FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM
(andra avdelningen i utökad sammansättning)
den 16 mars 2000 (1)
Statligt stöd - Varvsindustri - Artikel 4.3 i rådets direktiv 90/684/EEG -
Fastställelse av maximigränsen för produktionsstöd
I mål T-72/98,
Astilleros Zamacona SA, med säte i Santurce (Spanien), företrätt av advokaterna
A. Creus Carreras, Barcelona, och B. Uriarte, Madrid, advokatbyrån Cuatrecasas,
60, avenue de Cortenberg, Bryssel (Belgien),
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av P. Nemitz, rättstjänsten, och
M. Desantes, nationell tjänsteman med förordnande vid kommissionen, båda i
egenskap av ombud, biträdda av advokaten M. Muñoz, Zaragoza, delgivningsadress:
rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av
den 5 november 1997 om Spaniens förslag att tilldela Astilleros Zamacona SA stöd
för fem bogserbåtar (EGT L 50, 1998, s. 38),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(andra avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden A. Potocki samt domarna K. Lenaerts, J. Azizi,
J. Pirrung och A.W.H. Meij,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet
den 6 oktober 1999,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
- 1.
- Enligt artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG i ändrad lydelse) är stöd som
ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är,
som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa
företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den
utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
- 2.
- Enligt artikel 92.3 e i fördraget kan stöd av annat slag i enlighet med vad rådet
på förslag från kommissionen kan komma att bestämma genom beslut med
kvalificerad majoritet anses vara förenligt med den gemensamma marknaden.
- 3.
- På grundval av denna bestämmelse och artikel 113 i EG-fördraget
(nu artikel 133 EG) har rådet antagit direktiv 90/684/EEG av
den 21 december 1990 om stöd till varvsindustrin (EGT L 380, s. 27, svensk
specialutgåva, område 8, volym 3, s. 3, nedan kallat direktivet). Rättsakten har
ändrats vid flera tillfällen utan att detta dock påverkar de bestämmelser som är i
fråga i det föreliggande fallet.
- 4.
- I artikel 4.1 i direktivet föreskrivs att [p]roduktionsstöd för ny- eller ombyggnad
av fartyg kan betraktas som förenligt med den gemensamma marknaden under
förutsättning att det totala stödbelopp som beviljas för ett enskilt kontrakt i
subventionsekvivalenter inte överstiger en gemensam maximigräns uttryckt i procent
av kontraktsvärdet före stöd, nedan kallad maximigränsen.
- 5.
- Enligt artikel 4.2 i direktivet skall maximigränsen fastställas av kommissionen.
- 6.
- Enligt artikel 4.3 första stycket i direktivet [är m]aximigränsen för ett kontrakt ...
den som gäller på dagen för undertecknandet av det slutliga kontraktet. Denna
bestämmelse gäller dock inte för fartyg som levereras senare än tre år efter dagen
för undertecknandet av det slutliga kontraktet.
- 7.
- I artikel 4.3 andra stycket i direktivet föreskrivs emellertid att [k]ommissionen kan
förlänga den tidsfrist på tre år som fastställs i första stycket när detta är berättigat
på grund av den ifrågavarande fartygsbyggnadsproduktens komplicerade tekniska
karaktär eller på grund av förseningar till följd av oväntade och betydande,
berättigade avbrott som inverkar på ett skeppsvarvs arbetsprogram.
Bakgrund till tvisten
- 8.
- Astilleros Zamacona SA, som är ett litet skeppsvarv i Bilbao, undertecknade i
december 1991 sexton kontrakt om skeppsbyggnad med flera skeppsredare. Tio av
dessa kontrakt har aldrig trätt i kraft och ett av de övriga har inte blivit föremål för
tvist. De fem kontrakten i fråga i det föreliggande fallet, vilka avsåg byggande av
bogserbåtar, hade nummer 300, 301, 318, 319 och 320.
- 9.
- Då kontrakten undertecknades uppgick den tillåtna maximigränsen för statligt stöd
till 9 procent. Den 1 januari 1992 sänktes denna gräns till 4,5 procent (EGT C 10,
1992, s. 3).
- 10.
- Enligt artikel 18 i vart och ett av de fem kontrakten skulle de träda i kraft först
senare (den 30 april 1992 i ett fall, den 30 november 1992 i ett annat fall och
den 30 december 1992 i de sista tre fallen), under förutsättning att skeppsredaren
hade betalat ett förskott och i fråga om fyra av de fem kontrakten krävdes att
skeppsredaren skulle ge en skriftlig bekräftelse. I samma bestämmelse uppgavs i
fråga om kontrakten nr 301, 318, 319 och 320 att kontraktet skulle anses hävt, om
det inte trädde i kraft den föreskrivna dagen.
- 11.
- Dagen då kontrakten nr 318 och 319 skulle träda i kraft sköts upp till
den 31 juli 1994, det vill säga 19 månader efter den ursprungligen föreskrivna
dagen. Ikraftträdandedagen i de övriga tre kontrakten har inte ändrats.
- 12.
- Samtliga kontrakt har ändrats mellan den 20 december 1993 och den 10 maj 1994.
Slutligen trädde de i kraft mellan den 5 mars och den 10 maj 1994. Några dagar
senare överläts de till andra skeppsredare, med undantag av kontrakt nr 318.
