitno navzkrižje ciljev v izrednih in nepredvidljivih razmerah, kot so obstajale leta 2015 in v naslednjih letih; zato ga je treba zdaj uporabiti. Ko so se izredne razmere končale, so [zvezne dežele] takoj začele razvijati zmogljivosti za pridržanje in jim je že uspelo povečati število mest za pridržanje na 487 za celotno zvezno ozemlje (na dan 27. marca 2019). Zaradi časa, ki je običajno potreben za uresničitev gradbenih projektov in ustanovitev centrov za pridržanje z namenom odstranitve, število mest za pridržanje z namenom odstranitve še ni bilo v celoti prilagojeno trenutnim potrebam. Ob upoštevanju sprejetih ukrepov je treba pričakovati, da bo število mest za pridržanje z namenom odstranitve ustrezalo potrebam 30. junija 2022. Do tega datuma še vedno trajajo izredne razmere, zato je treba do tega datuma razveljaviti člen 62a(1) v sedanji različici. Zakonodaja, ki se zdaj uporablja, bo takrat začela znova veljati.“
19. Člen 6 drugega zakona za izboljšanje izvajanja obveznosti zapustitve ozemlja, naslovljen „Druga sprememba Aufenth[G] z učinkom na dan 1. julija 2022“, določa:
„Člen 62a(1) Aufenth[G], kakor je bil objavljen 25. februarja 2008 (BGBl. 2008 I, str. 162) in nazadnje spremenjen s členom 1 tega zakona, se nadomesti z naslednjim:
,Pridržanje zaradi odstranitve se praviloma izvaja v posebnih centrih za pridržanje. Če v deželi posebnega centra za pridržanje ni ali če tuji državljan resno ogroža življenje oziroma telesno integriteto tretjih oseb ali pomembne pravne dobrine notranje varnosti, se lahko to pridržanje izvaja v drugih zavodih za prestajanje kazni zapora; v takem primeru morajo biti osebe, pridržane z namenom odstranitve, ločene od navadnih zapornikov. Kadar je pridržanih več družinskih članov, so nastanjeni ločeno od drugih oseb, pridržanih z namenom odstranitve. Zagotoviti jim je treba ustrezno zasebnost.‘“
III. Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
20. Pritožnik, oseba K, je pakistanski državljan, ki je bil 11. avgusta 2020 pridržan z namenom odstranitve in nastanjen v oddelek Langenhagen zavoda za prestajanje kazni zapora v Hannovru. Ta ukrep je bil s sklepom z dne 25. septembra 2020 podaljšan do 12. novembra 2020. Pritožnik je zoper ta sklep vložil pritožbo z obrazložitvijo, da je ukrep pridržanja, ki je zanj veljal od 25. septembra do 2. oktobra 2020, v nasprotju z obveznostjo pridržanja državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v „posebnem centru za pridržanje“ v smislu člena 62a(1) AufenthG v različici, ki je veljala od 29. julija 2017 do 20. avgusta 2019.
21. V okviru te pritožbe za presojo zakonitosti se predložitveno sodišče sprašuje o zakonitosti sprememb člena 62a(1) AufenthG od 15. avgusta 2019 z vidika pogojev, določenih v členu 18 Direktive 2008/115.
22. Amtsgericht Hannover (okrajno sodišče v Hannovru) je zaradi dvoma o razlagi te določbe prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba pravo Unije, zlasti člen 18(1) in (3) Direktive [2008/115], razlagati tako, da mora nacionalno sodišče, ki odloča o pridržanju z namenom odstranitve, v vsakem posamičnem primeru preizkusiti izpolnjenost pogojev iz te določbe, zlasti to, da izredno stanje še traja, če je nacionalni zakonodajalec na podlagi člena 18(1) te direktive v nacionalnem pravu odstopil od uporabe pogojev iz člena 16(1) te direktive?
2. Ali je treba pravo Unije, zlasti člen 16(1) Direktive [2008/115], razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dopušča, da se osebe, ki so bile pridržane zaradi odstranitve, do 1. julija 2022 začasno nastanijo v zavodu za izvrševanje kazenskih sankcij, čeprav v tej državi članici obstajajo posebni centri za pridržanje in tega ne terjajo nujne razmere v smislu člena 18(1) Direktive [2008/115]?
3. Ali je treba člen 16(1) Direktive [2008/115] razlagati tako, da že zato ne gre za ,posebni center za pridržanje‘ za osebe, pridržane zaradi odstranitve, ker:
– je ,posebni center za pridržanje‘ posredno podrejen istemu članu vlade kot zapori, v katerih prestajajo kazni zapora storilci kaznivih dejanj, in sicer Justizministerin (ministrica za pravosodje, Nemčija),
– je ,posebni center za pridržanje‘ organiziran kot oddelek zavoda za izvrševanje kazenskih sankcij in ima kot tak sicer lastno vodjo, vendar je, kot eden izmed oddelkov zavoda za izvrševanje kazenskih sankcij, dejansko podrejen vodstvu zavoda za izvrševanje kazenskih sankcij?
4. Če je odgovor na tretje vprašanje nikalen:
Ali je treba člen 16(1) Direktive [2008/115] razlagati tako, da gre za namestitev v ,posebni center za pridržanje‘ za osebe, pridržane zaradi odstranitve, če zavod za izvrševanje kazenskih sankcij uredi posebni oddelek zapora za osebe, pridržane zaradi odstranitve, če ima ta oddelek znotraj ograje, v kateri so take osebe, posebno zemljišče s tremi stavbami in so v eno od teh treh stavb začasno nameščeni izključno storilci kaznivih dejanj, ki prestajajo kazen zapora namesto denarne kazni ali krajše zaporne kazni, pri čemer zavod za izvrševanje kazni zapora pazi na ločevanje oseb, pridržanih zaradi odstranitve, in storilcev kaznivih dejanj, ki prestajajo kazen zapora, zlasti tako, da ima vsaka hiša lastne skupne prostore (lastna pralnica, lastna zdravstvena služba, lastna telovadnica), dvorišče/zunanje območje pa je sicer vidno iz vseh hiš, vendar ima vsaka hiša lastno, z žičnato ograjo ograjeno območje za osebe, ki jim je odvzeta prostost, in tako med hišami ni neposrednega dostopa?“
23. Pisna stališča so predložili pritožnik, nemška in nizozemska vlada ter Komisija. Te stranke, razen nizozemske vlade, so odgovorile tudi na vprašanja za pisni odgovor, ki jim jih je poslalo Sodišče, in podale ustna stališča na obravnavi 16. septembra 2021.
IV. Analiza
24. Na vprašanja za predhodno odločanje bom odgovoril v drugačnem vrstnem redu, kot jih je postavilo predložitveno sodišče.
25. Najprej bom preučil drugo vprašanje, ki se nanaša na okoliščine, v katerih se lahko država članica sklicuje na obstoj nujnih razmer v smislu člena 18(1) Direktive 2008/115, da bi odredila pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodu za prestajanje kazni zapora. Zdi se mi namreč, da je to vprašanje bistvo tega predhodnega odločanja. Čeprav je Sodišče že odločilo o nujnih ukrepih, ki jih je Svet Evropske unije sprejel v odgovor na migracijsko krizo leta 2015,(11) še ni imelo priložnosti dati pojasnil o obsegu člena 18(1) Direktive 2008/115 in zlasti o možnosti, ki jo imajo države članice, da zagotovijo pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodu za prestajanje kazni zapora iz razlogov, povezanih z obstojem nujnih razmer v državi.
26. Nato bom preučil prvo vprašanje v zvezi z dolžnostjo sodišča, pristojnega za pridržanja, tako da bom ugotovil, koliko mora to sodišče v vsakem posameznem primeru preveriti, ali obstajajo oziroma še trajajo nujne razmere v smislu člena 18(1) te direktive.
27. Nazadnje bom za odgovor na tretje in četrto vprašanje pojasnil merila, na podlagi katerih je treba razlikovati med položajem, v katerem je državljan tretje države nameščen v posebni center za pridržanje, in položajem, v katerem je nameščen v zavod za prestajanje kazni zapora, ločen od navadnih zapornikov, zlasti z vidika vodstva objekta ter ureditve pridržanja in materialnih pogojev pridržanja.
