MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 25. veljače 2021.(1)
Predmet C‑458/19 P
ClientEarth
protiv
Europske komisije
„Žalba – Tužba za poništenje – Uredba (EZ) br. 1367/2006 – Aarhuška konvencija – Pristup pravosuđu u pitanjima okoliša – Interno preispitivanje – Odbijanje – Predmet preispitivanja – Uredba (EZ) br. 1907/2006 – Registracija, evaluacija, autorizacija i ograničavanje kemikalija – Obveza autorizacije – Provedbena odluka C(2016) 3549 final kojom se dodjeljuje autorizacija za uporabu bis(2-etil‑heksil)-ftalata (DEHP) – Prevladavajuća socioekonomska korist – Uzimanje u obzir rizika”
Sadržaj
I. Uvod
1. Bis(2-etil‑heksil)ftalat (DEHP) je plastifikator, koji se dodaje plastici na osnovi polivinil‑klorida (PVC). DEHP uključuje znatne rizike za zdravlje ljudi. Zbog toga je za uporabu te tvari na temelju Uredbe REACH(2) potrebna autorizacija, o kojoj odlučuje Komisija na zahtjev korisnika.
2. ClientEarth je nevladina organizacija (NVO) koja se bavi zaštitom okoliša. U ovom postupku protivi se, kao treća strana, takvoj autorizaciji koju je Komisija dodijelila trima poduzećima za recikliranje otpada za uporabu recikliranog otpadnog PVC‑a (reciklirani PVC) koji sadržava DEHP. U tu svrhu ClientEarth je u skladu s Aarhuškom uredbom(3) Komisiji podnio zahtjev za preispitivanje tog odobrenja te je zatim pred Općim sudom bezuspješno osporio odbijanje tog zahtjeva.
3. Predmetna žalba stoga pruža Sudu priliku da prvi put odgovori na određena pitanja u vezi s postupkom preispitivanja propisanim Aarhuškom uredbom i postupkom autorizacije predviđenim Uredbom REACH. Riječ je, u biti, o nadzoru odvagivanja na kojem se temelji autorizacija i, prema tome, o elementima koje u tu svrhu treba uzeti u obzir kao i o nadzoru ispitivanja alternativa. Osim toga, sporno je u kojoj mjeri zahtjev za preispitivanje određuje predmet spora i u kojoj se mjeri treće strane mogu pozivati na nedostatke u zahtjevu korisnika za davanje autorizacije kako bi doveli u pitanje valjanost odluke o autorizaciji.
II. Pravni okvir
A. Aarhuška konvencija
4. Člankom 9. stavkom 3. Aarhuške konvencije(4) predviđa se da ugovorne stranke omogućavaju pripadnicima javnosti pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš. U skladu s člankom 9. stavkom 4., ti postupci imaju osigurati odgovarajuće i djelotvorne pravne lijekove. Oni trebaju prema toj odredbi biti pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi.
B. Aarhuška uredba
5. Aarhuškom uredbom provodi se, među ostalim, članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije u pogledu institucija i tijela Europske unije. Članak 10. Aarhuške uredbe predviđa u tu svrhu postupak internog preispitivanja:
„1. Svaka nevladina organizacija koja ispunjava kriterije iz članka 11. ima pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje instituciji ili tijelu Zajednice koje je donijelo upravni akt u okviru prava zaštite okoliša odnosno, u slučaju navodnog upravnog propusta, koje je trebalo donijeti takav akt.
[…] U zahtjevu se navode razlozi za preispitivanje.
2. Institucija odnosno tijelo Zajednice iz stavka 1. razmatra svaki zahtjev, […] Institucija odnosno tijelo Zajednice […] odgovara na zahtjev pisanim obrazloženjem.
3. […]”
6. Člankom 12. stavkom 1. Aarhuške uredbe upućuje se na mogućnost pokretanja postupka pred sudovima Unije:
„Nevladina organizacija koja je podnijela zahtjev za interno preispitivanje u skladu s člankom 10. može pokrenuti postupak pred Sudom EZ‑a u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora.”
