MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 8. lipnja 2017.(1)
Predmet C‑490/16
A. S.
protiv
Republike Slovenije
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputilo Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Vrhovni sud Republike Slovenije))
i
Predmet C‑646/16N
Jafari
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof Wien (Vrhovni upravni sud, Beč) (Austrija))
„Područje slobode, sigurnosti i pravde – Granice, azil i imigracija – Određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je podnio državljanin treće zemlje – Kriteriji za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Tumačenje članaka 12., 13. i 14. Uredbe (EU) br. 604/2013 – Tumačenje članka 5. stavka 4. točke (c) Uredbe (EZ) br. 562/2006”
Uvod
1. Ako pogledamo kartu Europe i na nju položimo kartu Europske unije, pažljivo označavajući vanjske granice Unije, postaju vidljive određene očigledne i istinite činjenice. Na istoku se proteže kopnena granica koja slijedi granice devet država članica Unije(2). Kako se krećemo prema Balkanu, geografija, kao i povijest, postaje malo kompliciranija(3). Posebno valja naglasiti činjenicu da „kopneni most” vodi izravno iz Turske u Europsku uniju. Južno od područja Europske unije leži Sredozemno more – moguće ga je prijeći improviziranim čamcem ako su uvjeti u nečijoj domovini dovoljno strašni da tu osobu potaknu na pokušaj ostvarenja tako očajničkog pothvata. Najbliže točke za prelazak vode do lokacija za pristajanje u Grčkoj, Malti ili Italiji odnosno, na rubnom zapadnom dijelu, u Španjolskoj. Istočne i jugoistočne granice Europske unije stoga su potencijalno otvorene za migraciju kopnom(4), dok je južna granica potencijalno otvorena za migraciju preko Sredozemnog mora.
2. Zapadni rub Europske unije znatno je manje otvoren za migracije. Kao prvo, uzduž cijelog zapadnog ruba Unije proteže se obala Atlantskog oceana. Nadalje, prema sjeveru, nalaze se i druga mora – Irsko more, La Manche i Sjeverno more(5), Skagerrak(6), Kattegat i Baltičko more(7). Osim Baltičkog mora na južnoj granici, Švedska na sjeveru granicu dijeli sa susjednom državom, Norveškom. Finska ima morske(8) i kopnene granice(9). Migracija je, dakle, na zapadu i sjeveru bitno otežana kombinacijom geografskih i klimatskih čimbenika.
3. „Dublinski sustav”(10) ne uzima kartu Europe koju sam upravo opisala kao svoju početnu točku. Umjesto toga, njime je prešutno pretpostavljeno da svi podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu dolaze zračnim putem. U tom bi slučaju, barem teoretski, bilo nešto vjerojatnije da će (približno) isti broj podnositelja zahtjeva stići u svaku od 28 država članica(11). Ako se promatra na taj način, osmišljeni sustav ima smisla.
4. Još jedan bitan element Dublinskog sustava jest njegova usredotočenost na pojedinačnog podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Upravo se pojedinačnog podnositelja zahtjeva (u skladu s definicijom iz članka 2. točke (c) Uredbe Dublin III) ocjenjuje na temelju kriterija iz njezina poglavlja III. u svrhu određivanja koja je država članica odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Cijela uredba usmjerena je prema pojedincu. Samo se po sebi razumije da je taj pristup ispravan i prikladan. Pojedinci koji traže zaštitu nisu tek statistika; postupanje prema njima treba biti humano, uz uvažavanje njihovih temeljnih prava. U obična vremena, za realizaciju pristupa sadržanog u Uredbi Dublin III može biti potrebna administrativna koordinacija i suradnja nadležnih tijela raznih država članica, ali ona ne uključuje suštinske ili nepremostive poteškoće.
5. U razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016. vremena su bila sve samo ne obična.
6. Potpredsjednik Europske komisije ovako je opisao glavni uzrok nagle, masovne migracije prema Europskoj uniji:
„Na zemlji postoji pakao. Zove se Sirija. Činjenica da milijuni osoba pokušavaju pobjeći iz tog pakla je razumljiva. Činjenica da pokušavaju ostati što je bliže svojem domu također je razumljiva. Isto je samo po sebi razumljivo da će, ako to nije moguće, pokušati pronaći sigurno sklonište negdje drugdje. […] Sve više ljudi bježi. Situacija u susjednim zemljama ostavlja malo ili ponekad čak nimalo prostora za nadu. Zato ljudi traže sigurno utočište [preko Turske koja je i sama osigurala sklonište za više od dva milijuna izbjeglica] u Europi. Problem se neće riješiti sam od sebe. Priljev izbjeglica neće prestati sve dok traje rat. Za okončanje tog sukoba potrebno je učiniti mnogo toga; cijeli svijet će biti uključen. U međuvremenu moramo učiniti sve što možemo kako bismo upravljali tokom izbjeglica i ljudima ponudili sigurno mjesto gdje mogu ostati, u regiji, u Europskoj uniji i u ostatku svijeta(12).”
7. Vrlo velik broj raseljenih osoba iz Sirije iz tog se razloga priključio već postojećim tokovima osoba koje se kreću prema Europskoj uniji iz drugih ratom ili glađu pogođenih dijelova svijeta(13): iz Afganistana i Iraka. Strahovite tragedije na moru koje su se dogodile u ljeto 2015. kada su u pokušaju prelaska Sredozemnog mora tonuli gumeni čamci prenakrcani ljudima koji su puštali vodu privukle su veći dio pozornosti medija. No postojala je još jedna velika, kopnena migracijska ruta prema Europskoj uniji: „zapadnobalkanska ruta”.
8. Ta je ruta uključivala putovanje morem i/ili kopnom iz Turske na zapad do Grčke, a zatim na zapadni Balkan. Pojedinci su putovali ponajprije kroz bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, Srbiju, Hrvatsku, Mađarsku i Sloveniju(14). Ruta je prvi put postala popularan prolaz do Unije 2012. kada su za pet balkanskih zemalja – Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Crnu Goru, Srbiju i bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju – ublažena schengenska ograničenja u pogledu viza. Tako se do ožujka 2016. moglo putovati po jednom dugačkom neprekinutom pravcu koji je vodio od Turske do Grčke, a zatim na sjever kroz zapadni Balkan(15).
9. Osobe koje su putovale zapadnobalkanskom rutom nisu htjele ostati u zemljama kroz koje su morale proći kako bi došle do odabranog odredišta. Niti su te zemlje željele da izbjeglice ostanu. Vlasti u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji i Srbiji za njih su osigurale prijevoz (koji su platili sami putnici)(16) i omogućile ljudima koji koriste rutu da prijeđu granicu s Hrvatskom, posebno nakon što je zatvorena granica s Mađarskom. Hrvatska i slovenska tijela također su osigurala prijevoz (ovaj put besplatno) i omogućile izbjeglicama da prijeđu granicu prema Austriji i Njemačkoj. Politika koju su zapadnobalkanske države vodile kada su državljanima trećih zemalja omogućile ulazak na svoje državno područje i osigurale sredstva, kao što je bio prijevoz do granice na putu do odabranog odredišta, opisana je kao „politika propuštanja” ili „propuštanje”.
10. Komisija je 27. svibnja 2015. predložila, između ostalog, Odluku Vijeća na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a o uvođenju izvanrednog mehanizma u korist, prije svega, Italije i Grčke s obzirom na to da su one, u pravilu, bile prve države članice ulaska te stoga suočene s iznenadnim priljevom državljana trećih zemalja. To je bio prvi prijedlog za aktivaciju navedene odredbe. Vijeće je 14. rujna 2015. donijelo odluku o tom prijedlogu(17). Time je Vijeće potvrdilo da posebna situacija u Grčkoj i Italiji proizlazi iz migracijskih tokova u drugim geografskim regijama, kao što je „migracijski put zapadnog Balkana(18)”. Ciljevi Odluke 2015/1523 uključivali su premještanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji su svoj zahtjev za azil podnijeli u jednoj od tih država. Još jedan cilj bio je dopustiti privremenu suspenziju primjene pravila utvrđenih u Uredbi Dublin III, osobito kriterija prema kojem je za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna država članica prvog ulaska u koju je podnositelj zahtjeva ušao nezakonito prešavši granicu pri dolasku iz treće zemlje. Proglašeni cilj mjere bio je premještanje 40 000 podnositelja zahtjeva u druge države članice tijekom razdoblja od dvije godine. Odluka je usvojena jednoglasno.
11. Unutar tjedan dana Vijeće je donijelo drugu odluku kojom je predviđeno premještanje 120 000 državljana trećih zemalja kojima je potrebna međunarodna zaštita(19). Odlukom 2015/1601 uveden je i mehanizam premještanja prema kojem se državljani trećih zemalja smještaju u države članice(20). Ta je odluka bila politički kontroverzna i usvojena je kvalificiranom većinom(21). Na poziv predsjednika Komisije 25. listopada 2015. održan je sastanak na visokoj razini kojem su prisustvovale kako države članice Unije tako i države koje nisu članice Unije(22). Sudionici su se dogovorili o skupu mjera (sadržanih u „Izjavi”) u svrhu bolje suradnje i nastavka konzultacija između zemalja na zapadnobalkanskoj ruti. Također su postigli dogovor o mjerama (koje će se provoditi odmah) čiji je cilj ograničavanje sekundarnih kretanja, osiguranje skloništa za državljane trećih zemalja, upravljanje granicama te borba protiv krijumčarenja i trgovanja ljudima(23). Nejasna je kako precizna pravna osnova tako i točan pravni učinak tih mjera(24).
12. U međuvremenu, 21. kolovoza 2015., u tisku je za Njemačku napisano da je „izuzela” sirijske državljane iz Uredbe Dublin III(25). U rujnu 2015. ponovno je uvela nadzor državne granice s Austrijom nakon što je u svega nekoliko dana primila stotine tisuća osoba. Takozvano „izuzeće” povukla je u studenome 2015.
13. Mađarska je 15. rujna 2015. zatvorila svoju granicu prema Srbiji. Posljedica zatvaranja bilo je preusmjeravanje velikog toka ljudi prema Sloveniji. Mađarska je 16. listopada 2015. podigla ogradu duž granice s Hrvatskom. Između studenoga 2015. i veljače 2016. bivša jugoslavenska republika Makedonija podignula je ogradu duž svoje granice s Grčkom.
14. Do kraja listopada 2015. gotovo 700 000 osoba prošlo je zapadnobalkanskom migracijskom rutom od Grčke do središnje Europe. Brojke su opisane raznoliko: „bez presedana”, „masovni priljev” i „izuzetne”. Statistički podaci o ulasku i registraciji razlikuju se među državama na ruti. Približan dnevni broj dolazaka u Srbiji bio je 10 000 (listopad) i 5000 (studeni)(26).
15. Slovenija je 11. studenoga 2015. počela podizati ogradu uzduž svoje granice s Hrvatskom. U prosincu 2015. Austrija je podignula ogradu na glavnom graničnom prijelazu sa Slovenijom. U međuvremenu, 16. rujna 2015., Austrija je privremeno opet uvela nadzor na unutarnjim granicama.
16. Austrija je 14. veljače 2016. objavila da prima samo osobe iz Afganistana, Iraka i Sirije. Šefovi različitih policija održali su sastanak u Zagrebu 18. veljače 2016. i izdali zajedničku izjavu(27). Politika propuštanja kroz države na zapadnom Balkanu prekinuta je kada je Austrija promijenila svoju liberalnu azilantsku politiku (odnosno u veljači 2016.).
17. U odnosu na druge države, Francuska je privremeno opet uvela nadzor na unutarnjim granicama u razdoblju od srpnja 2016. do siječnja 2017. Danska je uvela sličnu inicijativu, a kasnije i produžila nadzor od 4. siječnja 2016. do 12. studenoga 2016. Norveška je opet uvela nadzor na unutarnjim granicama od 26. studenoga 2015. do 11. veljače 2017., a Švedska je usvojila mjere iste vrste od 12. studenoga 2015. do 11. studenoga 2016.
18. Ogroman broj ljudi koji su putovali preko zapadnobalkanske migracijske rute u relativno kratkom razdoblju krajem 2015. i početkom 2016., kao i političke poteškoće koje su uslijedile, zajedno se ukratko opisuju kao „izbjeglička kriza” ili „humanitarna kriza” na zapadnom Balkanu. To je bilo najveće masovno kretanje osoba preko Europe od Drugoga svjetskog rata. Bile su to u potpunosti izvanredne okolnosti koje su prethodile ovim dvama zahtjevima za prethodnu odluku.
Međunarodno pravo
Ženevska konvencija
19. Člankom 31. stavkom 1. Ženevske konvencije o statusu izbjeglica(28) zabranjuje se izricanje kazni zbog nezakonitog ulaska ili prisutnosti izbjeglicama koje bježe s teritorija gdje je njihov život ili sloboda ugrožena, a prisutni su u državi bez dozvole, pod uvjetom da se bez odgađanja jave vlastima te predoče valjane razloge svog ilegalnog ulaska ili prisutnosti. Člankom 31. stavkom 2. predviđeno je da države ne bi trebale ograničiti kretanje izbjeglica unutar svojeg državnog područja, osim onih ograničenja koja su neophodna. Ograničenja se primjenjuju samo dok se ne regulira njihov izbjeglički status ili dok ih ne prihvati neka druga zemlja. Države trebaju izbjeglicama dati razuman rok te sve potrebne olakšice kako bi bile prihvaćene u drugoj zemlji.
Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
20. U članku 3. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(29) stoji da nitko ne smije biti podvrgnut nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili kazni.
Pravo Unije
Povelja
21. Članak 4. Povelje o temeljnim pravima Europske unije(30) odgovara članku 3. EKLJP‑a. Člankom 18. Povelje jamči se pravo na azil, uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije.
Dublinski sustav
Uredba Dublin III
22. Pravila kojima se uređuje teritorijalno područje primjene Uredbe Dublin III kompleksna su. Njezina prethodnica, Uredba Dublin II primjenjuje se u Danskoj od 2006. na temelju Sporazuma između Europske zajednice i Kraljevine Danske o kriterijima i mehanizmima za utvrđivanje države odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil podnesenog u Danskoj ili bilo kojoj drugoj državi članici Europske unije i sustava „Eurodac” za uspoređivanje otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Dublinske konvencije(31). Ne postoji odgovarajući sporazum u odnosu na Uredbu Dublin III. U skladu s člankom 3. i člankom 4.a stavkom 1. Protokola (br. 21) o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, koji se nalazi u prilogu UEU‑u i UFEU‑u, te su države obavijestile [predsjednika Vijeća] da žele sudjelovati u usvajanju i primjeni Uredbe Dublin III. Uredba se na ostale države članice Unije primjenjuje na uobičajeni način, bez kvalifikacije.
23. Na Švicarsku Konfederaciju Uredba Dublin III primjenjuje se na temelju Sporazuma između Europske unije i Švicarske Konfederacije o kriterijima i mehanizmima za utvrđivanje države odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil podnesenog u jednoj od država članica ili u Švicarskoj(32).
24. Preambula u Uredbi Dublin III sadrži sljedeće izjave.
– Zajednički europski sustav azila (u daljnjem tekstu: CEAS) sastavni je dio cilja Europske unije za postupno stvaranje područja slobode, sigurnosti i pravde, otvorenog za one koje su okolnosti prisilile na zakonito traženje zaštite u Europskoj uniji. Utemeljen je na cjelovitoj i sveobuhvatnoj primjeni Ženevske konvencije. Taj bi sustav u kratkom vremenskom razdoblju morao uključivati jasan i provediv način za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(33).
– Takav bi se način trebao temeljiti na objektivnim i poštenim kriterijima i za države članice i za predmetne osobe. Trebao bi posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brze obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu(34).
– Dublinski sustav ostaje temelj CEAS‑a jer jasno dodjeljuje odgovornost među državama članicama za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(35).
– U primjeni Dublinskog sustava potrebno je uzeti u obzir odredbe stečevine Unije u području azila(36).
– Zaštita najboljih interesa djeteta i poštovanje obiteljskog života primarna su briga pri primjeni Uredbe Dublin III(37). Zajednička obrada zahtjeva za međunarodnu zaštitu članova jedne obitelji od strane jedne države članice u skladu je s poštovanjem načela jedinstva obitelji(38).
– Kako bi se zajamčila djelotvorna zaštita prava predmetnih osoba trebalo bi, posebno u skladu s člankom 47. [Povelje], uspostaviti pravne zaštitne mjere i pravo na djelotvoran pravni lijek u vezi s odlukama o transferu u odgovornu državu članicu. Kako bi se osiguralo poštovanje međunarodnog prava, djelotvornim pravnim lijekom protiv takvih odluka trebalo bi obuhvatiti i preispitivanje primjene ove Uredbe i pravnog te činjeničnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira(39).
– Zbog postupnog oblikovanja područja bez unutarnjih granica na kojem je slobodno kretanje osoba zajamčeno u skladu s UFEU‑om i utvrđivanja politika Unije u vezi s uvjetima ulaska i boravka državljana trećih zemalja, uključujući zajedničke napore za upravljanje vanjskim granicama, potrebno je uravnotežiti kriterije odgovornosti u duhu solidarnosti(40).
– U vezi s postupanjem s osobama iz područja primjene Uredbe Dublin III, države članice obvezuju obveze iz instrumenata međunarodnog prava, uključujući odgovarajuću sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava(41).
– Uredba Dublin III poštuje temeljna prava i uzima u obzir načela potvrđena posebno u Povelji(42).
25. Kao što je propisano u članku 1., Uredbom Dublin III „utvrđuju [se] kriterij[i] i mehanizm[i] za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koj[i] je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (u daljnjem tekstu: odgovorna država članica).”
