Sag T-10/13

Bank of Industry and Mine

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran med henblik på at forhindre nuklear spredning – indefrysning af midler – annullationssøgsmål – søgsmålsfrist – formaliteten – ulovlighedsindsigelse – retlig fejl – proportionalitet – ejendomsret – Rådets kompetence – begrundelsespligt – ret til forsvar – fornyet gennemgang af de vedtagne restriktive foranstaltninger – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – fejlskøn«

Sammendrag – Rettens dom (Første Afdeling) af 29. april 2015

1.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – afgørelse om indefrysning af midler – domstolskontrol med lovligheden – rækkevidde – artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413, og artikel 1, stk. 8, i afgørelse 2012/635 – ikke omfattet

[Art. 29 TEU, art. 263, stk. 4, TEUF og art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2010/413/FUSP, art. 20, stk. 1, litra c), og 2012/635/FUSP, art. 1, stk. 8]

2.      Annullationssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – retlig interesse – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – søgsmål til prøvelse af en retsakt, der indfører restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren – offentlig enhed, der påberåber sig den beskyttelse og de garantier, der er forbundet med de grundlæggende rettigheder – spørgsmål, der ikke vedrører, hvorvidt anbringendet kan antages til realitetsbehandling, men dets realitet

(Art. 263, stk. 4, TEUF og art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2012/635/FUSP; Rådets forordning nr. 945/2012)

3.      EU-retten – grundlæggende rettigheder – personelt anvendelsesområde – juridiske personer, der er statsorganer i tredjelande – omfattet – tredjelandets ansvar for overholdelse af grundlæggende rettigheder på dets område – ingen betydning

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder art. 17, 41 og 47)

4.      Den Europæiske Union – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Iran – foranstaltninger truffet inden for rammerne af kampen mod nuklear spredning – kontrollens rækkevidde – kontrol begrænset til de almindelige regler – kontrol, der udstrækker sig til stillingtagen til de faktiske omstændigheder og undersøgelse af beviser for, at akterne finder anvendelse på konkrete enheder

[Art. 29 TEU, art. 215, stk. 2, TEUF og art. 275, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder art. 47; Rådets afgørelse 2010/413/FUSP, art. 20, stk. 1, litra c); Rådets forordning nr. 267/2012, art. 23, stk. 2; Rådets forordning nr. 267/2012, art. 23, stk. 2, litra d)]

5.      Den Europæiske Union – domstolskontrol med lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for Iran – foranstaltninger truffet inden for rammerne af kampen mod nuklear spredning – kontrollens rækkevidde – kontrol begrænset til de almindelige regler – kriterier for vedtagelse af restriktive foranstaltninger – støtte til Irans regering – rækkevidde – overholdelse af retssikkerhedsprincippet, der kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger

[Rådets afgørelse 2010/413/FUSP, art. 20, stk. 1, litra c), og 2012/35/FUSP, 13. betragtning; Rådets forordning nr. 267/2012, art. 23, stk. 2, litra d)]

6.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – begrænsning af ejendomsretten og af friheden til at oprette og drive egen virksomhed – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

[Rådets afgørelser 2010/413/FUSP, art. 20, § 1, litra c), 2012/35/FUSP, 13. betragtning, og 2012/635/FUSP, art. 1, 13. betragtning, og 2012/635/FUSP, art. 1, stk. 8; Rådets forordning nr. 267/2012, art. 23, stk. 2; Rådets forordning nr. 267/2012, art. 23, stk. 2, litra d)]

7.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – afgørelse vedtaget inden for rammerne af EU-traktaten – proceduremæssige krav, der er opstillet i artikel 215, stk. 2, TEUF – ugyldig

(Art. 29 TEU; art. 215, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2012/635/FUSP)

8.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – Rådets beføjelse til, på området for restriktive foranstaltninger på grundlag af artikel 215 TEUF, at anvende proceduren i artikel 291, stk. 2, TEUF

(Art. 215 TEUF og 291, stk. 2, TEUF; Rådets forordning nr. 267/2012, art. 23, stk. 2)

9.      Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – restriktive foranstaltninger truffet inden for rammerne af kampen mod nuklear spredning – procedure for opførelse på listen over personer og enheder, der pålægges indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – valg af hjemmel – forordning nr. 267/2012 – overholdelse af betingelserne i artikel 291 TEUF

(Art. 24, stk. 1, andet afsnit, TEU, art. 29 TEU og 31, stk. 1, TEU, art. 215 TEUF og 291, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2010/413/FUSP, bilag II; Rådets forordning nr. 267/2012, art. 23, stk. 2, og art. 46, stk. 2)