7. Ta je odredba pojašnjena u uvodnoj izjavi 21. Aarhuške uredbe:
„Ako prethodni zahtjevi za interno preispitivanje nisu prihvaćeni, predmetna nevladina organizacija trebala bi imati mogućnost pokrenuti postupak pred Sudom EZ‑a u skladu s odgovarajućim odredbama Ugovora.”
C. Uredba REACH
8. Uredba REACH skup je pravila o procjeni i postupanju s rizicima za zdravlje ljudi i okoliš povezanima s proizvodnjom, stavljanjem na tržište i uporabom kemijskih tvari. Za određene posebno zabrinjavajuće tvari njome se predviđaju ograničenja uporabe, odnosno zabrana uporabe uz mogućnost davanja odobrenja, takozvana obveza autorizacije.
9. Člankom 3. točkom 24. Uredbe REACH definira se pojam uporabe kao „prerada, formuliranje, potrošnja, skladištenje, držanje, obrada, punjenje u spremnike, premještanje iz jednog spremnika u drugi, miješanje, proizvodnja proizvoda ili bilo kakvo drugo korištenje”.
10. Cilj obveze autorizacije određen je u članku 55. Uredbe REACH:
„Cilj je ove glave osigurati dobro funkcioniranje unutarnjega tržišta i istovremeno osigurati primjerenu kontrolu rizika posebno zabrinjavajućih tvari te njihovu postupnu zamjenu prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama, ako su one ekonomski i tehnički održive. U tu svrhu svi proizvođači, uvoznici i daljnji korisnici koji podnose zahtjev za davanje autorizacije analiziraju raspoloživost alternativa i njihove rizike te tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene.”
11. U skladu s člankom 56. stavkom 1. Uredbe REACH, za uporabu posebno zabrinjavajućih tvari iz Priloga XIV. mora se dati autorizacija. Svojstva tih tvari utvrđena su u članku 57. Među njima su reproduktivna toksičnost (točka (c)) i svojstva endokrine disrupcije (točka (f)). Člankom 58. uređuje se postupak uvrštavanja u Prilog XIV., kojim se zatim uspostavlja obveza autorizacije.
12. Međufaza postupka utvrđivanja obveze autorizacije predviđena je člankom 59. Uredbe REACH. U skladu s njim se tvari koje u pogledu kojih postoji obveza autorizacije najprije identificiraju i uvrštavaju na popis predloženih tvari.
13. Uvjeti za davanje autorizacije navedeni su u članku 60. Uredbe REACH:
„1. Komisija donosi odluke o zahtjevima za davanje autorizacije u skladu s odredbama ove glave.
2. Ne dovodeći u pitanje stavak 3., autorizacija se daje ako je rizik za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlazi iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV. podvrgnut odgovarajućoj kontroli u skladu s odjeljkom 6.4. Priloga I. i na način kako je dokumentirano u izvješću o kemijskoj sigurnosti podnositelja zahtjeva, uzimajući u obzir mišljenje Odbora za procjenu rizika iz članka 64. stavka 4. točke (a). Komisija pri davanju autorizacije i postavljanju eventualnih uvjeta u odobrenjima uzima u obzir sva ispuštanja, emisije i gubitke kao i rizike koji proizlaze iz difuznih ili disperzivnih uporaba koji su poznati u vrijeme donošenja odluke.
Komisija ne razmatra rizike za zdravlje ljudi koji proizlaze iz uporabe tvari u medicinskim uređajima […]
3. […]
4. Ako se autorizacija ne može dati na temelju stavka 2. […], autorizaciju je moguće dati samo ako se dokaže da socioekonomske koristi nadilaze rizik za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlazi iz uporabe te tvari i ako ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije. Odluka o tome donosi se nakon što se razmotre svi sljedeći elementi, uzimajući u obzir mišljenje Odbora za procjenu rizika i Odbora za socioekonomsku analizu iz članka 63. stavka 4. točaka (a) i (b):
(a) rizik koji predstavljaju uporabe tvari, uključujući primjerenost i učinkovitost predloženih mjera upravljanja rizikom;
(b) socioekonomske koristi koje proizlaze iz njezine uporabe i socioekonomske posljedice odbijanja zahtjeva, u skladu s dokazima koje je pružio podnositelj zahtjeva ili druge zainteresirane strane;
(c) analiza alternativa koju je dostavio podnositelj zahtjeva na temelju članka 62. stavka 4. točke (e) ili plan zamjene koji je dostavio podnositelj zahtjeva na temelju članka 62. stavka 4. točke (f) kao i svi doprinosi trećih osoba dostavljeni na temelju članka 64. stavka 2.;
(d) raspoložive informacije o rizicima alternativnih tvari i tehnologija za zdravlje ljudi ili okoliš.
