SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 30. März 2017(1)
Rechtssache C‑46/16
Valsts ieņēmumu dienests,
Beteiligte:
„LS Customs Services“, SIA
(Vorabentscheidungsersuchen des Augstākā tiesa [Oberster Gerichtshof, Lettland])
„Vorabentscheidungsersuchen – Zollunion – Waren, die während des externen Versandverfahrens im Zollgebiet der Union der zollamtlichen Überwachung entzogen werden – Bestimmung des Zollwerts – Voraussetzungen für die Anwendung der Transaktionswertmethode – Verkauf zur Ausfuhr in einen Drittstaat – Ermittlung des Zollwerts auf der Grundlage von in der Union verfügbaren Daten – Ermittlungs- und Begründungspflichten der mitgliedstaatlichen Zollverwaltung“
I. Einleitung
1. In einer Zeit, in der vielerorts wieder über Abschottung und das Errichten neuer Barrieren nachgedacht wird, bietet die Anwendung des Zollrechts über ihren technischen Charakter hinaus die Gelegenheit, sich auf die Werte und Ziele des Freihandelsrechts der Welthandelsorganisation und der Europäischen Union zu besinnen. Diese Werte und Ziele bestehen darin, ein gerechtes, einheitliches und neutrales Zollsystem zu schaffen, welches den Bedürfnissen des Welthandels, der Wirtschaftsteilnehmer und der heimischen Wirtschaft gleichermaßen gerecht wird.
2. In diesem System sind die Berechnung des Zollwerts und die damit verknüpften Verfahrensgarantien von entscheidender Bedeutung. Denn ein noch so gerechtes Zolltarifsystem läuft ins Leere, wenn die ihm zugrunde liegende Zollwertberechnung nicht korrekt und fair verläuft.
3. Das vorliegende Verfahren wirft diesbezüglich verschiedene Fragen auf. Es betrifft eine Situation, in der eine Ware während des externen Versandverfahrens auf dem Zollgebiet der Union der zollamtlichen Überwachung entzogen wurde. Das externe Versandverfahren erlaubt es, Waren, die aus einem Drittland in ein anderes Drittland verkauft werden, zwischen zwei Orten innerhalb des Zollgebiets der Union zu befördern, ohne dass diese Waren Einfuhrabgaben unterliegen. Kommen die Waren allerdings nicht am Bestimmungsort an, wird davon ausgegangen, dass sie der zollamtlichen Überwachung, also der Kontrolle durch die Zollbehörden, entzogen(2) und damit in das Zollgebiet der Union eingeführt wurden, wodurch eine Zollschuld entsteht.
4. In diesem Zusammenhang wird der Gerichtshof um Antwort auf die Frage ersucht, wie in einer solchen Situation der Zollwert der betroffenen Waren, die ursprünglich nicht zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union, sondern zur Ausfuhr in einen Drittstaat verkauft wurden, zu berechnen ist.
5. Des Weiteren bittet das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Auskunft zu der Reichweite der Ermittlungs- und Begründungspflichten der mitgliedstaatlichen Zollverwaltung in Bezug auf die zur Bestimmung des Zollwerts anwendbare Methode.
II. Rechtlicher Rahmen
A. WTO-Recht
1. GATT 1994
6. Art. VII Abs. 2 Buchst. a und b des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994 (im Folgenden: GATT)(3) bestimmt Folgendes:
„2. a) Der Zollwert für eingeführte Waren soll gemäß dem wirklichen Wert der eingeführten Waren, die mit Zoll belegt werden, oder dem gleichartiger Waren, jedoch nicht gemäß dem Wert von Waren inländischer Herkunft oder auf Grund willkürlicher oder fiktiver Werte festgesetzt werden.
b) Der ,wirkliche Wert‘ einer Ware soll der Preis sein, zu dem diese oder eine gleichartige Ware im normalen Handelsverkehr unter Bedingungen des freien Wettbewerbs in dem durch die Rechtsvorschriften des Einfuhrlandes bestimmten Zeitpunkt und Ort verkauft oder angeboten wird. […]“
2. GATT‑Zollwert-Übereinkommen
7. Nach der Präambel des Übereinkommens zur Durchführung des Art. VII GATT (im Folgenden: GATT‑Zollwert-Übereinkommen)(4) ist der in Art. 1 dieses Übereinkommens definierte Transaktionswert in erster Linie Grundlage für den Zollwert. Des Weiteren erläutert die Präambel, dass der Zollwert, sollte er nicht nach Art. 1 ermittelt werden können, auf der Grundlage des Transaktionswerts gleicher oder gleichartiger eingeführter Waren festzustellen ist. Sollte auch dies nicht möglich sein, sind verschiedene weitere Methoden zur Ermittlung des Zollwerts vorgesehen.
8. Art. 1 Abs. 1 des GATT-Zollwert-Übereinkommens liest sich wie folgt:
„1. Der Zollwert eingeführter Waren ist der Transaktionswert, das heißt der für die Waren bei einem Verkauf zur Ausfuhr in das Einfuhrland tatsächlich gezahlte oder zu zahlende Preis […]“
9. Art. 2 Abs. 1 Buchst. a des GATT‑Zollwert-Übereinkommens bestimmt:
„1. a) Kann der Zollwert der eingeführten Waren nicht nach Artikel 1 ermittelt werden, so ist der Zollwert der Transaktionswert gleicher Waren, die zur Ausfuhr in dasselbe Einfuhrland verkauft […] wurden.“
10. Art. 3 Abs. 1 Buchst. a des GATT‑Zollwert-Übereinkommens legt fest:
„1. a) Kann der Zollwert der eingeführten Waren nicht nach den Artikeln 1 und 2 ermittelt werden, so ist der Zollwert der Transaktionswert gleichartiger Waren, die zur Ausfuhr in dasselbe Einfuhrland verkauft […] wurden.“
11. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. b des GATT‑Zollwert-Übereinkommens beruht
„[d]er nach diesem Artikel ermittelte Zollwert eingeführter Waren […] auf einem errechneten Wert. Der errechnete Wert besteht aus der Summe folgender Faktoren:
[…]
b) Betrag für Gewinn und Gemeinkosten, der jenem Betrag entspricht, der normalerweise von Herstellern im Ausfuhrland bei Verkäufen von Waren der gleichen Gattung oder Art wie die zu bewertenden Waren zur Ausfuhr in das Einfuhrland angesetzt wird“.
12. Art. 7 Abs. 1 und 2 Buchst. e und g des GATT‑Zollwert-Übereinkommens sieht Folgendes vor:
„1. Kann der Zollwert der eingeführten Waren nicht nach Artikel 1 bis 6 ermittelt werden, so wird der Zollwert durch zweckmäßige Methoden, die mit den Grundsätzen und den allgemeinen Bestimmungen dieses Übereinkommens sowie mit Artikel VII des GATT 1994 vereinbar sind, und auf der Grundlage der im Einfuhrland verfügbaren Daten ermittelt.
2. Der Zollwert darf nach diesem Artikel nicht zur Grundlage haben:
[…]
e) den Ausfuhrpreis der Waren für ein anderes als das Einfuhrland;
[…]
g) willkürliche oder fiktive Werte.“
B. Unionsrecht
1. Zollkodex
13. Gemäß Art. 4 Nr. 13 des Zollkodex der Gemeinschaften (im Folgenden: [EU-]Zollkodex oder ZK)(5) bezeichnet die zollamtliche Überwachung im Sinne des Zollkodex „allgemeine Maßnahmen der Zollbehörden, um die Einhaltung des Zollrechts und gegebenenfalls der sonstigen für Waren unter zollamtlicher Überwachung geltenden Vorschriften zu gewährleisten“.