26. U članku 2. navedene su sljedeće definicije:
„(a) ‚državljanin treće zemlje’ znači svaka osoba koja nije građanin Unije u smislu članka 20. stavka 1. [UFEU‑a] i koja nije državljanin države koja sudjeluje u [Uredbi Dublin III] na temelju sporazuma s Europskom unijom;
(b) ‚zahtjev za međunarodnu zaštitu’ znači zahtjev za međunarodnu zaštitu kako je definiran u članku 2. točki (h) [Direktive o standardima za kvalifikaciju];
(c) ‚podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je zatražila međunarodnu zaštitu o čemu još nije donesena konačna odluka;
(d) ‚razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu’ znači svako razmatranje ili odluka ili rješenje koje se odnosi na zahtjev za međunarodnu zaštitu od strane nadležnih tijela u skladu s [Direktivom o postupcima] i [Direktivom o standardima za kvalifikaciju], osim za postupke za određivanje odgovorne države članice u skladu s [Uredbom Dublin III];
[…]
(l) ‚dokument o boravku’ znači svako odobrenje koje su izdala tijela države članice kojim se državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva odobrava boravak na njezinu državnom području, uključujući dokumente koji potkrepljuju odobrenje, da ostanu na državnom području u okviru mjera privremene zaštite ili dok ne prestanu okolnosti koje sprečavaju provedbu naloga za udaljavanje, s iznimkom viza i dozvola za boravak koje su izdane tijekom razdoblja koje je potrebno za određivanje odgovorne države članice kako je utvrđeno u ovoj Uredbi ili tijekom razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili zahtjeva za dozvolu boravka;
(m) ‚viza’ znači dozvola ili odluka države članice koja je potrebna za tranzit ili ulazak s namjerom boravka u toj državi članici ili u više država članica. Vrsta vize određuje se u skladu sa sljedećim definicijama pojmova:
— ‚viza za dugotrajni boravak’ znači dozvola ili odluka koju je izdala jedna država članica u skladu sa svojim nacionalnim pravom ili pravom Unije koja je potrebna za ulazak u svrhu boravka u toj državi članici više od tri mjeseca,
— ‚viza za kratkotrajni boravak’ znači dozvola ili odluka države članice radi tranzita preko državnog područja, ili namjere boravka na državnom području, jedne ili više država članica ili svih država članica u trajanju od najviše tri mjeseca unutar razdoblja od šest mjeseci od datuma prvog ulaska na državno područje država članica,
— ‚zrakoplovno‑tranzitna viza’ znači viza koja važi za tranzit preko međunarodnih područja tranzita jedne ili više zračnih luka država članica;
[…]”
27. Na temelju članka 3. stavka 1., države članice moraju razmotriti svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, pa tako i na granici ili u područjima tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna.
28. U članku 3. stavku 2. stoji:
„Kada na temelju kriterija navedenih u ovoj Uredbi nije moguće odrediti nijednu odgovornu državu članicu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je prva država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.
Kada podnositelja zahtjeva nije moguće poslati u državu članicu, koja je prvobitno određena kao odgovorna, zbog utemeljenih razloga za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici, koji izazivaju opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. [Povelje], država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice i dalje razmatra kriterije iz poglavlja III. da utvrdi može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu.
Kada transfer u skladu s ovim stavkom nije moguće obaviti ni u jednu državu članicu određenu na temelju kriterija iz poglavlja III. ili u prvu državu članicu u kojoj je zahtjev podnesen, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice postaje odgovorna država članica.”
29. Kriteriji za određivanje odgovorne države članice (za potrebe članka 1.) predviđeni su u poglavlju III. (u daljnjem tekstu: kriteriji iz poglavlja III.). Člankom 7. stavkom 1. predviđeno je da se kriteriji primjenjuju u skladu s hijerarhijom koja je propisana u tom poglavlju. Člankom 7. stavkom 2. predviđeno je da se odgovorna država članica određuje na temelju situacije koja je postojala kada je podnositelj zahtjeva prvi put podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu u nekoj državi članici. Na vrhu hijerarhije su kriteriji koji se odnose na maloljetnike (članak 8.) i članove obitelji (članci 9., 10. i 11.). Oni izravno nisu predmet niti u jednom od dva glavna postupka(43).
30. U hijerarhiji zatim slijedi članak 12. koji predviđa uvjete za kriterij koji se odnosi na izdavanje dokumenata o boravku ili viza. U skladu s člankom 12. stavkom 1., kada podnositelj zahtjeva posjeduje važeći dokument o boravku, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica koja je izdala dokument. U skladu s člankom 12. stavkom 2., kada podnositelj zahtjeva ima važeću vizu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica koja je izdala vizu, osim ako je viza izdana u ime druge države članice u skladu s rješenjem o zastupanju kako je određeno u članku 8. Uredbe (EZ) br. 810/2009(44). U tom slučaju, zastupana država članica odgovorna je za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
31. Članak 13. nosi naslov „Ulazak i/ili boravak”. U članku 13. stavku 1. stoji:
„Kada se utvrdi na temelju dokaza ili dokaza na osnovu indicija kako je navedeno u dva popisa iz članka 22. stavka 3. ove Uredbe, uključujući podatke iz Uredbe (EU) br. 603/2013[(45)], da je podnositelj zahtjeva pri dolasku iz treće zemlje nezakonito prešao granicu države članice kopnom, morem ili zrakom, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica u koju je na taj način ušao. Ta odgovornost prestaje 12 mjeseci od datuma nezakonitog prijelaza [prelaska] granice.”
32. Predzadnji kriterij, naveden u članku 14., odnosi se na „ulazak bez vizne obveze”. On glasi:
„1. Ako državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva uđe na državno područje države članice u kojoj za ulazak ne važi vizna obveza, ta država članica odgovorna je za razmatranje njegovog zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
2. Načelo iz stavka 1. ne primjenjuje se ako državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva podnese svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici u kojoj za ulazak na njezino državno područje također ne važi vizna obveza. U tom slučaju ta druga država članica odgovorna je za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.”
33. Zadnji kriterij (članak 15.) odnosi se na zahtjeve za međunarodnu zaštitu koji su podneseni na međunarodnom tranzitnom području zračne luke i nije relevantan u odnosu na prethodna pitanja iz ovog mišljenja.
34. Države članice imaju diskrecijsko pravo na temelju članka 17. stavka 1. odstupiti od članka 3. stavka 1. Uredbe Dublin III i odlučiti razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnio državljanin treće zemlje čak i onda kada, na temelju kriterija iz poglavlja III., takvo razmatranje nije odgovornost države članice u pitanju.
35. U poglavlju V. sadržane su odredbe kojima se uređuju obveze „odgovorne države članice”. U sklopu tog poglavlja, u članku 18. navedene su određene obveze koje uključuju prihvaćanje podnositelja zahtjeva koji je podnio zahtjev u drugoj državi članici (članak 18. stavak 1. točka (a)) ili ponovno prihvaćanje podnositelja zahtjeva čiji se zahtjev razmatra i koji je zahtjev podnio u drugoj državi članici ili koji je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku (članak 18. stavak 1. točka (b)).
36. U članku 20. stavku 1. stoji da postupak za određivanje odgovorne države članice započinje čim je u državi članici prvi put podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu. Smatra se da je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen kada obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva, ili izvješće koje su pripremila tijela, dođe do nadležnih tijela predmetne države članice, u skladu s člankom 20. stavkom 2.(46).
37. Na temelju članka 21., kada država članica, u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva, može što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od tri mjeseca od datuma na koji je zahtjev podnesen u smislu članka 20. stavka 2., zatražiti od druge države članice da prihvati podnositelja zahtjeva. U skladu s člankom 22. stavkom 1.(47), zamoljena država članica obavlja potrebne provjere i donosi odluku o zahtjevu za prihvat podnositelja zahtjeva u roku od dva mjeseca od zaprimanja zahtjeva. U članku 22. stavku 7. stoji da je nepostupanje u tom razdoblju jednako prihvaćanju takvog zahtjeva(48).
38. Isto tako, zahtjev na temelju članka 23. za ponovni prihvat podnositelja zahtjeva koji je predao novi zahtjev za međunarodnu zaštitu podnosi se što je brže moguće. Na temelju članka 25. zamoljena država članica mora odgovoriti što je prije moguće, a najkasnije jedan mjesec od datuma kada je zahtjev zaprimljen. Na temelju članka 25. stavka 2., nepostupanje u skladu s navedenim jednako je prihvaćanju zahtjeva.
39. U člancima 26. i 27. predviđene su određene postupovne zaštitne mjere. U članku 26. stoji da kada zamoljena država članica pristane prihvatiti ili ponovno prihvatiti podnositelja zahtjeva, država članica moliteljica mora obavijestiti predmetnu osobu o odluci o njezinu transferu u odgovornu državu članicu. Ta odluka mora sadržavati informaciju o raspoloživim pravnim lijekovima.
40. Na temelju članka 27. stavka 1., podnositelji zahtjeva imaju pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.
41. U članku 29. stoji:
„1. Transfer podnositelja zahtjeva ili druge osobe iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi se u skladu s nacionalnim pravom države članice moliteljice, nakon savjetovanja s predmetnim državama članicama, koliko je to praktički najbrže moguće, a najkasnije u roku šest mjeseci nakon što je druga država članica prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. postoji suspenzivni učinak.
[…]
2. Ako se transfer ne izvrši u šestomjesečnom roku, odgovorna država članica oslobađa se svoje obveze da prihvati ili ponovno prihvati predmetnu osobu i odgovornost se tada prenosi na državu članicu moliteljicu. Taj se rok može produljiti na najviše jednu godinu, ako transfer nije bilo moguće provesti jer je predmetna osoba u zatvoru, ili na najviše osamnaest mjeseci ako predmetna osoba pobjegne.
[…](49)”
42. Članak 33. nosi naslov „Mehanizam za rano upozoravanje, pripravnost i upravljanje krizama”. Članak 33. stavak 1. glasi: „Kada Komisija, posebno na temelju informacija koje je [Europski potporni ured za azil: „EASO”] prikupio u skladu s Uredbom (EU) br. 439/2010[(50)], utvrdi da primjena ove Uredbe može biti ugrožena jer je utvrđeno da postoji velika opasnost od posebnog pritiska na sustav azila države članice i/ili zbog poteškoća u funkcioniranju sustava azila države članice, Komisija u suradnji s [EASO‑om] daje preporuke toj državi članici i poziva je da pripremi preventivni akcijski plan.
[…]”
Pravila za provedbu Uredbe Dublin III
43. Uredbom (EU) br. 603/2013(51) uspostavljen je sustav „Eurodac”. Njegova je svrha pomoći kod određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje na temelju Uredbe Dublin III.
44. Prilog II. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 118/2014 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Dublin III(52) sadrži dva popisa u kojima su navedena dokazna sredstva za određivanje odgovorne države članice za potrebe Uredbe Dublin III. Popis „A” odnosi se na formalni dokaz kojim se određuje odgovornost sve dok nije osporen dokazom koji govori suprotno. Popis „B” odnosi se na dokaze na osnovu indicija: indikativni čimbenici koji, iako ih je moguće osporiti, mogu u određenim okolnostima biti dovoljni za određivanje odgovornosti.
Schengen
45. U nekom se obliku slobodno kretanje između europskih zemalja odvija još od srednjeg vijeka(53). Schengenski sporazum, potpisan 14. lipnja 1985., uređuje postupno ukidanje unutarnjih granica i propisuje nadzor vanjske granice država potpisnica. Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma potpisana je 19. lipnja 1990.(54). Konvencija uređuje pitanja kao što su organizacija i upravljanje vanjskom granicom i ukidanje nadzora na unutarnjim granicama, postupci za izdavanje jedinstvene vize i upravljanje jedinstvenom bazom podataka za sve članove (Schengenska informacijska služba (u daljnjem tekstu: SIS)) te određivanje načina suradnje između imigracijskih službi država članica. Ta su pitanja smještena u okvir pravne stečevine Europske unije Ugovorom iz Amsterdama. Ne sudjeluje svih 28 država članica u potpunosti u schengenskoj stečevini(55). Postoje posebni aranžmani za Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu(56).
Zakonik o schengenskim granicama
46. U uvodnim izjavama Zakonika o schengenskim granicama(57) daju se sljedeće relevantne izjave. Stvaranje područja unutar kojeg se osobe mogu slobodno kretati treba se poduprijeti drugim mjerama, kao što je to zajednička politika o prelasku vanjskih granica(58). U tom smislu, stvaranje „zajedničkog korpusa” zakona jedna je od temeljnih komponenti zajedničke politike o upravljanju vanjskim granicama(59). Nadzor državne granice u interesu je ne samo države članice na čijim se vanjskim granicama provodi već svih država članica koje su ukinule nadzor na unutarnjim granicama.
47. U uvodnim izjavama nadalje je navedeno da bi nadzor državne granice trebao pomoći u suzbijanju nezakonitog useljavanja i trgovanja ljudima te pri sprečavanju bilo kakve prijetnje unutarnjoj sigurnosti, javnom poretku, javnom zdravlju i međunarodnim odnosima država članica(60). Granična kontrola trebala bi se vršiti na način koji u potpunosti poštuje ljudsko dostojanstvo. Nadzor državne granice trebao bi se vršiti na uljudan i profesionalan način te bi trebao biti razmjeran ciljevima koji se žele postići(61). Nadzor državne granice ne uključuje samo kontrolu osoba na graničnim prijelazima i zaštitu državne granice između tih graničnih prijelaza već i analizu rizika za unutarnju sigurnost te analizu mogućih prijetnji za sigurnost vanjskih granica. Stoga je potrebno odrediti uvjete, mjerila i podrobna pravila o kontrolama na graničnim prijelazima i zaštiti na granici(62). Trebala bi postojati mogućnost popuštanja u režimu granične kontrole na vanjskim granicama u slučaju izvanrednih i nepredvidivih okolnosti kako bi se izbjeglo predugo čekanje na graničnim prijelazima. Sustavno otiskivanje pečata u isprave državljana trećih zemalja obvezno je i u slučaju popuštanja u režimu granične kontrole. Pečat omogućuje točno utvrđivanje datuma i mjesta prelaska granice, bez utvrđivanja u svim slučajevima da su izvršene sve potrebne mjere kontrole putnih isprava(63).
48. Člankom 1. učinkovito se uspostavlja dvostruki cilj Zakonika o schengenskim granicama. Kao prvo, uređuje ukidanje nadzora državne granice u odnosu na osobe koje prelaze granice država članica sudionica. Kao drugo, utvrđuju se pravila nadzora državne granice u odnosu na osobe koje prelaze vanjske granice država članica Europske unije.
49. U članku 2. navedene su sljedeće definicije:
„[…]
2. ‚vanjske granice’ znači kopnene granice država članica, uključujući granice na rijekama i jezerima, granice na moru i njihove zračne, riječne, pomorske i luke na jezerima, ako se ne radi o unutarnjim granicama;
[…]
5. ‚osobe s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije’ znači:
(a) građani Unije u smislu članka 20. stavka 1. UFEU‑a i državljani trećih zemalja koji su članovi obitelji građanina Unije koji ostvaruje svoje pravo na slobodno kretanje, na koje se primjenjuje Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća[(64)];
(b) državljani trećih zemalja i članovi njihovih obitelji bez obzira na njihovo državljanstvo koji, na temelju sporazumâ između Unije i njezinih država članica s jedne strane i tih trećih zemalja s druge strane, uživaju jednaka prava na slobodno kretanje kao i građani Unije;
6. ‚državljanin treće zemlje’ znači osoba koja nije građanin Unije u smislu članka 20. stavka 1. UFEU‑a i koja nije obuhvaćena točkom 5. [članka 2.];
7. ‚osobe za koje je izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska’ znači bilo koji državljanin treće zemlje za kojeg je u Schengenskom informacijskom sustavu (SIS) izdano upozorenje u skladu s i za potrebe utvrđene u članku 96. [CISA];
8. ‚granični prijelaz’ znači bilo koji granični prijelaz koji su nadležna tijela odobrila za prelazak vanjskih granica;
[…]
9. ‚nadzor državne granice’ znači aktivnost koja se provodi na granici u skladu s ovom Uredbom i za potrebe ove Uredbe, isključivo kao odgovor na pokušaj prelaska ili na čin prelaska granice, neovisno o svim drugim okolnostima, a sastoji se od granične kontrole i zaštite državne granice;
10. ‚granična kontrola’ znači kontrola koja se provodi na graničnim prijelazima kako bi se osiguralo da se osobama i njihovim prijevoznim sredstvima te predmetima koje posjeduju može odobriti ulazak u državno područje ili izlazak iz državnog područja država članica;
11. ‚zaštita državne granice’ znači zaštita granice između graničnih prijelaza i zaštita graničnih prijelaza izvan utvrđenog radnog vremena kako bi se spriječilo da osobe izbjegnu graničnu kontrolu;
[…]
13. ‚službenik graničnog nadzora’ znači bilo koji javni službenik koji je u skladu s nacionalnim pravom raspoređen na granični prijelaz ili duž granice ili u neposrednoj blizini te granice koji izvršava, u skladu s ovom Uredbom i nacionalnim pravom, zadaće nadzora državne granice;
[…]
15. ‚boravišna dozvola’ znači:
(a) sve boravišne dozvole koje su izdale države članice prema jedinstvenom obrascu utvrđenom Uredbom Vijeća (EZ) br. 1030/2002 [(65)] i boravišne iskaznice izdane u skladu s Direktivom 2004/38/EZ;
(b) svi drugi dokumenti koje izdaje država članica državljanima trećih zemalja, kojima im se odobrava boravak na njezinom državnom području, koji podliježu obavješćivanju i naknadnoj objavi u skladu s člankom 34., uz izuzetak:
i. privremene dozvole izdane tijekom razmatranja prvog zahtjeva za izdavanje boravišne dozvole iz točke (a) ili zahtjeva za azil; i
ii. vize izdane u državama članicama na jedinstvenom obrascu utvrđenom u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1683/95;
[…](66)”
50. Na temelju članka 3., Zakonik o schengenskim granicama primjenjuje se na „bilo koju osobu koja prelazi unutarnje ili vanjske granice država članica, ne dovodeći u pitanje: (a) prava osoba s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije; i (b) prava izbjeglica i osoba koje traže međunarodnu zaštitu, posebno vezano uz načelo zabrane vraćanja (non‑refoulement)”.
51. Na temelju članka 3.a, države članice u primjeni uredbe moraju postupati potpuno u skladu s relevantnim pravom Unije, uključujući Povelju, Ženevsku konvenciju i temeljna prava. To uključuje obvezu donošenja odluka na pojedinačnoj osnovi.
52. Članak 5. nosi naslov „Uvjeti ulaska državljana trećih zemalja”. U skladu s člankom 5. stavkom 1., uvjeti za planirani boravak za takvu osobu u trajanju od ne više od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana(67) jesu sljedeći: (a) ima valjanu putnu ispravu koja nositelju omogućuje prelazak granice; (b) ima važeću vizu; (c) mora opravdavati svrhu i uvjete namjeravanog boravka te ima dovoljno sredstava za uzdržavanje, kako za vrijeme trajanja namjeravanog boravka tako i za povratak u matičnu državu ili tranzit do treće zemlje za koju je siguran da će ga prihvatiti ili je takva sredstva u mogućnosti zakonito pribaviti; (d) nije osoba za koju je u SIS‑u izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska; i (e) ne predstavlja, između ostalog, prijetnju za javni poredak ili unutarnju sigurnost(68).
53. Odstupajući od tih zahtjeva, u članku 5. stavku 4. točki (c) stoji da „državljanima trećih zemalja koji ne ispunjavaju jedan ili više uvjeta iz stavka 1. država članica može dopustiti ulazak na svoje državno područje iz humanitarnih razloga, zbog nacionalnog interesa ili zbog međunarodnih obveza. Ako je za dotičnog državljanina treće zemlje izdano upozorenje iz stavka 1. točke (d), država članica koja mu dopušta ulazak na njezino državno područje o tome na odgovarajući način obavješćuje ostale države članice”.
54. Člankom 8. predviđeno je da službenik graničnog nadzora može popustiti graničnu kontrolu u slučaju izvanrednih i nepredvidljivih okolnosti. Takvim se okolnostima smatraju oni nepredvidljivi događaji koji dovode do tako gustog prometa da vrijeme čekanja na graničnom prijelazu postane predugo i da su pritom iskorištene sve kadrovske, infrastrukturne i organizacijske mogućnosti.