- 13.
- De spanska myndigheterna begärde den 10 februari 1995 att kommissionen skulle
förlänga den tidsfrist för leverans av bogserbåtarna som föreskrivs i artikel 4.3
första stycket i direktivet.
- 14.
- Två av de fem bogserbåtar som sökanden byggde levererades i juli 1995, två andra
i oktober 1995 och den sista i maj 1996.
- 15.
- Kommissionen beslutade den 20 november 1996 att inleda ett förfarande enligt
artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88 EG) för att undersöka de spanska
myndigheternas ansökan av den 10 februari 1995 (EGT C 58, 1997, s. 8).
- 16.
- De spanska myndigheterna inkom med skriftliga synpunkter den 24 januari 1997
och vid två sammanträden med kommissionens tjänstemän och sökandens
företrädare den 1 april respektive den 28 maj 1997. De spanska myndigheterna
kompletterade sina synpunkter genom skrivelse av den 12 maj 1997 för att bemöta
den brittiska och den danska regeringens tvivel på stödets förenlighet.
- 17.
- Kommissionen avslog genom beslut 98/157/EG av den 5 november 1997 om
Spaniens förslag att tilldela Astilleros Zamacona SA stöd för fem bogserbåtar
(EGT L 50, 1998, s. 38, nedan kallat beslutet) de spanska myndigheternas ansökan,
eftersom stödet inte var förenligt med bestämmelserna i artikel 4.3 i direktivet.
Kommissionen beslutade följaktligen att Spanien skulle minska den föreslagna
stödnivån för de fem kontrakten så att stödnivån för varje fartyg inte överstiger
4,5 procent av kontraktsvärdet före stöd i enlighet med maximigränsen för
åren 1992 och 1993.
- 18.
- Det är under dessa omständigheter som sökanden, genom ansökan som inkom till
förstainstansrättens kansli den 30 april 1998, har väckt förevarande talan.
- 19.
- På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (andra avdelningen
i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet. Parterna
uppmanades att skriftligen besvara flera frågor och att förete vissa handlingar. De
följde dessa uppmaningar inom den föreskrivna fristen.
- 20.
- Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid
offentligt sammanträde den 6 oktober 1999.
Parternas yrkanden
- 21.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara beslutet,
- förordna att kommissionen skall förete sina interna handlingar rörande
antagandet av detta beslut och inledandet av det förfarande som ledde fram
till beslutet, samt
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
- 22.
- Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan, samt
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
Räckvidden av förstainstansrättens lagenlighetskontroll
- 23.
- Under förfarandet vid förstainstansrätten har frågan uppkommit huruvida de fem
kontrakten i fråga den dag då de undertecknades kunde betecknas som slutliga
kontrakt i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i direktivet.
- 24.
- Kommissionen ansåg emellertid i beslutet att det endast var tvivelaktigt om
kontrakten var slutliga kontrakt (avsnitt V näst sista stycket och avsnitt VII första
stycket). Av beslutets lydelse och kommissionens svar på förstainstansrättens
skriftliga och muntliga frågor framgår således att beslutet inte grundas på
avsaknaden av slutliga kontrakt utan på att tillämpningsvillkoren för artikel 4.3
andra stycket i direktivet inte är uppfyllda.
- 25.
- Inom ramen för den lagenlighetskontroll som förstainstansrätten skall utöva i
enlighet med artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG) ankommer det
följaktligen inte på den att själv utreda om de fem omtvistade kontrakten är
slutliga kontrakt i den mening som avses i direktivet.
- 26.
- Med avseende på förevarande dom skall det således antas att kontrakten är
slutliga kontrakt och att den tillåtna maximigräns som ursprungligen var tillämplig
på dem var den maximigräns som var tillämplig den dag då de undertecknades i
december 1991.
- 27.
- Med beaktande av dess inledande anmärkningar skall förstainstansrätten undersöka
de grunder som har åberopats till stöd för förevarande talan avseende, för det
första, åsidosättande av motiveringsskyldigheten, för det andra, åsidosättande av
artikel 4.3 i direktivet och uppenbart oriktig bedömning av de faktiska
omständigheterna och, för det tredje, åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Grunden att motiveringsskyldigheten har åsidosatts
Sökandens argument
- 28.
- Enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) skall rättsakter vara
motiverade.
- 29.
- Kravet på motivering är särskilt viktigt i det föreliggande fallet, eftersom
kommissionen hade ett stort utrymme att företa skönsmässig bedömning
(domstolens dom av den 15 juli 1970 i mål 41/69, ACF Chemiefarma mot
kommissionen, REG 1970, s. 661, punkterna 76 och 77, svensk specialutgåva,
volym 1, s. 457, och av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot
Sytraval och Brink's France, REG 1998, s. I-1719).
- 30.
- Kommissionen åsidosatte artikel 190 i fördraget genom att inte lämna någon annan
motivering än påståendet att de faktiska omständigheter som framgår av beslutet
utgjorde skäl för att ange att de relevanta villkoren för en förlängning av tidsfristen
för leverans inte var uppfyllda.
- 31.
- Att kommissionen inte ville ge upphov till ett prejudikat kan inte heller berättiga
den brist på motivering som belastar beslutet.
- 32.