A. Razlogi, ki upravičujejo pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodu za prestajanje kazni zapora (drugo vprašanje)
28. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 16(1) Direktive 2008/115 nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki za obdobje treh let dopušča nastanitev državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodih za prestajanje kazni zapora, čeprav ne obstajajo nujne razmere v smislu člena 18(1) te direktive.
29. Preden bom odgovoril na to vprašanje, bom na prvem mestu spomnil na načela, ki jih je Sodišče v sodbah Bero in Bouzalmate, Pham ter Stadt Frankfurt am Main določilo glede pogojev pridržanja, ki jih zakonodajalec Unije določa v členu 16(1) Direktive 2008/115 v francoski različici te direktive.(12) Te sodbe so bile izdane v okviru sporov v zvezi s presojo zakonitosti pridržanja na podlagi člena 62a(1) AufenthG v prejšnjih različicah.
30. Nato bom na drugem mestu preučil, v kolikšni meri se lahko država članica sklicuje na obstoj nujnih razmer v smislu člena 18(1) Direktive 2008/115, da bi utemeljila izvajanje pridržanja v zavodu za prestajanje kazni zapora, brez povezave s posebnimi okoliščinami obravnavanega primera.
31. Nazadnje bom na tretjem mestu preučil, v kolikšni meri zakonodaja, kot je določena v členu 62a(1) AufenthG v različici, ki velja od 15. avgusta 2019, izpolnjuje pogoje iz navedenega člena 18(1) Direktive 2008/115.
1. Splošna ureditev iz člena 16(1) Direktive 2008/115
32. V skladu s členom 79(2) PDEU je cilj Direktive 2008/115 vzpostavitev učinkovite politike odstranitve in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih in ukrepih pravnega varstva, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.(13)
33. Iz uvodnih izjav 13 in 16 ter besedila člena 15(1) te direktive izhaja, da morajo države članice izvesti postopek odstranitve nezakonito prebivajočih državljanov s čim manj prisilnimi ukrepi. Za zagotavljanje učinkovitosti postopkov odstranitve navedena direktiva torej določa stopnjevanje ukrepov, ki se začne pri ukrepu, ki zadevni osebi pušča največ svobode, to je določitev roka za prostovoljni odhod, in konča pri prisilnih ukrepih, ki svobodo najbolj omejujejo, to je pridržanje v posebnem centru. Samo če bi lahko ravnanje zadevne osebe – glede na presojo vsakega posebnega položaja – ogrozilo izvršitev odločbe o vrnitvi v obliki odstranitve, lahko države članice tej osebi s pridržanjem odvzamejo prostost.(14)
34. Ta zadnji ukrep je ukrep, ki najbolj omejuje svobodo in ki ga omogoča Direktiva 2008/115 v okviru postopka prisilne odstranitve.(15) Načeloma gre za ukrep, ki se uporabi kot zadnja možnost.(16) Zato ga je zakonodajalec Unije strogo uredil v okviru poglavja IV Direktive, da se zagotovi, prvič, spoštovanje načela sorazmernosti v zvezi z uporabljenimi ukrepi in želenimi cilji ter, drugič, spoštovanje temeljnih pravic zadevnih državljanov tretjih držav.(17)
35. V tem okviru člen 16(1) Direktive 2008/115 določa pravila o pogojih in ureditvi pridržanja.
36. V skladu s prvim stavkom tega člena se pridržanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav z namenom odstranitve praviloma izvaja v posebnih centrih za pridržanje. Če država članica „ne more“ izpolniti te zahteve in odredi pridržanje v zavodu za prestajanje kazni zapora, se v drugem stavku navedenega člena zahteva ločitev državljanov tretjih držav od navadnih zapornikov.
37. Namen člena 16(1) Direktive 2008/115 je zagotavljanje spoštovanja človekovega dostojanstva in temeljnih pravic tistih oseb, ki niso storile nobenega kaznivega dejanja, s tem da se zagotovi, da se ukrep pridržanja razlikuje od izvrševanja kazni in se izvaja v pogojih in v okviru ureditve, ki so prilagojeni njihovemu pravnemu položaju.
38. Glede obveznosti pridržanja v posebnem centru za pridržanje, določene v členu 16(1), prvi stavek, Direktive 2008/115, Sodišče ugotavlja, da je spoštovanje te obveznosti naloženo državam članicam kot takim, ne pa državam članicam glede na njihovo upravno ali ustavno ureditev.(18) Pravosodni organi, pristojni za pridržanje, morajo torej imeti možnost odrediti pridržanje v posebnih centrih za pridržanje, tako da po potrebi uporabijo sporazume o upravnem sodelovanju, ki bi bili sklenjeni v ta namen.(19)
39. Odstopanje, določeno v členu 16(1), drugi stavek, Direktive 2008/115, se mora razlagati ozko.(20) Po mnenju Sodišča ta določba „državam članicam dovoljuje, da izjemoma in zunaj položajev, ki so izrecno navedeni v členu 18(1) [te direktive], nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav z namenom odstranitve pridržijo v zaporu, če zaradi posebnih okoliščin obravnavanega primera ne morejo spoštovati ciljev [navedene] direktive z zagotovitvijo njihovega pridržanja v posebnih centrih“.(21) Sodišče ugotavlja, da to lahko velja, kadar zadevna oseba predstavlja resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost, ki ogroža temeljni interes družbe ali notranjo oziroma zunanjo varnost zadevne države članice,(22) pri čemer je treba zahteve javnega reda razlagati ozko.(23) Nasprotno pa Sodišče ugotavlja, da niti volja, ki jo izrazi zadevna oseba,(24) niti neobstoj posebnih centrov za pridržanje v deželi Zvezne republike Nemčije(25) ne moreta sama po sebi upravičiti pridržanja z namenom odstranitve v zavodu za prestajanje kazni zapora na podlagi člena 16(1), drugi stavek, Direktive 2008/115.
40. V zvezi z obveznostjo iz člena 16(1) Direktive 2008/115, da so državljani tretjih držav v zavodu za prestajanje kazni zapora ločeni od navadnih zapornikov, Sodišče ugotavlja, da je brezpogojna(26), da pri njej „ne velja nobena izjema in da gre za zagotavljanje pravic, ki jih je zakonodajalec Unije […] izrecno priznal“.(27)
2. Izredni ukrepi iz člena 18 Direktive 2008/115
41. Namen člena 18 Direktive 2008/115, naslovljenega „Nujne razmere“, je opredeliti pogoje, v katerih „lahko“ država članica sprejme nujne ukrepe, ki odstopajo od pogojev pridržanja, določenih v členu 16(1) in členu 17(2) te direktive, zaradi obstoja nepredvidenega velikega bremena za zmogljivosti centrov za pridržanje. Gre za neobvezno določbo, saj imajo države članice manevrski prostor pri presoji, koliko obvladovanje migracijskega pritiska, ki se izvaja nanje, zahteva odstopanje od pogojev in ureditve pridržanja državljanov tretjih držav, določenih v členu 16(1) navedene direktive.
42. Obseg tega polja proste presoje vseeno ni neomejen.
43. Menim namreč, da ima lahko sprejetje nujnih ukrepov izjemno hude posledice za zadevne državljane tretjih držav, ker se ureditev izvajanja pridržanja tako lahko zamenjuje z ureditvijo izvajanja kazni.
44. Iz samega besedila člena 18 Direktive 2008/115 izhaja, da nujni ukrepi lahko odstopajo od pogojev pridržanja „iz členov 16(1) in 17(2)“ te direktive. Zakonodajalec Unije prvega stavka člena 16(1) navedene direktive (načelo pridržanja v posebnem centru) ni razlikoval od drugega stavka tega člena (obveznost ločitve državljanov tretjih držav od navadnih zapornikov v primeru namestitve v zavodu za prestajanje kazni zapora). Povedano drugače, obstoj nujnih razmer državam članicam omogoča, da državljane tretjih držav pred odstranitvijo pridržijo v zavodih za prestajanje kazni zapora, ne da bi morale zagotoviti njihovo ločitev od navadnih zapornikov(28) ali zagotoviti ločeno namestitev za družine.
