Rechtssache T‑10/13
Bank of Industry and Mine
gegen
Rat der Europäischen Union
„Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran zur Verhinderung der nuklearen Proliferation – Einfrieren von Geldern – Nichtigkeitsklage – Klagefrist – Zulässigkeit – Einrede der Rechtswidrigkeit – Rechtsfehler – Verhältnismäßigkeit – Eigentumsrecht – Zuständigkeit des Rates – Begründungspflicht – Verteidigungsrechte – Überprüfung der erlassenen restriktiven Maßnahmen – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Beurteilungsfehler“
Leitsätze – Urteil des Gerichts (Erste Kammer) vom 29. April 2015
1. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Beschluss über das Einfrieren von Geldern – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit – Umfang – Art. 20 Abs. 1 Buchst. c des Beschlusses 2010/413 und Art. 1 Abs. 8 des Beschlusses 2012/635 – Ausschluss
(Art. 29 EUV; Art. 263 Abs. 4 AEUV und 275 Abs. 2 AEUV; Beschlüsse des Rates 2010/413/GASP, Art. 20 Abs. 1 Buchst. c, und 2012/635/GASP, Art. 1 Abs. 8)
2. Nichtigkeitsklage – Zulässigkeitsvoraussetzungen – Rechtsschutzinteresse – Natürliche oder juristische Personen – Handlungen, die sie unmittelbar und individuell betreffen – Klage gegen einen Rechtsakt, mit dem gegen den Kläger restriktive Maßnahmen verhängt werden – Regierungsorganisation, die sich auf den Schutz und die Garantien beruft, die in den Grundrechten verankert sind – Frage, die nicht die Zulässigkeit des Klagegrundes betrifft, sondern seine Begründetheit
(Art. 263 Abs. 4 AEUV und 275 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2012/635/GASP des Rates; Verordnung Nr. 945/2012 des Rates)
3. Recht der Europäischen Union – Grundrechte – Persönlicher Geltungsbereich – Juristische Personen, die ein verlängerter Arm von Drittstaaten sind – Einbeziehung – Verantwortlichkeit des Drittstaats für die Wahrung der Grundrechte in seinem eigenen Hoheitsgebiet – Keine Auswirkung
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 17, 41 und 47)
4. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Maßnahmen im Rahmen der Bekämpfung der nuklearen Proliferation – Umfang der Kontrolle – Eingeschränkte Kontrolle in Bezug auf allgemeine Regeln – Kontrolle, die sich bei Maßnahmen, die sich an einzelne Einrichtungen richten, auf die Beurteilung der Tatsachen und die Überprüfung der Beweise erstreckt
(Art. 29 EUV; Art. 215 Abs. 2 AEUV und 275 Abs. 2 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2010/413/GASP des Rates, Art. 20 Abs. 1 Buchst. c; Verordnung Nr. 267/2012 des Rates, Art. 23 Abs. 2 Buchst. d)
5. Europäische Union – Gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Handlungen der Organe – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Maßnahmen im Rahmen der Bekämpfung der nuklearen Proliferation – Umfang der Kontrolle – Eingeschränkte Kontrolle in Bezug auf allgemeine Regeln – Kriterien für den Erlass der restriktiven Maßnahmen – Unterstützung der iranischen Regierung – Umfang – Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit, der Klarheit, Präzision und Vorhersehbarkeit der Wirkungen der Rechtsregeln verlangt
(Beschlüsse des Rates 2010/413/GASP, Art. 20 Abs. 1 Buchst. c, und 2012/35/GASP, 13. Erwägungsgrund; Verordnung Nr. 267/2012 des Rates, Art. 23 Abs. 2 Buchst. d)
6. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind oder diese unterstützen – Einschränkung des Eigentumsrechts und des Rechts auf freie Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit – Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Beschlüsse des Rates 2010/413/GASP, Art. 20 Abs. 1 Buchst. c, 2012/35/GASP, 13. Erwägungsgrund, und 2012/635/GASP, Art. 1 Abs. 8; Verordnung Nr. 267/2012 des Rates, Art. 23 Abs. 2 Buchst. d)
7. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Im Rahmen des EU-Vertrags erlassener Beschluss – Anforderungen an das Verfahren, die von Art. 215 Abs. 2 AEUV aufgestellt werden – Unanwendbarkeit
(Art. 29 EUV; Art. 215 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2012/635/GASP des Rates)
8. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind oder diese unterstützen – Befugnis des Rates, bei auf Art. 215 AEUV gestützten restriktiven Maßnahmen auf das Verfahren gemäß Art. 291 Abs. 2 AEUV zurückzugreifen
(Art. 215 AEUV und 291 Abs. 2 AEUV; Verordnung Nr. 267/2012 des Rates, Art. 23 Abs. 2)
9. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Maßnahmen im Rahmen der Bekämpfung der nuklearen Proliferation – Verfahren zur Aufnahme in die Liste der Personen und Organisationen, deren Gelder und wirtschaftliche Ressourcen eingefroren werden – Wahl der Rechtsgrundlage – Verordnung Nr. 267/2012 – Erfüllung der in Art. 291 AEUV aufgestellten Voraussetzungen
(Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV, 29 EUV und 31 Abs. 1 EUV; Art. 215 AEUV und 291 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2010/413/GASP des Rates, Anhang II; Verordnung Nr. 267/2012 des Rates, Art. 23 Abs. 2 und 46 Abs. 2)
10. Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind oder diese unterstützen – Beschluss, der in einem Kontext ergeht, der dem Betroffenen bekannt ist und der es ihm ermöglicht, die Tragweite der ihm gegenüber getroffenen Maßnahme zu verstehen – Zulässigkeit einer summarischen Begründung
(Art. 296 Abs. 2 AEUV; Beschluss 2012/635/GASP des Rates; Verordnung Nr. 945/2012 des Rates)
11. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind oder diese unterstützen – Recht auf Zugang zu Dokumenten – Recht, das einen entsprechenden Antrag an den Rat voraussetzt
(Beschluss 2012/635/GASP des Rates; Verordnung Nr. 945/2012 des Rates)
12. Recht der Europäischen Union – Grundsätze – Verteidigungsrechte – Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die die Regierung des Iran unterstützen – Verpflichtung zur Mitteilung der belastenden Umstände – Umfang
(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 47; Beschluss 2012/635/GASP des Rates; Verordnung Nr. 945/2012 des Rates)
13. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik – Restriktive Maßnahmen gegen Iran – Einfrieren der Gelder von Personen, Organisationen oder Einrichtungen, die an der nuklearen Proliferation beteiligt sind oder diese unterstützen – Pflicht des Rates, diese Maßnahmen in regelmäßigen Abständen zu überprüfen – Verstoß – Keine Auswirkung auf die Gültigkeit dieser Maßnahmen – Voraussetzungen – Beachtung des Ziels der Überprüfungspflicht und Fehlen nachteiliger Auswirkungen auf die Situation der betreffenden Organisation
(Beschluss 2010/413/GASP des Rates, Art. 26 Abs. 3; Verordnung Nr. 267/2012 des Rates, Art. 46 Abs. 6)
1. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 27-30)
2. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 48, 49)
3. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 53, 55, 57, 58)
4. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 74, 75, 170-173)
5. Der Rat verfügt bei der allgemeinen und abstrakten Bestimmung der rechtlichen Kriterien und der Einzelheiten des Erlasses restriktiver Maßnahmen über ein weites Ermessen. Das Tatbestandsmerkmal der Unterstützung für die Regierung des Iran räumt dem Rat aufgrund seiner sehr weiten Formulierung insoweit einen Ermessensspielraum ein. Diese Befugnis ist weder exorbitant noch ins unbeschränkte Ermessen gestellt. Erstens gilt nämlich der Grundsatz der Rechtssicherheit, der einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellt und insbesondere gebietet, dass Rechtsvorschriften, vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können, klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen, nämlich auch für restriktive Maßnahmen, die die Rechte und Freiheiten der betroffenen Personen und Einrichtungen schwer beeinträchtigen. Zweitens fügt sich das Tatbestandsmerkmal der Unterstützung für die Regierung des Iran in einen rechtlichen Rahmen ein, der durch die Ziele der Regelungen, denen die restriktiven Maßnahmen gegen Iran unterliegen, klar abgegrenzt ist, wie insbesondere des 13. Erwägungsgrundes des Beschlusses 2012/35, mit dem dieses Tatbestandsmerkmal in Art. 20 Abs. 1 des Beschlusses 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran eingefügt worden ist. Wie sich aus dem 13. Erwägungsgrund des Beschlusses 2012/35 ergibt, bezieht sich dieses Tatbestandsmerkmal gezielt und selektiv auf Tätigkeiten der betreffenden Person oder Einrichtung, die, auch wenn sie als solche in keinem direkten oder indirekten Zusammenhang mit der nuklearen Proliferation stehen, diese gleichwohl dadurch fördern können, dass durch sie Mittel oder Fazilitäten materieller, finanzieller oder logistischer Art für die iranische Regierung bereitgestellt werden, die es dieser ermöglichen, die Tätigkeiten auf dem Gebiet der Proliferation fortzuführen.