14. Nach Art. 37 Abs. 1 und 2 ZK unterliegen „Waren, die in das Zollgebiet der Gemeinschaft verbracht werden, […] vom Zeitpunkt des Verbringens an der zollamtlichen Überwachung“ und „können […] Zollkontrollen unterzogen werden“. Nichtgemeinschaftswaren „bleiben so lange unter zollamtlicher Überwachung […,] bis sie […] wiederausgeführt […] werden“.
15. Art. 6 Abs. 1 und 3 ZK bestimmt:
„(1) Wer bei den Zollbehörden eine Entscheidung beantragt, muss alle Angaben und Unterlagen liefern, die von diesen Behörden für die Entscheidung benötigt werden.
[…]
(3) Schriftliche Entscheidungen, mit denen Anträge abgelehnt werden oder die für die Personen, an die sie gerichtet sind, nachteilige Folgen haben, sind zu begründen. Sie müssen eine Belehrung über die Möglichkeit enthalten, einen Rechtsbehelf nach Artikel 243 einzulegen.“
16. Art. 12 ZK liest sich wie folgt:
„(1) Auf schriftlichen Antrag erteilen die Zollbehörden […] verbindliche Zolltarifauskünfte oder verbindliche Ursprungsauskünfte.
(2) Die verbindliche Zolltarifauskunft oder die verbindliche Ursprungsauskunft bindet die Zollbehörden gegenüber dem Berechtigten nur hinsichtlich der zolltariflichen Einreihung bzw. der Feststellung des Ursprungs der Waren.
[…] [Dauer der Gültigkeit, Bedingungen, Ungültigkeit]“
17. Art. 14 ZK sieht Folgendes vor:
„Zur Anwendung des Zollrechts haben alle Personen, die unmittelbar oder mittelbar an Vorgängen im Rahmen des Warenverkehrs beteiligt sind, den Zollbehörden auf deren Verlangen innerhalb der von diesen gegebenenfalls festgesetzten Fristen alle Unterlagen und Angaben, unabhängig davon, auf welchem Träger sie sich befinden, zur Verfügung zu stellen und jede erforderliche Unterstützung zu gewähren.“
18. Art. 29 Abs. 1 ZK ist wie folgt formuliert:
„(1) Der Zollwert eingeführter Waren ist der Transaktionswert, das heißt der für die Waren bei einem Verkauf zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Gemeinschaft tatsächlich gezahlte oder zu zahlende Preis, gegebenenfalls nach Berichtigung gemäß den Artikeln 32 und 33 und unter der Voraussetzung, dass
a) keine Einschränkungen bezüglich der Verwendung und des Gebrauchs der Waren durch den Käufer bestehen, ausgenommen solche, die
– durch das Gesetz oder von den Behörden in der Gemeinschaft auferlegt oder gefordert werden;
– das Gebiet abgrenzen, innerhalb dessen die Waren weiterverkauft werden können;
– sich auf den Wert der Waren nicht wesentlich auswirken;
b) hinsichtlich des Kaufgeschäfts oder des Preises weder Bedingungen vorliegen noch Leistungen zu erbringen sind, deren Wert im Hinblick auf die zu bewertenden Waren nicht bestimmt werden kann;
c) kein Teil des Erlöses aus späteren Weiterverkäufen, sonstigen Überlassungen oder Verwendungen der Waren durch den Käufer unmittelbar oder mittelbar dem Verkäufer zugutekommt, wenn nicht eine angemessene Berichtigung gemäß Artikel 32 erfolgen kann;
d) der Käufer und der Verkäufer nicht miteinander verbunden sind oder, wenn sie miteinander verbunden sind, der Transaktionswert gemäß Absatz 2 für Zollzwecke anerkannt werden kann.“
19. Art. 30 ZK bestimmt:
„(1) Kann der Zollwert nicht nach Artikel 29 ermittelt werden, so ist er in der Reihenfolge des Absatzes 2 Buchstaben a) bis d) zu ermitteln, und zwar nach dem jeweils ersten zutreffenden Buchstaben mit der Maßgabe, dass die Inanspruchnahme der Buchstaben c) und d) auf Antrag des Anmelders in umgekehrter Reihenfolge erfolgt; nur wenn der Zollwert nicht nach einem bestimmten Buchstaben ermittelt werden kann, darf der nächste Buchstabe in der in diesem Absatz festgelegten Reihenfolge herangezogen werden.
(2) Der nach diesem Artikel ermittelte Zollwert ist einer der folgenden Werte:
a) der Transaktionswert gleicher Waren, die zur Ausfuhr in die Gemeinschaft verkauft und zu demselben oder annähernd demselben Zeitpunkt wie die zu bewertenden Waren ausgeführt wurden;
b) der Transaktionswert gleichartiger Waren, die zur Ausfuhr in die Gemeinschaft verkauft und zu demselben oder annähernd zu demselben Zeitpunkt wie die zu bewertenden Waren ausgeführt wurden;
c) der Wert auf der Grundlage des Preises je Einheit, zu dem die eingeführten Waren oder eingeführte gleiche oder gleichartige Waren in der größten Menge insgesamt in der Gemeinschaft an Personen verkauft werden, die mit den Verkäufern nicht verbunden sind;
d) der errechnete Wert, bestehend aus der Summe folgender Elemente:
– Kosten oder Wert des Materials, der Herstellung sowie sonstiger Be- oder Verarbeitungen, die bei der Erzeugung der eingeführten Waren anfallen;
– Betrag für Gewinn und Gemeinkosten, der dem Betrag entspricht, der üblicherweise von Herstellern im Ausfuhrland bei Verkäufen von Waren der gleichen Art oder Beschaffenheit wie die zu bewertenden Waren zur Ausfuhr in die Gemeinschaft angesetzt wird;
– Kosten oder Wert aller anderen Aufwendungen nach Artikel 32 Absatz 1 Buchstabe e).
[…]“
20. Art. 31 ZK liest sich wie folgt:
„(1) Kann der Zollwert der eingeführten Waren nicht nach den Artikeln 29 und 30 ermittelt werden, so ist er auf der Grundlage von in der Gemeinschaft verfügbaren Daten durch zweckmäßige Methoden zu ermitteln, die übereinstimmen mit den Leitlinien und allgemeinen Regeln
– des Übereinkommens zur Durchführung des Artikels VII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994,
– des Artikels VII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens von 1994,
sowie
– den Vorschriften dieses Kapitels.
(2) Der nach Absatz 1 ermittelte Zollwert darf nicht zur Grundlage haben:
a) den Verkaufspreis in der Gemeinschaft von Waren, die in der Gemeinschaft hergestellt worden sind;
b) ein Verfahren, nach dem jeweils der höhere von zwei Alternativwerten für die Zollbewertung heranzuziehen ist;
c) den Inlandsmarktpreis von Waren im Ausfuhrland;
d) andere Herstellungskosten als jene, die bei dem errechneten Wert für gleiche oder gleichartige Waren nach Artikel 30 Absatz 2 Buchstabe d) ermittelt worden sind;
e) Preise zur Ausfuhr in ein Land, das nicht zum Zollgebiet der Gemeinschaft gehört;
f) Mindestzollwerte;
g) willkürliche oder fiktive Werte.“
21. Gemäß Art. 91 Abs. 1 Buchst. a ZK können
„(1) [i]m externen Versandverfahren […] folgende Waren zwischen zwei innerhalb des Zollgebiets der Gemeinschaft gelegenen Orten befördert werden:
a) Nichtgemeinschaftswaren, ohne dass diese Waren Einfuhrabgaben, anderen Abgaben oder handelspolitischen Maßnahmen unterliegen“.