45. Res je, da države članice tudi v nujnih razmerah iz člena 18 Direktive 2008/115 ne morejo odstopati od obveznosti, določenih v členu 16, od (2) do (5), in členu 17, (1) in od (3) do (5), te direktive, ki so namenjene zagotavljanju spoštovanja pravic državljanov tretjih držav in zlasti pridržanih mladoletnikov.(29) Ob tem ne verjamem, da to zadostuje za zagotovitev spoštovanja človekovega dostojanstva in temeljnih pravic zadevnih oseb, zlasti kadar ukrep pridržanja v zavodu za prestajanje kazni zapora ni odvisen od posebnega ravnanja teh oseb, ampak od upravnega in pravosodnega položaja države članice, v kateri se nahajajo. Jasno je namreč, da pridržanje v zavodu za prestajanje kazni zapora samo po sebi pomeni še hujše oviranje svobode kot omejitev, ki je povezana z namestitvijo v posebnem centru za pridržanje. Poleg tega bi neobstoj ločitve državljanov tretjih držav od navadnih zapornikov v zapornem okolju za te državljane tretjih držav lahko povzročil, da bi se uporabila ureditev izvajanja kazni. Pridržanje torej dejansko dobi obliko kaznovalnega ukrepa.(30)
46. Glede na zgoraj opisano resnost posledic, ki jih ima sistem izjem, določen v členu 18 Direktive 2008/115, se mi torej zdi bistveno, da se ta sistem izvaja izjemoma in sorazmerno na podlagi ozke razlage vsebinskih pogojev, ki jih je določil zakonodajalec Unije.(31)
47. Najprej bom te pogoje preučil na podlagi jezikovne razlage člena 18(1) Direktive 2008/115, nato pa bom pojasnil njihov obseg z vidika sistematike in cilja te direktive.
a) Jezikovna razlaga člena 18(1) Direktive 2008/115
48. Sprejetje nujnih ukrepov iz člena 18(1) Direktive 2008/115 je odvisno od spoštovanja vseh vsebinskih in formalnih pogojev, katerih cilj je stroga ureditev uporabe tega sistema izjem.
49. Na prvem mestu, člen 18 Direktive 2008/115 zahteva nujne razmere, kot kaže njegov naslov.
50. Izraz „nujnost“ je v slovarju Larousse opredeljen kot „značilnost tistega, kar ne dopušča nobene zamude“.
51. Na postopkovnem področju je nujnost ponazorjena s položajem, v katerem lahko nastane resna in nepopravljiva škoda, če se nujne razmere ne odpravijo kmalu, kar sodišču omogoča, da nekatere ukrepe sprejme po hitrem postopku.(32) V pravu Unije ter zlasti v okviru območja svobode, varnosti in pravice nujni postopek predhodnega odločanja tako omogoča obravnavo zadeve v „najkrajšem času“, kadar je zadevni osebi odvzeta prostost.(33)
52. Na področju politike priseljevanja in azilne politike je zakonodajalec Unije težave v zvezi z upravljanjem migracijskih tokov in nujne ukrepe, ki jih to zahteva, predvidel v številnih aktih primarnega prava in sekundarne zakonodaje.
53. Na primer, nujnost je ponazorjena v členu 78(3) PDEU, ki se nanaša na razmere, ko se države članice soočajo z nenadnim prihodom državljanov iz tretjih držav.(34) Na podlagi te določbe je Svet po migracijski krizi v letih 2014 in 2015 od septembra 2015 uvedel začasen in izreden mehanizem premestitev oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito.(35)
54. Nujnost je ponazorjena tudi v členu 29 Uredbe (EU) 2016/399(36), ki se nanaša na položaje, v katerih lahko država članica izjemoma in takoj ponovno uvede nadzor na notranjih mejah, kadar javni red ali notranja varnost zahtevata nujno ukrepanje.(37) Zvezna republika Nemčija je na podlagi člena 25 Uredbe (ES) št. 562/2006(38), ki je bil nadomeščen s členom 29 Uredbe 2016/399, ter v odgovor na migracijsko krizo v letih 2014 in 2015 leta 2015 ponovno uvedla nadzor na svojih notranjih mejah.
55. Kot dokazujejo ti akti, nujne razmere torej zahtevajo hitro, celo takojšnje ukrepanje.
56. Na drugem mestu, ugotavljam, da zakonodajalec Unije natančno opredeljuje okoliščine, v katerih se lahko država članica sklicuje na obstoj nujnih razmer v okviru odstranitve državljanov tretjih držav. V skladu s členom 18(1) Direktive 2008/115 mora v teh razmerah obstajati „nenavadno veliko število državljanov tretjih držav, ki se morajo vrniti, [ki] predstavlja nepredvideno veliko breme za zmogljivosti centrov za pridržanje v državi članici ali za njeno upravno ali sodno osebje“.
57. Natančnejša določitev teh razlogov po mojem mnenju zahteva, da država članica opravi čim bolj popolno in aktualno oceno okoliščin, ki razkrivajo, da so potrebni nujni ukrepi.
58. V tem okviru menim, da ni dovolj, da država članica sporoči podatke o številu državljanov tretjih držav, ki se morajo vrniti. Po mojem mnenju na podlagi teh podatkov ni mogoče z zahtevano natančnostjo oceniti dejanskega in aktualnega bremena za zmogljivost posebnih centrov za pridržanje. Na eni strani je pridržanje ukrep, ki se v skrajnem primeru sprejme v zvezi z državljani tretjih držav, ki se morajo vrniti. Iz sodne prakse Sodišča torej izhaja, da samo če bi glede na presojo vsakega posebnega položaja ravnanje zadevne osebe ogrozilo odstranitev ali če ne obstaja nobena druga možnost, države članice lahko odvzamejo prostost s pridržanjem.(39) Na drugi strani se stopnja pridržanja državljanov tretjih držav, ki se morajo vrniti, zelo razlikuje med državami članicami in v državi članici, kot je Zvezna republika Nemčija, med zveznimi deželami.
59. Poleg tega iz besedila člena 18(1) Direktive 2008/115 izhaja, da mora biti s podatki, ki jih sporočijo države članice, mogoče dokazati obstoj „nepredvidenega velikega bremena“ za materialne in človeške zmogljivosti države članice. Ti merili sta kumulativni. To, da je zakonodajalec Unije omenil „nepredvideno“ breme, priča o njegovi želji po omejitvi izvajanja sistema izjem, določenega v členu 18 te direktive, le na primere, v katerih država članica ni mogla pričakovati takega pritiska na zmogljivosti svojih posebnih centrov za pridržanje ali na svoje osebje. S sklicevanjem na „veliko breme“ pa se ne zahteva, da se dokaže prezasedenost zmogljivosti.
60. Na tretjem in zadnjem mestu, zakonodajalec Unije v členu 18(1) Direktive 2008/115 podrobno določa, da lahko država članica sprejme nujne ukrepe, samo dokler izredne razmere še trajajo. Iz tega izhaja na eni strani, da morajo biti ti ukrepi odpravljeni, takoj ko se izredne razmere končajo, in na drugi strani, da v tej direktivi ni določeno nobeno maksimalno trajanje teh ukrepov. Navedena direktiva se razlikuje od drugih instrumentov skupnega evropskega azilnega sistema, v katerih morajo biti nujni ukrepi sprejeti za kratek čas, ki se lahko podaljša. Zadevni ukrepi ne smejo nič manj imeti enakih lastnosti. „Izredna“ narava razmer sama po sebi zahteva kratkotrajne ukrepe. Parlament tako v okviru pripravljalnih dokumentov za prenovitev Direktive 2008/115 predlaga omejitev trajanja izvajanja teh ukrepov na tri mesece.(40) Poleg tega zakonodajalec Unije s tem, da izvajanje navedenih ukrepov pogojuje s trajanjem nujnih razmer, od držav članic zahteva, da redno ponovno ocenijo razmere, tako da se v skladu z načelom sorazmernosti zagotovi, da trajanje nujnih ukrepov ne presega tega, kar je strogo potrebno za obvladovanje krize.