10.    Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – afgørelse, der indgår i en for adressaten bekendt sammenhæng, der gør det muligt for den pågældende at forstå rækkevidden af foranstaltningen i forhold til den pågældende – kortfattet begrundelse tilladt

(Art. 296, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2012/635/FUSP; Rådets forordning nr. 945/2012)

11.    EU-retten – principper – ret til forsvar – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – aktindsigt – ret, der er betinget af en anmodning herom til Rådet

(Rådets afgørelse 2012/635/FUSP; Rådets forordning nr. 945/2012)

12.    EU-retten – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som støtter Irans regering – pligt til at oplyse om de omstændigheder, som lægges den pågældende til last – rækkevidde

(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder art. 47; Rådets afgørelse 2012/635/FUSP; Rådets forordning nr. 945/2012)

13.    Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran – indefrysning af midler, der tilhører personer, enheder eller organer, som medvirker til eller støtter den nukleare spredning – Rådets forpligtelse til med regelmæssige mellemrum at tage disse foranstaltninger op til fornyet gennemgang – krænkelse heraf – ingen betydning for disse foranstaltninger gyldighed – betingelser – overholdelse af formålet med forpligtelsen til fornyet gennemgang og ingen skadelige virkninger for den omhandlede enheds situation

(Rådets afgørelse 2010/413/FUSP, art. 26, stk. 3; Rådets forordning nr. 267/2012, art. 46, stk. 6)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 27-30)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 48 og 49)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 53, 55, 57 og 58)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 74, 75 og 170-173)

5.      Rådet har vide skønsbeføjelser med hensyn til den generelle og abstrakte fastsættelse af retlige kriterier og af fremgangsmåden for vedtagelse af restriktive foranstaltninger. I denne henseende tildeler kriteriet om støtte til Irans regering med sin meget brede formulering Rådet en skønsbeføjelse. Denne beføjelse er imidlertid hverken uforholdsmæssig eller vilkårlig. For det første finder retssikkerhedsprincippet, som udgør et almindeligt princip i EU-retten, og som bl.a. kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan være bebyrdende for personer og virksomheder, således ganske vist anvendelse på restriktive foranstaltninger som de i hovedsagen omhandlede, som påvirker de omhandlede personer og enheders rettigheder og friheder hårdt. For det andet indgår det omtvistede kriterium i en retlig ramme, som er klart afgrænset af de mål, der forfølges med lovgivningen vedrørende de restriktive foranstaltninger over for Iran, bl.a. 13. betragtning til afgørelse 2012/35, hvorved dette kriterium er indsat i artikel 20, stk. 1, i afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran. Som det fremgår af denne 13. betragtning til afgørelse 2012/35, omfatter dette kriterium på en målrettet og selektiv måde de aktiviteter, som den omhandlede person og enhed selv har udøvet, og at der, selv om de hverken har en direkte eller indirekte tilknytning til nuklear spredning, imidlertid kan fremme udviklingen heraf ved at forsyne Irans regering med materielle, økonomiske eller logistiske ressourcer eller faciliteter, der gør det muligt for den at forfølge den nukleare spredning.

Nævnte kriterium omfatter således ikke alle former for støtte til Irans regering, men støtteformer, som på grund af deres kvantitative eller kvalitative betydning bidrager til Irans nukleare aktiviteter. Det opstiller således på en objektiv måde en afgrænset kategori af personer og enheder, der kan gøres til genstand for foranstaltninger om indefrysning af midler. Det kan således finde anvendelse på enhver enhed, der yder støtte, bl.a. i form af finansiel støtte, til Irans regering. Det omfatter derimod ikke samtlige enheder, der ejes af Irans regering, eller som har tilknytning til sidstnævnte, eller alle Irans skatteydere.

(jf. præmis 75-80, 83, 84 og 88)

6.      Henset til betydningen af opretholdelsen af international fred og sikkerhed kan Rådet uden at overskride grænserne for sin skønsbeføjelse vurdere, at de krænkelser af ejendomsretten, der sker som følge af anvendelsen af kriteriet om støtte til Irans regering, som fastsat i 13. betragtning til afgørelse 2012/35 om ændring af afgørelse 2010/413, og ved artikel 20, stk. 1, i afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran med henblik på at pålægge visse offentlige personer og enheder, der yder en sådan støtte, indefrysning af deres midler, er passende og nødvendige for at lægge pres på Irans regering for at få Iran til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter. Dette kriterium er dermed foreneligt med proportionalitetsprincippet og tildeler ikke Rådet en for vidtgående beføjelse.