5. Komisija pri procjeni raspoloživosti prikladnih alternativnih tvari i tehnologija uzima u obzir sve relevantne aspekte, uključujući:
(a) bi li prijelaz na alternative doveo do smanjenja ukupnih rizika za zdravlje ljudi i okoliš, uzimajući u obzir primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom;
(b) tehničku i ekonomsku izvedivost alternativa za podnositelja zahtjeva.
6. Uporaba se ne može autorizirati ako bi se time ublažila ograničenja iz Priloga XVII.
7. Autorizacija se izdaje samo ako je zahtjev podnesen u skladu sa zahtjevima članka 62.
8. […]”
14. Članak 62. stavak 4. Uredbe REACH sadržava različite zahtjeve u pogledu zahtjeva za davanje autorizacije:
„4. Zahtjev za davanje autorizacije sadrži sljedeće informacije:
[…]
(c) zahtjev za davanje autorizacije u kojemu se navodi za koju se uporabu odnosno uporabe traži autorizacija, uključujući, ako je to relevantno, uporabu tvari u pripravcima i/ili ugradnju tvari u proizvode;
(d) ako nije dostavljeno u okviru registracije, izvješće o kemijskoj sigurnosti u skladu s Prilogom I. – koje obuhvaća rizike za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV.;
(e) analiza alternativa, uzimajući u obzir njihove rizike i tehničku i ekonomsku izvedivost zamjene, uključujući eventualne informacije o relevantnim aktivnostima istraživanja i razvoja podnositelja zahtjeva;
(f) […]”
15. Člankom 64. Uredbe REACH uređuje se postupak davanja autorizacije:
„1. […]
2. Agencija […] na svojim internetskim stranicama čini dostupnima opće informacije o uporabama za koje su zaprimljeni zahtjevi kao i za preispitivanje autorizacije, s rokom do kojega zainteresirane treće osobe mogu dostaviti informacije o alternativnim tvarima odnosno tehnologijama.
3. Odbori iz stavka 1. pri izradi mišljenja prvo provjeravaju sadrži li zahtjev sve informacije iz članka 62. koje su bitne za njihov djelokrug rada. Odbori prema potrebi i nakon što se međusobno savjetuju upućuju podnositelju zahtjeva zajednički zahtjev za dostavu dodatnih informacija radi ispunjavanja zahtjeva članka 62. Odbor za socioekonomsku analizu može, ako to smatra potrebnim, zahtijevati da podnositelj u određenom roku dostavi dodatne informacije o mogućim alternativnim tvarima ili tehnologijama ili pozvati treće strane da to učine. Odbori također uzimaju u obzir informacije koje dostave treće strane.
4. Nacrti mišljenja sadrže sljedeće elemente:
(a) Odbor za procjenu rizika: procjena rizika za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlazi iz uporabe ili uporaba tvari, uključujući primjerenost i učinkovitost mjera upravljanja rizikom opisanih u zahtjevu, i, prema potrebi, procjena rizika koji proizlaze iz mogućih alternativa;
(b) Odbor za socioekonomsku analizu: procjena socioekonomskih čimbenika i raspoloživosti, prikladnosti i tehničke izvedivosti alternativa u vezi s uporabom ili uporabama tvari navedenim u zahtjevu, ako je zahtjev podnesen u skladu s člankom 62., te svih doprinosa trećih strana koji su dostavljeni na temelju stavka 2. ovog članka.