- Eftersom det var första gången som artikel 4.3 i direktivet tillämpades, borde
kommissionen slutligen på ett klart och precist sätt, med hjälp av exempel eller
generella regler, ha angett under vilka omständigheter den anser att de villkor som
anges i denna bestämmelse är uppfyllda respektive inte är det.
Förstainstansrättens bedömning
- 33.
- Enligt en fast rättspraxis skall den motivering som erfordras enligt artikel 190 i
fördraget - och som utgör ett väsentligt formkrav i den mening som avses i
artikel 173 i fördraget - klart och tydligt framgå hur den institution som har antagiträttsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen
för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin
prövningsrätt (se bland annat domen i det ovannämnda målet kommissionen mot
Sytraval och Brink's France, punkt 63).
- 34.
- I det föreliggande fallet har motiveringen till beslutet uppdelats i sju avsnitt. Det
första avsnittet utgör en generell inledning där bland annat föremålet för
förfarandet anges. I det andra avsnittet beskrivs förfarandets förlopp vid
kommissionen. Det tredje avsnittet innehåller en sammanfattning av de spanska
myndigheternas synpunkter. Det fjärde avsnittet är en sammanfattning av de
relevanta bestämmelserna i direktivet. I det femte avsnittet undersöks de faktiska
omständigheterna och det kompletteras av en sammanfattande tabell. I det sjätte
avsnittet undersöker kommissionen om det med hänsyn till de omständigheter som
de spanska myndigheterna åberopat finns förseningar till följd av oväntade och
betydande, berättigade avbrott som inverkar på ett skeppsvarvs arbetsprogram i
den mening som avses i direktivet. Det sista avsnittet utgörs av den slutsats som
kommissionen drar av de aktuella händelserna.
- 35.
- Dessa uppgifter gör det möjligt att förstå såväl de faktiska omständigheterna som
grunden för de rättsliga slutsatser som kommissionen drog av dem med avseende
på tillämpningen av artikel 4.3 andra stycket i direktivet. Av inlagorna i förevarande
förfarande framgår för övrigt att sökanden mycket väl har begripit kommissionens
resonemang, men har ifrågasatt det på varje punkt.
- 36.
- Beslutet innefattar således en tillräcklig motivering med avseende på artikel 190 i
fördraget. Kontrollen av om motiveringen till beslutet eventuellt är oriktig faller
däremot under bedömningen av huruvida det finns fog för beslutet (se bland annatförstainstansrättens dom av den 7 november 1997 i mål T-84/96, Cipeke mot
kommissionen, REG 1997, s. II-2081, punkt 47).
- 37.
- Motiveringsskyldigheten, såsom den har angetts ovan, ålägger dessutom inte
kommissionen att generellt fastställa de omständigheter under vilka villkoren enligt
artikel 4.3 i direktivet skulle vara uppfyllda.
- 38.
- Talan kan följaktligen inte vinna bifall på denna grund.
Grunden att artikel 4.3 i direktivet har åsidosatts och att det föreligger en
uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna
Sökandens argument
- 39.
- Sökanden har åberopat fyra inträffade händelser som påverkade den och som
kommissionen borde ha betecknat som innebärande oväntade och betydande,
berättigade avbrott som inverkar på ett skeppsvarvs arbetsprogram i den mening
som avses i artikel 4.3 andra stycket i direktivet.
Antagandet av en ny hamnlag
- 40.
- Meddelandet i december 1991 om en nära förestående ändring av den mycket
gamla spanska hamnlagstiftningen gav upphov till stor osäkerhet. Den nya lagen,
som slutligen antogs den 24 november 1992, om handelsflottan och statliga hamnar
(ley de puertos y de la marina mercante) medförde ett stort antal förändringar i
den tidigare situationen, särskilt vad gäller bestämmelserna om hamntjänster, bland
annat bogserbåtstjänster, och vad gäller påföljderna för brott mot fartygssäkerhet.
- 41.
- Detta ledde till att kontraktens ikraftträdande sköts upp och att kontrahenternas
säkerhetskrav ökade. Vissa villkor i kontrakten ändrades således genom tilläggsavtal
åren 1993, 1994 och 1995.
- 42.
- Detta ledde till avbrott i verksamheten, vilka framstår som betydande och
berättigade, vilket kommissionen inte förefaller ha ifrågasatt i sitt beslut.
- 43.
- Avbrotten är även oväntade i den mening som avses i artikel 4.3 i direktivet.
Genom sin beskaffenhet utgör antagandet av en lag nämligen en oväntad risk
såsom en generell åtgärd som är påtvingad av staten och som påverkar
privaträttsliga avtal. Detta gäller i ännu högre grad i det föreliggande fallet,
eftersom målsättningarna med och räckvidden av den framtida lagen ännu inte var
exakt kända den dag då kontrakten undertecknades. Så länge som en lag inte har
antagits kan dessutom många ändringar göras, framför allt när lagen möter kraftigt
motstånd, såsom i det föreliggande fallet. Tribunal Constitucional (den spanska
grundlagsdomstolen) förklarade slutligen vissa bestämmelser vara grundlagsstridiga
(dom 40/1998 av den 19 februari 1998), vilket vittnar om den osäkerhet som kunderåda hos skeppsredarna vid tidpunkten för lagens antagande. Det som var oväntat
i den mening som avses i artikel 4.3 i direktivet var i själva verket inte att det skulle
antas en ny lag utan den nya lagens räckvidd, dess slutgiltiga innehåll och dess
senare följder, nämligen de tillämpningsföreskrifter som skulle antas till denna lag.