61. Obseg teh pogojev je treba preučiti tudi z vidika sistematike, v katero se uvršča člen 18 Direktive 2008/115, in ciljev, ki jih uresničuje zakonodajalec Unije.
b) Sistematika in cilj Direktive 2008/115
62. Kot sem navedel, je cilj Direktive 2008/115 vzpostavitev učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.(41)
63. Namen člena 18 te direktive je doseči te cilje kljub izrednim razmeram v državi.
64. Na eni strani zakonodajalec Unije s tem, da dovoljuje pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodih za prestajanje kazni zapora brez ločitve od navadnih zapornikov, daje državam članicam sredstva, da zagotovijo njihovo odstranitev kljub tveganju, da bodo sprejemne zmogljivosti centrov za pridržanje prezasedene. Ta ukrep mora torej pomagati pri vzpostavitvi učinkovite politike odstranitve in splošneje pri učinkovitem upravljanju migracijskih tokov, ki je v skladu s členom 79(1) PDEU eden od ciljev Unije.(42)
65. Na drugi strani zakonodajalec Unije v členu 18(3) Direktive 2008/115 tudi skrbno pojasnjuje, da kljub nujnim razmeram državam članicam ni dovoljeno, da odstopajo od svoje splošne obveznosti za sprejetje vseh ustreznih, bodisi splošnih ali posebnih, ukrepov, da zagotovijo izpolnjevanje svojih obveznosti iz te direktive.(43)
66. Ta določba priča o želji zakonodajalca Unije, da se ne glede na to, kako nujne so razmere, zagotovi spoštovanje pravice do človekovega dostojanstva in temeljnih pravic zadevnih državljanov tretjih držav – v skladu s členom 1 ter uvodnimi izjavami 2, 17 in 24 Direktive 2008/115 – pa tudi načelo sorazmernosti – v skladu z uvodnima izjavama 13 in 16 te direktive.(44) Na podlagi sodne prakse Sodišča spoštovanje načela sorazmernosti pomeni, da tako sprejeti ukrepi s svojim trajanjem in načini izvajanja ne presegajo meja tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev ciljev, ki jim sledi zakonodajalec Unije.(45)
67. Iz tega izhaja, prvič, da nujni ukrepi ne morejo privesti do mehanizma, s katerim bi bilo pridržanje v zavodu za prestajanje kazni zapora brez ločitve od navadnih zapornikov sistematično in splošno. Nujnost, ki je značilna za razmere iz člena 18 Direktive 2008/115, tega ne utemeljuje, ker posebej veliko breme za sprejemne zmogljivosti posebnih centrov za pridržanje organom, pristojnim za pridržanje, ne sme odvzeti možnosti, da kadar koli prednostno raziščejo, ali so na voljo mesta v centrih za pridržanje.
68. Iz tega izhaja, drugič, da nujni ukrepi ne morejo preprečiti, da upravni ali sodni organi, pristojni za pridržanje, posamično preučijo vsak položaj, tako da ugotovijo, ali je pridržanje, če se mora izvajati v zavodu za prestajanje kazni zapora in poleg tega brez ločitve od navadnih zapornikov, sorazmerno.(46)
69. Na eni strani v položaju, ki ga zaznamuje tveganje prezasedenosti zmogljivosti posebnih centrov za pridržanje, to pomeni, da je treba preveriti, ali ne bi bilo mogoče predvideti manj omejevalnega ukrepa, da bi se učinkovito odpravila ugotovljena nujnost.(47) V tem okviru menim, da bi morala nujne ukrepe, sprejete na podlagi člena 18 Direktive 2008/115, spremljati temeljitejša uporaba drugih ukrepov namesto pridržanja, kot so ukrepi iz člena 7(3) te direktive, zlasti za najranljivejše osebe.(48)
70. Na drugi strani to zahteva, da se v vsakem primeru preveri, ali je pridržanje v zavodu za prestajanje kazni zapora z možnostjo, da zadevne osebe niso ločene od navadnih zapornikov, primerno položaju zadevnega državljana, na primer zaradi njegove starosti, telesnega ali duševnega zdravstvenega stanja, statusa ali družinskega položaja. V zvezi s tem naj spomnim, da člen 18(1) Direktive 2008/115 državam članicam ne dovoljuje, da odstopajo od svojih obveznosti iz člena 16, od (2) do (5), in člena 17, (1) in od (3) do (5), te direktive v zvezi s položajem ranljivih oseb in mladoletnikov.(49) To pravilo je smiselno le, če lahko pristojni nacionalni organi preučijo poseben položaj vsakega zadevnega državljana z vidika materialnih pogojev izvajanja njegovega pridržanja.
71. Zdi se mi, da to razlago potrjuje sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice.
72. To sodišče je namreč odločilo, da so splošne ali samodejne odločitve o pridržanju prosilcev za mednarodno zaščito lahko v nasprotju s členom 5(1)(f) EKČP,(50) če se prej ne opravi posamična presoja posebnih potreb zadevnih oseb. Pristojni nacionalni organi morajo tako poskrbeti za zadevno osebo s sprejetjem ustreznih ukrepov in ugotoviti, ali je te ukrepe mogoče nadomestiti z drugim manj skrajnim ukrepom.(51) Evropsko sodišče za človekove pravice je tako v sodbi Rahimi proti Grčiji(52) obsodilo Helensko republiko, ker je bila odločitev o odvzemu prostosti mladoletniku brez spremstva „rezultat samodejne uporabe“ zakonodaje, saj je bila ta odločitev sprejeta, ne da bi grški organi preučili njegov posebni položaj mladoletnika brez spremstva in upoštevali njegovo korist.(53)
73. Tretjič, iz spoštovanja načela sorazmernosti izhaja, da trajanje uporabe sistema izjem ne sme preseči tega, kar je strogo potrebno za odziv na nujne razmere. S členom 18(2) Direktive 2008/115 se sicer zahteva, da države članice Komisijo obvestijo takoj, ko ni več vzrokov za uporabo izrednih ukrepov. Ta sistem mora torej trajati čim manj časa in od držav članic zahteva, da določijo ponovno oceno razmer, tako da se navedeni sistem stalno prilagaja okoliščinam.
74. Glede na vse te elemente je treba presoditi, ali zakonodaja, kot je določena v členu 62a(1) AufenthG v različici, ki velja od 15. avgusta 2019, izpolnjuje pogoje iz člen 18(1) Direktive 2008/115.
3. Presoja nacionalne zakonodaje
75. Iz elementov iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, je razvidno, da na podlagi zadevne zakonodaje zveznim deželam ni več treba odrediti pridržanja državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v posebnih centrih za pridržanje. Namestijo jih lahko v zavode za prestajanje kazni zapora, če ta namestitev zagotavlja ločitev od navadnih zapornikov in je zagotovljena ločena namestitev družin. Prepričati se je treba tudi, da je namestitev v zavodu za prestajanje kazni zapora „v konkretnem primeru sprejemljiva in zakonita“, na primer za ranljive osebe.(54)
76. Iz informacij, ki jih ima na voljo Sodišče, je razvidno tudi, da je bila Komisija na podlagi člena 18(2) Direktive 2008/115 o tej zakonodaji uradno obveščena 27. avgusta 2019, pri čemer je nemška vlada navedla tako datum začetka veljavnosti te zakonodaje kot trajanje njenega izvajanja. Nujni ukrepi in odstopanje, ki ga ti pomenijo od zakonodaje Unije, se uporabljajo v obdobju treh let, in sicer od 15. avgusta 2019 do 30. junija 2022, ko nemška vlada predvideva, da se bodo nujne razmere končale.
77. Iz razlogov, ki sem jih predstavil, menim, da zadevna zakonodaja, zlasti ob upoštevanju njene narave in cilja, ki ga uresničuje, ne izpolnjuje pogojev iz člena 18(1) Direktive 2008/115.
78. Res je, da ta zakonodaja nedvoumno določa mehanizem za določen čas, tako da njegove začasne narave ni mogoče izpodbijati. Vendar ne verjamem, da je razmere, ki naj bi jih ta zakonodaja odpravila, mogoče opredeliti kot „nujne razmere“ v smislu člena 18 te direktive.