22. Art. 92 Abs. 1 ZK sieht Folgendes vor:
„(1) Das externe Versandverfahren endet und die Verpflichtungen des Inhabers des Verfahrens sind erfüllt, wenn die in dem Verfahren befindlichen Waren und die erforderlichen Dokumente entsprechend den Bestimmungen des betreffenden Verfahrens am Bestimmungsort der dortigen Zollstelle gestellt werden.“
23. Art. 94 ZK lautet wie folgt:
„(1) Der Hauptverpflichtete leistet eine Sicherheit, damit die Erfüllung der Zollschuld und die Zahlung der sonstigen Abgaben, die gegebenenfalls für die Waren entstehen, sichergestellt sind.
(2) Bei der Sicherheit handelt es sich
a) entweder um eine Einzelsicherheit, die sich auf ein einziges Versandverfahren erstreckt,
b) oder um eine Gesamtbürgschaft, die sich auf eine Reihe von Versandverfahren erstreckt, wenn dem Hauptverpflichteten von den Zollbehörden des Mitgliedstaats, in dem er ansässig ist, die Leistung einer solchen Sicherheit bewilligt wurde.
[…]
(4) Personen, die den Zollbehörden nachweisen, dass sie höhere Zuverlässigkeitsnormen erfüllen, kann die Leistung einer Gesamtbürgschaft für einen reduzierten Betrag bewilligt oder Befreiung von der Sicherheitsleistung gewährt werden. […]
[…]“
24. Art. 95 Abs. 1 ZK sieht Folgendes vor:
„(1) Außer in Fällen, die erforderlichenfalls nach dem Ausschussverfahren festzulegen sind, ist keine Sicherheit zu leisten für [Ausnahmen].“
25. Art. 96 Abs. 1 ZK bestimmt:
„(1) Der Hauptverpflichtete ist der Inhaber des externen gemeinschaftlichen Versandverfahrens. Er hat
a) die Waren innerhalb der vorgeschriebenen Frist unter Beachtung der von den Zollbehörden zur Nämlichkeitssicherung getroffenen Maßnahmen unverändert der Bestimmungszollstelle zu gestellen;
b) die Vorschriften über das gemeinschaftliche Versandverfahren einzuhalten.“
26. Art. 192 Abs. 1 ZK ist wie folgt formuliert:
„(1) Ist die Sicherheitsleistung nach dem Zollrecht zwingend vorgeschrieben, so setzen die Zollbehörden diese Sicherheit vorbehaltlich im Ausschussverfahren festgelegter Sonderbestimmungen für das Versandverfahren in einer Höhe fest, die Folgendem entspricht:
– dem genauen Betrag der zu sichernden Zollschuld oder Zollschulden, wenn dieser Betrag zum Zeitpunkt, in dem die Sicherheit verlangt wird, zweifelsfrei ermittelt werden kann;
– sonst dem von den Zollbehörden geschätzten höchstmöglichen Betrag der Zollschuld oder Zollschulden, die in anderen Fällen entstanden ist (sind) oder entstehen kann (können).
[…]“
27. Gemäß Art. 203 ZK entsteht
„(1) [e]ine Einfuhrzollschuld,
– wenn eine einfuhrabgabenpflichtige Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen wird.
[…]
(3) Zollschuldner sind:
[…]
– gegebenenfalls die Person, welche die Verpflichtungen einzuhalten hatte, die sich aus der vorübergehenden Verwahrung einer einfuhrabgabenpflichtigen Ware oder aus der Inanspruchnahme des betreffenden Zollverfahrens ergeben.“
28. Art. 220 Abs. 2 Buchst. b ZK bestimmt:
„(2) Außer in den Fällen […] erfolgt keine nachträgliche buchmäßige Erfassung, wenn
[…]
b) der gesetzlich geschuldete Abgabenbetrag aufgrund eines Irrtums der Zollbehörden nicht buchmäßig erfasst worden ist, sofern dieser Irrtum vom Zollschuldner vernünftigerweise nicht erkannt werden konnte und dieser gutgläubig gehandelt und alle geltenden Vorschriften über die Zollanmeldung eingehalten hat.
[…]“
2. Verordnung Nr. 2454/93
29. Art. 147 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93(6) ist wie folgt formuliert:
„(1) Für die Anwendung des Artikels 29 des Zollkodex wird die Tatsache, dass Waren, die Gegenstand eines Verkaufs sind, zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr in der Gemeinschaft angemeldet werden, als ausreichendes Indiz dafür angesehen, dass sie zum Zweck der Ausfuhr in das Zollgebiet der Gemeinschaft verkauft wurden. Dies gilt bei aufeinanderfolgenden Verkäufen vor der Bewertung im Hinblick auf den letzten Verkauf, der zur Verbringung der Waren in das Zollgebiet der Gemeinschaft geführt hat, oder sofern es sich um einen Verkauf im Zollgebiet der Gemeinschaft vor der Überführung der Waren in den zollrechtlich freien Verkehr handelt.
Bei der Anmeldung eines Preises aus einem Verkauf, der dem letzten Verkauf, der zur Verbringung der Waren in das Zollgebiet der Gemeinschaft geführt hat, vorausgeht, ist den Zollbehörden nachzuweisen, dass dieser Verkauf von Waren mit Bestimmung für das genannte Gebiet abgeschlossen wurde.
[…]“
30. Art. 151 der Verordnung Nr. 2454/93 ist die Durchführungsbestimmung zu Art. 30 Abs. 2 Buchst. b ZK, und sein Abs. 3 bestimmt:
„(3) Wird nach diesem Artikel mehr als ein Transaktionswert gleichartiger Waren festgestellt, so ist der niedrigste dieser Werte zur Ermittlung des Zollwerts der eingeführten Waren heranzuziehen.“
III. Sachverhalt und Ausgangsverfahren
31. Am 2. Juni 2011 reichte die SIA LS Customs Services (im Folgenden: LSCS) bei der lettischen Zollstelle Rīgas brīvostas MKP als Hauptverpflichtete eine zollrechtliche Versandanmeldung für die Beförderung von Waren (Kinderfahrräder und deren Teile) im externen Versandverfahren von der Chinesischen Volksrepublik in die Russische Föderation über das Gebiet der Europäischen Union ein. In der Versandanmeldung war als empfangende Behörde die lettische Zollstelle Terehovas MKP angegeben.
32. Da die betreffenden Waren bei dieser Behörde jedoch nicht gestellt wurden, konnte LSCS keinen Nachweis für die Beendigung des Versandverfahrens erbringen. Daher ging die lettische Steuerverwaltung davon aus, dass das Versandverfahren nicht beendet und die Verpflichtungen des Inhabers dieses Verfahrens nicht erfüllt worden waren. Somit sei die Ware der zollamtlichen Überwachung entzogen worden und eine Zollschuld zulasten von LSCS entstanden. Folglich verpflichtete die lettische Steuerverwaltung LSCS mit ursprünglicher Entscheidung vom 12. September 2011 und endgültiger Entscheidung vom 8. November 2011 (im Folgenden: streitige Entscheidung) zur Zahlung von Zöllen, Antidumpingzöllen und Mehrwertsteuer auf die betroffenen Waren.