5. […]”
16. Uvodnom izjavom 69. Uredbe REACH pojašnjava se obveza autorizacije:
„Kako bi se osigurala dovoljno visoka razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša, između ostalog uzimajući u obzir relevantne skupine ljudske populacije i eventualno određene ranjive podskupine, posebno zabrinjavajućim tvarima trebalo bi posvetiti osobitu pozornost, u skladu s načelom predostrožnosti. Autorizaciju bi trebalo dati ako fizičke i pravne osobe koje podnose zahtjev pruže dokaz tijelu zaduženom za davanje autorizacije da su rizici za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari podvrgnuti odgovarajućoj kontroli. U protivnom se uporaba tvari može odobriti ako se dokaže da socioekonomske koristi od uporabe tvari nadmašuju rizike vezane uz njezinu uporabu i da ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije koje bi bile ekonomski i tehnički održive. […]”
17. U uvodnoj izjavi 81. Uredbe REACH navodi se uloga trećih strana u postupku davanja autorizacije:
„Kako bi se osigurao usklađeni pristup autorizaciji uporaba određenih tvari, Agencija bi trebala dati mišljenje o rizicima koji proizlaze iz tih uporaba, uključujući mišljenje o tome je li tvar podvrgnuta odgovarajućoj kontroli ili nije, te o svim socioekonomskim analizama koje su joj dostavile treće strane. Komisija ta mišljenja treba uzeti u obzir kod donošenja odluke o davanju ili uskraćivanju autorizacije.”
III. Činjenično stanje
A. Razvrstavanje DEHP‑a
18. Uredbom (EU) br. 143/2011(5) Komisija je DEHP, organski spoj koji se u biti upotrebljava za omekšavanje plastike na osnovi polivinil‑klorida (PVC), uvrstila u Prilog XIV. Uredbe REACH. Komisija je takvo uređenje utemeljila na činjenici da ta tvar ima reproduktivno toksična svojstva u smislu članka 57. točke (c) Uredbe REACH. Od tada Komisija mora dati autorizaciju za uporabu DEHP‑a.
19. Osim toga, Danska je 26. kolovoza 2014. podnijela izvješće prema kojem je DEHP posebno zabrinjavajuć i zbog svojstava endokrine disrupcije(6). Stoga je Europska agencija za kemikalije (ECHA) ažurirala 12. prosinca 2014. postojeći unos koji se odnosi na DEHP na takozvanom popisu predloženih tvari i razvrstala navedenu tvar kao posebno zabrinjavajuću u smislu članka 57. točke (f) Uredbe REACH jer ima svojstva endokrine disrupcije koja mogu imati ozbiljne učinke na okoliš(7). Nakon spornog preispitivanja autorizacije Komisija je 4. srpnja 2017. također odlučila da DEHP treba razvrstati na taj način i zbog njegovih endokrinih učinaka na zdravlje ljudi(8). Međutim, Komisija do danas još uvijek nije propisala obvezu autorizacije zbog svojstava endokrine disrupcije DEHP‑a.
B. Postupak autorizacije
20. Tri društva koja se bave recikliranjem otpada podnijela su 13. kolovoza 2013. zajednički zahtjev za davanje autorizacije radi stavljanja na tržište DEHP‑a za sljedeće uporabe:
– „oblikovanje recikliranog mekog poli(vinil‑klorida) (PVC) koji sadržava DEHP u spojevima i suhim mješavinama;
– industrijska uporaba recikliranog mekog PVC‑a koji sadržava DEHP u preradi polimera kalandriranjem, ekstrudiranjem, prešanjem ili injekcijskim prešanjem za proizvodnju proizvoda od PVC‑a”.
21. Podnositelji zahtjeva za davanje autorizacije ne proizvode DEHP, nego recikliraju otpad od PVC‑a koji već sadržava DEHP. U skladu s tim zahtjevom, DEHP nema posebnu funkciju za podnositelje zahtjeva za davanje autorizacije, nego je u velikom dijelu neželjena nečistoća u prerađenom otpadu. Međutim, može imati određene prednosti za daljnju preradu reciklata.
22. Taj se zahtjev temeljio na članku 60. stavku 2. Uredbe REACH, to jest na odgovarajućoj kontroli rizika uporaba.
23. Odbori ECHA‑e za procjenu rizika i za socioekonomsku analizu sastavili su 22. listopada 2014. dokument koji je sadržavao zajedničku i konsolidiranu verziju njihovih mišljenja(9). Zaključili su da autorizacija na temelju članka 60. stavka 2. Uredbe REACH nije moguća jer nije dokazana odgovarajuća kontrola rizika upotrebe. Međutim, naveli su da socioekonomske koristi nadilaze preostali rizik. Stoga su smatrali da je moguća autorizacija na temelju članka 60. stavka 4.