Dieses Tatbestandsmerkmal erfasst also nicht jede Form der Unterstützung der iranischen Regierung, sondern solche Formen, die aufgrund ihrer quantitativen oder qualitativen Bedeutung zur Fortführung der iranischen Nukleartätigkeiten beitragen. Mit ihm wird daher auf objektive Weise ein eng begrenzter Kreis von Personen und Einrichtungen festgelegt, gegen die Maßnahmen zum Einfrieren von Geldern erlassen werden können. Es kann daher auf jede Einrichtung Anwendung finden, die der iranischen Regierung, insbesondere in Form einer finanziellen Unterstützung, Hilfe leistet. Dagegen betrifft es nicht sämtliche Einrichtungen, die im Besitz der iranischen Regierung stehen oder Verbindungen zu dieser unterhalten, und schon gar nicht sämtliche iranischen Steuerzahler.
(vgl. Rn. 75-80, 83, 84, 88)
6. In Anbetracht der fundamentalen Bedeutung der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, darf der Rat, ohne die Grenzen seines Ermessensspielraums zu überschreiten, davon ausgehen, dass die Eingriffe in das Eigentumsrecht, die durch die Anwendung des Tatbestandsmerkmals der Unterstützung für die Regierung des Iran, das im 13. Erwägungsgrund des Beschlusses 2012/35 zur Änderung des Beschlusses 2010/413 und in Art. 20 Abs. 1 des Beschlusses 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran vorgesehen ist, um die Gelder bestimmter Personen und Organisationen einzufrieren, bedingt sind, geeignet und erforderlich sind, um Druck auf die iranische Regierung auszuüben und sie zur Einstellung ihrer Tätigkeiten auf dem Gebiet der nuklearen Proliferation zu zwingen. Daher ist dieses Tatbestandsmerkmal mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar und begründet keine exorbitante Befugnis des Rates.
(vgl. Rn. 78, 91, 92, 195-199)
7. Der vorherige Erlass eines Beschlusses nach Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags stellt eine notwendige Voraussetzung dafür dar, dass der Rat aufgrund der ihm durch Art. 215 Abs. 2 AEUV verliehenen Befugnisse restriktive Maßnahmen erlassen kann. Dieser Befund bedeutet jedoch nicht, dass der Erlass eines Beschlusses nach Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags den in Art. 215 Abs. 2 AEUV gestellten verfahrensrechtlichen Anforderungen statt den Anforderungen unterworfen wäre, die in Art. 29 EUV selbst gestellt werden. Dieser ermächtigt den Rat, beim Erlass der dort genannten Beschlüsse allein tätig zu werden.
(vgl. Rn. 99, 101)
8. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 105-107)
9. Mit Verordnungen wie der Verordnung Nr. 267/2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran, die Maßnahmen auf der Grundlage von Art. 215 AEUV vorsehen, sollen Beschlüsse, die nach Art. 29 EUV im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erlassen worden sind, im Anwendungsbereich des AEU-Vertrags umgesetzt werden. Insbesondere sind nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 267/2012 erlassene restriktive Maßnahmen, die darauf abzielen, Druck auf die Islamische Republik Iran auszuüben, damit die nukleare Proliferation eingestellt wird, aufgrund ihres Zwecks, ihrer Natur und ihres Gegenstands enger mit der Umsetzung der GASP als mit der Ausübung der der Union durch den AEU-Vertrag übertragenen Befugnisse verbunden.