33. Was den Zollwert dieser Waren angeht, war die lettische Steuerverwaltung der Ansicht, dass Art. 29 ZK nicht anwendbar sei, da die betreffenden Waren nicht zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Gemeinschaft, sondern zur Ausfuhr in die Russische Föderation verkauft worden waren. Daher stützte sich die lettische Steuerverwaltung zur Ermittlung des Zollwerts der betroffenen Waren nicht auf deren Transaktionswert. Des Weiteren war die Steuerverwaltung der Ansicht, dass sie nicht über die notwendigen Informationen verfügte, um den Zollwert in Anwendung der in Art. 30 ZK vorgesehenen Methoden zu ermitteln. Daher setzte sie den Zollwert anhand von Art. 31 ZK fest, indem sie sich auf die in der Union verfügbaren Daten stützte.
34. Auf Klage von LSCS hin hob das Administratīvā rajona tiesa (Bezirksverwaltungsgericht, Lettland) in seinem Urteil vom 23. August 2012 die streitige Entscheidung wegen Begründungsmangel auf. Das Administratīvā apgabaltiesa (Regionales Verwaltungsgericht, Lettland) bestätigte dieses Urteil am 10. Juni 2014, da weder die ursprüngliche Entscheidung der lettischen Steuerbehörde noch die streitige Entscheidung die Informationen angegeben hätten, auf deren Grundlage der Zollwert der betroffenen Waren berechnet worden war. Des Weiteren war auch nicht begründet worden, warum es nicht möglich gewesen war, Daten zu ermitteln, auf deren Grundlage eine andere Methode der Zollwertermittlung als die in Art. 31 ZK vorgesehene hätte angewendet werden können. Damit habe die lettische Steuerverwaltung es LSCS nicht ermöglicht, im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren ihre Rechte geltend zu machen.
35. Die lettische Steuerverwaltung hat gegen dieses Urteil ein Rechtsmittel beim Augstākā tiesa (Oberster Gerichtshof, Lettland) eingelegt.
IV. Vorabentscheidungsersuchen und Verfahren vor dem Gerichtshof
36. Der Augstākā tiesa (Oberster Gerichtshof) ist der Ansicht, dass die Lösung des Rechtsstreits im Ausgangsverfahren von der Auslegung des Unionsrechts abhängt und hat dem Gerichtshof daher mit Beschluss vom 21. Januar 2016 folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist Art. 29 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2913/92 dahin auszulegen, dass die dort vorgesehene Methode auch dann anzuwenden ist, wenn die Waren eingeführt und im Zollgebiet der Gemeinschaft in den zollrechtlich freien Verkehr überführt wurden, weil sie während des Versandverfahrens der zollamtlichen Überwachung entzogen wurden, wobei sie Einfuhrabgaben unterliegen und nicht zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Gemeinschaft, sondern zur Ausfuhr außerhalb der Gemeinschaft verkauft wurden?
2. Ist der Ausdruck „in der Reihenfolge“ in Art. 30 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2913/92 in Verbindung mit dem in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Recht auf eine gute Verwaltung und in Verbindung mit dem Grundsatz der Begründung von Verwaltungsakten dahin auszulegen, dass die Zollverwaltung verpflichtet ist, in jedem Verwaltungsakt darzulegen, weshalb unter den konkreten Umständen nicht die in den Art. 29 und 30 geregelten Methoden zur Ermittlung des Zollwerts der Waren herangezogen werden können, bevor sie zu dem Schluss gelangen kann, dass die in Art. 31 vorgesehene Methode anzuwenden ist?
3. Reicht, um die Methode des Art. 30 Abs. 2 Buchst. a des Zollkodex unangewendet lassen zu können, die Angabe der Zollverwaltung aus, nicht über die geeigneten Daten zu verfügen, oder ist die Zollverwaltung verpflichtet, Daten beim Hersteller zu ermitteln?
4. Muss die Zollverwaltung begründen, weshalb die in Art. 30 Abs. 2 Buchst. c und d des Zollkodex geregelten Methoden nicht anzuwenden sind, wenn sie den Preis gleichartiger Waren auf der Grundlage des Art. 151 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2454/93 ermittelt?
5. Muss die Entscheidung der Zollverwaltung eine ausführliche Begründung enthalten, aus der sich ergibt, welche Daten im Sinne von Art. 31 des Zollkodex in der Gemeinschaft verfügbar sind, oder kann sie diese Begründung später bei Gericht nachholen, indem sie detailliertere Nachweise vorlegt?
37. Im Verfahren vor dem Gerichtshof haben LSCS, die lettische Regierung und die Europäische Kommission schriftlich Stellung genommen.
V. Würdigung
38. Die fünf Vorlagefragen des Augstākā tiesa (Oberster Gerichtshof) betreffen zwei Aspekte der Verpflichtungen der mitgliedstaatlichen Zollverwaltung: Zum einen geht es um die Bestimmung des Zollwerts einer Ware, insbesondere um die Voraussetzungen für die Anwendung der Transaktionswertmethode (dazu sogleich unter A). Zum anderen stellt sich die Frage der Ermittlungs- und Begründungspflichten der Zollverwaltung bei der Bestimmung des Zollwerts (dazu sodann unter B).
A. Zu den Voraussetzungen für die Anwendung der Transaktionswertmethode gemäß Art. 29 ZK
39. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Transaktionswertmethode des Art. 29 ZK auch dann zur Bestimmung des Zollwerts heranzuziehen ist, wenn die Waren ursprünglich nicht zur Ausfuhr in die Union, sondern zur Ausfuhr in einen Drittstaat verkauft, dann aber während des externen Versandverfahrens auf dem Zollgebiet der Union der zollamtlichen Überwachung entzogen wurden.
40. Um diese Frage zu beantworten, ist zunächst zu klären, inwiefern die Anwendung der Transaktionswertmethode voraussetzt, dass der Transaktionspreis einem Preis zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union entspricht (dazu sogleich unter 1). Anschließend ist zu prüfen, ob relevant ist, dass die Zollschuld durch die Entziehung der betroffenen Waren aus der zollamtlichen Überwachung während des externen Versandverfahrens entsteht. In diesem Zusammenhang ist auf die Argumentation von LSCS einzugehen, wonach die Festlegung der Sicherheit, die für das externe Versandverfahren zu leisten ist, die spätere Festlegung des Zollwerts präjudiziere (dazu sodann unter 2).
1. Zum Kriterium des „Verkaufs zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union“
41. Kann die in Art. 29 ZK vorgesehene Transaktionswertmethode auch dann zur Ermittlung des Zollwerts herangezogen werden, wenn der Transaktionspreis nicht einem Preis zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union, sondern einem Preis zur Ausfuhr in einen Drittstaat entspricht?
42. Hiergegen spricht zum einen der Wortlaut von Art. 29 ZK, wonach „der Transaktionswert […] der für die Waren bei einem Verkauf zur Ausfuhr in das Zollgebiet der [Union](7) tatsächlich gezahlte oder zu zahlende Preis“ ist(8). Dem Gerichtshof zufolge muss daher im Zeitpunkt des Verkaufs feststehen, dass die Waren aus einem Drittland in das Zollgebiet der Union verbracht werden(9). Dieses Prinzip ist auch in Art. 147 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 2454/93 verankert, wonach, wenn bei aufeinanderfolgenden Verkäufen ein Vorerwerbspreis angemeldet wird, nachzuweisen ist, dass die entsprechende Transaktion mit Bestimmung für das Zollgebiet der Union abgeschlossen wurde.
43. Zum anderen folgt auch aus der Systematik und dem Sinn und Zweck der Bestimmungen zur Ermittlung des Zollwerts in den Art. 29 bis 31 ZK, dass nur ein Preis zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union zur Berechnung des Zollwerts verwendet werden kann.