24. Komisija je 16. lipnja 2016. donijela Provedbenu odluku C (2016) 3549 final kojom je na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, uz određene iznimke, dala autorizaciju za zatražene uporabe DEHP‑a (u daljnjem tekstu: odluka o autorizaciji).
25. Komisija je u članku 2. odluke o autorizaciji utvrdila razdoblje preispitivanja autorizacije iz članka 60. stavka 9. točke (e) Uredbe br. 1907/2006 na četiri godine od datuma povlačenja utvrđenog u Prilogu XIV. Uredbi br. 1907/2006, odnosno do 21. veljače 2019.
26. Komisija je u uvodnoj izjavi 8. odluke o autorizaciji utvrdila da Uredba REACH nije primjenjiva na otpad. Stoga se „autorizacija za stavljanje na tržište i za uporabu spojeva i suhih mješavina recikliranog mekog PVC‑a koji sadržava DEHP u skladu s člankom 64. [Uredbe REACH] primjenjuje u dijelu […] u kojem su ti spojevi i suhe mješavine prestali biti otpad u skladu s člankom 6. [Direktive o otpadu(10)]”.
C. Postupak preispitivanja
27. ClientEarth je dopisom od 2. kolovoza 2016. od Komisije zatražio da provede interno preispitivanje odluke o autorizaciji na temelju članka 10. Aarhuške uredbe.
28. Spornom odlukom C (2016) 8454 final od 7. prosinca 2016. Komisija je odbila zahtjev za interno preispitivanje kao neosnovan (u daljnjem tekstu: odluka o zahtjevu za interno preispitivanje).
IV. Sudski postupak i zahtjevi
29. Opći je sud ClientEarthovu tužbu protiv sporne odluke o zahtjevu za interno preispitivanje odbio pobijanom presudom od 4. travnja 2019., ClientEarth/Komisija (T‑108/17, EU:T:2019:215). ECHA je intervenirala u taj postupak kao intervenijent u potporu Komisiji.
30. ClientEarth je podnio predmetnu žalbu i od Suda zahtijeva da:
– ukine presudu Općeg suda u predmetu T‑108/17;
– vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje;
ili, podredno,
– ukine presudu Općeg suda u predmetu T‑108/17 i
– proglasi tužbu za poništenje dopuštenom i osnovanom te posljedično poništi pobijanu odluku, i, u svakom slučaju,
– naloži Komisiji snošenje troškova, uključujući troškove intervenijenata u prvostupanjskom i drugostupanjskom postupku.
31. Komisija i ECHA od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije žalbu i
– naloži žalitelju snošenje svih troškova.
32. Stranke su podnijele pisana očitovanja, pri čemu se ECHA samo složila s argumentima Komisije. Sud je odustao od održavanja rasprave.
33. Stranke su na upit Suda navele da je jedan od podnositelja zahtjeva za davanje autorizacije dostavio izvješće o preispitivanju i stoga zatražio produljenje odluke o autorizaciji, dok su druga dva društva od toga odustala.
V. Pravna ocjena
34. Ova se žalba odnosi na povezanost dvaju složenih postupaka u vezi sa zakonodavstvom EU‑a u području okoliša.
35. Polazište je Komisijina odluku o autorizaciji donesena na temelju članka 60. Uredbe REACH. Temelji se na zahtjevu triju društava za davanje autorizacije. Komisija im odlukom o autorizaciji dopušta uporabu određene tvari, to jest DEHP‑a, takozvanog plastifikatora, u točno određene svrhe. Bez takve autorizacije zabranjena je svaka uporaba jer je ta tvar reproduktivno toksična. Komisija ipak odobrava zatražene uporabe jer prema njezinu mišljenju socioekonomske koristi nadilaze rizike za zdravlje ljudi ili okoliš koji proizlaze iz uporabe navedene tvari.