Devalvering av pesetan år 1992
- 44.
- Devalveringen höjde avsevärt priserna på de delar som köptes på andra nationella
marknader och följaktligen kostnaderna för byggandet av bogserbåtar. Stora
ändringar gjordes i de tekniska specifikationerna i kontrakten för att kompensera
dessa verkningar. Kontraktens ikraftträdande måste alltså skjutas upp, deras
verkställande senareläggas och skeppsvarvets arbetsprogram påverkades avsevärt
(se analogt kommissionens beslut 96/278/EG av den 31 januari 1996 angående
rekapitalisering av flygbolaget Iberia (EGT L 104, s. 25)).
- 45.
- En devalvering, som är ett suveränt beslut av staten, utgör emellertid ett
oförutsebart avbrott även för en omsorgsfull och förnuftig aktör. Sökanden har i
detta avseende påpekat att devalveringarna var ett sällsynt fenomen inom det
europeiska monetära systemet med hänsyn till reglerna för denna mekanism. Det
normala fluktuationsutrymmet var dessutom på den tiden endast 6 procent. Även
om sökanden kunde förutse en fluktuation i den storleksordningen, kunde den
däremot inte förvänta sig några större fluktuationer.
Arbetena i hamnen i Bilbao
- 46.
- Hamnmyndigheterna fattade beslut om dessa arbeten för att bygga en ny
inredningskaj. Trots att sökanden hade fått en muntlig försäkran om att dessa
arbeten skulle vara slutförda i april 1992, utfördes de i själva verket mellan
maj 1992 och maj 1993. Den nya inredningskajen togs i bruk först i juni 1994. Även
om det sedan tidigare stod klart att det fanns arbetsprojekt, var arbetenas
omfattning och tidsåtgång - vilka var klart större än vad som hade förutsetts -
således oväntade. På samma sätt var det oförutsett att arbetena skulle komma att
utföras felaktigt och sökanden har anfört klagomål om detta hos
hamnmyndigheterna.
- 47.
- Eftersom dessa arbeten utfördes i närheten av sökandens skeppsvarv och många
av skeppsvarvets anläggningar följaktligen inte var tillgängliga, påverkades den
normala produktionsverksamheten, vilket kommissionen medgett i beslutet. Detta
innebar nödvändigtvis att leveransen av bogserbåtarna försenades. Särskilt under
denna tid sjönk produktiviteten och företaget noterade en stor minskning av
kölläggningar, leveranser och antalet kontrakt som trädde i kraft. Byggandet av tre
av bogserbåtarna i fråga måste faktiskt slutföras på torra land i
reparationsverkstaden.
Sökandens övertagande av verksamheten vid Ardeag-varvet
- 48.
- I motsats till vad kommissionen har påstått kunde övertagandet av denna
verksamhet inte utgöra ett rent kommersiellt val från sökandens sida. Sökanden
kände nämligen till de order som den hade åtagit sig att följa och till att en
försening av deras leverans skulle leda till en förlust av hälften av det tillåtna
stödet. Det spanska industriministeriet hade i själva verket föreskrivit övertagandet
inom ramen för omstruktureringen av varvsindustrin som ett villkor för medverkan
i stödprogrammen för omställning av varvsindustrin. Generaldirektören för det
spanska industriministeriet godkände den 18 mars 1992 sökandens
handlingsprogram för perioden 1991/1993, vilket ändrades efter övertagandet av
Ardeag och godkändes den 10 mars 1993. I väntan på denna ändring var alla
investeringar och omstruktureringsåtgärder avbrutna, vilket ledde till att
verksamheten tillfälligt var lamslagen.
- 49.
- Detta ingrepp från myndigheternas sida i företagens handlingsfrihet var fullständigt
oväntat.
- 50.
- Övertagandet av ett annat skeppsvarvs arbetsbelastning medför dessutom ett
betydande och berättigat avbrott i den mening som avses i artikel 4.3 i direktivet.
Denna slutsats påverkas inte av att övertagandet av skeppsvarvet åtföljdes av att
offentligt stöd beviljades. Kommissionen borde slutligen ha beaktat att fyra av de
fem bogserbåtarna levererades inom den tidsfrist på tre år som föreskrivs i
direktivet, till vilken lades en period på tio månader och tretton dagar motsvarande
de 79 000 arbetstimmar som var nödvändiga för att uppfylla Ardeags förpliktelser.
- 51.
- Utöver dessa synpunkter har sökanden även riktat följande generella anmärkningar
mot kommissionen:
- För det första har kommissionen inte gjort en fullständig undersökning av
de faktiska omständigheterna. I detta avseende kunde den inte endast
påtala att sökanden inte hade åberopat någon bevisning till stöd för sina
påstående. Kommissionen skulle faktiskt ha kunnat avhjälpa situationen
genom att anlita en utomstående sakkunnig som kunde ha uppskattat de
åberopade händelsernas faktiska inverkan.