44. So ergibt sich zwar aus diesen Bestimmungen und den ihnen zugrunde liegenden Vorschriften des GATT‑Zollwert-Kodex, dass der Transaktionswert so weit wie möglich für die Zollwertermittlung herangezogen werden soll(10). Dies wird nicht nur durch die Präambel des GATT‑Zollwert-Kodex, sondern auch durch die Tatsache bestätigt, dass die alternativen Methoden der Zollwertermittlung nur anzuwenden sind, wenn der Zollwert nicht anhand des Transaktionswerts bestimmt werden kann(11). Dementsprechend hat der Gerichtshof klargestellt, dass aufgrund der Vorrangstellung der Transaktionswertmethode die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Methode nicht zu eng ausgelegt werden dürfen(12).
45. Allerdings ergibt sich aus den genannten Bestimmungen und dem ihnen wiederum zugrunde liegenden Art. VII GATT ebenfalls, dass der Zollwert dem „wirklichen Wert“ der eingeführten Waren entsprechen muss. Daher kann der Transaktionswert nur insoweit zur Zollwertermittlung herangezogen werden, als davon ausgegangen werden kann, dass er den tatsächlichen wirtschaftlichen Wert einer eingeführten Ware widerspiegelt und alle Elemente dieser Ware, die einen wirtschaftlichen Wert haben, berücksichtigt(13).
46. Dies ist bei einem Preis, der nicht zur Ausfuhr einer Ware in das Zollgebiet der Union, sondern zur Ausfuhr einer Ware in einen Drittstaat festgesetzt bzw. ausgehandelt wurde, nicht der Fall. Denn der Preis einer Ware in einer bestimmten Zollzone entspricht der Marktsituation in dieser Zone(14) und ist damit ein Element, welches in den wirtschaftlichen Wert der Ware miteinfließt: Wenn ein Kinderfahrrad wie vorliegend beim Export von China nach Russland 3,90 Euro kostet, bedeutet das noch lange nicht, dass es beim Export in die Union zum gleichen Preis verkauft würde.
47. Deshalb war auch der theoretische „Normalpreis“ des Brüsseler Zollwertabkommens, der bis zur Einführung der Transaktionswertmethode als Grundlage für die Ermittlung des „wirklichen Werts“ nach Art. VII GATT diente(15), ein Preis für die eingeführte Ware am Ort der Verbringung in das entsprechende Zollgebiet. Keinesfalls handelte es sich dagegen um einen Preis für ausländische, in andere Länder als das Bestimmungsland exportierte Waren(16). Das heutige System bleibt diesem Prinzip des „normalen“ oder „richtigen“ Werts insofern verpflichtet, als der Transaktionswert einer eingeführten Ware zwar grundsätzlich, aber eben nur unter bestimmten Bedingungen zur Bemessung des Zollwerts herangezogen wird.
48. Sind diese Bedingungen nicht erfüllt, muss der Zollwert auf der Grundlage des Transaktionswerts gleicher oder gleichartiger eingeführter Waren oder nach verschiedenen weiteren Methoden ermittelt werden. Die diesbezüglichen Bestimmungen bestätigen, wie zentral das Kriterium des Verkaufs zur Ausfuhr in das jeweilige Zollgebiet bei der Ermittlung des Zollwerts ist: So muss es sich um gleiche bzw. gleichartige Waren handeln, die zur Ausfuhr in dasselbe Einfuhrland (GATT‑Zollwert-Übereinkommen)(17) bzw. zur Ausfuhr in die Union (Unionszollkodex)(18) verkauft werden. Gleichfalls darf ein Zollwert, der in Ermangelung solcher Referenzwerte nach den weiteren möglichen Methoden berechnet wird, keinesfalls den Ausfuhrpreis der Waren für ein anderes als das Einfuhrland (GATT‑Zollwert-Übereinkommen)(19) bzw. für ein Land, das nicht zum Zollgebiet der Union gehört (Unionszollkodex)(20), zur Grundlage haben.
49. Somit widerspräche es auch dem Ziel der Zollwertregelung der Union, einen Verkaufspreis zur Ausfuhr in einen Drittstaat als Transaktionswert im Sinne von Art. 29 ZK anzuerkennen. Denn durch diese Regelung soll ein gerechtes, einheitliches und neutrales System errichtet werden, das die Anwendung von willkürlichen oder fiktiven Zollwerten ausschließt(21). Dies könnte nicht gewährleistet werden, wenn ein Preis zur Ausfuhr in einen Drittstaat herangezogen würde, um den Zollwert einer Ware im Zollgebiet der Union zu ermitteln. Denn da die Preise je nach Zollzone unterschiedlich sind, kann die Zollwertermittlung nur einheitlich, gerecht und neutral sein, wenn für eine Einfuhr in die jeweilige Zone ein Preis zur Ausfuhr in ebendiese Zone zugrunde gelegt wird.
50. Wäre dies nicht der Fall, käme es insbesondere zu einer Ungleichbehandlung und einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsneutralität zwischen demjenigen, der eine Ware auf der Grundlage eines Verkaufs zur Ausfuhr in die Union in dieselbe einführt, und demjenigen, der eine Ware auf der Grundlage eines Verkaufs zur Ausfuhr in einen Drittstaat in die Union einführt, z. B. durch Entzug der Ware aus der zollamtlichen Überwachung (sei es vorsätzlich oder, wie vorliegend vorgebracht, durch Verschulden eines Dritten). Dies würde im Übrigen auch Missbrauchsmöglichkeiten eröffnen, wenn – wie vorliegend – der Transaktionswert zur Ausfuhr in einen Drittstaat wesentlich niedriger ist als ein entsprechender Wert zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union.
2. Zur Art der Entstehung der Zollschuld und zur Bedeutung der Sicherheitsleistung im externen Versandverfahren
51. Aus den vorstehenden Ausführungen geht hervor, dass es für die Anwendbarkeit der Transaktionswertmethode nicht darauf ankommt, auf welche Art und Weise die Einfuhrzollschuld entsteht (durch Anmeldung zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr oder dadurch, dass die Ware im Versandverfahren der zollamtlichen Überwachung entzogen wird). Vielmehr ist allein entscheidend, ob die eingeführten Waren zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union verkauft wurden.
52. Um herauszufinden, ob dies der Fall ist, kann, wie die Kommission zutreffend vorträgt, die Vermutung von Art. 147 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 vorliegend nicht greifen: Hiernach wird die Tatsache, dass Waren, die Gegenstand eines Verkaufs sind, zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr in der Union angemeldet werden, als ausreichendes Indiz dafür angesehen, dass sie zum Zweck der Ausfuhr in das Zollgebiet der Union verkauft wurden. Vorliegend wurden die Waren aber nicht zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr, sondern zur Überführung in das Versandverfahren angemeldet.
53. Wie die Kommission weiter vorträgt, bedeutet dies allerdings nicht, dass in Ermangelung einer Anmeldung zur Überführung in den zollrechtlich freien Verkehr automatisch davon ausgegangen werden muss, dass die Waren nicht zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union verkauft wurden. Vielmehr ist es Aufgabe der Zollverwaltung bzw. des vorlegenden Gerichts, anhand der Umstände und der verfügbaren Dokumente des Einzelfalls zu bewerten, ob die Waren zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union verkauft wurden. Hierbei ist entscheidend, ob der Verkauf, welcher der Transaktionswertbemessung zugrunde gelegt werden soll, mit Bestimmung für das Zollgebiet der Union abgeschlossen wurde. Nach den Informationen von LSCS und des vorlegenden Gerichts scheint dies vorliegend nicht der Fall zu sein.