55. Međutim, u članku 8. stavku 3. predviđeno je da čak i u slučaju popuštanja u režimu granične kontrole, službenik graničnog nadzora otiskuje pečat u putne isprave državljana trećih zemalja prilikom ulaska i izlaska u skladu s člankom 10. stavkom 1. koji propisuje da se u putne isprave državljana trećih zemalja pečat sustavno otiskuje prilikom ulaska i izlaska. Pečati se otiskuju u: (a) isprave s valjanom vizom na temelju kojih se omogućuje prelazak granice državljanima trećih zemalja; (b) isprave na temelju kojih se državljanima trećih zemalja kojima je viza izdana na granici od strane države članice omogućuje prelazak granice; i (c) isprave na temelju kojih se državljanima trećih zemalja koji ne moraju imati vizu omogućuje prelazak granice.
56. U članku 13. propisano je da će se državljaninu treće zemlje koji ne ispunjava uvjete ulaska utvrđene u članku 5. stavku 1. i ne spada u kategoriju osoba iz članka 5. stavka 4. zabraniti ulazak na državna područja država članica. Time se ne dovodi u pitanje primjena posebnih odredbi o pravu na azil i na međunarodnu zaštitu ili na izdavanje viza za dugotrajni boravak.
SIS
57. SIS je u biti informacijski sustav koji omogućuje nadzor vanjskih granica i suradnju u provedbi zakona u državama strankama Zakonika o schengenskim granicama (u daljnjem tekstu: države članice schengenskog prostora). Njegova je glavna svrha pomoći u očuvanju unutarnje sigurnosti u tim državama zbog ukidanja kontrole na unutarnjim granicama(69). To se između ostalog osigurava postupkom automatiziranog pretraživanja kojim se dobiva pristup upozorenjima o osobama za potrebe granične kontrole. U odnosu na državljane trećih zemalja (odnosno, osobe koji nisu građani Unije ili državljani država čiji državljani uživaju prava na slobodu kretanja na isti način kao i građani Unije na temelju sporazuma s Europskom unijom i odnosnim državama)(70), države članice dužne su u SIS unijeti upozorenje kada nadležno tijelo ili sud donese odluku kojom se zabranjuje ulazak ili boravak uslijed prijetnje javnom redu ili javnoj sigurnosti ili nacionalnoj sigurnosti, koju može predstavljati prisutnost tog državljanina(71). Upozorenje se također može unijeti kada se takve odluke temelje na činjenici da se na državljanina treće zemlje primjenjuje mjera protjerivanja, zabrane ulaska ili iseljenja, koja nije ukinuta niti obustavljena(72).
Uredba (EZ) br. 1683/95
58. Uredbom Vijeća (EZ) br. 1683/95(73) utvrđuje se jedinstveni obrazac (naljepnica) za vize koje izdaju države članice i koje moraju biti u skladu s tehničkim standardima iz Priloga navedenoj uredbi. Tehnički standardi pokrivaju „sigurnosne značajke”, kao što su integrirana fotografija, optički promjenjiv znak, logotip države članice izdavatelja, riječ „viza” i deveteroznamenkasti nacionalni broj.
Uredba (EZ) br. 539/2001
59. Prilog I. Uredbi Vijeća (EZ) br. 539/2001 sadrži popis trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva(74). Taj zahtjev ne utječe na Europski sporazum o ukidanju viza za izbjeglice(75). Državljani trećih zemalja koji su na popisu iz Priloga II. izuzeti su od zahtjeva vize za kratkotrajni boravak. Države članice također imaju pravo predvidjeti izuzeće od zahtjeva vize za određene ograničene kategorije osoba(76).
Vizni informacijski sustav
60. Vizni informacijski sustav (u daljnjem tekstu: VIS) osnovan je Odlukom Vijeća 2004/512/EZ(77). Na temelju članka 1. Uredbe (EZ) br. 767/2008(78), VIS omogućava državama članicama schengenskog prostora razmjenu podataka o zahtjevima za vize za kratkotrajni boravak te za odluke donesene u vezi s njima. Člankom 2. točkom (f) propisuje se da ciljevi VIS‑a uključuju osiguranje provedbe Uredbe Dublin II. U skladu s člankom 4., „viza” je definirana upućivanjem na CISA‑u. Naljepnica vize odnosi se na jedinstveni obrazac za vize kako je utvrđeno Uredbom br. 1683/95. Izraz „putna isprava” znači putovnica ili neka druga ekvivalentna isprava na temelju koje njezin vlasnik ima pravo prelaziti vanjske granice i na koju se može nalijepiti viza.
61. U članku 21. stoji da isključivo za svrhu utvrđivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za traženje azila, kada to uključuje određivanje je li država članica izdala vizu ili je li podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu „nezakonito prešao granicu države članice” (u skladu sa sadašnjim člancima 12. i 13. Uredbe Dublin III), tijela nadležna za odlučivanje o azilu moraju imati pristup pretraživanju na temelju otisaka prstiju tražitelja azila.
Uredba br. 810/2009
62. Kao što je predviđeno člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 810/2009, tom se uredbom utvrđuju postupci i uvjeti za izdavanje viza za tranzit preko ili planirani boravak na području država članica koji ne prelazi 90 dana unutar razdoblja od 180 dana. Zahtjevi se primjenjuju na državljane trećih zemalja koji moraju imati važeću vizu prilikom prelaska vanjskih granica države članice.
63. Članak 2. sadrži definiciju državljanina treće zemlje kao svake osobe koja nije građanin Unije. Viza je dozvola koju izdaje država članica o tranzitu preko državnog područja ili namjeri boravka na državnom području država članica u razdoblju od najviše tri mjeseca unutar šest mjeseci od datuma prvog ulaska na državno područje država članica ili tranzita kroz međunarodna tranzitna područja zračnih luka država članica. „Naljepnica vize” odnosi se na jedinstveni obrazac za vize kako je utvrđeno Uredbom br. 1683/95. Priznata putna isprava znači putna isprava koju je jedna ili više država članica priznala u svrhu unošenja viza(79).
Direktiva o postupcima
64. Kao što proizlazi iz naziva, Direktiva o postupcima uređuje zajedničke postupke za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite na temelju Direktive o standardima za kvalifikaciju. Članak 3. propisuje da se direktiva primjenjuje na sve takve zahtjeve podnesene na području Europske unije.
65. U skladu s člankom 31., države članice moraju osigurati da zahtjevi za međunarodnu zaštitu budu što prije obrađeni na temelju postupka razmatranja koji je predviđen u direktivi(80). Opće je pravilo da postupak razmatranja treba biti zaključen u roku od šest mjeseci od ulaganja zahtjeva. Međutim, ako se zahtjev rješava u postupku iz Uredbe Dublin III, rok od šest mjeseci počinje teći od trenutka kada država članica koja je nadležna za razmatranje zahtjeva pojedinca bude utvrđena u skladu s tom uredbom(81). Države članice mogu propisati da se postupak razmatranja provodi ubrzano i/ili da se vodi na granici ili u tranzitnim zonama ako je podnositelj zahtjeva, između ostalog, „nezakonito” ušao na državno područje države članice ili odbija ispuniti obvezu davanja otisaka svojih prstiju u skladu s Uredbom Eurodac(82).
Direktiva o vraćanju
66. Članak 1. Uredbe 2008/115/EZ(83) propisuje da se njome utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Unije kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i obveze vezane za ljudska prava.
67. U članku 2. stoji da se direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice. Države članice mogu odlučiti da neće primjenjivati direktivu na državljane trećih zemalja kojima je odbijen ulazak u skladu s člankom 13. Zakonika o schengenskim granicama ili koji su uhićeni ili zadržani od strane nadležnih tijela zbog nezakonitog prelaska kopnene, morske ili zračne vanjske granice države članice i koji potom nisu dobili dozvolu ili im nije priznato pravo boravka u toj državi članici.
68. U skladu s člankom 3., državljanin treće zemlje znači svaka osoba koja nije državljanin Unije i koja, na temelju prava Zajednice, nema pravo na slobodno kretanje kako je utvrđeno člankom 2. stavkom 5. Zakonika o schengenskim granicama. Izraz „nezakonit boravak” definiran je kao „nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici(84)”.
Zahtjevi za prethodnu odluku
69. U predmetna se dva zahtjeva za prethodnu odluku od Suda traži tumačenje Uredbe Dublin III i Zakonika o schengenskim granicama. U predmetu A. S.(85) zahtjev za prethodnu odluku uputilo je Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Vrhovni sud Republike Slovenije). U predmetu Jafari(86) zahtjev za prethodnu odluku uputio je Verwaltungsgerichtshof Wien (Vrhovni upravni sud, Beč) (Austrija).
70. Pitanja koja su uputila dva suda povezana su i bitno se preklapaju. Iz tog ću razloga oba predmeta razmatrati u jednom mišljenju. Riječi „migracija” koristit ću se u generičkom smislu za opis priljeva državljana trećih zemalja u razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016. (u daljnjem tekstu: relevantno razdoblje). U priljevima su se nalazile osobe koje su bile izbjeglice ili osobe koje namjeravaju podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u Europskoj uniji te migranti u općenitijem smislu riječi.(87)
Predmet C‑490/16 A. S.
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
71. Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku navodi da je A. S., sirijski državljanin, napustio Siriju i otišao u Libanon te da je zatim doputovao do Turske, zatim Grčke, bivše jugoslavenske republike Makedonije, Srbije, Hrvatske i Slovenije. Nesporno je između stranaka da je kroz Srbiju putovao na organizirani način pomoću prijevoznog sredstva koje se opisuje kao „migrantski vlak” te da je zatim u Hrvatsku ušao iz Srbije i da je na odgovarajućem graničnom prijelazu bio u pratnji srpskih nadležnih tijela. Tamo je predan hrvatskim nadležnim tijelima zaduženima za nadzor državne granice. Ona ga nisu spriječila da uđe u Hrvatsku, nisu pokrenula postupak za protjerivanje s hrvatskog državnog područja i nisu utvrdila ispunjava li uvjete za zakonit ulazak u Hrvatsku. Umjesto toga hrvatska su nadležna tijela organizirala daljnji prijevoz do državne granice sa Slovenijom.
72. A. S. je zajedno s ostalim osobama u „migrantskom vlaku” 20. veljače 2016. ušao u Sloveniju na graničnoj postaji Dobova gdje je i registriran. Sljedećeg je dana (21. veljače 2016.) zajedno s ostalim državljanima trećih zemalja koji su putovali kroz zapadni Balkan predan austrijskim sigurnosnim tijelima na slovenskoj granici s Austrijom koja su ih vratila u Sloveniju. A. S. je 23. veljače 2016. podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu slovenskim nadležnim tijelima. Tog su istog dana slovenska nadležna tijela uputila dopis hrvatskim nadležnim tijelima u skladu s člankom 2. stavkom 1. Sporazuma između tih dviju država o predaji i prihvatu osoba kojih je ulazak ili boravak na slovenskom državnom području nezakonit (međunarodni sporazum). Slovenija je Hrvatsku zamolila da prihvati 66 osoba, među kojima je bio i A. S. Dopisom od 25. veljače 2016. hrvatska su nadležna tijela potvrdila da će prihvatiti te osobe. Slovenija je 19. ožujka 2016. predala službeni zahtjev za prihvat u skladu s Uredbom Dublin III. Hrvatska su nadležna tijela 18. svibnja 2016. potvrdila da je Hrvatska odgovorna država članica.
73. Odlukom od 14. lipnja 2016. slovensko Ministarstvo unutarnjih poslova (u daljnjem tekstu: slovensko ministarstvo) obavijestilo je A. S.-a da njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu neće razmatrati Slovenija te da će biti predan Hrvatskoj kao odgovornoj državi članici (u daljnjem tekstu: odluka slovenskog ministarstva).
74. Ta se odluka zasnivala na kriteriju iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. U skladu s tom odredbom, kada je državljanin treće zemlje nezakonito prešao granicu države članice, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica u koju je na taj način ušao. Nezakonit prelazak granice utvrđuje se na temelju dokaza ili dokaza na osnovi indicija u skladu s dva popisa iz Priloga II. Dublinskoj provedbenoj uredbi, što uključuje sve raspoložive podatke u sustavu Eurodac.
75. Slovensko ministarstvo zauzelo je stajalište da je A. S. u Hrvatsku u veljači 2016. ušao nezakonito. Također je uzelo u obzir da su 18. svibnja 2016. hrvatska nadležna tijela prihvatila zahtjev slovenskih tijela za preuzimanje zahtjeva A. S.-a na temelju Uredbe Dublin III u skladu s kriterijem iz članka 13. stavka 1. odnosne uredbe u smislu da je Hrvatska država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva A. S.-a(88). Hrvatska u sustavu Eurodac nije dobila pozitivan rezultat za A. S.-a, ali to nije odlučujuće za tumačenje članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Postupanje nadležnih tijela u trenutku kada su osobe iz „migrantskog vlaka” prelazile hrvatsku državnu granicu bilo je isto kao u slučajevima kada su migranti registrirani u sustavu Eurodac.
76. A. S. je 27. lipnja 2016. osporio tu odluku pred Upravnim sodiščem (Prvostupanjski sud) tvrdeći da je kriterij iz članka 13. stavka 1. nepravilno primijenjen. Postupanje hrvatskih nadležnih tijela valja tumačiti na način da je u Hrvatsku ušao zakonito.
77. Njegov je zahtjev 4. srpnja 2016. odbijen, ali je A. S. uspješno ishodio odgodu provedbe odluke ministarstva.
78. Protiv prvostupanjske odluke 7. srpnja 2016. podnio je žalbu sudu koji je uputio zahtjev. Taj je sud zauzeo stajalište da mu je za donošenje odluke o određivanju države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu A. S.-a potrebno tumačenje uvjeta iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III „da je podnositelj zahtjeva nezakonito prešao granicu države članice”. Sud koji je uputio zahtjev želi osobito znati treba li riječi „nezakonito prešao” tumačiti neovisno od ili zajedno s člankom 3. stavkom 2. Direktive o vraćanju i člankom 5. Zakonika o schengenskim granicama. Sud koji je uputio zahtjev također nastoji utvrditi je li činjenica da je A. S. prešao granicu iz Srbije u Hrvatsku pod nadzorom hrvatskih nadležnih tijela, čak i ako nije ispunjavao zahtjeve iz članka 5. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama (jer nije bio u posjedu potrebnih isprava, kao što je važeća viza), relevantna za utvrđivanje je li njegov ulazak na područje Unije bio nezakonit.
79. Sud koji je uputio zahtjev nadalje traži uputu o primjeni određenih postupovnih aspekata Uredbe Dublin III, odnosno pokriva li pravo A. S.-a na djelotvoran pravni lijek iz članka 27. odnosne uredbe pravnu ocjenu primjene pojmova nezakonitog ili protupravnog ulaska u državu članicu iz članka 13. stavka 1. Ako je odgovor na to pitanje potvrdan, potrebno je utvrditi način funkcioniranja rokova iz članka 13. stavka 1. i članka 29. stavka 2. Uredbe Dublin III. Sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati nastavljaju li rokovi teći ako podnositelj ostvaruje pravo na sudsku zaštitu na temelju članka 27. stavka 1., a posebno ako je transfer isključen na temelju članka 27. stavka 3.
80. Sud koji je uputio zahtjev stoga je 13. rujna 2016. zatražio prethodnu odluku o sljedećim pitanjima:
„1. Odnosi li se sudska zaštita propisana člankom 27. [Uredbe Dublin III] i na tumačenje pretpostavki za primjenu kriterija iz članka 13. stavka 1. te uredbe, kada se radi o odluci države članice da ne ispita zahtjev za međunarodnu zaštitu, a druga država članica je već prihvatila odgovornost za ispitivanje podnositeljeva zahtjeva po tom temelju i podnositelj zahtjeva se tome protivi?
2. Treba li pretpostavku o nezakonitom ulasku iz članka 13. stavka 1. [Uredbe Dublin III] tumačiti samostalno i neovisno ili je treba tumačiti u vezi s člankom 3. stavkom 2. [Direktive o vraćanju] i člankom 5. Zakonika o schengenskim granicama kojim je definiran pojam nezakonitog prelaska granice i treba li takvo tumačenje primijeniti s obzirom na članak 13. stavak 1. [dotične uredbe]?
3. Treba li, s obzirom na odgovor na drugo pitanje, u okolnostima ovog predmeta pojam nezakonitog ulaska iz članka 13. stavka 1. [Uredbe Dublin III] tumačiti na način da nema nezakonitog prelaska granice kada su ga organizirala tijela javne vlasti države članice u svrhu tranzita u drugu državu članicu Europske unije?
4. U slučaju potvrdnog odgovora na treće pitanje, treba li, s obzirom na navedeno, članak 13. stavak 1. [Uredbe Dublin III] tumačiti na način da mu se protivi vraćanje državljanina treće države u državu [članicu] u kojoj je prvi put ušao na područje Unije?
5. Treba li članak 27. [Uredbe Dublin III] tumačiti na način da rokovi propisani člankom 13. stavkom 1. i člankom 29. stavkom 2. ne teku kada podnositelj zahtjeva ostvaruje pravo na sudsku zaštitu, a osobito kada to uključuje i podnošenje zahtjeva za prethodnu odluku ili kada nacionalni sud očekuje odgovor [Suda] na takvo pitanje postavljeno u drugom predmetu? Podredno: bi li, u takvom slučaju, rokovi tekli ali nadležna država članica ne bi imala pravo odbiti prihvat?”
Postupak pred Sudom
81. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je od Suda da primijeni hitni prethodni postupak. Sud je odbio zahtjev rješenjem od 27. rujna 2016. Predmet je međutim naknadno dobio prioritet na temelju odluke od 22. prosinca 2016. jer se u njemu postavljaju pitanja koja su zajednička onima u predmetu C‑646/16 Jafari koji podliježe ubrzanom postupku.
82. Pisana očitovanja podnijeli su A. S., Grčka, Mađarska, Slovenija, Ujedinjena Kraljevina i Švicarska te Europska komisija. S obzirom na sličnosti s predmetom C‑646/16 Jafari, Sud je odlučio provesti zajedničku raspravu za ta dva predmeta(89).
Predmet C‑646/16 Jafari
Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
83. Khadija Jafari i Zainab Jafari državljanke su Afganistana. One su sestre. Khadija Jafari ima sina, rođenog 2014., a Zainab Jafari ima dvije kćeri, rođene 2011. i 2007. Djeca su također afganistanski državljani.