- Vidare borde kommissionen ha gjort en helhetsbedömning av de fyra ovan
beskrivna händelserna. Den skulle då ha konstaterat att villkoren i
artikel 4.3 i direktivet var i tillräcklig utsträckning uppfyllda i det
föreliggande fallet. Åtminstone en av de händelser som sökanden har
åberopat uppfylls av samtliga villkor.
- Slutligen borde kommissionen ha beaktat den särskilda situationen inom
varvsindustrin i Spanien.
Förstainstansrättens bedömning
- 52.
- Förstainstansrätten erinrar inledningsvis om att direktivet bland annat anger de
villkor på vilka driftsstöd till varvsindustrin undantagsvis kan anses förenligt med
den gemensamma marknaden (domstolens dom av den 18 maj 1993 i mål C-356/90
och C-180/91, Belgien mot kommissionen, REG 1993, s. I-2323, punkterna 24-32).
Artikel 4.3 andra stycket i direktivet innehåller själv en undantagsbestämmelse i
förhållande till de principer som anges i artikel 4.3 första stycket. Den gör det
nämligen möjligt att avvika från principen om gradvis sänkning av stödnivån när
fartygen inte har byggts inom tidsfristen på tre år.
- 53.
- Artikel 4.3 andra stycket i direktivet skall följaktligen tolkas restriktivt
(förstainstansrättens dom av den 1 oktober 1998 i mål T-155/97, Natural van Dam
och Danser Container Line mot kommissionen, REG 1998, s. II-3921, punkt 31).
Av lydelsen av denna bestämmelse, vilken kännetecknas av att flera villkor
samtidigt måste vara uppfyllda, framgår för övrigt att lagstiftarens syfte har varit att
den endast skall tillämpas i mycket speciella situationer.
- 54.
- En medlemsstat som begär att få bevilja stöd i strid med bestämmelserna i
fördraget är för det andra skyldig att samarbeta med kommissionen inom ramen
för det förfarande i vilket den deltar (se ovan punkterna 13 och 16). I enlighet med
denna skyldighet skall medlemsstaten bland annat lämna alla uppgifter som kan
göra det möjligt för denna institution att kontrollera att villkoren för det begärda
undantaget är uppfyllda (domstolens dom av den 28 april 1993 i mål C-364/90,
Italien mot kommissionen, REG 1993, s. 2097, punkt 20).
- 55.
- Den kritik som har riktats mot kommissionen beträffande att den inte anlitade en
utomstående sakkunnig för att utarbeta beslutet saknar grund. Ingen bestämmelse
i fördraget eller i gemenskapsrätten medför en sådan skyldighet
(förstainstansrättens dom av den 25 juni 1998 i de förenade målen T-371/94 och
T-394/94, British Airways m.fl. och British Midland Airways mot kommissionen,
REG 1998, s. II-2405, punkt 72).
- 56.
- Förstainstansrätten erinrar för det tredje om att gemenskapsinstitutionernas
rättsakter presumeras vara lagliga (se i detta avseende domstolens dom av
den 26 februari 1987 i mål 15/85, Consorzio Cooperative d'Abruzzo mot
kommissionen, REG 1987, s. 1005, punkt 10), vilken presumtion den som yrkar
deras ogiltigförklaring skall kullkasta genom att förete bevisning som gör det möjligt
att ifrågasätta svarandeinstitutionens bedömningar.
- 57.
- Det är utifrån dessa principer som sökandens anmärkningar mot kommissionens
bedömning av var och en av de åberopade händelserna skall prövas.
- 58.
- Vad gäller antagandet av den nya hamnlagen i Spanien har det - såsom
kommissionen uppgav i beslutet - inte visats att denna händelse utgjorde ettavbrott som inverkade på [sökandens] arbetsprogram och medförde att leveransen
av fartygen försenades. Sökanden har nämligen inte styrkt att det finns ettorsakssamband mellan antagandet av den nya hamnlagen och förseningen av
kontraktens ikraftträdande.
- 59.
- För det första kan konstateras att inget av tilläggsavtalen till kontraktet innehåller
någon hänvisning till den nya lagen eller till konsekvenserna av denna.
- 60.
- Eftersom de argument som återfanns i sökandens inlagor var av generell art,
uppmanade förstainstansrätten den vidare att exakt uppge vilka ändringar, särskilt
tekniska sådana, som gjordes i de ursprungliga kontrakten som syftade till att
bringa i överensstämmelse med bestämmelserna i lagen i fråga. Sökanden har
närmare bestämt uppmanats att inge en tabell som innehåller dels de ändringar
som gjordes i kontrakten, dels den eller de lagbestämmelser som motiverade dessa
ändringar.
- 61.
- Sökanden har gett in en sådan tabell, av vilken det framgår att det var artikel 74
i lagen som ensam motiverade samtliga tekniska ändringar i kontrakten. Denna
artikel innehåller emellertid endast en påminnelse om lagens målsättningar, vilken
har avfattats i mycket generella termer, vilket sökanden själv har medgett. En sådan
bestämmelse kan inte vara tillräcklig för att styrka ett orsakssamband med de
exakta tekniska ändringar som sökanden har åberopat, såsom montering av dubbla
mellanväggar i maskinrummet, ny placering av bränsletankarna eller höjning av
tilläggsutrustningens styrka med mer än 100 procent.