36. Zanimljivo je da se zahtjev za davanje autorizacije nije odnosio na tu autorizaciju, odnosno na odvagivanje na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH, nego na davanje autorizacije zbog odgovarajuće kontrole reproduktivno toksičnih rizika DEHP‑a u skladu s člankom 60. stavkom 2. Međutim, ispitivanje tog zahtjeva dovelo je do zaključka da zahtjevom nije dokazana takva kontrola.
37. ClientEarth osporava tu autorizaciju na temelju Aarhuške uredbe. U tu svrhu je najprije Komisiji podnio zahtjev za preispitivanje predviđen člankom 10. navedene uredbe, u kojem se pozvao na navodne nedostatke koji utječu na odluku o autorizaciji. Ti su prigovori djelomično povezani s nedostacima zahtjeva za davanje autorizacije zbog toga što se on nije odnosio na odvagivanje i s činjenicom da zahtjevom za davanje autorizacije nije dokazana primjerena kontrola rizika. Osim toga, ClientEarth osporava aspekte odvagivanja, na kojem je Komisija temeljila autorizaciju.
38. Nisu sporni uvjeti dopuštenosti zahtjeva za preispitivanje na temelju članaka 10. i 11. Aarhuške uredbe.
39. Međutim, spornom odlukom o preispitivanju Komisija je odbila zahtjev za preispitivanje. ClientEarth je tu odluku osporio tužbom koju je Opći sud odbio pobijanom presudom.
40. Na ta se dva međusobno povezana postupka odnosi predmetna žalba. Najprije ću razmotriti pravni interes ClientEartha (o tome u točki A), zatim ispitati šesti žalbeni razlog, koji se temelji na neuzimanju u obzir drugih rizika tvari prilikom odvagivanja (o tome u točki B). On dovodi do mojeg prijedloga da se ukine pobijana presuda i poništi sporna odluka o preispitivanju.
41. Stoga je odluka o žalbi, strogo govoreći, moguća bez razmatranja ostalih žalbenih razloga. Međutim, valja uzeti u obzir činjenicu da je Sud do sada odlučio samo o žalbi koja se odnosi na postupak preispitivanja(11), čime nisu još uvijek razjašnjena brojna postavljena pitanja. Stoga je utvrđenje drugih pogrešaka koje se tiču prava koje je počinio Opći sud važno za buduće postupke iako one ne bi dovele do ukidanja pobijane presude (o tome u točki C).
A. Pravni interes
42. Pravni interes ClientEartha bio bi upitan da je odluka o autorizaciji u međuvremenu protekom vremena izgubila učinke ili da ju je Komisija stavila izvan snage. Naime, u tom bi slučaju bilo dvojbeno može li ClientEarth imati koristi od ove žalbe(12).
43. Člankom 2. odluke o autorizaciji predviđalo se razdoblje preispitivanja do 21. veljače 2019. Budući da Komisija u međuvremenu nije izdala novu autorizaciju, čini se razumljivim da je predmetna autorizacija istekla.
44. Međutim, odluka o autorizaciji i dalje je prema suglasnim navodima stranaka valjana barem u pogledu jednog podnositelja zahtjeva u skladu s člankom 61. stavkom 1. Uredbe REACH, s obzirom na to da je potonji u roku dostavio izvješće o preispitivanju o kojem Komisija tek mora odlučiti.
45. Stoga, budući da je odluka o autorizaciji još uvijek na snazi, uspjeh žalbe i tužbe na kojoj se temelji mogao bi u konačnici dovesti do stavljanja izvan snage te odluke i tako ClientEarthu donijeti željenu korist.
46. Slijedom toga, ClientEarth i dalje ima potrebni pravni interes.
B. Šesti žalbeni razlog: uzimanje u obzir drugih rizika tvari prilikom odvagivanja
1. Ispitivanje žalbe
47. Šestim žalbenim razlogom ClientEarth osporava utvrđenja Općeg suda o rizicima tvari koje treba uzeti u obzir prilikom odvagivanja na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH.