84. Dvije sestre s djecom (u daljnjem tekstu: obitelji Jafari) pobjegle su iz Afganistana jer su njihove muževe oteli Talibani i prisilili ih da se bore za talibansku vojsku. Odbili su to učiniti i Talibani su ih ubili. Svekri su tada zatvorili i zaključali dvije sestre Jafari: jedan je smatrao da je zatvaranje snahe iza zaključanih vrata prikladno iz vjerskih razloga; drugi je smatrao da je za snahu sigurnije da bude zaključana. Otac sestara Jafari uspio je organizirati njihov bijeg iz Afganistana. Sestre se boje da će ih u slučaju povratka u Afganistan njihove obitelji opet zaključati i također postoji rizik da će biti kamenovane do smrti.
85. Obitelji Jafari napustile su Afganistan u prosincu 2015. Uz pomoć „trgovca ljudima” prvo su putovale preko Irana (gdje su provele tri mjeseca) kroz Tursku (gdje su provele otprilike 20 dana) do Grčke (gdje su provele tri dana). Grčka nadležna tijela uzela su biometričke podatke Zainab Jafari i prenijela digitalne otiske njezinih prstiju putem sustava Eurodac. Obitelji Jafari zatim su putovale kroz bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, Srbiju, Hrvatsku i Sloveniju, prije nego što su konačno stigle do Austrije. Od odlaska iz Grčke do ponovnog ulaska na područje Unije nije prošlo više od pet dana.
86. Od 18. studenoga 2015. nadalje, Hrvatska je počela filtrirati priljev državljana trećih zemalja. Samo je osobama iz Afganistana, Iraka i Sirije – dakle, onima koji će vjerojatno ispunjavati uvjete za izbjeglički status – dopuštala prolaz kroz svoje državno područje. Obitelji Jafari zadovoljile su na tom testu. U Hrvatskoj su zatražile pristup liječniku radi pregleda jedne od kćeri Zainab Jafari. Pomoć nije došla. Provele su sat vremena čekajući autobus i zatim su prevedene preko granice u Sloveniju.
87. Nadležna tijela u Sloveniji 15. veljače 2016. sastavila su ispravu u kojoj su zabilježeni osobni podaci o obiteljima Jafari. Za Zainab Jafari bilo je navedeno „NEMČIJA/DEU” („odredište Njemačka”). Kod Khadije Jafari, slova „DEU” prekrižena su rukom i zamijenjena rukom ispisanim slovima „AUT” (dakle, „NEMČIJA/AUT”, „odredište Austrija”))(90). Sestre su istog dana zajedno prešle austrijsku granicu i podnijele zahtjeve za međunarodnu zaštitu u toj državi za sebe i za svoju djecu. Austrijska nadležna tijela tvrde da su prvotno rekle da žele putovati u Švedsku. Sestre, međutim, to osporavaju.
88. Austrijska nadležna tijela (Austrijski savezni ured za imigraciju i azil (Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl; u daljnjem tekstu: Savezni ured ili BFA)) nisu provjeravala svjedočenje sestara o njihovu bijegu iz Afganistana jer su zauzela stajalište da je Hrvatska država članica odgovorna za razmatranje njihova zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Nakon što se najprije obratio slovenskim nadležnim tijelima, dopisom od 16. travnja 2016. BFA je od hrvatskih nadležnih tijela zatražio prihvaćanje sestara i njihove djece u skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (a) Uredbe Dublin III. BFA je tvrdio da je država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva Hrvatska jer su obitelji Jafari na područje država članica ušle nezakonito preko Hrvatske. Nadležno hrvatsko tijelo nije odgovorilo. Stoga ih je BFA dopisom od 18. lipnja 2016. obavijestio da je na temelju članka 22. stavka 7. Uredbe Dublin III Hrvatska neopozivo odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
89. Odlukom od 5. rujna 2016. Savezni je ured odbio zahtjeve za međunarodnu zaštitu kao „nedopuštene”, naveo da je Hrvatska odgovorna za razmatranje zahtjeva na temelju članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III te izdao nalog za protjerivanje u smislu da obitelji Jafari trebaju biti vraćene u Hrvatsku. U obrazloženju Savezni je ured nastavio pod pretpostavkom da su sestre i njihova djeca prvi put ušli na područje Europske unije u Grčkoj. Prema BFA one su, međutim, ponovno napustile područje Unije i naknadno ponovno ušle na područje država članica u Hrvatskoj. Navedeno je da su ulasci u Grčkoj i Hrvatskoj bili nezakoniti. U Grčkoj je, međutim, bilo stalnih sustavnih propusta u postupku azila. Iz tog se razloga, u primjeni članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III, Hrvatsku trebalo smatrati odgovornom državom članicom. Rečeno je da tamo nije bilo sustavnih propusta u sustavu azila. Sestre su osporile taj zaključak(91).
90. I upravna tijela i Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Austrija) koji je donio rješenje o njihovu zahtjevu kojim se osporavaju odluke smatrali su da se može vjerovati svjedočenju obitelji Jafari i informacijama koje su dale u vezi njihova putovanja iz Afganistana. Također nije sporno da se odiseja obitelji Jafari odvijala tijekom masovnog priljeva državljana trećih zemalja na područje Unije iz zapadnog Balkana između rujna 2015. i ožujka 2016.
91. Odlukama od 10. listopada 2016. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odbacio je žalbe obitelji Jafari. Time je u biti podržao zaključke BFA‑e. Taj sud je utvrdio da su obitelji Jafari, kada su ušle u Hrvatsku iz Srbije, prešle granicu bez ulazne vize, iako su je kao afganistanski državljani trebale imati. Prema tome, ulazak preko granice bio je nezakonit. U mjeri u kojoj je to bilo moguće utvrditi, ulazak u Austriju također je bio bez vize, dakle, također „nezakonit”.
92. Dvije sestre (ali ne i njihova djeca) osporavale su to rješenje žalbom na sudu koji je uputio zahtjev. Smatraju da se u određivanju države članice odgovorne za razmatranje njihovih zahtjeva za međunarodnu zaštitu trebaju uzeti u obzir posebne okolnosti njihovih slučajeva. Tvrde da su ušle na područje Unije na temelju članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama (odnosno iz humanitarnih razloga). Dakle prelazak preko granice nije bio „nezakonit ulazak” u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. To je bilo rasuđivanje u pozadini Sporazuma od 18. veljače 2016. kojim se državljanima trećih zemalja dopustio ulazak na područje Unije i tranzit kroz države članice u svrhu dolaska do mjesta gdje žele tražiti azil(92). Stoga je, na temelju članka 14. stavka 2. Uredbe Dublin III, Austrija država članica odgovorna za razmatranje njihovih zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
93. Sud koji je uputio zahtjev bio je svjestan da je Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Vrhovni sud Republike Slovenije) u predmetu C‑490/16 A. S. već uputilo zahtjev za prethodnu odluku. Međutim, smatra da se osnovne okolnosti u zahtjevu za međunarodnu zaštitu obitelji Jafari razlikuju od onih u predmetu A. S. U slučaju obitelji Jafari, nadležna hrvatska tijela nisu odgovorila na zahtjev za prihvat koji je podnesen na temelju članka 18. stavka 1. točke (a) Uredbe Dublin III. Sud koji je uputio zahtjev smatra da je članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III relevantan kriterij iz poglavlja III. koji se primjenjuje na određivanje odgovorne države članice. Tom se uredbom međutim ne definira „nezakonit prelazak” granice. Sud koji je uputio zahtjev stoga traži uputu o tome treba li taj koncept tumačiti neovisno ili upućivanjem na druge akte Unije koje predviđaju pravila kojima se uređuju zahtjevi u odnosu na državljane trećih zemalja koji prelaze vanjsku granicu Unije, kao što su one u Zakoniku o schengenskim granicama. S obzirom na to da su hrvatska nadležna tijela dopustila obiteljima Jafari da uđu u njihovu zemlju i nadzirala su njihov prijevoz do slovenske granice, sud koji je uputio zahtjev pita je li takvo postupanje zapravo „viza” u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III.
94. Obitelji Jafari smatraju da je relevantni kriterij iz poglavlja III. zapravo članak 14. (ulazak bez vizne obveze). Sud koji je uputio zahtjev nije uvjeren da je to stajalište ispravno. Stoga želi znati je li ta odredba ili pak članak 13. stavak 1. odgovarajući kriterij za određivanje odgovorne države članice. S obzirom na presude Suda u predmetima Ghezelbash i Karim(93), sud koji je uputio zahtjev primjećuje da se podnositelj može pozivati na nepravilnu primjenu kriterija iz Uredbe Dublin III u žalbi protiv odluke o transferu koja je donesena na temelju odnosne uredbe. Stoga je potrebno utvrditi koji je kriterij pravilno primijeniti.
95. Sud koji je uputio zahtjev također dovodi u pitanje tvrdnju obitelji Jafari da se na njih primjenjuje članak 5. stavak 4. točka (c) Zakonika o schengenskim granicama. Stoga također traži stajalište Suda o pravilnom tumačenju te odredbe.
96. Dakle, sud koji je uputio zahtjev pita:
„1. Treba li članak 2. točku (m) i članke 12. i 13. [Uredbe Dublin III] shvaćati vodeći računa o ostalim pravnim instrumentima na koje ukazuju dodirne točke Uredbe Dublin III, ili je tim odredbama potrebno pridati autonomno značenje?
2. U slučaju da je odredbe Uredbe Dublin III potrebno tumačiti neovisno o ostalim pravnim instrumentima:
(a) Treba li prema okolnostima iz glavnog postupka, koje obilježava to da se događaju u vrijeme kada su nacionalna tijela najviše uključenih država suočena s neuobičajeno velikim brojem osoba koje zahtijevaju tranzit preko njihovog državnog područja, ulazak na područje države članice koji ona de facto prihvaća, a koji služi samo tranzitu preko te države članice da bi podnijele zahtjev za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici, smatrati ‚vizom’ u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III?
Ako je odgovor na pitanje 2. (a) potvrdan:
(b) Ako se de facto prihvaća ulazak radi tranzita, treba li smatrati da odlaskom iz predmetne države članice ‚viza’ prestaje važiti?
(c) Ako se de facto prihvaća ulazak radi tranzita, treba li smatrati da je ‚viza’ i dalje važeća ako odlazak iz predmetne države članice još nije ostvaren, ili ‚viza’ prestaje važiti, bez obzira na to što nije došlo do odlaska, u trenutku kada podnositelj zahtjeva konačno odustane od namjere odlaska u drugu državu članicu?
(d) Znači li odustajanje podnositelja zahtjeva od namjere odlaska u državu članicu koju je prvotno odabrao kao odredište da je u smislu članka 12. stavka 5. Uredbe Dublin III počinjena prijevara nakon izdavanja ‚vize’, tako da država članica koja je izdala ‚vizu’ nije odgovorna?
Ako je odgovor na pitanje 2. (a) niječan:
(e) Treba li izraz u članku 13. stavku 1. Uredbe Dublin III ‚pri dolasku iz treće zemlje nezakonito prešao granicu države članice kopnom, morem ili zrakom’ shvaćati na način da u opisanim posebnim okolnostima glavnog postupka treba smatrati da nije došlo do nezakonitog prelaska vanjske granice?
3. U slučaju da odredbe Uredbe Dublin III treba tumačiti vodeći računa o drugim pravnim instrumentima:
(a) Je li za ocjenu postojanja ‚nezakonitog prelaska’ granice u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III potrebno posebno uzeti u obzir je li ulazak na državno područje odgovarao uvjetima iz Zakonika o schengenskim granicama – posebno članku 5. [tog akta], koji je primjenjiv na glavni postupak zbog trenutka ulaska?
Ako je odgovor na pitanje 3. (a) niječan:
(b) Koje je odredbe prava Unije potrebno posebno uzeti u obzir pri ocjeni je li došlo do ‚nezakonitog prelaska’ granice u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III?
Ako je odgovor na pitanje 3. (a) potvrdan:
(c) Treba li prema okolnostima iz glavnog postupka, koje obilježava da se događaju u vrijeme kada su nacionalna tijela najviše uključenih država suočena s neuobičajeno velikim brojem osoba koje zahtijevaju tranzit preko njihovog državnog područja, samo radi tranzita preko te države da bi podnijele zahtjev za međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici, ulazak na državno područje koji se de facto prihvaća, bez ispitivanja pojedinačnih okolnosti od strane države članice na čije se područje ulazi, smatrati dopuštenjem za ulazak u smislu članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama?
Ako su odgovori na pitanja 3. (a) i 3. (c) potvrdni:
(d) Dovodi li dopuštenje za ulazak prema članku 5. stavku 4. točki (c) Zakonika o schengenskim granicama do toga da je potrebno smatrati da se radi o odobrenju istovjetnom vizi u smislu članka 5. stavka 1. točke (b) Zakonika o schengenskim granicama i stoga ‚vizi’ prema članku 2. točki (m) Uredbe Dublin III, tako da je prilikom primjene odredaba koje se odnose na utvrđivanje države koja je odgovorna prema Uredbi Dublin III potrebno također uzeti u obzir njezin članak 12.?
Ako su odgovori na pitanja 3. (a), 3. (c) i 3. (d) potvrdni:
(e) Ako se de facto prihvaća ulazak radi tranzita, treba li smatrati da odlaskom iz predmetne države članice ‚viza’ prestaje važiti?
(f) Ako se de facto prihvaća ulazak radi tranzita, treba li smatrati da je ‚viza’ i dalje važeća ako odlazak iz predmetne države članice još nije ostvaren, ili ‚viza’ prestaje važiti, bez obzira na to što nije došlo do odlaska, u trenutku kada podnositelj zahtjeva konačno odustane od namjere odlaska u drugu državu članicu?
(g) Znači li odustajanje podnositelja zahtjeva od namjere odlaska u državu članicu koju je prvotno odabrao kao odredište da je u smislu članka 12. stavka 5. Uredbe Dublin III počinjena prijevara nakon izdavanja ‚vize’, tako da država članica koja je izdala ‚vizu’ nije odgovorna?
Ako su odgovori na pitanja 3. (a) i 3. (c) potvrdni, ali je odgovor na pitanje 3. (d) niječan:
(h) Treba li izraz u članku 13. stavku 1. Uredbe Dublin III ‚pri dolasku iz treće zemlje nezakonito prešao granicu države članice kopnom, morem ili zrakom’ u opisanim posebnim okolnostima glavnog postupka shvaćati na način da se prelazak granice koji se kvalificira kao dozvola ulaska u smislu članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama ne smatra nezakonitim prelaskom vanjske granice?”
Postupak pred Sudom
97. Na temelju članka 105. Poslovnika sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku zatražio je da se o ovom predmetu odlučuje u ubrzanom postupku. Taj je zahtjev prihvaćen rješenjem predsjednika od 15. veljače 2017.
98. Pisana očitovanja podnijeli su obitelji Jafari, Austrija, Francuska, Mađarska, Italija, Švicarska i Europska komisija.
99. Na raspravi od 28. ožujka 2017., koja je održana zajedno s predmetom C‑490/16 A. S., na temelju članka 77. Poslovnika, A. S. i obitelji Jafari te Austrija, Francuska, Grčka, Italija, Ujedinjena Kraljevina i Komisija iznijele su svoja usmena očitovanja.
Ocjena
Uvodna zapažanja
Dublinski sustav: kratki pregled
100. Dublinskim sustavom uređuje se postupak za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(94). Mogućnost da državljani trećih zemalja slobodno putuju unutar schengenskog prostora(95) stvorila je potencijalne poteškoće te je osmišljen mehanizam kojim će se osigurati da je u načelu za razmatranje svakog zahtjeva za azil odgovorna samo jedna država sudionica. Ciljevi su, inter alia, brzo određivanje odgovorne države članice, sprečavanje i odvraćanje od biranja najpovoljnijeg pravnog sustava (forum shopping)(96), sprečavanje sekundarnih kretanja(97) i izbjegavanje pojave tražitelja azila „u orbiti”, odnosno izbjegavanje situacije u kojoj sve države članice odbacuju odgovornost jer neka druga država članica predstavlja sigurnu treću zemlju i prema tome treba biti odgovorna(98). Uredba Eurodac podupire Uredbu Dublin III.
101. Prvi skup kriterija iz poglavlja III. Uredbe Dublin III određuje odgovornost za razmatranje zahtjeva na temelju jamstva poštovanja obiteljskog života(99). Cilj sljedećeg skupa kriterija jest odrediti koja je država članica u najvećoj mjeri doprinijela ulasku ili boravku podnositelja na državnom području država članica izdavanjem vize ili dozvole boravka, propustom da revno provodi nadzor svoje državne granice ili odbacivanjem vizne obveze za odnosnog državljanina treće zemlje(100).
Schengen
102. U skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama, države članice dužne su čuvati integritet vanjskih granica Unije koje treba prelaziti samo na određenim ovlaštenim prijelazima. Državljani trećih zemalja moraju ispunjavati određene zahtjeve(101). Državljanin treće zemlje koji je nezakonito prešao granicu i koji nema pravo boravka na državnom području dotične države članice mora biti uhićen i podvrgnut postupcima vraćanja(102). U praksi državljani trećih zemalja koji stignu do vanjskih granica država članica često tamo ne žele zatražiti azil i odbijaju pristati na uzimanje otisaka prstiju ako to od njih nadležna tijela zatraže(103). U načelu, od tog trenutka nadalje dotične bi osobe mogle biti proglašene državljanima trećih zemalja čiji je boravak nezakonit i koji ne ispunjavaju uvjete za ulazak iz članka 5. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama na temelju članka 3. stavka 2. Direktive o vraćanju(104).
103. Dobrovoljni povratak prema Direktivi o vraćanju ima prednost. U slučaju prisilnog vraćanja, dotična država članica mora izdati zabranu ulaska koja važi u svim državama članicama i može unijeti odnosne informacije u sustav SIS.
104. Po svemu sudeći, Dublinski sustav, schengenska stečevina i Direktiva o vraćanju sadrže sveobuhvatni paket mjera. Međutim, dva predmeta koja su predmet ovog mišljenja otkrivaju praznine i praktične poteškoće u primjeni tih pravila kada izvanredno velik broj ljudi, u relativno kratkom vremenskom razdoblju, putuje u Europsku uniju kopnom, umjesto zrakom, da potraži utočište. Već sam opisala okolnosti u razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016.(105).
Opće teme pitanja sudova koji su uputili zahtjeve za prethodnu odluku
105. Pitanja koja su postavila dva suda koja su uputila zahtjeve za prethodnu odluku odnose se na veći broj zajedničkih tema.
106. Kao prvo, koju opću metodologiju treba primijeniti na tumačenje kriterija iz članaka 12., 13. i 14. Uredbe Dublin III? Osobito, treba li te odredbe čitati zajedno sa schengenskom stečevinom(106)? Kao drugo, predstavljaju li suradnja i sredstva koje su osigurale tranzitne države Unije (posebno Hrvatska i Slovenija) zapravo vize u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. dotične uredbe? (To pitanje nije izričito postavljeno u [predmetu] A. S., ali odgovor Suda ipak bi mogao biti od pomoći sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku kod odlučivanja u glavnom postupku)(107). Kao treće, kako treba tumačiti članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III? Osobito, koje je značenje izraza „nezakonito prešao granicu” i koji je odnos (ako ga ima) između te odredbe i članka 5. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama i članka 3. stavka 2. Direktive o vraćanju(108)? Kao četvrto, jesu li državljani trećih zemalja kojima je tijekom humanitarne krize na zapadnom Balkanu bilo dopušteno ući u schengensko područje obuhvaćeni iznimkom iz članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama u pogledu uvjeta ulaska za državljane trećih zemalja(109)? Kao peto, što sačinjava „ulazak bez vizne obveze” u smislu članka 14. Uredbe Dublin III?