- 62.
- Förutom bestämmelserna i själva lagen har sökanden även hänvisat till det klimat
av osäkerhet som denna lag hade gett upphov till och som berättigade
senareläggningen av den dag då kontrakten skulle träda i kraft och då fartygen
skulle börja byggas.
- 63.
- Sökanden har i detta avseende som bilaga till sin ansökan gett in ett stort antal
tidningsurklipp för att visa att debatterna om lagförslaget hade varit stormiga. Det
förefaller emellertid som om inget av dessa urklipp rör de bestämmelser i lagen
som kan motivera de tekniska ändringarna i avtalen. Inget orsakssamband har
således styrkts med förseningen av den dag då kontrakten skulle träda i kraft.
- 64.
- Sökanden har även hänvisat till en dom av Tribunal Constitucional rörande lagen
i fråga. Det förefaller emellertid som om ingen av de bestämmelser som hade
underkastats den domstolen hade något som helst samband med de tekniska
specifikationerna för de bogserbåtar som sökanden skulle bygga eller med
skeppsvarvets arbetsprogram.
- 65.
- Sökanden har slutligen motiverat förseningen av kontraktens ikraftträdande med
antagandet av nya tillämpningsföreskrifter för lagen. Sökanden har emellertid inte
preciserat sina uppgifter och endast hänvisat till ett aviserat utarbetande av
föreskrifter som kommer att innehålla konkreta krav på fartygssäkerheten, såsom
framgår av sökandens skriftliga svar på förstainstansrättens frågor. Trots att fleraår har gått sedan lagen av den 24 november 1992 antogs har sökanden för övrigt
inte hänvisat till någon särskild föreskrift som motiverar ändringarna i kontrakten.
- 66.
- Med beaktande av de ovannämnda reglerna om restriktiv tolkning av
undantagsbestämmelser och om bevisbördan såväl inför kommissionen som inför
förstainstansrätten finner förstainstansrätten att det inte har visats att antagandet
av den spanska hamnlagen år 1992 har orsakat förseningen av kontraktens
ikraftträdande och därigenom har påverkat skeppsvarvets arbetsprogram.
- 67.
- Devalveringen av pesetan är den enda omständighet som sökanden har åberopat
som kontraktens tilläggsavtal hänför sig till. I ingressen till de tilläggsavtal som har
företetts för förstainstansrätten anges nämligen att det för att tillmötesgå
skeppsredaren och med hänsyn till huvudsakligen den avsevärda ökningen av priset
på Voith-motorer i pesetas är nödvändigt att ändra specifikationen för och
betalningsformerna för byggnadskontraktet.
- 68.
- Av dessa ingresser framgår emellertid att det inte är devalveringen i sig som har
medfört avbrott som har påverkat skeppsvarvets arbetsprogram, utan den
omständigheten att kontrahenterna valde att omförhandla sina kontrakt för att
kompensera för devalveringens verkningar. Detta bekräftas av uttrycket för att
tillmötesgå skeppsredaren, vilket återfinns i ingressen till tilläggsavtalen.
- 69.
- Även om pesetan devalverades i oktober 1992, var det först mellan 14 och
20 månader senare som de första tilläggsavtalen ingicks. Det förefaller följaktligen
inte vara styrkt att devalveringen har varit orsaken till förseningen av kontraktens
ikraftträdande och därigenom har påverkat skeppsvarvets arbetsprogram.
- 70.
- En devalvering kan dessutom inte betecknas som en händelse som kan medföra ett
oväntat avbrott i den mening som avses i artikel 4.3 andra stycket i direktivet. Såväl
riskerna för en depreciering som riskerna för en devalvering är kända inom
handeln. Att betydande devalveringar var sällsynta med hänsyn till det europeiska
monetära systemet som var i kraft då, såsom sökanden har betonat, undanröjer inte
denna risk mot vilken man kan skydda sig genom rättsliga och ekonomiska medel.
- 71.
- Kommissionen medgav i sitt beslut att arbetena i hamnen i Bilbao medförde ett
avbrott i skeppsvarvets verksamhet. Kommissionen bestred däremot att avbrottet
var oväntat och dess omfattning.
- 72.
- Förstainstansrätten anser i detta avseende att det inte har visats att det åberopade
avbrottet var väsentligt.
- 73.
- Såsom kommissionen har anfört i sitt beslut förefaller verksamhetsnivån på
skeppsvarvet under den tid som arbetena pågick inte skilja sig från
verksamhetsnivån under den föregående perioden. Under åren 1992 och 1993, då
det utfördes arbeten i hamnen, var antalet kölläggningar ungefär detsamma som
under åren 1988-1991. Antalet sjösättningar av fartyg åren 1992 och 1993 var ävendet detsamma som eller större än antalet under åren 1988 till 1991. Detsamma kan
konstateras vad gäller leveranser av fartyg.
- 74.
- Vad slutligen beträffar övertagandet av Ardeag-varvet har kommissionen bland
annat konstaterat att övertagandet var ett kommersiellt beslut som fattades av
sökanden och således inte kunde berättiga till ett undantag enligt artikel 4.3 andra
stycket i direktivet.
- 75.
- Sökanden har inte bestridit att denna bestämmelse endast kan avse avbrott som har
sin grund i händelser utanför skeppsvarvet.