54. Insbesondere LSCS bestreitet in der Tat nicht, dass die betroffenen Waren nicht zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union verkauft wurden. Auch stellt sie nicht in Frage, dass eine Zollschuld entstanden und sie selbst als Hauptverpflichtete Zollschuldnerin geworden ist. Allerdings ist sie der Ansicht, dass die Zollschuld nicht die Höhe der Sicherheit überschreiten dürfe, die sie bei der Überführung der Waren ins externe Versandverfahren geleistet habe. Da diese Sicherheit auf der Grundlage des Transaktionswerts des Verkaufs der Waren von China nach Russland berechnet worden sei, müsse somit auch der endgültige Zollwert nach der Transaktionswertmethode berechnet werden.
55. Dieses Vorbringen kann nicht durchgreifen.
56. So ist es zwar zutreffend, dass die Sicherheit, die der Hauptverpflichtete bei der Überführung von Waren in das externe Versandverfahren zu leisten hat, eine eventuell entstehende Zollschuld sichern soll. Daher soll diese Sicherheit in der Höhe des exakten oder geschätzten höchstmöglichen Betrags der zu sichernden Zollschuld angesetzt werden(22). Den Angaben von LSCS zufolge ist dies vorliegend offensichtlich nicht geschehen: Indem sie den Zollwert für die Berechnung der zu leistenden Sicherheit nach der Transaktionswertmethode bestimmten, haben die lettischen Zollbehörden die Vorgabe missachtet, nach der die zu leistende Sicherheit der höchstmöglichen Zollschuld zu entsprechen hat. Denn gerade in Ermangelung einer Klarstellung der Anwendbarkeit von Art. 29 ZK in einem Fall wie dem vorliegenden konnten diese Behörden nicht zweifelsfrei davon ausgehen, dass die mögliche Zollschuld den auf dieser Grundlage berechneten Wert nicht übersteigen würde.
57. Dennoch kann ein Hauptverpflichteter in einer Situation wie der vorliegenden kein schützenswertes Vertrauen darauf geltend machen, dass der Betrag der Zollschuld dem Betrag der Sicherheit entspricht, die bei der Überführung der Waren ins externe Versandverfahren geleistet wurde.
58. Zwar gehört, wie der Gerichtshof bereits mehrfach hervorgehoben hat, der Grundsatz des Vertrauensschutzes zu den Grundprinzipien der Union(23). Mit Erfolg kann sich allerdings auf diesen Grundsatz nur derjenige berufen, dem klare, unbedingte und übereinstimmende, aus befugten und zuverlässigen Quellen stammende Zusicherungen gemacht wurden(24) und bei dem eine nationale Behörde begründete Erwartungen geweckt hat(25).
59. Dies ist vorliegend nicht der Fall.
60. Aus den einschlägigen Bestimmungen des Zollkodex ergibt sich nämlich, dass die Berechnung der Sicherheit, die der Hauptverpflichtete für die Überführung von Waren ins Versandverfahren zu leisten hat, keinesfalls mit der Berechnung der tatsächlichen Zollschuld gleichzusetzen ist.
61. So ist in Bezug auf die Berechnung der genannten Sicherheit soweit ersichtlich nirgendwo vorgesehen, dass es sich hier um eine verbindliche Auskunft der Zollbehörden handelt. Gemäß Art. 12 ZK ist dies dagegen für andere Auskünfte explizit festgelegt. In Anbetracht der Regelungsdichte des Zollkodex kann damit davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber, sollte er beabsichtigt haben, die Festsetzung der Sicherheitsleistung für das Versandverfahren als bindend für die spätere Berechnung der Zollschuld anzusehen, dies ebenfalls ausdrücklich festgeschrieben hätte.
62. Die gleiche Überlegung gilt für die expliziten Bestimmungen des Zollkodex, wonach es den Zollbehörden generell (vorbehaltlich etwaiger Vertrauensschutzerwägungen) erlaubt ist, eine nachträgliche Prüfung einer Zollanmeldung vorzunehmen und eine neue Zollschuld festzusetzen(26). Auch hier ist davon auszugehen, dass, hätte der Gesetzgeber die Festlegung der Sicherheit im Versandverfahren als verbindlich für die Festsetzung der Zollschuld gestalten wollen, die Bedingungen einer nachträglichen Änderung im Zollkodex zu regeln gewesen wären, was nicht geschehen ist.
63. Des Weiteren spricht es gegen einen verbindlichen Charakter der Festlegung der Sicherheit für die spätere Berechnung der Zollschuld, dass von der Hinterlegung einer solchen Sicherheit unter bestimmten Bedingungen abgesehen oder eine Ermäßigung akzeptiert werden kann(27), ohne dass geregelt wäre, wie sich dies dann auf die spätere Berechnung der Zollschuld auswirken würde. Dies gilt auch für die Möglichkeit, bei der Berechnung der Sicherheit mit Pauschalbeträgen zu arbeiten, sollten die zur Berechnung einer potenziellen Zollschuld notwendigen Daten nicht vorhanden sein(28). Und schließlich fehlte es, würde die Festlegung der Sicherheitsleistung die Höhe der zukünftigen Zollschuld präjudizieren, an einer diesbezüglichen Abgrenzung der hiervon betroffenen Situationen von denjenigen Fällen, in denen gar keine Sicherheit zu leisten ist(29).
64. Damit konnte LSCS nicht davon ausgehen, dass die einschlägigen Bestimmungen des Zollkodex es den lettischen Zollbehörden ermöglichten, ihr durch die Anerkennung der Höhe der Sicherheitsleistung klare und unbedingte Zusicherungen in Bezug auf eine mögliche Zollschuld zu machen. Dies ist umso mehr der Fall, als LSCS als Durchführerin des externen Versandverfahrens in Ermangelung gegenteiliger Angaben als erfahren im Bereich der Zollabwicklung und vertraut mit den Bestimmungen des Zollrechts gelten muss. Somit kann sie sich nicht darauf berufen, die genannten Behörden hätten bei ihr begründete Erwartungen dahin gehend geweckt, dass die Zollschuld die Höhe der Garantie, die für das Versandverfahren zu leisten war, nicht übersteigen werde.
3. Ergebnis
65. Im Einklang mit den vorstehenden Überlegungen schlage ich vor, auf die erste Vorlagefrage wie folgt zu antworten: Art. 29 Abs. 1 ZK ist dahin gehend auszulegen, dass die dort vorgesehene Methode der Zollwertermittlung nur anzuwenden ist, wenn der Transaktionswert der betroffenen Waren einem Preis zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union entspricht. Dabei ist es unerheblich, ob die Zollschuld dadurch entsteht, dass Waren während des externen Versandverfahrens der zollamtlichen Überwachung entzogen werden.
B. Zu den Ermittlungs- und Begründungspflichten der Zollverwaltung bei der Bestimmung des Zollwerts
1. Zu den Ermittlungspflichten der Zollverwaltung
66. Im Rahmen seiner dritten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Auskunft zu den Pflichten der Zollverwaltung im Zusammenhang mit der Anwendung der in Art. 30 Abs. 2 Buchst. a ZK geregelten Methode zur Bestimmung des Zollwerts. Diese sieht vor, dass der Zollwert auf der Grundlage des Transaktionswerts gleicher Waren, die zur Ausfuhr in die Union verkauft und zu demselben oder annähernd demselben Zeitpunkt wie die zu bewertenden Waren ausgeführt wurden, ermittelt wird. Hierzu möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Zollverwaltung von der Anwendung jener Methode absehen kann, wenn sie nicht über die geeigneten Daten verfügt, oder ob sie verpflichtet ist, Daten beim Hersteller einer Ware zu erheben.