107. U predmetu A. S. od Suda se također traži da razmotri određene postupovne aspekte Uredbe Dublin III(110). Konačno, potrebno je ocijeniti praktične posljedice dotičnih tumačenja odredaba za ta dva predmeta(111).
108. Ta se pitanja postavljaju u kontekstu u kojem je za jednu državu članicu rečeno da je suspendirala primjenu Uredbe Dublin III na određeno razdoblje, dok su druge opisane kao da su „suspendirale Schengen” u smislu da su podigle prepreke na svojim unutarnjim granicama s ostalim državama članicama EU‑a koje su također u schengenskom prostoru(112).
109. Funkcija Suda isključivo je sudbena: osigurati, u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, „poštovanje prava pri tumačenju i primjeni Ugovorâ”. Samo je po sebi jasno da nije na Sudu ulaziti u političku arenu i baviti se (osjetljivim) pitanjem načina na koji, s obzirom na geografiju Europe, raspodijeliti podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu među državama članicama Europske unije. Okolnosti bez presedana na zapadnom Balkanu od rujna 2015. do ožujka 2016. stavile su u prvi plan, međutim, nesrazmjer između geografije i detaljnih kriterija iz poglavlja III. Uredbe Dublin III. Jednostavno rečeno, od Suda se sada traži da pronađe pravno rješenje i da ga retroaktivno primijeni na činjeničnu situaciju s kojom se primjenjiva pravna pravila mogu slabo nositi. Bez obzira na to koje će rješenje biti odabrano, vjerojatno će u nekom pogledu biti sporno.
Prvo pitanje: metodologija koju treba primijeniti na tumačenje kriterija iz članaka 12., 13. i 14. Uredbe Dublin III
110. Sudovi koji su uputili zahtjeve za prethodnu odluku u predmetima A. S. i Jafari nastoje utvrditi je li potrebno voditi računa o ostalim aktima koji su povezani s Uredbom Dublin III ili je tu uredbu (posebno njezin članak 2. točku (m) i članke 12., 13. i 14.) potrebno tumačiti neovisno o takvim aktima. Nije sporno da je tranzit organiziran u suradnji s dotičnim državama. Prema tome, neophodno se postavlja pitanje jesu li pravila koja se odnose na državljane trećih zemalja koji prelaze vanjske granice Europske unije u srazu s tumačenjem Uredbe Dublin III.
111. Podnositelji zahtjeva u predmetu Jafari te Austrija, Francuska, Grčka, Mađarska, Švicarska i Komisija smatraju da kriterije iz poglavlja III. treba tumačiti zajedno s ostalim aktima, odnosno Zakonikom o schengenskim granicama i Direktivom o vraćanju.
112. A. S. tvrdi da se tumačenje kriterija iz poglavlja III. ne treba zasnivati samo na nacionalnim ili međunarodnim pravilima. Njime treba uzeti u obzir činjeničnu situaciju i obveze tranzitnih država Unije koje su postupale u skladu s člankom 33. Ženevske konvencije i člankom 3. EKLJP‑a (zabrana mučenja), kao i člankom 4. stavkom 2. i člankom 5. stavkom 4. Zakonika o schengenskim granicama.
113. Italija smatra da ključno pitanje nije uzimaju li se općim pristupom tumačenju u obzir ostali akti Unije ili ne. Ona, kao prvo, navodi da u razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016. tranzitne države Unije nisu izdavale vize osobama koje prolaze kroz njihovo državno područje. Kao drugo, naglašava da članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III. treba tumačiti u odnosu na Ženevsku konvenciju.
114. Ujedinjena Kraljevina stajališta je da Zakonik o schengenskim granicama i Direktiva o vraćanju nemaju pravni učinak na pojam „nezakonit prelazak” iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Stoga ga valja tumačiti neovisno o tim aktima.
115. Ne smatram da je pristup tumačenju kriterija iz poglavlja III. binaran izbor između dviju opcija: tumačenja Uredbe Dublin III u potpunoj izolaciji ili njezina tumačenja na način da se pojmovi iz te uredbe definiraju upućivanjem na provedbene odredbe drugih pravnih instrumenata Unije.
116. Ustaljena je praksa pri tumačenju neke odredbe prava Unije da je potrebno uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst u kojem nastaje i ciljeve koji se ostvaruju pomoću pravila kojih je dio(113). Prvim od „Općih načela” u „Zajedničkom praktičnom vodiču namijenjenom osobama koje sudjeluju u izradi zakonodavstva Europske unije”(114) predviđa se da zakonodavstvo treba biti jasno, jednostavno i precizno, bez nejasnoća za čitatelja. Kada neki akt dijeli zajedničke definicije s drugim pravnim instrumentima Unije, bilo bi razumno očekivati da sadrži jasno upućivanje na te druge pravne instrumente Unije s obzirom na to da koncept definicije koja se uključuje implicitno ne slijedi načelo pravne sigurnosti(115). Ni Zakonik o schengenskim granicama ni Direktiva o vraćanju ne sadrže definicije koje upućuju na kriterije iz poglavlja III. Uredbe Dublin III.
117. Formulacija članka 12. Uredbe Dublin III razlikuje se od članaka 13. i 14. po tome što sadrži jasno upućivanje na Zakonik o vizama koji je dio schengenske pravne stečevine. To je upućivanje dovoljno jasno, jednostavno i precizno da je vidljivo da je Zakonik o vizama relevantan za tumačenje dotične odredbe(116). No, iz toga ne proizlazi da je riječ „viza” iz članka 12. ograničena na definiciju koja pripada području primjene Zakonika o vizama(117).
118. Kao prvo, Uredba Dublin III primjenjuje se na države članice koje nisu dio schengenske pravne stečevine, odnosno Irsku i Ujedinjenu Kraljevinu. U odnosu na te države „viza” se treba odnositi na dokument koji je kao takav priznat nacionalnim propisima. Kao drugo, „viza” pokriva kategorije isprave koje izlaze iz okvira vize za kratkotrajni boravak koja pripada u područje primjene Zakonika o vizama. Iz formulacije članka 2. točke (m) Uredbe Dublin III jasno je da se taj akt primjenjuje na tri različite vrste viza(118).
119. To se obrazloženje jednako primjenjuje na članak 14. u kojem se također koristi riječ „viza”. Taj pojam radi suvislosti i dosljednosti treba tumačiti na isti način kao članak 12.
120. Iz toga proizlazi da je schengenska pravna stečevina relevantni čimbenik koji treba uzeti u obzir kod tumačenja riječi „viza”, ali da ona ne određuje značenje tog izraza u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III.
121. U članku 13. Uredbe Dublin III ne postoji jasno upućivanje na mjere iz schengenske pravne stečevine ili na Direktivu o vraćanju.
122. Međutim, iz zakonodavnog je konteksta jasno da je Uredba Dublin III sastavni dio CEAS‑a, koji je utemeljen na cjelovitoj i sveobuhvatnoj primjeni Ženevske konvencije(119). Tom je konvencijom predviđen međunarodni okvir za zaštitu izbjeglica i osoba koje traže status izbjeglice. U skladu s njezinim člankom 31. stavkom 2., države ne bi u načelu trebale ograničiti kretanje izbjeglica na svojem državnom području, a ona ograničenja koja se smatraju neophodnima primjenjivat će se dok se njihov status izbjeglice ne regulira ili dok ne budu prihvaćeni u nekoj drugoj zemlji. Države trebaju izbjeglicama dati razuman rok te sve potrebne olakšice kako bi bili prihvaćeni u drugoj zemlji. Tu je odredbu potrebno imati u vidu kod tumačenja Uredbe Dublin III(120). Dakle, uredbu valja tumačiti s obzirom na njezin kontekst i svrhu te na način koji je u skladu sa Ženevskom konvencijom. To proizlazi iz članka 78. stavka 1. UFEU‑a. Iz uvodne izjave 39. također je očigledno da Uredbu Dublin III valja tumačiti na način koji je u skladu s pravima koja su priznata Poveljom(121).
123. Budući da je Uredba Dublin III sastavni dio CEAS‑a, pravna stečevina Unije o azilu također je relevantni čimbenik(122). Postoji izričito upućivanje na Direktivu o standardima za kvalifikaciju, Direktivu o prihvatu i Direktivu o postupcima(123). CEAS je osmišljen u okružju u kojem je bilo razumno pretpostaviti da sve države sudionice, bez obzira jesu li države članice ili treće zemlje, poštuju temeljna prava, što uključuje prava na temelju Ženevske konvencije i Protokola iz 1967., kao i EKLJP‑a(124), te da u tom smislu države članice mogu imati povjerenja jedna u drugu(125). „Upravo je zbog načela međusobnog povjerenja zakonodavac Unije usvojio [Uredbu Dublin II], s ciljem racionalizacije obrade zahtjeva za azil i kako bi se izbjegla blokada sustava obvezom državnih tijela da obrađuju višestruke zahtjeve koje je podnio isti podnositelj, da pojačaju pravnu sigurnost u odnosu na određivanje države odgovorne za obradu zahtjeva za azil kao i da se izbjegne praksa biranja države s najpovoljnijim pravom (forum shopping), sve to s glavnim ciljem ubrzavanja obrade zahtjeva, kako u interesu tražiteljâ azila tako i u interesu uključenih država(126).” Ta pitanja u samom su središtu koncepta „područja slobode, sigurnosti i pravde(127)”, a osobito CEAS‑a, na temelju međusobnog povjerenja i pretpostavke poštovanja prava Unije i, posebno, temeljnih prava od strane drugih država članica(128).
124. Glavni ciljevi Uredbe Dublin III svjedoče o namjeri zakonodavca Unije da, kad je riječ o određivanju države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil, utvrdi organizacijska pravila koja uređuju odnose između država članica, kao u Dublinskoj konvenciji(129). U uvodnim izjavama 4., 5. i 7. Uredbe Dublin III također se upućuje na uspostavljanje jasne i upotrebljive metode koja omogućava brzo određivanje države članice odgovorne za obradu zahtjeva za azil kako bi se zajamčio učinkovit pristup postupcima za određivanje statusa izbjeglice i kako se ne bi kompromitirao cilj brze obrade zahtjeva za azil(130).
125. U kojem su opsegu mjere koje nisu u sustavu CEAS, kao što su Zakonik o schengenskim granicama i Direktiva o vraćanju, relevantne za tumačenje kriterija iz članka 12., članka 13. stavka 1. i članka 14. poglavlja III.?
126. Već sam objasnila kako smatram da članke 12. i 14. treba tumačiti autonomno, iako je za značenje riječi „viza” u određenim pogledima relevantan Zakonik o vizama(131).
127. U odnosu na tumačenje „nezakonita prelaska” iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III, ne postoji odgovarajući pojam u Zakoniku o schengenskim granicama. Stoga ne može biti govora o pokušaju preuzimanja tog pojma iz Zakonika o schengenskim granicama u Uredbu Dublin III.
128. Osim toga, osobno područje primjene pravila iz glave II., poglavlja I. Zakonika o schengenskim granicama u odnosu na uvjete ulaska državljana trećih zemalja koji prelaze vanjsku granicu Unije nije isto kao u Uredbi Dublin III. Potonja se primjenjuje samo na državljane trećih zemalja koji traže međunarodnu zaštitu(132): kategoriju osoba koje uživaju poseban status u međunarodnom pravu na temelju Ženevske konvencije.
129. Iz zakonodavne je povijesti jasno da su aranžmani za određivanje odgovornosti za razmatranje zahtjeva za azil koje je zamijenila Dublinska konvencija prvotno bili dio međuvladine Schengenske konvencije(133), dok Uredba Dublin III i Zakonik o schengenskim granicama vuku korijene iz CISA‑e. Područje primjene dvaju pravnih instrumenata razlikuje se i njihovi ciljevi nisu jednaki. Dakle, ne treba pretpostaviti da zbog postojanja povijesne veze dva akta treba tumačiti na isti način.
130. Ujedinjena Kraljevina naglašava da se Zakonik o schengenskim granicama i Direktiva o vraćanju ne primjenjuju na određene države članice (pa ni na nju). Smatra da bi stoga bilo pogrešno tumačiti Uredbu Dublin III upućivanjem na zakonodavstvo koje ne pokriva cijelu Europsku uniju.
131. Točno je da područje primjene zakonodavstva koje se ne primjenjuje na sve države članice ne treba na stražnja vrata proširiti i na njih. Međutim, promjenjivom geometrijom u području slobode, sigurnosti i pravde zbog, inter alia, posebnog položaja Ujedinjene Kraljevine, nije stvoren konzistentan uzorak. Ujedinjena Kraljevina odabrala je određene elemente schengenske pravne stečevine te istodobno izbjegla druge(134). Činjenicom da Ujedinjena Kraljevina nije obvezana Zakonikom o schengenskim granicama ili Direktivom o vraćanju ne može se promijeniti obvezujuća priroda Uredbe Dublin III(135). Niti odsutnost Ujedinjene Kraljevine iz određenih instrumenata Unije može de facto dovesti do onemogućavanja tumačenja koje logički treba primijeniti na mjere koje su dio paketa. Ujedinjena Kraljevina ne može vladati Europskom unijom.
132. No, u članku 13. stavku 1. Uredbe Dublin III ne upućuje se na Direktivu o vraćanju. Zakonodavac je u članku 24. dotične uredbe predvidio takvo upućivanje koje se odnosi na podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat kada nije podnesen novi zahtjev u državi članici moliteljici. Dakle, da je zakonodavac u članku 13. stavku 1. želio izričito uputiti na Direktivu o vraćanju za pretpostaviti je da je to mogao učiniti i da bi to učinio.
133. Koncept „nezakonitog boravka” iz članka 3. stavka 2. Direktive o vraćanju pokriva širu kategoriju osoba od osobnog područja primjene Uredbe Dublin III. Direktiva pokriva sve državljane trećih zemalja (u skladu s definicijom). Njezino područje primjene nije ograničeno na posebnu kategoriju stranih državljana koji traže međunarodnu zaštitu do završetka razmatranja njihovih zahtjeva(136).
134. Pojam „nezakonit boravak” iz Direktive o vraćanju bavi se drukčijom situacijom od „nezakonitog prelaska granice” iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Sud je u predmetu Affum(137) presudio da svaki državljanin treće zemlje koji putuje autobusom preko područja države članice pripada u područje primjene članka 3. stavka 2. Direktive o vraćanju jer ako je nazočan na području države članice kršeći uvjete za ulazak, boravak ili boravište, on „u njoj nezakonito boravi”. To je i dalje točno, ali ujedno to nije pitanje u predmetima A. S. ili Jafari. U njima sudovi koji su uputili zahtjev za prethodnu odluku žele utvrditi jesu li državljani trećih zemalja nezakonito prešli vanjsku granicu Unije.
135. Naravno da između okolnosti koje dovode do nezakonitog prelaska granice i „nezakonitog boravka” za potrebe Direktive o vraćanju ponekad može biti preklapanja, ali to su dvije različite stvari(138). Jasnom razumijevanju ne može pomoći ako se dva koncepta iz dva različita pravna akta pomiješaju.
136. Osim toga, sukladno članku 288. stavku 2. UFEU‑a, uredbe imaju opću primjenu, obvezujuće su u cijelosti i izravno se primjenjuju u svim državama članicama. One stoga, zbog sâme svoje naravi i funkcije koju zauzimaju u sustavu izvora prava Unije, pojedincima daju prava koja su nacionalni sudovi dužni štititi(139). S obzirom na hijerarhiju pravnih pravila, bilo bi čudno tumačiti uredbu upućivanjem na direktivu koja čak ni ne sadrži preciznu definiciju pojmova koji se koriste u jednoj i drugoj mjeri.
137. Iz tog razloga odbijam tvrdnju da Uredbu Dublin III treba tumačiti upućivanjem na Zakonik o schengenskim granicama i članak 3. stavak 2. Direktive o vraćanju.
138. Konačno, iako Uredba Dublin III, Zakonik o schengenskim granicama i Direktiva o vraćanju pripadaju u glavu V. UFEU‑a u vezi s područjem slobode, sigurnosti i pravde, ta tri akta nemaju istu pravnu osnovu. Nepostojanje zajedničke pravne osnove pokazuje da kontekst i ciljevi triju akata nisu potpuno isti(140).
139. No, članci 77., 78. i 79. UFEU‑a odnose se na politike koje su dio istog poglavlja, a članak 80. UFEU‑a propisuje da dotične politike uređuje načelo „solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članicama, uključujući i njegove financijske implikacije”. U uvodnoj izjavi 25. Uredbe Dublin III isto stoji da je zbog politika Unije vezanih uz uvjete ulaska i boravka državljana treće zemlje, uključujući zajedničke napore za upravljanje vanjskim granicama, potrebno uravnotežiti kriterije odgovornosti u duhu solidarnosti.
140. S obzirom na izričite upute u UFEU‑u kojim se osigurava koordinacija raznih politika u području slobode, sigurnosti i pravde, jasno je da bi prema tome također bilo pogrešno tumačiti Uredbu Dublin III kao da je schengenska pravna stečevina u potpunosti irelevantna.
141. Stoga zaključujem da Uredbu Dublin III treba tumačiti upućivanjem na tekst, kontekst i ciljeve samo te uredbe, a ne u odnosu na druge akte Unije, točnije Zakonik o schengenskim granicama i Direktivu o vraćanju, usprkos tome što prilikom tumačenja Uredbe Dublin III odredbe tih pravnih instrumenata treba uzeti u obzir u mjeri u kojoj je to potrebno da bi se osigurala povezanost različitih politika u poglavlju 2. glavi V. UFEU‑a.
Drugo pitanje: članak 12. Uredbe Dublin III.
142. Između rujna 2015. i ožujka 2016. hrvatska i slovenska nadležna tijela, suočena s priljevom državljana trećih zemalja koji traže tranzit kroz njihovo državno područje, dopustila su ulazak osobama koje žele podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u nekoj drugoj državi članici(141). U predmetu Jafari sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku nastoji utvrditi treba li odobrenje koje su države članice dale za prolazak kroz njihovo državno područje smatrati „vizom” u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III. Također pita koje bi mogle biti posljedice takve vize (pitanja 2.b) i 2.d)).
143. Ne postoji izričito pitanje o značenju članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III u predmetu A. S. Ipak, A. S. je također putovao po zapadnobalkanskoj ruti i dopušten mu je ulazak na državno područje raznih država članica kako bi stigao do svojeg željenog odredišta. Prema tome, pitanje predstavlja li „propuštanje” vizu za potrebe kriterija iz poglavlja III. jednako je relevantno za njegovu situaciju i implicitno je uključeno u treće pitanje u njegovu predmetu. Štoviše, Sud je dosljedno smatrao da činjenica da se pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi samo na određene odredbe prava Unije ne znači da Sud ne može nacionalnom sudu dati sve smjernice o elementima tumačenja koje mogu biti od pomoći u donošenju odluke o predmetu koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li sud uključio te elemente u prethodna pitanja ili ne(142).