- 76.
- Sökanden har endast hävdat att de spanska myndigheterna tvingade den att
överta skeppsvarvet, vilket således inte ägde rum av dess egen fria vilja. Sökanden
preciserade inte detta påstående i ansökan men den erbjöd sig att styrka det
under bevisupptagningen. Förstainstansrätten har uppmanat sökanden att
framföra denna bevisning.
- 77.
- Sökanden tog delvis tillbaka sitt erbjudande i sitt svar på förstainstansrättens fråga
och angav endast att de spanska myndigheterna hade främjat detta
tillvägagångssätt. Sökanden stödde sig på en mening ur en skrivelse från de spanska
myndigheterna till kommissionen av den 24 januari 1997 enligt vilken köpet av
Ardeag [ägde rum] i samband med en kraftig omstrukturering inom sektorn och
[främjades] direkt av de spanska myndigheterna. Annat var inte heller möjligt inom
ramen för gemenskapspolitiken för minskning och koncentration av
produktionskapaciteten.
- 78.
- Detta citat är inte ensamt tillräckligt för att styrka att beslutet att överta
Ardeag-varvet inte är resultatet av ett frivilligt kommersiellt beslut som sökanden
fattade med hänsyn till samtliga omständigheter, och särskilt det investeringsstöd
på mer än 500 miljoner ESP som den erhöll vid det tillfället. Det har således inte
visats att övertagandet av skeppsvarvet var resultatet av sådana påtryckningar från
de spanska myndigheternas sida att det kunde tillskrivas sökanden.
- 79.
- Övertagandet av Ardeag-varvet kan följaktligen inte betraktas som en sådan
händelse som berättigar till undantag enligt artikel 4.3 andra stycket i direktivet.
Denna slutsats bekräftas för övrigt av de uppgifter som de spanska myndigheterna
lämnade under det administrativa förfarandet. Dessa bekräftade nämligen att
övertagandet Ardeag-varvet inte i sig var orsaken till förseningen av leveransen av
de fem bogserbåtarna (punkt III c andra stycket i beslutet).
- 80.
- Sökanden har således inte visat att kommissionen har gjort sig skyldig till felaktig
rättstillämpning eller har misstagit sig på sakförhållanden genom att anse att de
åberopade omständigheterna inte omfattades av artikel 4.3 andra stycket i
direktivet.
- 81.
- Sökanden har emellertid hävdat att det skall göras en helhetsbedömning av de
omständigheter som den har åberopat. Det skulle således vara tillräckligt att en
händelse endast uppfyller vissa av villkoren i artikel 4.3 andra stycket i direktivet
under förutsättning att en annan händelse uppfyller de övriga kriterierna.
- 82.
- Detta påstående kan inte godtas. Inledningsvis framgår det av lydelsen av
bestämmelsen i fråga att de villkor som uppräknas där är kumulativa. Vidare står
sökandens argumentation i strid med principen om restriktiv tolkning av
undantagsbestämmelser genom att ge bestämmelsen i fråga ett uppenbart större
tillämpningsområde än vad lagstiftaren eftersträvat.
- 83.
- Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
Andrahandsgrunden att proportionalitetsprincipen har åsidosatts
Sökandes argument
- 84.
- Sökanden har erinrat om att proportionalitetsprincipen utgör en av de generella
gemenskapsrättsliga principerna. Iakttagandet av denna princip är ännu viktigare
när stora ekonomiska intressen står på spel. Detta är fallet i förevarande mål,
eftersom nedsättningen av stödbeloppet uppgår till närmare 135 miljoner ESP.
- 85.
- I det föreliggande fallet skall det avgöras om kommissionens tillämpning av den
skyldighet sin enligt direktivet måste vara uppfylld för att ett stöd på 9 procent skall
vara tillåtet i det föreliggande fallet - nämligen skyldigheten att leverera
bogserbåtar inom en tidsfrist på tre år, vilken i princip inte kan förlängas, - är
proportionerlig i förhållande till följden för underlåtenheten att iaktta detta villkor,
det vill säga sänkningen av stödnivån till hälften (4,5 procent) av den ursprungligen
tillåtna procentsatsen.
- 86.
- Med tanke på de svåra följderna av beslutet för sökandens situation och att
leveransförseningar är vanliga inom varvsindustrin är sänkningen av maximigränsen
för stöd oproportionerlig jämförd med förseningen med mellan sju och fjorton
månader. Detta stöds även av att kommissionen i beslutet förefaller anse en tid på
tio månader vara rimlig.
Förstainstansrättens bedömning
- 87.
- I artikel 4.3 i direktivet föreskrivs att när ett fartyg levereras mer än tre år efter
den dag då det slutliga kontraktet undertecknades är den tillämpliga maximigränsen
den gräns som gällde tre år före den dag då fartyget levererades och inte den gräns
som gällde då kontraktet undertecknades. I det föreliggande fallet var den
tillämpliga maximigränsen således 4,5 procent och inte 9 procent.
- 88.
- Enligt sökanden borde ett överskridande av den tidsfrist på tre år från och med att
de slutliga kontrakten undertecknades som föreskrivs för leverans av fartyg inte
leda till en så betydande sänkning av maximigränsen för stöd.
- 89.