67. Zunächst ist festzustellen, dass, soweit ersichtlich, weder der Zollkodex noch die Verordnung Nr. 2454/93 eine Verpflichtung der Zollverwaltung vorsehen, die Daten, die zur Anwendung der in Art. 30 Abs. 2 Buchst. a ZK vorgesehenen (oder auch einer anderen) Methode notwendig sind, beim Hersteller der betroffenen Waren zu ermitteln. Allein im Bereich der Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Buchst. d ZK (Methode des „errechneten Werts“ auf der Grundlage der Kosten für Material, Gewinn etc.) ist davon die Rede, dass die Zollverwaltung Angaben des Herstellers der betroffenen Waren mit Zustimmung dieses Herstellers und der Behörden eines betroffenen Drittlands in diesem Land überprüfen kann(30).
68. Nichtsdestotrotz hat die Zollverwaltung bei der Feststellung des Zollwerts notwendigerweise gewisse Prüfpflichten. Denn aus der Systematik der Art. 29 bis 31 ZK ergibt sich, dass die verschiedenen möglichen Methoden zur Ermittlung des Zollwerts in einem subsidiären Verhältnis zueinander stehen(31). Dies bedeutet, dass die Zollverwaltung in jedem Einzelfall mit der gebotenen Sorgfalt prüfen muss, ob die Voraussetzungen für die Anwendung einer Methode vorliegen, bevor sie zur nächsten Methode übergeht. Hierfür räumt der Zollkodex den mitgliedstaatlichen Zollbehörden (mit gewissen Einschränkungen)(32) das Recht ein, Auskünfte von Personen einzuholen, die unmittelbar oder mittelbar an Vorgängen im Rahmen des Warenverkehrs beteiligt sind(33).
69. Die Verpflichtung der Zollbehörden, die Voraussetzungen für die Anwendung der jeweiligen Methoden zur Ermittlung des Zollwerts sorgfältig zu prüfen, entspricht auch der vom Unionsgesetzgeber intendierten Subsidiarität dieser Methoden. Denn da der Gesetzgeber den Behörden nicht die freie Wahl der Methoden überlassen hat, müssen diese sich zunächst darum bemühen, die vorrangig anzuwendenden Methoden zu nutzen, bevor sie auf nachrangige Methoden zurückgreifen.
70. Mit den Prüf- und Sorgfaltspflichten der Zollverwaltung korrespondieren im Gegenzug allerdings auch gewisse Kooperations- und Auskunftspflichten der am Warenverkehr beteiligten Personen. So sieht insbesondere Art. 6 Abs. 1 ZK vor, dass, wer bei den Zollbehörden eine Entscheidung beantragt, alle Angaben und Unterlagen liefern muss, die von diesen Behörden für die Entscheidung benötigt werden. Gerade wenn ein Wirtschaftsteilnehmer wie vorliegend in den Genuss einer für ihn günstigeren Zollwertermittlungsmethode kommen möchte, erscheint es damit nicht unverhältnismäßig, von ihm zu verlangen, im Rahmen seiner Möglichkeiten zur Bereitstellung der Daten beizutragen, die zur Anwendung dieser Methode notwendig sind.
71. Einige Bestimmungen des Zollkodex und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen bestätigen im Übrigen, dass die Prüfpflichten der Zollverwaltung grundsätzlich in Kooperation mit den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern auszuüben sind. So ist z. B. vorgesehen, dass die Zollbehörden, sollten sie den Transaktionswert nicht ohne weitere Nachforschung anerkennen können, dem Käufer Gelegenheit zur Beschaffung weiter gehender Informationen geben(34).
72. In Anbetracht dieses Kooperationsverhältnisses überzeugt vorliegend die Argumentation der Kommission. Hiernach muss die Zollverwaltung, bevor sie von der Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Buchst. a ZK absehen kann, sämtliche ihr zur Verfügung stehenden Informationen und Datenbanken konsultieren und dem betroffenen Wirtschaftsteilnehmer die Möglichkeit geben, die notwendigen Daten beizubringen(35). Eine Pflicht zur Nachforschung beim Hersteller der betroffenen Waren ist dagegen abzulehnen, da sie mit erheblichem Aufwand verbunden wäre und in der Regel Geschäftsgeheimnisse von nur mittelbar beteiligten Unternehmen berühren würde.
73. Allerdings ist nicht ersichtlich, wieso diese Lösung – wie von der Kommission vorgeschlagen – auf eine Konstellation wie die vorliegende, in der die Waren während des Versandverfahrens der zollamtlichen Überwachung entzogen wurden, zu begrenzen sein sollte. Denn es ist nicht erkennbar, warum das Subsidiaritätsverhältnis der verschiedenen Methoden zur Ermittlung des Zollwerts und die Notwendigkeit, die Anwendbarkeit einer jeden Methode sukzessive sorgfältig zu prüfen, in dieser Situation abgeschwächt wären.
74. Im Einklang mit den vorstehenden Überlegungen schlage ich somit vor, auf die dritte Vorlagefrage wie folgt zu antworten: Die Zollbehörde ist nicht verpflichtet, die Daten, die zur Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Buchst. a ZK notwendig sind, beim Hersteller der betroffenen Waren zu erheben. Bevor sie von der Anwendung dieser Bestimmung absehen kann, muss die Behörde allerdings sämtliche Informationsquellen und Datenbanken konsultieren, die ihr zur Verfügung stehen, und den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit geben, die zur Anwendung der genannten Bestimmung notwendigen Daten beizubringen.
2. Zu den Begründungspflichten der Zollverwaltung
75. Die zweite, die vierte und die fünfte Vorlagefrage, die zusammen zu behandeln sind, betreffen allesamt die Begründungspflichten der Zollverwaltung in Bezug auf die zur Bestimmung des Zollwerts gewählte Methode. So möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Zollverwaltung verpflichtet ist, zu begründen,
– warum sie zur Bestimmung des Zollwerts nicht die in den Art. 29 und 30 ZK, sondern die in Art. 31 ZK vorgesehene Methode angewandt hat (zweite Vorlagefrage),
– weshalb die in Art. 30 Abs. 2 Buchst. c und d ZK geregelten Methoden nicht anzuwenden sind, wenn sie den Preis gleichartiger Waren auf der Grundlage des Art. 151 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2454/93 ermittelt (vierte Vorlagefrage),
– und ob die Entscheidung eine ausführliche Begründung enthalten muss, aus der sich ergibt, welche Daten im Sinne von Art. 31 ZK in der Gemeinschaft verfügbar sind, oder ob eine solche Begründung durch das Vorlegen detaillierter Nachweise bei Gericht nachgeholt werden kann (fünfte Vorlagefrage).
76. Die Antwort auf diese Fragen ergibt sich bereits aus Art. 6 Abs. 3 ZK. Danach sind schriftliche Entscheidungen, die für die Personen, an die sie gerichtet sind, nachteilige Folgen haben, zu begründen.
77. Darüber hinaus trifft die nationalen Behörden im Bereich der Anwendung des Unionsrechts eine allgemeine Begründungspflicht. Zwar ist Art. 41 der Grundrechtecharta im Fall des mitgliedstaatlichen Vollzugs von Unionsrecht nicht unmittelbar anwendbar(36). Das dort garantierte Recht auf eine gute Verwaltung spiegelt allerdings einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts wider, so dass die aus diesem Recht folgenden Anforderungen zu beachten sind, sobald ein Mitgliedstaat Unionsrecht ausführt(37).
78. Des Weiteren ist eine angemessene Begründung auch zur Wahrung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz, das aus dem Effektivitätsprinzip fließt, unerlässlich. Denn nur sie versetzt den Einzelnen in die Lage, in Kenntnis aller Umstände zu entscheiden, ob es für ihn von Nutzen ist, vor Gericht zu ziehen. Gleichfalls ist eine ausreichende Begründung notwendig, damit die Gerichte die Entscheidung einer Behörde, ein vom Unionsrecht eingeräumtes Recht zu verweigern, überprüfen können(38).