144. Podnositelji u predmetu Jafari, sve države članice koje su podnijele pisana očitovanja i Komisija suglasni su da odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev treba biti „ne”. Kada se čitaju zajedno, članak 2. točka (m) i članak 12. Uredbe Dublin III ne znače da se treba smatrati da su države članice koje su dopustile državljanima trećih zemalja da uđu na njihovo državno područje i prođu kroz njega na putu do države članice gdje žele podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu izdale vizu. Švicarska nije iznijela pisana očitovanja o ovom pitanju.
145. Slažem se s tim općim stajalištem.
146. Sestre Jafari prvo ističu da nisu imale važeću dozvolu boravka kada su ušle na područje Unije. Dakle, članak 12. stavak 1. Uredbe Dublin III. za njih nije relevantan.
147. Kao afganistanski državljani, obitelji Jafari trebale su imati vize za prelazak vanjskih granica država članica Unije(143). One taj uvjet nisu ispunile(144). Pitanje je treba li se u okolnostima njihova prolaska kroz različite države članice prije dolaska u Sloveniju odnosno Austriju, već ovisno o slučaju, smatrati da su im bile izdane vize s obzirom na uvjete primjenjivog zakonodavstva.
148. U tom slučaju članak 12. Uredbe Dublin III bio bi relevantan kriterij za određivanje odgovorne države članice.
149. Pravila koja se odnose na izdavanje viza komplicirana su i iziskuju ispunjavanje većeg broja formalnosti. Za to postoje dobri razlozi. Na najosnovnijoj razini, pravilima se predviđa dostavljanje lista papira. Međutim, niti u jednom zahtjevu za prethodnu odluku ne upućuje se na to da je država članica izdala vizu u skladu s uobičajenim značenjem tih riječi: odnosno, da je država članica poduzela korake na način da je službeno uputila ili predala vizu podnositelju(145). Nesporno je da ovdje nije ispunjen niti jedan od uobičajenih uvjeta. Nije bilo pečata kojim se potvrđuje da je zahtjev za vizu dopušten, nije bilo razdoblja valjanosti i nije bilo naljepnice vize(146). Dakle, niti jedan zahtjev predviđen Uredbom br. 1683/95 ni na koji način nije mogao biti ispunjen.
150. Formalnosti su posebno važne za uredno funkcioniranje sustava VIS, što službenicima graničnog nadzora omogućuje provjeru je li osoba koja predočuje vizu uistinu i njezin zakoniti nositelj te identifikaciju osoba koje su u schengenskom prostoru pronađene s lažnim ispravama(147).
151. Stoga smatram da se okolnosti koje su opisali sudovi koji su uputili zahtjev za prethodnu odluku u A. S. i Jafari ne mogu tumačiti na način da su dovele do izdavanja „vize” u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III.
152. Drukčije tumačenje riječi „izdala vizu” u članku 12. bilo bi suprotno njihovu prirodnom značenju. Ima nešto u argumentu podnositelja da bi bilo nemoguće primijeniti članak 12. stavke 4. i 5. Uredbe Dublin III kada bi neslužbeno „propuštanje” bilo jednako vizi. To bi bilo nedosljedno dotičnoj uredbi. Tim bi se tumačenjem također unio nered u iscrpna i kompleksna pravila o vizama iz Zakonika o vizama i povezanih instrumenata i potkopalo funkcioniranje sustava VIS(148).
153. Stoga, u potpuno iznimnim okolnostima u kojima je masovni priljev državljana trećih zemalja ušao u Europsku uniju između kraja 2015. i početka 2016. te kada im je odobren prelazak vanjske granice Unije iz trećih zemalja, to što su određene države članice dopustile dotičnim državljanima trećih zemalja da prijeđu vanjsku granicu Europske unije i nastave putovanje prema drugim državama članicama Unije kako bi podnijeli zahtjeve za međunarodnu zaštitu u određenoj državi članici nije izjednačeno s izdavanjem „vize” u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe Dublin III.
154. S obzirom na zaključak koji sam upravo iznijela, nije potrebno odgovoriti na pitanja 2. (b), 2. (c) i 2. (d) u predmetu Jafari.
Treće pitanje: tumačenje „nezakonito prešao granicu države članice” iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III
155. Oba suda koja su uputila zahtjev traže uputu u odnosu na značenje riječi „podnositelj zahtjeva [je] pri dolasku iz treće zemlje nezakonito prešao granicu države članice” iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Oni, u biti, žele znati predstavlja li u potpunosti iznimna situacija u relevantnom razdoblju kada su države članice izričito dopustile ulazak priljevu državljana trećih zemalja na svoje državno područje u svrhu tranzita radi traženja međunarodne zaštite u državi članici Unije koju su odabrali „nezakonit prelazak” i stoga pripada u područje primjene odnosne odredbe.
156. Francuska, Grčka, Mađarska, Slovenija, Ujedinjena Kraljevina, Švicarska i Komisija smatraju da je u tim okolnostima primjenjiv članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III. Austrija smatra da s obzirom na okolnosti u relevantnom razdoblju odredbu treba tumačiti zajedno s člankom 5. stavkom 4. točkom (c) Zakonika o schengenskim granicama kojim se državljanima trećih zemalja koji ne ispunjavaju zahtjeve iz članka 5. stavka 1. ulazak na državno područje Europske unije ipak dopušta iz humanitarnih razloga. Italija smatra da nije došlo do „nezakonitog prelaska” za potrebe Uredbe Dublin III jer kriterije iz poglavlja III. valja tumačiti upućivanjem na članak 31. Ženevske konvencije.
157. Podnositelji u oba slučaja naglašavaju da su prešli vanjsku granicu Unije uz izričito odobrenje i pomoć odgovarajućih nacionalnih tijela. Oni, dakle, nisu „nezakonito prešli granicu” u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III.
158. Iz pozadine ovih dvaju zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi kompleksno i sporno pitanje(149). Kada državljani trećih zemalja prelaze vanjsku granicu Unije na način koji nije u skladu s odredbama Zakonika o schengenskim granicama, dovodi li to automatski do posljedica u sklopu dublinske sheme u smislu da država članica prvog ulaska ostaje odgovorna za razmatranje njihovih zahtjeva za međunarodnu zaštitu? Iako je iz formulacije odredbe jasno da je članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III primjenjiv kada je podnositelj nezakonito prešao granicu države članice, nije uopće jasno je li namjera zakonodavca bila da se ta odredba primjenjuje u dosad neviđenim okolnostima ovih dvaju predmeta.
159. Mađarska, talijanska, slovenska i švicarska vlada naglašavaju da se u nekim verzijama teksta upućuje na „illegally crossed border” [nezakonito prijeđena granica](150), dok u drugima stoji „an irregularly crossed border” [nepropisno prijeđena granica](151).
160. Pridjevi irregular [nepropisan] i illegal [nezakonit] ne smatraju se sinonimima u međunarodnom izbjegličkom pravu, a posebno ne u kontekstu kretanja državljana trećih zemalja preko granica. Riječ irregular ima šire značenje od riječi illegal. Dodatna je prednost što je manje tendenciozna jer ne nosi konotaciju ili prizvuk (implicitnog) kriminaliteta u odnosu na tako opisanu osobu(152).
161. No ipak, slažem se s očitovanjem stranaka da jezične razlike ne znače da postoji dvoznačnost u smislu da bi one neminovno dovele do različitih tumačenja riječi „podnositelj je nezakonito prešao granicu države članice(153)”. Utvrđene razlike rezultat su različitih prijevoda izvornog teksta. To stajalište potvrđuje činjenica da verzija Priloga II. Dublinskoj provedbenoj uredbi na engleskom jeziku nije dosljedna verziji članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III na engleskom jeziku. Točka 7. popisa A potonjeg nosi naslov: „Nezakoniti ulazak na vanjskoj granici (članak 13. stavak 1.)”. U njoj se navode dokazi relevantni u takvom ocjenjivanju (vidjeti točku 44. ovog mišljenja). Sadrži izričito upućivanje na članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III, ali se umjesto riječi irregular (pojam koji se koristi u članku 13. stavku 1.) koristi riječ illegal. Nije vjerojatno da je namjera zakonodavca bila postojanje materijalne razlike u obliku dvaju pridjeva u dvama tekstovima.
162. Dodajem da u uvodnoj izjavi 12. [Uredbe Dublin III] stoji da bi se Direktiva o postupcima trebala primjenjivati istodobno s postupovnim zaštitnim mjerama iz Uredbe Dublin III i ne dovodeći ih pritom u pitanje. Člankom 31. stavkom 8. točkom (h) te direktive predviđeno je da se zahtjev za međunarodnu zaštitu može razmatrati ubrzano i/ili da se može voditi na granicama ili u tranzitnim zonama kada je podnositelj zahtjeva na državno područje države članice ušao unlawfully [nezakonito]. Riječ unlawfully treći je pridjev koji zakonodavac primjenjuje na način na koji je državljanin treće zemlje na kojeg se ta odredba odnosi prešao granicu države članice. Po svoj ga prilici valja čitati na način dosljedan riječima „irregularly crossed” [nezakonito prešao] iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III, a koje su dovoljno široke da ga obuhvate(154).
163. Uredbom Dublin III ne definira se koncept „nezakonitog prelaska granice”.
164. Upućivanjem na elemente dokaza u članku 22. stavku 3. Uredbe Dublin III i Dublinskoj provedbenoj uredbi postaje jasno da je postojanje nezakonitog ulaska u određenom slučaju ponajprije činjenično pitanje na koje trebaju odgovoriti nacionalna nadležna tijela.
165. Dakle, je li prelazak granice „nezakonit” utvrđuje se upućivanjem na Prilog II. Dublinskoj provedbenoj uredbi koja sadrži dva popisa kriterija kojima se treba koristiti za potrebe određivanja države odgovorne za zahtjev za međunarodnu zaštitu(155). Popis A sadrži relevantne elemente formalnih dokaza. Indikativni elementi (ili dokazi na osnovi indicija) nalaze se na popisu B(156). Navedeni dokazi uključuju „ulazni pečat u putovnici, izlazni pečat iz države koja graniči s državom članicom, imajući u vidu smjer putovanja podnositelja molbe kao i datum prelaska granice, karte koje neosporno dokazuju ulazak na vanjskoj granici, ulazni pečat ili slična potvrda u putovnici”.
166. Svrha sustava Eurodac jest također pružati pomoć pri određivanju koja je država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju Uredbe Dublin III(157). Države članice dužne su bez odgode uzimati otiske prstiju svakog podnositelja zahtjeva koji ima najmanje 14 godina te ih slati u središnji sustav Eurodac (ne kasnije od 72 sata nakon podnošenja zahtjeva)(158). Države članice podliježu sličnoj obvezi uzimanja otisaka prstiju državljana trećih zemalja koji su zadržani pri nezakonitom prelasku granice(159).
167. Dublinska provedbena uredba propisuje da pozitivan rezultat Eurodaca dovodi do pretpostavke nezakonitog ulaska(160).
168. Za schengenski je prostor Zakonik o schengenskim granicama također koristan alat za određivanje je li ulazak državljanina treće zemlje na područje Unije bio zakonit. Uvjeti za ulazak predviđeni su u članku 5. stavku 1., dok članak 7. uređuje pravila u pogledu granične kontrole. Vjerojatno je da će u slučaju da se kontrolom pokaže kako uvjeti iz članka 5. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama nisu ispunjeni biti utvrđeni dokazi iz točke 7. popisa A u Prilogu II. Dublinskoj provedbenoj uredbi ili dokazi na osnovu indicija iz točke 7. popisa B.
169. Dakle, u slučajevima kada državljani trećih zemalja nisu ispunili formalno‑pravne zahtjeve za prelazak vanjske granice, u pravilu je vjerojatno da je prelazak bio nezakonit.
170. Nesporno je da podnositelji u dvama glavnim postupcima nisu ispunili formalnosti predviđene Zakonikom o schengenskim granicama.
171. Međutim, Uredba Dublin III nije zamišljena kao instrument za određivanje države članice odgovorne za međunarodnu zaštitu u slučaju masovnog priljeva ljudi(161). Okolnosti u relevantnom razdoblju nalaze se u zrakopraznom prostoru za koji ne postoji precizna pravna odredba u Ugovorima ili sekundarnom zakonodavstvu.
172. Mogu li se postojeće odredbe tumačiti na način kojim se pokrivaju navedene okolnosti?
173. Ženevska konvencija ne sadrži nacrt sustava za određivanje države odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(162). Taj se akt (za razliku od pravne stečevine Unije) zasniva na posebnom sustavu međunarodnog prava. Usprkos tome, slažem se s talijanskom vladom da je s obzirom na članak 78. stavak 1. UFEU‑a ispravno smatrati članke 31. i 33. Ženevske konvencije početnom točkom za tumačenje članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Dakle, države koje su podnositeljima dopustile tranzit kroz svoje državno područje postupale su u skladu sa svojim obvezama iz Ženevske konvencije.
174. Također treba uzeti u obzir pravo na azil propisano u članku 18. Povelje i zabranu mučenja te nečovječnog i ponižavajućeg postupanja iz članka 4.(163). Potonji je posebno relevantan u odnosu na pitanje treba li državljane trećih zemalja koji traže međunarodnu zaštitu vratiti u uvjete koji su u suprotnosti s člankom 4. ili ih prisiliti da u neriješenoj situaciji ostanu na nacionalnim granicama u ponižavajućim uvjetima(164).
175. Uistinu teško pitanje jest kako pronaći ravnotežu.
176. S jedne strane, čini se jasno da državljani trećih zemalja u položaju A. S.-a i obitelji Jafari vjerojatno nisu ispunili zahtjeve članka 5. stavka 1. Ne može se prema tome smatrati da su „zakonito” prešli vanjsku granicu Europske unije. S druge strane, jednako je jasno da su u relevantnom razdoblju nadležna tijela tranzitnih država članica Unije ne samo tolerirala masovne prelaske preko granice i time ih prešutno odobravala nego su i aktivno pomagala pri ulasku na svoje državno područje i tranzitu preko njega. Je li takav prelazak „nezakonit” u uobičajenom smislu riječi? Sigurno da nije. No kako bismo trebali definirati taj pojam i opisuje li se njime uistinu razborito što se događalo?
177. Članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III najčešće je korišteni kriterij iz poglavlja III. za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(165). Cilj te odredbe jest ohrabriti države članice da budu revne u jamčenju integriteta vanjskih granica Unije. Njome se također žele obeshrabriti sekundarna kretanja podnositelja i praksa biranja države s najpovoljnijim pravom (forum shopping)(166).
178. Vratimo se na trenutak korak unazad i promotrimo prvo „uobičajenu” situaciju iz Uredbe Dublin III prije nego što se vratimo na dva predmeta u pitanju.
179. U uobičajenim okolnostima, članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III primjenjuje se na pojedinca koji je izbjegavanjem ili kriomice ušao na područje države članice a da nadležna tijela taj ulazak nisu odobrila (postupovno i materijalno). Ulazak i kasnije boravak takve osobe jasno su „nezakoniti”. Postoji skup pravila u skladu s kojima se trebalo postupiti, ali to nije učinjeno. Dotična država članica nije odobrila ulazak, ali nije ga niti spriječila. Da je država članica bila revnija u obrani vanjske granice Unije, možda se dotična osoba ne bi ni uspjela ušuljati na područje Unije.
180. U tim okolnostima potpuno je jasna logika zašto je ta država članica na temelju članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III odgovorna za određivanje naknadnog zahtjeva te osobe za međunarodnu zaštitu.
181. Vratimo se sada humanitarnoj krizi koja je nastala u razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016.
182. Rijeka očajnih ljudi bježi od rata u Siriji i priključuje se migrantskom toku iz Iraka ili Afganistana. Stižu na hrvatsku graničnu postaju i broje se u stotinama, tisućama(167). Sa sobom imaju malo toga ili ništa. Ako ostanu vani, nekako će napraviti improvizirane kampove uz međunarodnu pomoć, kako i kada budu dolazila, tijela kao što su UNHCR, Crveni križ i Médecins Sans Frontières koji će pomoći nahraniti ih, osigurati za njih sklonište i skrbiti za njih. Na pragu Unije dogodit će se humanitarna kriza. Postoji očigledan rizik destabilizacije susjednih balkanskih država, što će dovesti do stvarne opasnosti za mir i sigurnost u regiji. Dolazi zima.
183. Geografija, a ne izbor diktira koje su države članice Unije na prvoj liniji. Te države članice, poput svih država članica Unije, imaju međunarodne obveze na temelju Ženevske konvencije. Iz humanitarnih razloga jasno je da bi trebale tim ljudskim bićima koja pate dopustiti ulazak na svoje državno područje. No ako to učine, te države članice neće moći jamčiti odgovarajuće uvjete prihvata za sve osobe(168). One isto tako ne mogu brzo razmotriti svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu ako su njihova upravna tijela preplavljena ogromnim brojem zahtjeva koje treba obraditi(169).
184. Već od prvog uvođenja Dublinske konvencije postoji napetost između dvaju različitih ciljeva(170). S jedne strane, dublinskim se sustavom nastoji stvoriti sustav kojim se osigurava međudržavni mehanizam koji državama članicama omogućava brzo određivanje zemlje odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U ostvarivanju tog cilja, države članice nastoje spriječiti dvije pojave: praksu biranja države s najpovoljnijim pravom (forum shopping) i sekundarna kretanja. Komisija je nedavno izjavila: „Najvažnije od svega, sve države članice moraju se obvezati da će prestati s pristupom propuštanja osoba koje izraze namjeru traženja azila u drugoj državi. Osobe koje dolaze u Uniju moraju znati da će dobiti zaštitu ako im je potrebna, ali nije na njima da odluče gdje će to biti(171).” S druge strane, taj je pristup u suprotnosti s ciljem za koji se zalažu mnoge organizacije civilnoga društva i UNHCR, a koji se zasniva na podjeli odgovornosti prema mjestu podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U pogledu tog cilja nije bilo napretka jer do sada nije bilo potrebne političke volje(172).
185. Ne postoji ništa iz čega bi se dalo naslutiti da A. S. ili obitelji Jafari namjeravaju podnijeti višestruke zahtjeve u nekoliko država članica(173). Isto tako u ovim dvama predmetima zabrinutost zbog sekundarnih kretanja nije opravdana. Ulazak A. S.-a i obitelji Jafari u Europsku uniju bio je dokumentiran. Njihova putovanja nisu bila protuzakonita na način predviđen zakonodavstvom(174).