79. Prvič, nujnost razmer zahteva hitro in takojšnje sprejemanje odločitev. Zadevna zakonodaja pa je bila sprejeta 15. avgusta 2019, to je štiri leta po začetku migracijske krize, kar ne kaže ne na hitrost ne na takojšnjost, ki jo zahteva nujnost razmer. Čeprav ni mogoče zanikati, da se je lahko leta 2015 razmere opredelilo kot „izredne“ ali „nepredvidljive“ – kot je poudarjeno v obrazložitvenem memorandumu osnutka drugega zakona za izboljšanje izvajanja obveznosti zapustitve ozemlja – pa menim, da so lahko pristojni nacionalni organi razumno pričakovali eksponentno naraščanje pritiska na zmogljivosti svojih centrov za pridržanje v letih, ki so sledila, saj podatki Evropskega azilnega podpornega urada (EASO), Evropske agencije za mejno in obalno stražo (Frontex) ter Statističnega urada Evropske unije (Eurostat) dokazujejo močno in stalno povečevanje števila nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v letih od 2015 do 2017, preden se je to število ustalilo in nato zmanjšalo. V teh okoliščinah menim, da leta 2019 bremena za zmogljivosti posebnih centrov za pridržanje ni bilo mogoče opredeliti kot „nepredvideno“ v smislu člena 18(1) Direktive 2008/115.
80. Drugič, zdi se mi, da trajanje izvajanja zadevne zakonodaje presega trajanje, ki bi moralo biti strogo potrebno za obvladovanje izrednih razmer, kot so razmere, na katere se nanaša člen 18(1) te direktive. Nemški zakonodajalec se je namreč odločil, da bo to zakonodajo uporabljal ne za kratko obdobje, ki se lahko podaljša, ampak za določeno obdobje treh let, do 30. junija 2022, ko predvideva, da bodo dokončani projekti za gradnjo posebnih centrov za pridržanje. V obrazložitvenem memorandumu osnutka drugega zakona za izboljšanje izvajanja obveznosti zapustitve ozemlja ta zakonodajalec poudarja, da „[d]o [30. junija 2022] še vedno trajajo izredne razmere“. To se mi zdi težko združljivo z zahtevo po rednem ponovnem ocenjevanju razmer, ki izhaja iz člena 18(1) navedene direktive. Zdi se mi tudi v nasprotju s trditvijo nemške vlade, da izvaja ponavljajoče se raziskave o stopnji zasedenosti posebnih centrov za pridržanje, da bi opravila to ponovno oceno.
81. Tretjič, na podlagi nobenega elementa iz spisa ni mogoče presoditi, v kolikšni meri zadevna zakonodaja temelji na natančni oceni razmerja, ki je leta 2019 obstajalo med številom državljanov tretjih držav, ki jim je bila izdana odločba o pridržanju, in zmogljivostmi posebnih centrov za pridržanje. Nemška vlada navaja, da teh informacij nima niti za avgust 2019 niti za naslednje mesece. Enako tudi Komisija poudarja, da obvestitev na podlagi člena 18(2) Direktive 2008/115 z dne 27. avgusta 2019 ni vsebovala nobenega od teh podatkov ne za leto 2019 ne za prejšnja leta, saj je nemški zakonodajalec navedel samo nezadostno število mest v posebnih centrih za pridržanje glede na veliko število državljanov tretjih držav, ki morajo zapustiti ozemlje.
82. Dejansko se sprašujem, ali se zadevna zakonodaja ne opira napačno na člen 18 Direktive 2008/115, za katerega pogoji izvajanja niso izpolnjeni, pri čemer se zdi, da so razlogi, ki so pripeljali do sprejetja te zakonodaje, povsem drugačni.
83. Najprej namreč ugotavljam, da ta zakonodaja res določa, da se pridržanje izvaja v zavodih za prestajanje kazni zapora, vendar morajo biti državljani tretjih držav pred odstranitvijo ločeni od navadnih zapornikov in zagotovljena mora biti ločena namestitev za družine. Kot pa sem pojasnil, je namen prenosa člena 18 Direktive 2008/115 državam članicam omogočiti, da odstopajo tako od obveznosti ločitve državljanov tretjih držav od navadnih zapornikov kot od obveznosti zagotavljanja ločene namestitve za družine. Edina posledica navedene zakonodaje je torej, da se omogoči pridržanje v zavodih za prestajanje kazni zapora, kar dovoljuje člen 16(1) Direktive 2008/115, če države članice zaradi posebnih okoliščin obravnavanega primera ne morejo spoštovati ciljev te direktive z zagotovitvijo njihovega pridržanja v posebnih centrih.(55)
84. Dalje, zdi se, da iz obrazložitvenega memoranduma osnutka drugega zakona za izboljšanje izvajanja obveznosti zapustitve ozemlja izhaja, da je ta zakonodaja predvsem programski zakon. Ta je bil sprejet za rešitev vprašanja nezadostnih sprejemnih zmogljivosti posebnih centrov za pridržanje, saj je nemška vlada med migracijsko krizo v letih 2014 in 2015 dala prednost sprejemu prosilcev za mednarodno zaščito. Cilj navedene zakonodaje je zdaj torej ta, da se v triletnem obdobju omogoči gradnja zadostnega števila posebnih centrov za pridržanje. V tem obrazložitvenem memorandumu je v zvezi s členom 1, točka 22, drugega zakona za izboljšanje izvajanja obveznosti zapustitve ozemlja pojasnjeno, da je bila „[z]aradi spremembe razmer leta 2015 in skokovitega porasta števila prosilcev za [mednarodno] zaščito […] glavna obveznost zvezne države in [zveznih dežel] ustvariti zmogljivosti za zadovoljitev potreb teh oseb. […] V teh okoliščinah je imela oskrba novo prispelih oseb prednost pred povečanjem zmogljivosti za pridržanje, da bi se na poznejši datum (po končanem azilnem in pritožbenem postopku) izpolnile zahteve iz Direktive 2008/115. Namen in cilj pravila o odstopanju, določenega v členu 18 [te direktive], je namreč pravzaprav v takih razmerah organom omogočiti, da prednostno poskrbijo za nove prišleke, ne da bi predvidljivo kršili obveznosti v prihodnje. […] Namen člena 18 Direktive 2008/115 je pravzaprav rešiti morebitno navzkrižje ciljev v izrednih in nepredvidljivih razmerah“.
85. Vendar se ne strinjam s stališčem, ki ga je nemški zakonodajalec izrazil v navedenem obrazložitvenem memorandumu. Čeprav standardi o sprejemu prosilcev za mednarodno zaščito, določeni v Direktivi 2013/33, in standardi o pridržanju državljanov tretjih držav pred odstranitvijo, določeni v Direktivi 2008/115, spadajo v skupni evropski azilni sistem, imata ti direktivi vseeno lastno področje uporabe in uresničujeta različne cilje. Nobeden od standardov, določenih v navedenih direktivah, ne omogoča ugotovitve, da se mora varstvo temeljnih pravic prvonavedenih zagotavljati v škodo pravic drugonavedenih.
86. Glede na vse te elemente menim, da člen 62a(1) AufenthG v različici, ki velja od 15. avgusta 2019, torej ne izpolnjuje pogojev iz člena 18(1) Direktive 2008/115 tako zaradi razlogov, ki jih je nemški zakonodajalec upošteval za utemeljitev izvajanja pridržanja državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodih za prestajanje kazni zapora, kot zaradi pogojev sprejetja in načinov izvajanja te zakonodaje. Dopuščanje nasprotnega bi pomenilo opravičilo za neizpolnitev obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi člena 16(1) te direktive, kar bi škodilo cilju navedene direktive in njenemu polnemu učinku.
87. Razumem, da se s tem mnenjem strinja tudi Komisija. Komisija je namreč na obravnavi Sodišče obvestila, da je na podlagi Uredbe Sveta (EU) št. 1053/2013 z dne 7. oktobra 2013 o vzpostavitvi ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda in razveljavitvi Sklepa Izvršnega odbora z dne 16. septembra 1998 o ustanovitvi stalnega odbora o ocenjevanju in izvajanju Schengenskega sporazuma(56) od februarja 2020 opravila obiske na kraju samem. Ker je med temi obiski lahko ugotovila, da v Nemčiji ni nujnih razmer, je torej tej državi članici priporočila, naj ponovno oceni razmere in predloži akcijski načrt.