48. Pozadina tog žalbenog razloga jest to što DEHP dosad podliježe autorizaciji isključivo zbog reproduktivno toksičnih svojstava u smislu članka 57. točke (c) Uredbe REACH. Osim toga, ECHA i Komisija također su uvrstile DEHP u popis takozvanih zabrinjavajućih tvari zbog njegovih svojstava endokrine disrupcije u smislu članka 57. točke (f), odnosno zbog njegovih hormonskih učinaka, ali zbog toga ipak ne postoji obveza autorizacije(13).
49. Stoga, iako su svojstva endokrine disrupcije već bila poznata prilikom donošenja odluke o autorizaciji, Opći je sud u spornoj točki 289. pobijane presude prihvatio da su odbori ECHA‑e za procjenu rizika i za socioekonomsku analizu i Komisija prilikom odvagivanja na temelju članka 60. stavka 4. uzeli u obzir samo reproduktivno toksična svojstva DEHP‑a.
50. Stoga valja razjasniti koje rizike tvari treba uzeti u obzir prilikom odvagivanja na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH.
51. U skladu s tekstom te odredbe u npr. njemačkoj, francuskoj, danskoj, španjolskoj i talijanskoj verziji, upotreba se može odobriti ako socioekonomske koristi nadilaze rizike za zdravlje ljudi i okoliš koji proizlaze iz uporabe te tvari. Tako se formulacija tog razloga za autorizaciju razlikuje od članka 60. stavka 2. Uredbe REACH, koji se izričito odnosi isključivo na rizik, odnosno na rizik zbog kojeg nastaje obveza autorizacije. Upravo u odnosu na drugi razlog za autorizaciju stoga govori tekst članka 60. stavka 4. u navedenim jezičnim verzijama u prilog sveobuhvatnom uzimanju u obzir svih rizika tvari prilikom odvagivanja. Naprotiv, u drugim jezičnim verzijama, na primjer u engleskoj, nizozemskoj ili portugalskoj verziji, i u stavku 4. govori se samo o riziku. Te se verzije ipak mogu tumačiti i u smislu opširnijeg uzimanja u obzir, ali taj zaključak nije u toj mjeri obvezujući kao kod prvonavedenih verzija.
52. Međutim, u točkama 218. do 223. pobijane presude Opći sud se poziva na vezu između dvaju razloga za autorizaciju iz članka 60. stavaka 2. i 4. Uredbe REACH i razgraničenja između popisa predloženih tvari i nastajanja obveze autorizacije kako bi se odvagivanje ograničilo na rizike zbog kojih nastaje obveza autorizacije.
53. Valja se složiti s Općim sudom da se zbog odgovarajuće kontrole rizika predviđene člankom 60. stavkom 2. Uredbe REACH autorizacija isključivo odnosi na rizik na kojem se temelji obveza autorizacije. Isključivo u vezi s tim rizikom podnositelj zahtjeva treba dostaviti informacije u skladu s člankom 62. stavkom 4. točkom (d). Ako uspije dokazati odgovarajuću kontrolu tog rizika, ostali rizici nisu u suprotnosti s davanjem autorizacije, čak i ako se zbog tih rizika tvar već nalazi na popisu predloženih tvari. Uvrštavanje tvari na popis predloženih tvari samo je faza u postupku koji u budućnosti može, ali ne mora, dovesti do obveze autorizacije.
54. Glavna funkcija odvagivanja na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH stoga je nadvladati rizik zbog kojeg nastaje obveza autorizacije. Naime, bez tog rizika ne bi postojala obveza autorizacije.
55. Međutim, Opći sud i Komisija zanemaruju činjenicu da socioekonomske koristi uporabe ovise ne samo o prednostima uporabe, nego i o njihovim drugim rizicima za okoliš i zdravlje. Naime, ti su rizici također socioekonomski čimbenici. Kada nanose štetu okolišu ili zdravlju, predstavljaju teret za društvo i uzrokuju gospodarske troškove. Slijedom toga, rizici umanjuju socioekonomske koristi pa ih stoga treba uzeti u obzir prilikom ocjene nadilaze li koristi rizik zbog kojeg nastaje obveza autorizacije.