Im Rahmen des EU-Vertrags geht aus Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 29 EUV und Art. 31 Abs. 1 EUV aber hervor, dass Entscheidungen im Bereich der GASP grundsätzlich vom Rat getroffen werden, und zwar einstimmig. Insbesondere entscheidet der Rat allein über die Aufnahme des Namens einer Person oder einer Einrichtung in Anhang II des Beschlusses 2010/413. Gerade diese Aufnahme wird aber mit dem Erlass einer Maßnahme zum Einfrieren von Geldern nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 267/2012 im Anwendungsbereich des AEU-Vertrags umgesetzt.
Unter diesen Umständen darf der Rat unter Berücksichtigung der Besonderheit der nach Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 267/2012 erlassenen Maßnahmen, der Notwendigkeit, die Kohärenz zwischen der Liste in Anhang II des Beschlusses 2010/413 und der Liste in Anhang IX dieser Verordnung sicherzustellen, sowie der Tatsache, dass die Kommission keinen Zugang zu den Daten der Auskunftsstellen der Mitgliedstaaten hat, die sich als für die Umsetzung der genannten Maßnahmen erforderlich erweisen können, die Auffassung vertreten, die Durchführung von Art. 23 Abs. 2 der Verordnung Nr. 267/2012, der sich auf das Einfrieren von Geldern bezieht, stelle einen Sonderfall im Sinne von Art. 291 Abs. 2 AEUV dar, so dass er berechtigt sei, sich in Art. 46 Abs. 2 der genannten Verordnung die Befugnis zu seiner Durchführung vorzubehalten.
Hinsichtlich der Frage, ob das Vorliegen eines Sonderfalls gebührend begründet worden ist, geht die Rechtfertigung für den Durchführungsvorbehalt zugunsten des Rates in Art. 46 Abs. 2 der Verordnung Nr. 267/2012 aus einer Gesamtwürdigung der Erwägungsgründe und der Bestimmungen der genannten Verordnung im Kontext des Zusammenspiels der einschlägigen Bestimmungen des EU-Vertrags und des AEU-Vertrags über das Einfrieren von Geldern hervor.
Folglich sind die in Art. 291 Abs. 2 AEUV an eine Einräumung von Durchführungsbefugnissen an den Rat gestellten Anforderungen in Bezug auf Art. 46 Abs. 2 der Verordnung Nr. 267/2012 erfüllt.
(vgl. Rn. 109-114, 119)
10. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 122-127, 133-139)
11. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 144)
12. Siehe Text der Entscheidung.
(vgl. Rn. 149, 151)
13. Gemäß Art. 26 Abs. 3 des Beschlusses 2010/413 über restriktive Maßnahmen gegen Iran und Art. 46 Abs. 6 der Verordnung Nr. 267/2012 über restriktive Maßnahmen gegen Iran ist der Rat verpflichtet, die restriktiven Maßnahmen gegen die Klägerin innerhalb einer Frist von zwölf Monaten ab dem Erlass des Beschlusses 2012/635 zur Änderung des Beschlusses 2010/413 und der Verordnung Nr. 945/2012 zur Durchführung der Verordnung Nr. 267/2012 zu überprüfen.
Die Verletzung der Verpflichtung zur Überprüfung der erlassenen restriktiven Maßnahmen rechtfertigt jedoch nicht die Nichtigerklärung der angefochtenen Rechtsakte, da das Ziel der Vorschriften über die regelmäßige Überprüfung der restriktiven Maßnahmen – wenn auch verspätet – beachtet worden ist; die Nichteinhaltung der Überprüfungsfrist durch den Rat wirkt sich daher nicht mehr negativ auf die Situation der Klägerin aus. Dieses Ziel besteht darin, eine regelmäßige Überprüfung dahin gehend zu gewährleisten, dass die erlassenen restriktiven Maßnahmen weiterhin gerechtfertigt sind.
(vgl. Rn. 155-157, 160-162, 164, 165)