88. Glede na vse te preudarke Sodišču predlagam, naj odloči, da je treba člen 18(1) Direktive 2008/115 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki za obdobje treh let dovoljuje pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodih za prestajanje kazni zapora, če niti razlogi, na katerih temelji ta zakonodaja, niti pogoji njenega sprejetja in načini njenega izvajanja ne pričajo o nujnosti razmer v smislu tega člena.
B. Obseg pristojnosti, ki jih ima pravosodni organ, pristojen za pridržanja (prvo vprašanje)
89. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 18(1) in (3) Direktive 2008/115 razlagati tako, da se z njim od pravosodnega organa, pristojnega za pridržanje, zahteva, da v vsakem posamičnem primeru preveri, ali obstajajo oziroma še trajajo nujne razmere, ki upravičujejo pridržanje zadevne osebe v zavodu za prestajanje kazni zapora.
90. Iz razlogov, ki jih bom zdaj predstavil, menim, da mora pravosodni organ, pristojen za pridržanje, imeti možnost, da kadar koli preveri, ali so pogoji iz člena 18(1) te direktive, ki utemeljujejo sprejetje izrednih ukrepov, izpolnjeni.
91. Res je, da je za ugotovitev obstoja nujnih razmer in posledično sprejetje izrednih ukrepov predvsem odgovorna država članica. Ob upoštevanju narave in resnosti okoliščin, na katere se nanaša člen 18(1) Direktive 2008/115, mora država članica te ugotovitve sprejeti na podlagi splošne in temeljite preučitve ob upoštevanju vseh podatkov, ki jih ima na voljo v zvezi z bremenom za zmogljivosti njenih posebnih centrov za pridržanje ali za njeno upravno in sodno osebje. Na podlagi člena 18(2) te direktive je Komisija obveščena le o sprejetju in razveljavitvi teh nujnih ukrepov, ne da bi zakonodajalec Unije predvidel ex ante nadzor nad navedenimi ukrepi. Z izjemo nadzora, ki ga lahko sodišče Unije opravi v okviru postopka predhodnega odločanja, so ti ukrepi le predmet postopka ocenjevanja in spremljanja, ki je bil z Uredbo št. 1053/2013 vzpostavljen po njihovem sprejetju.
92. Pravosodni organ, pristojen za pridržanje državljana tretje države pred odstranitvijo, pa mora vseeno imeti možnost opraviti nadzor.
93. Ta nadzor se mi namreč zdi utemeljen s tem, da se lahko v skladu s členom 18(1) Direktive 2008/115 nujni ukrepi ohranijo le, dokler še trajajo izredne razmere, pri čemer mora država članica na podlagi člena 18(2) te direktive Komisijo obvestiti „takoj, ko ni več vzrokov za uporabo teh izrednih ukrepov“. Zato se mi zdi, da mora pravosodni organ, pristojen za pridržanje, imeti možnost, da za vsak primer, o katerem odloča, preveri, ali so nujni ukrepi utemeljeni z vidika pogojev, določenih v členu 18(1) navedene direktive.
94. Tak nadzor se mi zdi toliko bolj potreben, ker sta obstoj nujnih razmer in tveganje prezasedenosti zmogljivosti, ki ga to pomeni – če je dokazana – objektivni merili, ki ju mora pravosodni organ, pristojen za pridržanje, upoštevati pri odločitvi o pridržanju. Iz uvodne izjave 6 Direktive 2008/115 in sodne prakse Sodišča namreč izhaja, da morajo biti odločbe o pridržanju sprejete za vsak primer posebej in temeljiti na nepristranskih merilih, ki niso merilo zgolj nezakonitega prebivanja.(57) Ta organ mora torej na podlagi posamične preučitve, pri kateri upošteva posebne potrebe zadevnega državljana, preveriti, ali je mogoče uporabiti drug ukrep namesto pridržanja, in če ni tako, ali je mogoče tega državljana namestiti v posebni center za pridržanje oziroma v primeru prezasedenosti v zavod za prestajanje kazni zapora.
95. Tak nadzor se mi zdi tudi še toliko nujnejši, ker je treba šteti, da ima člen 16(1) Direktive 2008/115 neposredni učinek.(58) Tega člena namreč ni treba pojasnjevati z določbami prava Unije ali nacionalnega prava, da bi se državljanom tretjih držav pred odstranitvijo podelila pravica, na katero se kot tako lahko sklicujejo. V teh okoliščinah in v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora pravosodni organ zagotoviti učinkovito uporabo načel in zahtev, ki jih je v tem členu določil zakonodajalec Unije.
96. Glede na navedeno menim, da je treba člen 18 Direktive 2008/115 razlagati tako, da mora pravosodni organ, pristojen za pridržanje, v vsakem posamičnem primeru preveriti, ali okoliščine, določene v členu 18(1) te direktive, ki so utemeljevale sprejetje izrednih ukrepov, še vedno obstajajo.
C. Pojem „posebni center za pridržanje“ (tretje in četrto vprašanje)
97. Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem Sodišče v bistvu prosi, naj pojasni merila, na podlagi katerih se posebni center za pridržanje razlikuje od zavoda za prestajanje kazni zapora v smislu člena 16(1) Direktive 2008/115, zlasti z vidika vodstva objekta ter ureditve in materialnih pogojev pridržanja.
98. Predložitveno sodišče najprej sprašuje, ali pojem „posebni center za pridržanje“ izključuje objekt, ki je organiziran kot poseben oddelek zavoda za prestajanje kazni zapora, katerega vodstvo je v celoti podrejeno vodstvu zavoda za prestajanje kazni zapora in ki je tako kot ta zavod v pristojnosti ministra za pravosodje.
99. Če bi bilo tak objekt mogoče tako opredeliti, predložitveno sodišče nato sprašuje, ali pojem „posebni center za pridržanje“ zajema objekt, ki je organiziran kot poseben oddelek zavoda za prestajanje kazni zapora, v katerem so državljani tretjih držav pred odstranitvijo ločeni od navadnih zapornikov ter ki ima tri stavbe znotraj ograje iz bodeče žice, med katerimi ni nobenega neposrednega dostopa in ki ima vsaka lastne skupne prostore (garderoba, zdravstvena služba, telovadnica, dvorišče), pri čemer je ena od stavb začasno namenjena izvajanju nadomestnega zapora ali krajše kazni zapora.
100. Spomniti moram, da lahko Sodišče, ko odloča o vprašanju za predhodno odločanje, poda pojasnila za usmerjanje nacionalnega sodišča pri njegovi razlagi predpisa Unije. Vendar mora nacionalno sodišče preveriti konkretne okoliščine spora, o katerem odloča, in zlasti rešiti vprašanje, ali materialni pogoji pridržanja v oddelku Langenhagen zavoda za prestajanje kazni zapora v Hannovru med 25. septembrom in 2. oktobrom 2020 nasprotujejo temu, da je opredeljen kot „posebni center za pridržanje“.(59) Taka preučitev je dejansko vprašanje, ki v postopkih na podlagi člena 267 PDEU ni v pristojnosti Sodišča, temveč nacionalnega sodišča.
1. Pridržanje v posebnem centru
101. Zakonodajalec Unije ne opredeljuje natančno ureditve in materialnih meril v zvezi s posebnim centrom za pridržanje. Vseeno jih je mogoče izpeljati iz opredelitve pojma „pridržanje“, pravic, priznanih državljanom tretjih držav med njihovim pridržanjem, in načel, ki sta jih določila Evropsko sodišče za človekove pravice in Svet Evrope.