79. Im Einklang mit diesen Anforderungen sowie aufgrund der schon erwähnten Subsidiarität der im Zollkodex vorgesehenen Methoden zur Bestimmung des Zollwerts ist es erstens offensichtlich, dass die Zollbehörde in ihrer Entscheidung ausreichend begründen muss, warum die gewählte Methode der Zollwertermittlung anwendbar ist und keine der vorrangigen Methoden. Wendet die Zollverwaltung also die in Art. 31 ZK vorgesehene Methode an, muss sie begründen, warum die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der in den Art. 29 und 30 ZK vorgesehenen Methoden nicht gegeben waren.
80. Zweitens ergibt sich aus dem Verhältnis der Subsidiarität der nacheinander aufgelisteten Methoden der Zollwertermittlung auch, dass es nicht notwendig ist, zu begründen, warum die jeweils nachstehenden Methoden nicht angewandt wurden. Da Art. 151 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2454/93 die Durchführungsbestimmung zu Art. 30 Abs. 2 Buchst. b ZK ist, muss die Zollverwaltung somit, wenn sie den Zollwert auf der Grundlage von Art. 151 Abs. 3 der Verordnung Nr. 2454/93 bestimmt, nicht begründen, weshalb die in Art. 30 Abs. 2 Buchst. c und d ZK geregelten Methoden nicht anzuwenden sind.
81. Drittens verlangt die Begründungspflicht der Zollverwaltung, dass in der Entscheidung dargelegt wird, wie der endgültige Zollwert berechnet wurde. Damit muss, wenn dieser Wert in Anwendung von Art. 31 ZK ermittelt wird, dargelegt werden, welche Daten in der Union verfügbar waren und zur Berechnung des Zollwerts herangezogen wurden.
82. Und schließlich muss eine ausreichende Begründung notwendigerweise schon in der Entscheidung über die Festsetzung des Zollwerts erscheinen. Denn die Begründungspflicht soll auch das Vorgehen der Behörde bei der Prüfung der Anwendbarkeit der verschiedenen Methoden zur Ermittlung des Zollwerts dokumentieren. Damit wird nämlich sichergestellt, dass das Vorliegen der Voraussetzungen für die Anwendbarkeit jeder Methode sorgfältig geprüft wird. Ohne entsprechende Angaben wäre es im Nachhinein in der Tat sehr schwierig, nachzuvollziehen, ob eine solche Prüfung stattgefunden hat oder ob nur eine aus anderen Gründen getroffene Entscheidung nachträglich gerechtfertigt wird(39). Für eine Zollverwaltung, die die Art. 29 bis 31 ZK respektiert und die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der verschiedenen Methoden sukzessive sorgfältig geprüft hat, sollte es daher einfach sein, in der endgültigen Entscheidung darzulegen, warum die gewählte Zollwertermittlungsmethode angewandt wurde und nicht die vorstehenden.
83. Eine solche Selbstkontrolle der Zollverwaltung ist nur abgeschwächt möglich, wenn eine ausreichende Begründung erst auf Antrag des Betroffenen nachgereicht wird(40). Dies gilt umso mehr für eine Nachholung der Begründung im Gerichtsverfahren. Letzteres ermöglicht es dem Betroffenen im Übrigen nicht, in Kenntnis aller Umstände zu entscheiden, ob es für ihn von Nutzen ist, vor Gericht zu ziehen.
84. Die Frage der Begründungspflicht der mitgliedstaatlichen Zollbehörden ist allerdings zu unterscheiden von der Frage der Rechtsfolgen einer unzureichenden Begründung im nationalen Recht und damit der Frage, ob es möglich ist, einen Begründungsmangel im Laufe des Gerichtsverfahrens zu heilen. Diese Frage ist im Zollkodex nicht geregelt, und auch sonst enthält das Unionsrecht keine allgemeine Regelung zu Fehlerfolgen bei Begründungsmängeln.
85. Damit obliegt es den Mitgliedstaaten, in Ausübung ihrer Verfahrensautonomie die Folgen eines Verstoßes der Zollbehörden gegen ihre Begründungspflicht zu regeln und festzulegen, ob und inwieweit es möglich ist, einen solchen Verstoß im Laufe des Gerichtsverfahrens zu heilen. Hierbei müssen die Mitgliedstaaten allerdings die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität beachten(41).
86. Im Einklang mit den vorstehenden Überlegungen schlage ich vor, auf die zweite, die vierte und die fünfte Vorlagefrage wie folgt zu antworten: Aus Art. 6 Abs. 3 ZK sowie der allgemeinen Begründungspflicht der Zollverwaltung und dem Verhältnis der Subsidiarität, in dem die verschiedenen Methoden der Zollwertberechnung zueinander stehen, ergibt sich, dass die Zollverwaltung verpflichtet ist, in ihrer Entscheidung ausreichend zu begründen, warum eine bestimmte Methode der Zollwertermittlung angewandt wurde und keine vorrangig anzuwendende Methode. Gleichfalls ist die Zollverwaltung verpflichtet, in ihrer Entscheidung ausreichend darzulegen, wie und auf der Grundlage von welchen Daten der endgültige Zollwert berechnet wurde. Die Frage, ob und inwieweit eine fehlende Begründung im Gerichtsverfahren nachgeholt werden kann, ist eine Frage des nationalen Rechts und von den Mitgliedstaaten unter Beachtung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität zu regeln.
VI. Ergebnis
87. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Fragen des Augstākā tiesa (Oberster Gerichtshof, Lettland) wie folgt zu antworten:
1. Art. 29 Abs. 1 des Zollkodex ist dahin gehend auszulegen, dass die dort vorgesehene Methode der Zollwertermittlung nur anzuwenden ist, wenn der Transaktionswert der betroffenen Waren einem Preis zur Ausfuhr in das Zollgebiet der Union entspricht. Dabei ist es unerheblich, ob die Zollschuld dadurch entsteht, dass Waren während des externen Versandverfahrens der zollamtlichen Überwachung entzogen werden.
2. Die Zollbehörde ist nicht verpflichtet, die Daten, die zur Anwendung von Art. 30 Abs. 2 Buchst. a des Zollkodex notwendig sind, beim Hersteller der betroffenen Waren zu erheben. Bevor sie von der Anwendung dieser Bestimmung absehen kann, muss die Behörde allerdings sämtliche Informationsquellen und Datenbanken konsultieren, die ihr zur Verfügung stehen, und den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit geben, die zur Anwendung der genannten Bestimmung notwendigen Daten beizubringen.
3. Aus Art. 6 Abs. 3 ZK sowie der allgemeinen Begründungspflicht der Verwaltung und dem Verhältnis der Subsidiarität, in dem die verschiedenen Methoden der Zollwertberechnung zueinander stehen, ergibt sich, dass die Zollverwaltung verpflichtet ist, in ihrer Entscheidung ausreichend zu begründen, warum eine bestimmte Methode der Zollwertermittlung angewandt wurde und keine vorrangig anzuwendende Methode. Gleichfalls ist die Zollverwaltung verpflichtet, in ihrer Entscheidung ausreichend darzulegen, wie und auf der Grundlage von welchen Daten der endgültige Zollwert berechnet wurde. Die Frage, ob und inwieweit eine fehlende Begründung im Gerichtsverfahren nachgeholt werden kann, ist eine Frage des nationalen Rechts und von den Mitgliedstaaten unter Beachtung der Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität zu regeln.