186. Očigledno je da prelasci granice u ovim predmetima nisu bili „zakoniti”. Međutim, ne prihvaćam da ih treba klasificirati kao „nezakonite” u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III, na temelju čega država članica čija je granica prijeđena „nezakonito” postaje odgovorna za razmatranje naknadnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
187. Ovdje bilježim dodatnu poteškoću vezanu uz argumente koje iznose osobito Francuska i Komisija. A. S. i obitelji Jafari prvo su ušli na područje Unije iz treće zemlje kada su prešli granicu u Grčku, koja je, dakle, prva država članica ulaska. Stoga bi, na temelju strogog tumačenja članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III, Grčka bila država članica odgovorna za razmatranje njihovih zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Međutim, od 2011. uviđeno je da podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne mogu biti vraćeni u Grčku(175).
188. Kao dio istog kopnenog putovanja, A. S. i obitelji Jafari zatim su kratko napustili područje Unije prije ponovnog ulaska prelaskom hrvatske granice. Potonja je dakle druga država članica u koju su ušli iz treće zemlje. Iako će možda izgledati da navodim očigledno, nemaju sve države članice Unije kopnene granice koje se dotiču s drugim državama članicama(176). Članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III ni na koji način ne podržava tumačenje da se odgovornost na temelju dotične odredbe prebacuje na državu članicu drugog ulaska.
189. Gola je istina da je članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III bio namijenjen adresiranju uobičajene situacije pojedinačnih prelazaka granice i pojedinačnih zahtjeva u slučaju kada državljanin treće zemlje nezakonito ulazi u neku državu članicu Unije iz treće zemlje. Ni ta odredba ni Uredba Dublin III u cijelosti nije osmišljena da pokriva situaciju ovlaštenih prijelaza granice u slučaju masovnog priljeva potencijalnih podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Njezin cilj nije osigurati održivu podjelu odgovornosti za podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u cijeloj Europskoj uniji kao odgovor na priljev osoba. Upravo je to, međutim, pozadina predmetnih zahtjeva za prethodnu odluku(177).
190. Stoga zaključujem da riječi „podnositelj zahtjeva […] nezakonito [je] prešao granicu države članice” iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III ne obuhvaćaju situaciju u kojoj, zbog masovnog priljeva državljana trećih zemalja koji traže međunarodnu zaštitu unutar Europske unije, države članice dopuštaju državljanima trećih zemalja da prijeđu vanjsku granicu Europske unije i dalje nastave putovanje prema drugim državama članicama Unije radi podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u određenoj državi članici.
Četvrto pitanje: članak 5. stavak 4. točka (c) Zakonika o schengenskim granicama
191. Sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi znači li pristup „propuštanja” da je državljanima trećih zemalja „dopušten” prelazak vanjske granice Unije u smislu članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama.
192. S obzirom na pristup tumačenju Uredbe Dublin III koji predlažem (vidjeti t. 141. ovog mišljenja), strogo govoreći nema potrebe za razmatranjem te odredbe Zakonika o schengenskim granicama. Ipak ću to učiniti radi cjelovitosti.
193. A. S. i obitelji Jafari prvo su prešli vanjsku granicu Unije u Grčkoj. Zatim su prešli vanjsku granicu i ušli u treću zemlju, bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju. Na kraju su prešli vanjsku granicu Unije kako bi ušli u Hrvatsku iz Srbije. Na prvi pogled izgleda da pripadaju području primjene Zakonika o schengenskim granicama(178).
194. Člankom 5. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama predviđeni su uvjeti ulaska državljana trećih zemalja za „kratkotrajne boravke”(179). Državljanin treće zemlje (odnosno, ovdje, državljanin Afganistana ili Sirije) mora ispunjavati sljedeće uvjete: i. ima važeću putnu ispravu(180), ii. ima važeću vizu(181) i iii. može opravdavati svrhu i uvjete namjeravanog boravka(182). Državljanin treće zemlje također ne smije biti osoba za koju je u SIS‑u izdano upozorenje i ne smije predstavljati prijetnju za javni poredak, unutarnju sigurnost, javno zdravlje ili međunarodne odnose dotične države(183). Uvjeti iz članka 5. stavka 1. su kumulativni.
195. Zakonik o schengenskim granicama predviđa da će se granične kontrole provoditi u skladu s njegovim člancima 6. i 7. Ne postoji odredba koja predviđa popuštanje kontrola u iznimnim i nepredvidljivim okolnostima(184). U putne se isprave državljana trećih zemalja, na temelju članka 10., sustavno otiskuje pečat prilikom ulaska i izlaska. Glavna je svrha zaštite državne granice, kako stoji u članku 12. stavku 1. Zakonika o schengenskim granicama, sprečavanje neovlaštenih prelazaka granice, suzbijanje prekograničnog kriminaliteta i poduzimanje mjera protiv osoba koje su „nezakonito” prešle granicu(185). Državljaninu treće zemlje koji ne ispunjava uvjete iz članka 5. stavka 1. zabranit će se ulazak, osim ako se primjenjuje jedna od iznimaka iz članka 5. stavka 4.
196. U prvoj rečenici članka 5. stavka 4. točke (c) državama članicama omogućava se da dopuste ulazak, inter alia, iz humanitarnih razloga ili zbog ispunjavanja međunarodnih obveza.
197. Francuska i Komisija smatraju da članak 5. stavak 4. točka (c) Zakonika o schengenskim granicama nije primjenjiv na dotična dva predmeta. Navode da su države članice dužne izvršiti pojedinačnu procjenu u svakom predmetu kako bi se utvrdilo je li došlo do aktivacije te odredbe. Ni u predmetu A. S. ni u predmetu Jafari takva procjena nije izvršena. Zaključuju da dakle nije moguća aktivacija članka 5. stavka 4. točke (c).
198. Ne slažem se.
199. Kao prvo, riječi koje se koriste u odstupanju iz članka 5. stavka 4. točke (c) slične su onima iz članka 5. stavka 2. CISA‑e. Drugi podstavak odredbe sadrži sljedeće dodatne riječi: „Ova pravila ne isključuju primjenu posebnih odredbi o pravu na azil […]”.
200. Iz zakonodavne povijesti proizlazi da je u prijedlogu Komisije Zakonika o schengenskim granicama objašnjeno da su u prijedlogu uredbe u velikoj mjeri ponovljeni članci 3. do 8. poglavlja 1. CISA‑e(186). Tekst članka 5. stavka 2. CISA‑e nalazi se u članku 5. stavku 6. i članku 11. stavku 1. prijedloga Komisije. Europski parlament uveo je odstupanje koje je sada članak 5. stavak 4. točka (c) radi pojašnjenja pravila(187).
201. Ne čitam nepostojanje specifičnog upućivanja na „posebne odredbe o pravu na azil” kao nemogućnost primjene odstupanja u okolnostima kao što su one koje su postojale od rujna 2015. do ožujka 2016. Može biti da je zakonodavac smatrao da je tekst članka 5. stavka 4. točke (c), kada se čita zajedno s člankom 3.a i s obzirom na uvodnu izjavu 7., dovoljno jasan bez umetanja dodatnih riječi.
202. Kao drugo, pojam „humanitarni razlozi” nije definiran Zakonikom o schengenskim granicama. Nezavisni odvjetnik P. Mengozzi nedavno je izrazio stajalište da je izraz autonomni koncept prava Unije(188). Slažem se s njim. To je širok izraz koji obuhvaća položaj osoba koje bježe od progona i koje podliježu načelu zabrane vraćanja (non‑refoulement). Osim toga, tumačenjem tog izraza u članku 5. stavku 4. točki (c) treba se uzeti u obzir obveza iz članka 3.a, odnosno da su države članice dužne postupati potpuno u skladu s relevantnim pravom Unije, kao i s Poveljom, Ženevskom konvencijom i temeljnim pravima.
203. Iz tog mi se razloga čini da situacije u kojima se nalaze A. S. i obitelji Jafari pripadaju području primjene prve rečenice članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama.
204. Ni iz čega se ne može zaključiti da je u bilo kojem od dvaju predmeta izvršena pojedinačna procjena. Čini se vrlo vjerojatnim da nije. Je li ta odredba usprkos tome primjenjiva?
205. Smatram da jest.
206. Točno je da druga rečenica članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama iziskuje pojedinačnu procjenu kako bi se utvrdilo je li za dotičnu osobu izdano upozorenje u SIS‑u. Međutim, u tekstu nije navedeno da prva rečenica dotične odredbe može biti primijenjena samo ako je već ispunjen uvjet u drugoj rečenici. Dva dijela članka 5. stavka 4. točke (c) nesporno su povezana, ali prvi se može čitati neovisno o drugome.
207. Stoga smatram da se, čak i ako kriterij iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III treba čitati zajedno sa Zakonikom o schengenskim granicama, granična država članica imala pravo odlučiti osloniti na odstupanje iz članka 5. stavka 4. točke (c) u svrhu dopuštanja državljanima trećih zemalja da prijeđu vanjsku granicu bez provođenja pojedinačne procjene u okolnostima koje su postojale u relevantnom razdoblju. Iako bi takva država članica trebala nastojati, ako je moguće, postupiti u skladu s drugom rečenicom dotične odredbe, primjena prve rečenice članka 5. stavka 4. točke (c) ne ovisi o tome.
208. Kada država članica državljaninu treće zemlje odobri ulaz na svoje državno područje na temelju članka 5. stavka 4. točke (c), dotična je osoba netko tko po definiciji ne ispunjava uvjete ulaska predviđene člankom 5. stavkom 1. Zakonika o schengenskim granicama. Ako ti uvjeti ulaska nisu ispunjeni, prelazak vanjske granice od strane dotičnog državljanina treće zemlje mora, u formalnom smislu, biti nezakonit. Međutim, ulazak te osobe je de facto dopušten, a pravna osnova za dopuštenje jest odstupanje u članku 5. stavku 4. točki (c).
209. To se dopuštenje, za potrebe članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III, ne može zanemariti.
210. Dakle, podredno zaključujem da, kada država članica državljaninu treće zemlje dopusti ulazak na svoje državno područje na temelju članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama, dotični državljanin treće zemlje po definiciji je netko tko ne ispunjava uvjete ulaska iz članka 5. stavka 1. dotične uredbe. Ako ti uvjeti ulaska nisu ispunjeni, prelazak vanjske granice od strane dotičnog državljanina treće zemlje mora, u formalnom smislu, biti nezakonit. Međutim, njegov ulazak je de facto dopušten, a pravna osnova za dopuštenje jest odstupanje u članku 5. stavku 4. točki (c) Zakonika o schengenskim granicama.
Peto pitanje: članak 14. Uredbe Dublin III
211. Iz mojih zaključaka u točkama 152. i 190. ovog mišljenja slijedi da smatram da se kriteriji iz poglavlja III. u člancima 12. (vize) i 13. (nezakonit ulazak) Uredbe Dublin III ne primjenjuju u okolnostima koje su postojale na zapadnom Balkanu od rujna 2015. do ožujka 2016.
212. Podnositelji u predmetu Jafari smatraju da je relevantni kriterij članak 14. Uredbe Dublin III (ulazak bez vizne obveze).
213. To mi se stajalište ne čini uvjerljivim.
214. Kao prvo, Uredbom br. 539/2001 predviđena su pravila u kojima su navedene treće zemlje čiji državljani za ulazak na područje Unije s njezinih vanjskih granica moraju imati vizu. Kada se ta pravila primjenjuju (kao što je ovdje slučaj), državljanin dotične treće zemlje mora imati potrebnu vizu(189). Uredba sadrži određene izuzetke od općeg zahtjeva, kao što su oni koji se primjenjuju na državljane trećih zemalja koje se nalaze na popisu iz Priloga II. Uredbi br. 539/2001 koji planiraju „kratkotrajni boravak” u Europskoj uniji(190). Također su moguće iznimke od općeg pravila kada se primjenjuju uvjeti iz članka 4. dotične uredbe(191). Međutim, osim takvih izričitih iznimaka od općeg pravila, ne postoje druge okolnosti u kojima bi državljani trećih zemalja mogli biti izuzeti od zahtjeva za posjedovanje vize.
215. Kao drugo, s obzirom na to da članak 14. Uredbe Dublin III ne sadrži izričitu odredbu u tom smislu, čini mi se da se riječi „u kojoj za ulazak [državljanina treće zemlje] ne važi vizna obveza” ne mogu tumačiti na način da država članica može jednostrano, iz drugih ili dodatnih razloga, ne primijeniti opći zahtjev o posjedovanju vize iz članka 1. Uredbe br. 539/2001 (čitati zajedno s Prilogom I. Uredbi za određene treće zemlje). Uredba se, na kraju krajeva, izravno primjenjuje u svim državama članicama u skladu s člankom 288. UFEU‑a. Umjesto toga, shvaćam te riječi kao da se prije svega odnose na vizne zahtjeve koji nisu uređeni Uredbom br. 539/2001, kao što su dugotrajne vize.
216. Kao treće, obitelji Jafari kao afganistanski državljani bile su dužne imati vize za ulazak u Europsku uniju(192). Taj je zahtjev obvezan kako za državljanina treće zemlje tako i za dotičnu državu članicu u odnosu na zemlje iz Priloga I. Uredbi br. 539/2001. Čini se da je nesporno da obitelji Jafari ne pripadaju području primjene iznimaka iz članka 1. stavka 2. ili članka 4. dotične uredbe(193).
217. Alternativno tumačenje članka 14. Uredbe Dublin III moglo bi biti da država članica može odbaciti viznu obvezu u konkretnom pojedinačnom slučaju, uviđajući da u tom slučaju preuzima odgovornost za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu dotične osobe. No, za takvo bi odbacivanje bila potrebna pojedinačna procjena. Nije zabilježeno da je takva procjena izvršena. Okolnosti zapravo upućuju na suprotno, odnosno da je postojala politika u sklopu koje se odobravao prelazak državljana trećih zemalja iz Afganistana, Iraka i Sirije preko unutarnjih granica država članica bez pojedinačne procjene(194).
218. Zato odbijam ideju da, u okolnostima slučaja obitelji Jafari, dopuštanje državljanima trećih zemalja da uđu na područje država članica Unije čini ulazak bez vizne obveze za potrebe članka 14. stavka 1. Uredbe Dublin III. Također ne prihvaćam da se u odnosu na položaj Austrije primjenjuje članak 14. stavak 2. (država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu). Čini mi se da je isti način rezoniranja logički primjenjiv i na članak 14. stavak 1. i na članak 14. stavak 2.
Primjena Uredbe Dublin III na dotična dva predmeta
219. Kriteriji vezani uz obiteljski odnos iz članaka 8. do 11. i članka 15. Uredbe Dublin III nisu relevantni za okolnosti u kojima se nalaze A. S. ili obitelji Jafari.
220. Došla sam do zaključka da se na ova dva predmeta u okolnostima u kojima su nastali na zapadnom Balkanu u razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016. ne primjenjuje niti jedan kriterij iz poglavlja III. Ti kriteriji ne mogu se tumačiti i primijeniti na način da postignu cilj opisan u uvodnoj izjavi 5. Uredbe Dublin III, odnosno utvrđivanje „način[a] [na temelju] objektivni[h], pošteni[h] kriterij[a] i za države članice i za predmetne osobe. Trebao bi posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brzog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu”.
221. Ne postoji kriterij u poglavlju III. koji se posebno bavi situacijom u kojoj je jedna ili više država članica suočena s naglim masovnim priljevom državljana trećih zemalja. Malo je vjerojatno da je zakonodavac, kada je donosio novu uredbu u svrhu ažuriranja Uredbe Dublin III i kada je zadržao njezin pristup određivanju odgovorne države članice (utemeljenom na razmatranju svakog pojedinog zahtjeva za međunarodnu zaštitu zasebno), pomislio da bi moglo doći do takve situacije.
222. Točno je da je člankom 78. stavkom 3. predviđena pravna osnova zajedničkog djelovanja Unije u svrhu rješavanja takve izvanredne situacije. Također je točno da su postojale određene inicijative, kao što su mjere koje su donesene u svrhu premještanja državljana trećih zemalja iz Grčke i Italije(195). Postojale su i manje formalne inicijative, kao što je sastanak o „zapadnobalkanskoj migracijskoj ruti” koji je na poziv Komisije održan u Bruxellesu 25. listopada 2015., a nakon kojega je uslijedilo izdavanje izjave u cilju poboljšanja suradnje i konzultacija između država u pitanju(196). Od Komisije je zatražen nadzor provedbe Izjave.
223. Ključno je da nije postignut politički konsenzus o rješenju za zapadni Balkan(197).
224. Liberalno stajalište Njemačke bilo je u medijima opisano kao „Njemačka suspendira dublinski sporazum za sirijske izbjeglice”(198) te je Uredba Dublin III otpisana kao „propala”. O inicijalnoj njemačkoj politici (vidjeti točku 12. ovog mišljenja) prihvaćanja Sirijaca koji traže međunarodnu zaštitu pisalo se u smislu da je „Njemačka prestala koristiti [Dublin]”(199). Međutim, Njemačka nije bila jedina država članica koja je poduzela inicijative u relevantnom razdoblju. Ostali su zauzeli drukčiji pristup(200).
225. Dakle, države članice nastupale su ponekad jednostrano, ponekad dvostrano, a ponekad u skupinama, s trećim zemljama ili bez njih. Točan pravni status različitih aranžmana u odnosu na pravni okvir Unije nije potpuno jasan, iako je u odredbama kojima se uređuje područje slobode, sigurnosti i pravde u glavi V. UFEU‑a ostavljeno prostora za fleksibilnost.
226. U svakom slučaju, i dalje ostaje činjenica da u Uredbu Dublin III nije ugrađen posebno prilagođeni kriterij kojim bi bila pokrivena situacija na zapadnom Balkanu u relevantnom razdoblju. Niti je predložen ili donesen neki drugi akt za popunjavanje praznine.
227. To je pozadina na temelju koje se od Suda sada traži suvislo tumačenje Uredbe Dublin III.
228. S jedne strane (i suprotno stajalištima koje sam iznijela ranije u ovom mišljenju), Francuska i Komisija tvrde da članak 5. stavak 4. točka (c) Zakonika o schengenskim granicama nije primjenjiv te da je kriterij iz članka 13. stavka 1. poglavlja III. relevantan i da ga treba strogo primijeniti. Iz navedene tvrdnje slijedi da državljani trećih zemalja koji su prešli vanjsku granicu Unije moraju podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu u graničnim državama članicama prvog „nezakonitog” ulaska.
229. S druge strane, ako politika „propuštanja” znači da državljani trećih zemalja imaju pravo tranzita kroz jednu ili više država članica da bi podnijeli zahtjeve za međunarodnu zaštitu u sljedećoj državi članici, prema vlastitom odabiru, je li to možda nedosljedno ciljevima Uredbe Dublin III da se spriječe sekundarna kretanja i prakse biranja države s najpovoljnijim pravom (forum shopping)?