102. Pojem „pridržanje“ v Direktivi 2008/115 ni opredeljen. Ta pojem pa je pojasnjen v okviru Direktive 2013/33 v zvezi s pridržanjem prosilcev za mednarodno zaščito. Po mnenju Sodišča se ta opredelitev uporablja v okviru Direktive 2008/115.(60)
103. V skladu s členom 2(h) Direktive 2013/33 pridržanje pomeni, „da država članica prosilca [za mednarodno zaščito] pridrži na nekem mestu, kjer se mu odvzame svoboda gibanja“.(61) Po mnenju Sodišča je namestitev v posebnem centru za pridržanje „ukrep odvzema prostosti“(62) ali celo „prisilni ukrep, ki [zadevni osebi] odvzema svobodo gibanja in ga loči od preostalega prebivalstva, ker mu nalaga, da je stalno na omejenem in zaprtem območju“(63).
104. Narava in cilj pridržanja se po svojem bistvu razlikujeta od narave in cilja kaznovalnega ukrepa, ker pridržanje nima drugega cilja kot prispevati k uresničitvi odstranitve nezakonito prebivajočega državljana tretje države.(64) Zakonodajalec Unije je s tem, da je v členu 16(1), prvi stavek, Direktive 2008/115 določil načelo, v skladu s katerim se mora pridržanje izvajati v posebnem centru, torej izrazil željo, da se na ozemlju držav članic vzpostavijo centri, ki so posebej zasnovani za pripravo in izvedbo odstranitve državljanov tretjih držav.
105. Poleg tega razlikovanje v členu 16(1) Direktive 2008/115 med pridržanjem v posebnem centru za pridržanje in pridržanjem v zavodu za prestajanje kazni zapora zahteva, da se prvo tako po notranjih pravilih delovanja kot po ureditvi prostorov razlikuje od drugega. V zvezi s tem je treba navesti, da mora biti razlikovanje med tema kategorijama ustanov toliko bolj jasno, ker so posebni centri za pridržanje namenjeni tudi zagotavljanju pridržanja nekaterih prosilcev za mednarodno zaščito (za druge namene, kot je odstranitev) v skladu s členom 8(3) Direktive 2013/33.(65)
106. Ureditev in materialni pogoji pridržanja so razvidni tudi iz členov 16 in 17 Direktive 2008/115. Zakonodajalec Unije je skrbno določil pravice, ki jih morajo države članice zagotoviti med izvajanjem pridržanja, kot so dostop do nujne zdravstvene oskrbe ali stiki z družinskimi člani, pravnimi zastopniki ali celo konzularnimi organi. Določil je tudi materialne pogoje, potrebne za pridržanje družin in mladoletnikov, s katerimi se od držav članic zahteva, da namenijo prednostno skrb največji koristi otroka v skladu z obveznostmi iz člena 7, člena 14(1) in člena 24 Listine o temeljnih pravicah, ki so navedene tudi v uvodni izjavi 22 in členu 5 te direktive. Družine morajo tako imeti možnost ločene namestitve, kjer je zagotovljena ustrezna zasebnost, mladoletniki pa morajo imeti možnost, da se ukvarjajo z rekreacijskimi dejavnostmi, primernimi njihovi starosti, in po potrebi imeti dostop do izobraževanja. Mladoletnikom brez spremstva pa mora biti, kolikor je le mogoče, namenjena posebna oskrba, ki jo usposobljeno osebje zagotavlja v primernih ustanovah.
107. Nazadnje, ureditev in materialni pogoji pridržanja izhajajo iz obveznosti vsake od držav članic, da spoštuje dostojanstvo oseb, ki jim je odvzeta prostost, in njihovo pravico do tega, da niso izpostavljene nečloveškemu in ponižujočemu ravnanju.(66)
108. Zahteve, ki jih določa zakonodajalec Unije, v bistvu vključujejo zahteve, ki sta jih določila Evropsko sodišče za človekove pravice in Svet Evrope.
109. Evropsko sodišče za človekove pravice presoja „primernost“ ureditve pridržanja z vidika pravic, določenih v členih 3, 5 in 8 EKČP, na podlagi indicev o kraju, pogojih in trajanju pridržanja. Opravi presojo vsakega primera posebej in pri tem upošteva skupne učinke pogojev pridržanja zlasti z vidika posebnega položaja zadevnih državljanov tretjih držav.(67)
110. Evropsko sodišče za človekove pravice je posebej pozorno na ureditev in opremo objekta ter usposobljenost osebja, ki skrbi za državljane tretjih držav, zlasti za družine. Ta objekt mora biti čist in zagotavljati mora zadosten življenjski prostor številu oseb, ki ga je mogoče nastaniti v njem. Predvsem mora imeti zadostno število prosto dostopnih sanitarij ter vključevati prostor in potrebno opremo za preskrbo s pripravljeno hrano ter prosto dostopen telefon. Navedeni objekt mora imeti tudi medicinsko opremo ter prostor, namenjen sprejemu družin in konzularnih organov. Na voljo morata biti še prostor za izobraževanje in prostočasne dejavnosti ter zlasti območje za gibanje na svežem zraku. Nazadnje, če je objekt namenjen sprejemu družin, Evropsko sodišče za človekove pravice zahteva, da so sobe posebej opremljene z osnovnimi zmogljivostmi, potrebnimi za pridržanje majhnih otrok, s prilagojeno in varno opremo za njihovo nego.(68)
111. Poleg tega deseta smernica iz dokumenta „Dvajset smernic o prisilnem vračanju“, ki ga je 4. maja 2005 sprejel Odbor ministrov Sveta Evrope in na katerega se Direktiva 2008/115 sklicuje v uvodni izjavi 3, v točki 1 zahteva, da so osebe, pridržane pred odstranitvijo, „običajno“ nastanjene v temu posebej namenjenih objektih, v katerih se zagotavljajo materialni pogoji in ureditev, ki so prilagojeni njihovemu pravnemu položaju.(69) Poleg tega ta smernica v točki 4 določa, da so te osebe ločene od obdolžencev in obsojencev. Glede enajste smernice, v njenih točkah od 2 do 4 se zahteva, da se družinam zagotovi ločena namestitev, da se ohrani njihova zasebnost, z osebjem in zmogljivostmi, ki upoštevajo posebne potrebe otrok in jim zlasti omogočajo dostop do izobraževanja ter ukvarjanje z rekreacijskimi dejavnostmi.(70)
112. Iz teh napotkov je mogoče izpeljati bistvena merila za posebni center za pridržanje.
113. Predvsem mora biti ustanova, ki je po namembnosti in organizaciji ločena od zavoda za prestajanje kazni zapora, saj bi sicer razlikovanje, ki ga zakonodajalec Unije določa v členu 16(1) Direktive 2008/115, izgubilo ves smisel in polni učinek.
114. Nato mora biti to ustanova, ki omogoča, da pridržanje izvaja usposobljeno osebje v skladu z ureditvijo odvzema prostosti in materialnimi pogoji, ki so prilagojeni pravnemu statusu državljanov tretjih držav, zlasti najbolj ranljivim, ter s katerimi se spoštujejo človekovo dostojanstvo in temeljne pravice.
115. Zdaj je treba preučiti pogoje, pod katerimi mora potekati pridržanje, kadar se izvaja v zavodu za prestajanje kazni zapora iz člena 16(1), drugi stavek, Direktive 2008/115.
2. Pridržanje v zavodu za prestajanje kazni zapora
116. Spomniti moram, da če država članica državljana tretje države pred odstranitvijo ne more nastaniti v posebnem centru za pridržanje in mora za to uporabiti zavod za prestajanje kazni zapora, mora v skladu s členom 16(1), drugi stavek, Direktive 2008/115 zagotoviti, da je ta državljan ločen od navadnih zapornikov.
117. Spomniti moram tudi, da je Sodišče v sodbi Pham odločilo, da obveznost ločitve presega okvire načina posebne izvršitve nastanitve v zavodu za prestajanje kazni in pomeni vsebinsko zahtevo za tako nastanitev, brez izpolnitve katere ta nastanitev načeloma ni skladna z navedeno direktivo.(71) Poleg tega je odločilo, da je ta obveznost ločitve brezpogojna in da pri njej ne velja nobena izjema.(72)
118. Moč načel, ki jih je tu določilo Sodišče, zahteva geografsko in organizacijsko ločitev med državljani tretjih držav pred odstranitvijo in navadnimi zaporniki. Zavodi za prestajanje kazni zapora so namreč namenjeni drugi uporabi, in ne pridržanju pred odstranitvijo. Upravljanje in zaporniški sistem se kažeta v notranjih pravilih delovanja ter upravnih in materialnih zahtevah, s katerimi se izpolnjujejo točno določeni cilji, povezani z izvrševanjem kazni.