(jf. præmis 78, 91, 92 og 195-199)

7.      Den forudgående vedtagelse af en afgørelse i henhold til kapitel 2 i afsnit V i EU-traktaten er en nødvendig betingelse for, at Rådet kan vedtage restriktive foranstaltninger i medfør af de beføjelser, som er tildelt det ved artikel 215, stk. 2, TEUF. Denne konstatering indebærer dog ikke, at vedtagelsen af en afgørelse såsom afgørelse 2012/635 er underlagt de proceduremæssige krav, der er opstillet i artikel 215, stk. 2, TEUF, i stedet for de krav, der er opstillet i artikel 29 TEU. Sidstnævnte giver Rådet mulighed for at handle alene for at vedtage de deri fastsatte afgørelser.

(jf. præmis 99 og 101)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 105-107)

9.      De forordninger, såsom forordning nr. 267/2012 om ændring af afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran, der fastsætter restriktive foranstaltninger på grundlag af artikel 215 TEUF, har til formål inden for EUF-traktatens anvendelsesområde at gennemføre afgørelser, der er vedtaget i henhold til artikel 29 TEU, inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). På grund af deres formål, art og emne knytter restriktive foranstaltninger vedtaget i henhold til artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 267/2012, der har til formål at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at bringe den nukleare spredning til ophør, sig tættere til gennemførelsen af FUSP end til udøvelsen af de beføjelser, som Unionen er blevet tildelt med EUF-traktaten.

Inden for rammerne af EU-traktaten fremgår det dog af artikel 24, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 29 TEU og artikel 31, stk. 1, TEU, at Rådet som hovedregel skal udøve beføjelsen til at vedtage afgørelser på FUSP-området med enstemmighed. Det er nærmere bestemt Rådet, der handler alene, som træffer afgørelse om opførelsen af navnet på en person eller en enhed i bilag II til afgørelse 2010/413. Det er netop denne opførelse, der inden for EUF-traktatens anvendelsesområde bliver gennemført med vedtagelsen af en foranstaltning om indefrysning af pengemidler i henhold til artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 267/2012.

Under disse omstændigheder kan Rådet under hensyntagen til den særlige karakter af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 267/2012, nødvendigheden af at sikre sammenhæng mellem listen i bilag II til afgørelse 2010/413 og listen i bilag IX til forordning nr. 267/2012 samt det forhold, at Kommissionen ikke har adgang til oplysninger fra medlemsstaternes efterretningstjenester, som kan være nødvendige for at gennemføre nævnte foranstaltninger, med rette fastslå, at gennemførelsen af artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 267/2012 om indefrysning af pengemidler var et specifikt tilfælde som omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF, og at det derfor har ret til at forbeholde sig beføjelsen i nævnte forordnings artikel 46, stk. 2, til at gennemføre den.

Hvad angår spørgsmål om, hvorvidt konstateringen af, at der var tale om et specifikt tilfælde, blev behørigt begrundet, fremgår begrundelsen for, at gennemførelsesbeføjelser er blevet forbeholdt Rådet i henhold til artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 267/2012, imidlertid af en samlet læsning af nævnte forordnings betragtninger og bestemmelser i forhold til sammenhængen mellem de relevante bestemmelser i EU-traktaten og EUF-traktaten vedrørende indefrysning af midler.

De i artikel 291, stk. 2, TEUF opstillede krav for at kunne tildele Rådet gennemførelsesbeføjelser er opfyldt for så vidt angår artikel 46, stk. 2, i forordning nr. 267/2012.

(jf. præmis 109-114 og 119)

10.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 122-127 og 133-139)

11.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis144)

12.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 149 og 151)

13.    Det følger af artikel 26, stk. 3, i afgørelse 2010/413 om restriktive foranstaltninger over for Iran og artikel 46, stk. 6, i forordning nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran, at Rådet har pligt til at gennemgå de restriktive foranstaltninger inden for en frist på 12 måneder fra vedtagelsen af afgørelse 2012/635 om ændring af afgørelse 2010/413, og gennemførelsesforordning nr. 945/2012 om gennemførelse af forordning nr. 267/2012.

Denne tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en fornyet gennemgang af de vedtagne foranstaltninger kan dog ikke begrunde en annullation af de anfægtede retsakter, idet formålet med bestemmelserne om en regelmæssig fornyet gennemgang af de restriktive foranstaltninger er blevet overholdt, om end for sent, og Rådets tilsidesættelse af fristen for fornyet gennemgang skaber således ikke yderligere skadelige virkninger for sagsøgerens situation. Dette formål er at sikre en regelmæssig kontrol af, at de vedtagne restriktive foranstaltninger stadig er begrundede.

(jf. præmis 155-157, 160-162, 164 og 165)