- Enligt en fast rättspraxis skall det, för att fastställa huruvida en gemenskapsrättslig
bestämmelse är förenlig med gemenskapsrätten, undersökas om de medel som
föreskrivs i bestämmelsen för att genomföra målsättningen med densamma stå i
proportion till målsättningens betydelse och om de är nödvändiga för att uppnå
denna målsättning (domstolens dom av den 2 maj 1990 i mål C-357/88,
Hopermann, REG 1990, s. I-1669, punkt 14, av den 27 juni 1990 i mål C-118/89,
Lingenfelser, REG 1990, s. I-2637, punkt 12, av den 12 juli 1990 i mål C-155/89,Philipp Brothers, REG 1990, s. I-3265, punkt 34, och av den 21 januari 1992 i
mål C-319/90, Pressler, REG 1992, s. I-203, punkt 12). Av dessa domar följer för
övrigt att fastställelsen av en tvingande tidsfrist efter vars utgång en rättighet helt
upphör att existera kan vara förenligt med proportionalitetsprincipen, beroende på
syftet med bestämmelsen i fråga.
- 90.
- Av den allmänna systematiken i direktivet och dess överväganden framgår att
lagstiftaren eftersträvade att möjliggöra en förändring av varvsindustrin till en
effektiv och konkurrenskraftig industri. I detta sammanhang gavs stödåtgärderna
för omstrukturering av varvsindustrin företräde framför driftsstöd, för vilket det
fanns maximigränser, - i synnerhet stödåtgärderna avsedda för främjande av
nedläggningen av skeppsvarv eller för forskning och utveckling - i syfte att
uppmuntra omstrukturering vid många varv och för att stödja den nuvarande
trenden som innebär produktion av mer tekniskt avancerade fartyg. Eftersom
driftsstöd inte är det mest effektiva medlet för att uppmuntra den europeiska
varvsindustrin att förbättra sin konkurrenskraft, föreskrivs i direktivet att
maximigränsen skall granskas med jämna mellanrum [i] syfte att gradvis sänka
den.
- 91.
- Genom att föreskriva att olika maximigränser skall tillämpas beroende på om
fartyget levereras eller inte levereras inom en tidsfrist på tre år från och med att
det slutliga kontraktet undertecknades har artikel 4.3 första stycket i direktivet till
syfte att hindra att skeppsvarv undandrar sig verkan av den gradvisa sänkningen av
den tillämpliga maximigränsen för stöd. I annat fall skulle ett skeppsvarv kunna
fortsätta att dra fördel av en hög maximigräns för stöd för fartyg som levereras
flera år efter ordern trots att giltiga skäl saknas för den försenade leveransen. På
samma sätt skulle ett skeppsvarv kunna åta sig order på en högre stödnivå vid
slutet av kalenderåret strax innan en sänkning träder i kraft, utan att ha en
realistisk möjlighet att slutföra arbetet inom en rimlig tidsrymd (punkt IV första
stycket i övervägandena i beslutet).
- 92.
- I det föreliggande fallet har det inledningsvis varken påståtts eller visats att
tidsfristen på tre år för leveransen av fartyg är onormalt kort. Enligt de omtvistade
kontrakten skulle bogserbåtarna byggas på fjorton månader.
- 93.
- Sökanden har för övrigt inte åberopat någon särskild omständighet som gör det
möjligt att anse att sänkningen av maximigränsen från 9 till 4,5 procent var
omåttligt stor med beaktande direktivets målsättningar i fråga om stöd till
varvsindustrin. Tidsfristen på tre år för leveransen av fartyg har väsentligen
överskridits i det föreliggande fallet. Förseningar på mellan sju och drygt femton
månader för respektive leverans kan nämligen inte betraktas som mindre
förseningar beträffande vilka en sänkning av maximigränsen med hälften skulle vara
oproportionerlig. I motsats till sökandens argument innehåller punkt VI sista
stycket i övervägandena i beslutet inte något som gör det möjligt att sluta sig till att
kommissionen skulle ha ansett att en försening med tio månader var rimlig.
- 94.
- Under dessa omständigheter har sökanden inte på något sätt visat att det strider
mot proportionalitetsprincipen att tillämpa en annan maximigräns, som i det
föreliggande fallet var hälften så stor, om fartygen inte levereras inom en tidsfrist
på tre år från och med den dag då det slutliga kontraktet undertecknades.
- 95.
- Talan kan följaktligen inte heller vinna bifall på denna grund.
- 96.
- Talan om ogiltigförklaring av beslutet skall således ogillas.
Yrkandet att handlingar skall företes
- 97.
- Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall förordna att kommissionen skall
förete sina interna handlingar rörande antagandet av detta beslut och inledandet
av det förfarande som ledde till beslutet.
- 98.
- Sökanden har inte närmare angett varför företeendet av dessa handlingar är
nödvändigt med avseende på förevarande tvist.
- 99.
- Yrkandet skall därför avslås.
Rättegångskostnader
- 100.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökanden i detta fall har
tappat målet, skall den i enlighet med vad kommissionen har yrkat förpliktas att
ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Sökanden skall ersätta rättegångskostnaderna.
PotockiLenaerts
Azizi
Pirrung Meij
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 mars 2000.
H. Jung
A. Potocki
Justitiesekreterare
Ordförande