119. Spoštovanje te obveznosti ločitve torej zahteva strogo ločitev z vzpostavitvijo posebnega objekta, ki je ločen od preostalega zavoda za prestajanje kazni zapora. Poleg tega zahteva različno obravnavanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo in navadnih zapornikov. Država članica mora tako zagotoviti, da se v objektu, namenjenem odstranitvi državljanov tretjih držav, načini izvajanja pridržanja razlikujejo od načinov izvrševanja kazni. To zahteva, da se vzpostavijo ureditev in materialni pogoji pridržanja, ki so prilagojeni njihovemu pravnemu statusu in s katerimi je mogoče zadovoljiti njihove posebne potrebe, kar pomeni, da treba v ta objekt razporediti osebje, katerega naloga je drugačna od naloge, ki jo opravlja do navadnih zapornikov.
120. Na podlagi teh elementov je treba preučiti, koliko bi objekt, kot ga je opisalo predložitveno sodišče, lahko bil opredeljen kot „posebni center za pridržanje“ v smislu člena 16(1), prvi stavek, Direktive 2008/115.
3. Oddelek Langenhagen zavoda za prestajanje kazni zapora v Hannovru
121. Glede na navedbe, ki sta jih zagotovila predložitveno sodišče in nemška vlada, se mi zdi, da je ukrep pridržanja, ki ga je oseba K prestajala v oddelku Langenhagen zavoda za prestajanje kazni zapora v Hannovru od 25. septembra do 2. oktobra 2020, bolj ukrep nastanitve v zavodu za prestajanje kazni zapora v smislu člena 16(1), drugi stavek, Direktive 2008/115 kot pa ukrep nastanitve v posebnem centru za pridržanje v smislu prvega stavka te določbe.
122. Ta presoja temelji na uravnoteženju različnih značilnosti, ki jih ima, kot se zdi, ta objekt.
123. Nekatere značilnosti bi lahko omogočale, da se navedeni objekt opredeli kot „posebni center za pridržanje“. Zdi se namreč, da obstaja geografska ločitev med oddelkom Langenhagen in zavodom za prestajanje kazni zapora v Hannovru, katerega del je, ker naj bi se ta oddelek nahajal nekaj kilometrov stran od zavoda. Ta oddelek naj bi poleg tega sestavljale tri stavbe, ki imajo vsaka lastne skupne prostore, to je zdravstveno službo, garderobo, telovadnico in dvorišče. V vsaki sobi naj bi bila nastanjena samo ena oseba, razen če zadevne osebe zaprosijo za skupno namestitev. Sanitarije naj bi bile prosto dostopne ves dan. Pridržane osebe naj bi lahko vsak dan sprejele obisk, imele mobilni telefon in dostopale do interneta.
124. Dejstvo, da je vodstvo oddelka Langenhagen podrejeno vodstvu zavodu za prestajanje kazni zapora v Hannovru in je tako kot ta zavod v pristojnosti ministra za pravosodje, ni dovolj za izključitev takega oddelka iz opredelitve „posebnega centra za pridržanje“. Naloge vodstev zavodov za prestajanje kazni zapora se tako kot naloge ministrstev namreč razlikujejo med posameznimi državami članicami in te države članice lahko zato izvajajo oblast nad zelo različnimi objekti.
125. Oddelek Langenhagen pa ima druge značilnosti, zaradi pomena katerih se zdi izključen iz opredelitve „posebnega centra za pridržanje“.
126. Ta oddelek lahko namreč sprejme navadne zapornike. Tako se je ena od treh stavb, ki sestavljajo navedeni oddelek, uporabljala za izvrševanje krajših kazni zapora ali nadomestnega zapora. Vendar se zdi razumno sklepati, da pristojni pravosodni organi niso odredili izvrševanja kazni odvzema prostosti, tudi če je bila ta kazen krajša ali nadomestna, v objektu, ki bi bil „posebni center za pridržanje“, namenjen odstranitvi državljanov tretjih držav, in to pod pogoji in na načine, ki niso določeni v Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung (zakon o izvrševanju kazni zapora in ukrepov, vezanih na odvzem prostosti)(73) z dne 16. marca 1976. Iz elementov iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, je razvidno, da izvajanje pridržanja v oddelku Langenhagen res poteka v skladu z ureditvijo izvrševanja kazni in da je osebje, odgovorno za skrb in nadzor državljanov tretjih držav pred odstranitvijo, osebje zavoda za prestajanje kazni zapora, ki je odgovorno za navadne zapornike. Nemška vlada je v odgovorih na vprašanja Sodišča navedla tudi, da je bilo „[p]o sklepu, ki ga je Amtsgericht Hannover (okrajno sodišče v Hannovru) izdalo 30. septembra 2020“(74), 15 zapornikov, ki so bili nastanjeni v oddelku Langenhagen, premeščenih „v druge zavode za prestajanje kazni zapora v zvezni deželi“. Ti elementi dokazujejo, da se ta objekt lahko uporablja za izvajanje tako ukrepov pridržanja kot kazni odvzema prostosti, ob upoštevanju ureditve, ki se uporablja, in konkretnih načinov delovanja.
127. V teh okoliščinah menim, da je ukrep pridržanja v oddelku Langenhagen zavoda za prestajanje kazni zapora v Hannovru ukrep nastanitve v zavodu za prestajanje kazni zapora v smislu člena 16(1), drugi stavek, Direktive 2008/115.
128. Glede na vse te preudarke Sodišču predlagam, naj odloči, da je treba člen 16(1), prvi stavek, Direktive 2008/115 razlagati tako, da objekt, namenjen pripravi odstranitve državljanov tretjih držav, v katerem izvajanje pridržanja poteka v skladu z ureditvijo odvzema prostosti in pod materialnimi pogoji, ki so prilagojeni pravnemu statusu in ranljivosti teh državljanov, pomeni posebni center za pridržanje.
129. Pojem „posebni center za pridržanje“ pa ne zajema objekta, ki se lahko uporablja za izvajanje tako ukrepov pridržanja državljanov tretjih držav pred odstranitvijo kot kazni odvzema prostosti ter v katerem pridržanje poteka v skladu z zakonodajo o izvrševanju kazni in pod nadzorom osebja zavoda za prestajanje kazni zapora, ki dela v tem objektu.
V. Predlog
130. Ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Amtsgericht Hannover (okrajno sodišče v Hannovru, Nemčija), odgovori:
1. Člen 18(1) Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je treba razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki za obdobje treh let dovoljuje pridržanje državljanov tretjih držav pred odstranitvijo v zavodih za prestajanje kazni zapora, če niti razlogi, na katerih temelji ta zakonodaja, niti pogoji njenega sprejetja in načini njenega izvajanja ne pričajo o nujnosti razmer v smislu tega člena.
2. Člen 18 Direktive 2008/115 je treba razlagati tako, da mora pravosodni organ, pristojen za pridržanje, v vsakem posamičnem primeru preveriti, ali okoliščine, določene v členu 18(1) te direktive, ki so utemeljevale sprejetje izrednih ukrepov, še vedno obstajajo.
3. Člen 16(1), prvi stavek, Direktive 2008/115 je treba razlagati tako, da objekt, namenjen pripravi odstranitve državljanov tretjih držav, v katerem izvajanje pridržanja poteka v skladu z ureditvijo odvzema prostosti in pod materialnimi pogoji, ki so prilagojeni pravnemu statusu in ranljivosti teh državljanov, pomeni „posebni center za pridržanje“.
4. Pojem „posebni center za pridržanje“ pa ne zajema objekta, ki se lahko uporablja za izvajanje tako ukrepov pridržanja državljanov tretjih držav pred odstranitvijo kot kazni odvzema prostosti ter v katerem pridržanje poteka v skladu z zakonodajo o izvrševanju kazni in pod nadzorom osebja zavoda za prestajanje kazni zapora, ki dela v tem objektu.