230. I ovdje je riječ o pitanju postizanja ravnoteže između dviju suprotnih perspektiva(201).
231. Velika poteškoća sa strogim tumačenjem koje zagovaraju Francuska i Komisija jest da se njime stvarno ne uzimaju u obzir okolnosti koje su postojale na zapadnom Balkanu u relevantnom razdoblju i zanemaruju se činjenični elementi u odnosu na prelaske granice. S obzirom na svoj geografski položaj, granične države članice, a posebno Hrvatska i Slovenija (koja ne graniči s trećom zemljom, ali je prva članica schengenskog prostora)(202), bile bi preplavljene brojem podnositelja koje bi trebale primiti i odgovarajućim zahtjevima za međunarodnu zaštitu koje bi trebale obraditi. Od 16. rujna 2015. do 5. ožujka 2016. ukupno je 685 068 osoba ušlo u Hrvatsku. Svakodnevni broj dolazaka u prosjeku je bio 5500 državljana trećih zemalja; 17. rujna 2015. brojka je porasla na 11 000(203).
232. Takav ishod ne može biti izjednačen s ciljevima osnove za određivanje na „pravednim kriterijima kako za države članice tako i za dotične osobe”(204). Kada je nacionalni sustav azila države članice preopterećen, ta država članica ne može jamčiti učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite, a cilj brzog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz Direktive o postupcima neizbježno je ugrožen. Vjerojatno će za dotičnu državu članicu također biti teško, ako ne i nemoguće postupati u skladu s pravilima iz Direktive o prihvatu kojom se predviđaju standardi za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(205).
233. U predmetu N. S.(206) Sud je izjavio da kršenje Direktive o postupcima ili Direktive o prihvatu nije čimbenik koji treba uzeti u obzir pri određivanju odgovorne države članice jer bi to značilo dodavanje još jednog kriterija, i to na stražnja vrata, onima koji su navedeni u poglavlju III. Uredbe Dublin III(207). Međutim, Sud je odlučio da „ako ima čvrstih razloga za vjerovati da postoje sustavne greške u postupku azila i uvjetima prihvata podnositelja zahtjeva za azil u odgovornoj državi članici, rezultat čega je nečovječno ili ponižavajuće postupanje, u smislu članka 4. Povelje, prema tražiteljima azila koji su premješteni na područje dotične države članice, premještanje bi bilo nespojivo s [Uredbom Dublin II]”(208). U tom se predmetu radilo o stanju u Grčkoj i prethodnici Uredbe Dublin III.
234. Primjećujem stvaran rizik da ako se granične države članice, kao što je Hrvatska, smatraju odgovornima za prihvat i obradu iznimno velikog broja tražitelja azila, bit će suočene s nesrazmjernim teretom s obzirom na vraćanje državljana trećih zemalja koji su „propušteni” u razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016. Neki od tih podnositelja, kao što su A. S. i obitelji Jafari, naknadno su postali predmet zahtjeva za transfer, koje granične države članice tada trebaju obraditi. Vjerojatno je da će ta država članica tada trebati razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu u meritumu. Jasno je da je povećanjem broja tražitelja azila koji su vraćeni na temelju Uredbe Dublin III hrvatski sustav azila već dodatno opterećen(209). Potpuno je moguće da se Hrvatska, kao što je već slučaj s Grčkom, jednostavno neće moći nositi sa situacijom ako dodatno mora primiti velik broj podnositelja zahtjeva koji su prethodno prošli kroz tu državu članicu.
235. Slovenija je bila suočena sa sličnim brojem osoba koje su tražile pristup njezinu državnom području i njezini su administrativni kapaciteti bili rastegnuti do krajnjih granica(210). Slovenska je vlada opisala svoj položaj kao jedan od najvećih humanitarnih izazova s kojim je suočena od Drugog svjetskog rata(211). To ju je moglo dovesti u situaciju u kojoj ne može postupati u skladu sa svojim obvezama iz članka 4. Povelje i članka 3. EKLJP‑a(212).
236. Ne mislim da se u relevantnom razdoblju od podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu moglo razumno očekivati ili od njih tražiti da podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu u prvoj državi članici ulaska, kao što je Komisija, čini se, predložila na raspravi. Točno je da je dublinski sustav zasnovan na toj pretpostavci i da se otisci prstiju podnositelja zahtjeva uzimaju i prenose u sustav Eurodac na toj osnovi. Međutim, to ne odražava stvarnost situacije od rujna 2015. do ožujka 2016. kada su se nadležna tijela trebala nositi s masovnim priljevom ljudi. Dodajem da nema govora o prisiljavanju na uzimanje otisaka prstiju u skladu sa sadašnjim pravilima (moguće zato što i Uredba Dublin III i Uredba Eurodac poštuju temeljna prava, a takvo postupanje ne može biti spojivo s tim ciljem), no to bi vjerojatno bio jedini način da se osigura uzimanje otisaka prstiju svih osoba koje prolaze.
237. Upravo zbog toga što je situacija bila u tolikoj mjeri bez presedana, ne mislim da se (legitimni) razlozi za zabrinutost u odnosu na sekundarna kretanja i biranje najpovoljnijeg pravnog sustava (forum shopping) materijaliziraju na isti način kao što bi to bilo u normalnim okolnostima. U predmetima iz ovog mišljenja ne radi se o osobama koje su potajno prešle granicu i ušle na područje Unije. Prelasci su u oba predmeta bili dopušteni. Dotične osobe obznanile su svoju namjeru nadležnim tijelima i zabilježene su(213). Ovdje se ne bavimo nezakonitim sekundarnim kretanjima. Materijali pred Sudom ni na koji način ne navode na zaključak da su podnositelji željeli birati najpovoljniji pravni sustav (forum shopping). Jednostavno su željeli predati svoje zahtjeve u određenim državama članicama koje su iskazale svoju spremnost da razmotre i ispitaju takve zahtjeve. Situacija se ne uklapa u postojeće arhetipove. Iz toga, dakle, ne slijedi nužno da je zabrinutost zbog sekundarnih kretanja i biranja najpovoljnijeg pravnog sustava (forum shopping), a to su razlozi za zabrinutost koji su legitimno primjenjivi na konvencionalnog pojedinačnog podnositelja zahtjeva, ovdje relevantna.
238. Kada su se osmišljali kriteriji iz poglavlja III., nije se razmišljalo o situaciji na zapadnom Balkanu(214). Inzistiranje na strogoj primjeni tih kriterija u suprotnosti je s još jednim izjavljenim ciljem Uredbe Dublin III, odnosno osiguranjem da države članice neće držati podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu „u orbiti”(215).
239. Znači li to da je Uredba Dublin III „propala”?
240. Ne vjerujem u to.
241. Člankom 3. Uredbe Dublin III uvode se određena opća načela i zaštitne mjere koje države članice mogu koristiti. Pravilo iz članka 3. stavka 1., odnosno da zahtjeve razmatra jedna država članica, i dalje se primjenjuje. U članku 3. stavku 2. stoji da u okolnostima „[k]ada na temelju kriterija navedenih u ovoj Uredbi nije moguće odrediti nijednu odgovornu državu članicu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je prva država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu”. Države članice mogu također odlučiti iskoristiti diskrecijsku klauzulu iz članka 17. stavka 1. na temelju koje mogu razmatrati zahtjeve za međunarodnu zaštitu koje su podnijeli državljani trećih zemalja i onda kada takvo razmatranje nije njihova odgovornost na temelju kriterija iz poglavlja III.
242. S obzirom na u potpunosti izvanredne okolnosti na zapadnom Balkanu u razdoblju od rujna 2015. do ožujka 2016., odgovorna država članica može biti određena na temelju bilo koje od tih dviju odredaba Uredbe Dublin III. Ni u jednom od dvaju predmeta koji se trenutačno nalaze pred Sudom nije dotična država članica dobrovoljno preuzela odgovornost na temelju članka 17. stavka 1. Odgovorna država članica treba dakle biti određena na temelju članka 3. stavka 2. Taj pogled poštuje zaštitu temeljnih prava koju je uveo zakonodavac Unije i dosljedan je općem cilju iz uvodne izjave 7. s obzirom da jasno dodjeljuje odgovornost među državama članicama za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
243. Zaključujem da predmetne činjenice u glavnom postupku ne dopuštaju da bude određena ikoja „odgovorna država članica” prema poglavlju III. Uredbe Dublin III. Iz toga slijedi da zahtjeve za međunarodnu zaštitu treba razmotriti prva država članica u kojoj su zahtjevi podneseni na temelju članka 3. stavka 2. te uredbe.
Predmet C‑490/16 A. S.
244. Sud koji je uputio zahtjev otvara dodatno pitanje o pravu na djelotvornu sudsku zaštitu i načinu izračuna rokova.
245. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita ima li A. S. pravo osporiti, na temelju članka 27. Uredbe Dublin III, odluku slovenskih nadležnih tijela kojom traže da Hrvatska preuzme odgovornost za razmatranje njegova zahtjeva za azil na temelju članka 13. stavka 1. te uredbe.
246. S obzirom na presudu Suda u predmetu Ghezelbash(216), odgovor na to pitanje mora nesumnjivo biti „da”. Sud je u tom predmetu izjavio da „članak 27. stavak 1. [Uredbe Dublin III], u vezi s njezinom uvodnom izjavom 19., treba tumačiti na način da se u situaciji poput one u glavnom postupku tražitelj azila može u okviru pravnog lijeka protiv odluke o svojem transferu pozvati na nepravilnu primjenu kriterija za određivanje odgovornosti iz poglavlja III. spomenute uredbe […]”(217).
247. Zaključujem da, kada podnositelj zahtjeva osporava odluku o transferu s osnova pogrešne primjene kriterija iz članka 13. stavka 1., članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III valja tumačiti na način da ta osoba ima pravo, u žalbi protiv odluke o njegovu transferu, pozivati se na pogrešnu primjenu tog kriterija za određivanje odgovornosti predviđene u poglavlju III. te uredbe.
248. Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi teku li rokovi iz članka 13. stavka 1. i članka 29. stavka 2. Uredbe Dublin III i nakon što podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ospori odluku o transferu na temelju članka 27. stavka 1.
249. U članku 13. stavku 1. stoji da u slučajevima kada se određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu temelji na činjenici da je podnositelj zahtjeva pri dolasku iz treće zemlje nezakonito prešao granicu i ušao u dotičnu državu, odgovornost za razmatranje zahtjeva prestaje 12 mjeseci od datuma nezakonitog prelaska granice.
250. S obzirom na to da je A. S. iskoristio svoje pravo na žalbu protiv odluke o transferu, rok iz članka 13. stavka 1. istekao bi prije okončanja žalbenog postupka. To je još očiglednije s obzirom na to da je nacionalni postupak prekinut do donošenja odluke Suda.
251. Iz teksta mi se čini da je jedini cilj roka iz članka 13. stavka 1. osigurati promptno djelovanje države članice koja traži transfer („država članica moliteljica”) u državu u kojoj je državljanin treće zemlje prvi put prešao vanjsku granicu i ušao na područje Unije(218). Ako država moliteljica propusti djelovati u roku od 12 mjeseci, tada automatski postaje država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Taj rok nije povezan s pravom podnositelja zahtjeva na žalbu. Tumačenje dvanaestomjesečnog roka na taj način bilo bi suprotno cilju brzog određivanja odgovorne države članice u sklopu dublinskog režima.
252. Člankom 29. stavkom 2. propisano je da ako se transfer podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz države članice moliteljice (ovdje Slovenija) u odgovornu državu članicu (ovdje Hrvatska) ne izvrši u roku od šest mjeseci od prihvaćanja zahtjeva za transfer, odgovorna država članica oslobađa se svojih obveza. Na temelju članka 27. stavka 3. ulaganje žalbe ili zahtjeva za preispitivanje kojim se osporava odluka o transferu ima suspenzivni učinak za podnositelja zahtjeva. Međutim, uredba ne sadrži odredbe o tome ima li takva vrsta osporavanja suspenzivni učinak na rokove iz članka 29. stavka 2. Uredbe Dublin III.
253. Kada osporavanje odluka o transferu na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III ima suspenzivni učinak u smislu članka 27. stavka 3. točaka (a) i (b), odluka o transferu podliježe odgodi u skladu s izričitom formulacijom tih odredaba. Čini se jasnim da u takvim okolnostima rok iz članka 29. stavka 2. ne teče.
254. Situacija je manje jasna u slučaju primjene članka 27. stavka 3. točke (c). U tom slučaju, države članice moraju podnositelju zahtjeva dopustiti mogućnost podnošenja zahtjeva za suspenziju primjene odluke o transferu. Rok iz članka 29. stavka 2. ne može teći dok traje suspenzija. Ako zahtjev podnositelja nije prihvaćen, međutim, suspenzija prestaje i ponovno počinje teći šestomjesečni rok.
255. Čini mi se da bi tumačenje članaka 27. i 29. na način da šestomjesečni rok i dalje teče usprkos pravnom lijeku protiv odluke o transferu bilo nespojivo s ciljem i shemom uredbe. To bi značilo da bi na proces transfera mogao nepovoljno utjecati duži pravni postupak.
256. Slijedom toga smatram da šestomjesečni rok iz članka 29. stavka 2. Uredbe Dublin III prestaje teći kada pravni lijek iz članka 27. stavka 1. ima suspenzivni učinak u smislu članka 27. stavka 3. te uredbe.
257. Nejasno je koje bi točno mogle biti posljedice za A. S. Sud nema informacije o načinu na koji je Slovenija odlučila provesti članak 27. stavak 3. Uredbe Dublin III.
258. Međutim, nesporno je da su uvjeti u kojima je A. S. ušao u Europsku uniju bili bez presedana. Također je prihvaćeno da su mu hrvatska nadležna tijela dopustila ulazak u Hrvatsku i da je na sličan način ostvario dopušteni ulazak u schengenski prostor kada je prešao granicu iz Hrvatske u Sloveniju. Na raspravi Slovenija je navela da je dopuštenje izdano na temelju članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama. U tim mi se okolnostima, kao što sam navela, čini da ulazak A. S.-a nije bio „nezakonit” u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Zabilježen je kada je prešao vanjsku granicu i ni iz čega se ne može zaključiti da je za njega u SIS‑u izdano upozorenje. Ne može ga se vratiti u Grčku (što je njegova prvotna ulazna točka u Europsku uniju)(219). Slijedi da je Slovenija država članica odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe Dublin III.
Predmet C‑646/16 Jafari
259. Iz točke 243. ovog mišljenja slijedi da smatram da zahtjeve obitelji Jafari za međunarodnu zaštitu trebaju razmotriti austrijska nadležna tijela na temelju članka 3. stavka 2. Uredbe Dublin III. Ne smatram da je politika „propuštanja” zapadnobalkanskih država predstavljala vizu u smislu članka 12. Uredbe Dublin III. Također nije bilo „ulaska bez vizne obveze” u smislu članka 14. Uredbe Dublin III.
260. Međutim, ulazak obitelji Jafari u Europsku uniju iz treće zemlje bio je dopušten, kao i njihovi naknadni prelasci unutarnjih granica Unije. Nije jasno je li to bilo izričito na pravnoj osnovi članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama. Nesporno je da im je dopušten ulazak i da su im u tome pomogla nadležna nacionalna tijela. S obzirom na dosad neviđene okolnosti na zapadnom Balkanu između rujna 2015. i ožujka 2016., to je dovoljno da kriterij iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III postane neprimjenjiv.
261. Obitelji Jafari ne mogu biti vraćene u Grčku (što je njihova izvorna ulazna točka u Europsku uniju) (220). Slijedi da je Austrija država članica odgovorna za razmatranje njihovih zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe Dublin III.
Zaključak
262. S obzirom na navedena razmatranja, smatram da se Sud treba izjasniti na sljedeći način:
U odnosu na predmete C‑490/16 A. S.i C‑646/16 Jafari:
1. Uredbu (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva treba tumačiti upućivanjem na tekst, kontekst i ciljeve samo te uredbe, a ne zajedno s ostalim aktima Unije, uključujući osobito Uredbu (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) i Direktivu 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, iako pri tumačenju Uredbe br. 604/2013 treba uzimati u obzir odredbe dotičnih akata u mjeri u kojoj je to potrebno kako bi se osigurala dosljednost među različitim politikama iz poglavlja 2. glave V. UFEU‑a.
2. U potpuno iznimnim okolnostima u kojima je masovni priljev državljana trećih zemalja ušao u Europsku uniju između kraja 2015. i početka 2016. te kada im je odobren prelazak vanjske granice Unije iz trećih zemalja, to što su određene države članice dopustile dotičnim državljanima trećih zemalja da prijeđu vanjsku granicu Europske unije i nastave putovanje prema drugim državama članicama Unije kako bi podnijeli zahtjeve za međunarodnu zaštitu u određenoj državi članici nije izjednačeno s izdavanjem „vize” u smislu članka 2. točke (m) i članka 12. Uredbe br. 604/2013.
3. Riječi „podnositelj zahtjeva […] nezakonito [je] prešao granicu države članice” iz članka 13. stavka 1. Uredbe br. 604/2013 ne obuhvaćaju situaciju u kojoj, zbog masovnog priljeva državljana trećih zemalja koji traže međunarodnu zaštitu unutar Europske unije, države članice dopuštaju državljanima trećih zemalja da prijeđu vanjsku granicu Europske unije i dalje nastave putovanja do drugih država članica Unije radi podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u određenoj državi članici.
4. Podredno, kada država članica državljaninu treće zemlje dopusti ulazak na svoje državno područje na temelju članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama, dotični državljanin treće zemlje po definiciji je netko tko ne ispunjava uvjete ulaska iz članka 5. stavka 1. dotične uredbe. Budući da ti uvjeti ulaska nisu ispunjeni, prelazak vanjske granice od strane dotičnog državljanina treće zemlje mora, u formalnom smislu, biti nezakonit. Međutim, njegov ulazak je de facto dopušten, a pravna osnova za dopuštenje jest odstupanje u članku 5. stavku 4. točki (c) Zakonika o schengenskim granicama.
5. U okolnostima koje su postojale na zapadnom Balkanu od kraja 2015. do početka 2016. dopuštanje ulaska državljana trećih zemalja na područje država članica Unije ne čini ulazak bez vizne obveze u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 604/2013.
6. Predmetne činjenice u glavnom postupku ne dopuštaju da bude određena ikoja „odgovorna država članica” prema poglavlju III. Uredbe br. 604/2013. Iz toga slijedi da zahtjeve za međunarodnu zaštitu treba razmotriti prva država članica u kojoj su zahtjevi podneseni na temelju članka 3. stavka 2. te uredbe.
U odnosu na predmet C‑490/16 A. S.:
7. Kada podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu osporava odluku o transferu s osnova pogrešne primjene kriterija iz članka 13. stavka 1., članak 27. stavak 1. Uredbe br. 604/2013 valja tumačiti na način da ta osoba ima pravo, u žalbi protiv odluke o njegovu transferu, pozivati se na pogrešnu primjenu tog kriterija za određivanje odgovornosti predviđene u poglavlju III. te uredbe.
8. Šestomjesečni rok iz članka 29. stavka 2. Uredbe br. 604/2013 prestaje teći ako pravni lijek iz članka 27. stavka 1. ima suspenzivni učinak u smislu članka 27. stavka 3. dotične uredbe.