56. To se čini osobito jasnim prilikom ispitivanja alternativa, koje je također potrebno u okviru autorizacije na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH. U skladu s člankom 60. stavkom 5., Komisija pritom uzima u obzir „sve relevantne aspekte”, a prema točki (a), među ostalim, „ukupne rizike za zdravlje ljudi i okoliš”. Ti ukupni rizici nužno uključuju sve moguće rizike povezane s alternativom i zatraženom uporabom. Ne može se uputiti na alternativu koja, iako ne predstavlja rizik zbog kojeg nastaje obveza autorizacije, predstavlja druge ozbiljnije rizike. Također nije razumno uzeti u obzir takve druge rizike samo u pogledu alternativa, a ne u okviru zatražene autorizacije. Naime, time se u konačnici ne omogućuje usporedba ukupnih rizika, koja je potrebna kao osnova za ispitivanje alternativa.
57. U ovom slučaju je Odbor za socioekonomsku analizu također izričito uzeo u obzir druge rizike povezane s alternativama smatrajući da sprečavanje zbrinjavanja otpada od PVC‑a koji sadržava DEHP na odlagalištima ili spaljivanjem predstavlja socioekonomsku korist zatražene autorizacije(14).
58. Odvagivanje bi stoga bilo nepotpuno ako bi se sveobuhvatno uzele u obzir koristi uporabe, a, što se tiče nedostataka, isključivo rizik zbog kojeg nastaje obveza autorizacije.
59. Komisija se pred Općim sudom također pozvala na svoja objašnjenja prijedloga Uredbe REACH, u kojima je također već navela da se ne uzimaju u obzir drugi učinci osim onih zbog kojih nastaje obveza autorizacije. Takvi bi se učinci mogli urediti ograničenjima. Komisija je to opravdala učinkovitošću postupka(15).
60. Pitanja učinkovitosti mogu dovesti do neuzimanja u obzir malih, nepovezanih ili hipotetskih rizika. Osobito može biti dopušteno da se u okviru odvagivanja ne uzmu u obzir neznatni rizici koji su dokazivo dovoljno kontrolirani ograničenjima. Takvo ograničenje odgovara diskrecijskoj ovlasti Komisije prilikom utvrđivanja osnovnih podataka za ocjenu složenih znanstvenih pitanja kao i odvagivanja(16). Međutim, rizici zbog kojih je tvar već uvrštena kao posebno zabrinjavajuća na popis predloženih tvari na temelju članka 59. Uredbe REACH nužno su dio relevantnih aspekata pojedinačnog slučaja, koje je Komisija dužna pažljivo i nepristrano ispitati prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti(17).
61. Sveobuhvatno uzimanje u obzir relevantnih rizika uporabe za zdravlje i okoliš u skladu je s načelom predostrožnosti na kojem se temelji Uredba REACH prema uvodnoj izjavi 9. i članku 1. stavku 3. te uredbe. U uvodnoj izjavi 69. naglašeno je da davanje autorizacije osobito podliježe tom načelu.
62. Pravilna primjena načela predostrožnosti pretpostavlja, kao prvo, utvrđivanje mogućih negativnih učinaka primjene predmetnih tvari na zdravlje i, kao drugo, sveobuhvatnu procjenu rizika za zdravlje koja se temelji na najpouzdanijim dostupnim znanstvenim podacima i najnovijim rezultatima međunarodnih istraživanja(18). Isto se rasuđivanje primjenjuje na rizike za okoliš(19).
63. Naposljetku, kao što to pravilno ističe ClientEarth, takvo sveobuhvatno odvagivanje također je znatno bliže cilju osiguranja visoke razine zaštite(20) od odvagivanja kojim se zanemaruju određeni rizici.
64. Taj zaključak nije u suprotnosti s činjenicom da je Opći sud već presudio da uvrštavanje tvari na popis predloženih tvari zbog dodatnih rizika ne obvezuje na dopunu zahtjeva za davanje autorizacije koji je u tijeku s obzirom na te rizike. To uvrštavanje nema nikakav utjecaj na postupak autorizacije(21).
65. U tom pogledu valja napomenuti, kao prvo, da Sud to pitanje nije razmotrio u svojoj presudi povodom žalbe protiv navedene ranije presude Općeg suda(22). Slijedom toga, Sud još nije odlučivao o tom pitanju.
66. Kao drugo, valja razlikovati uvrštavanje tvari na popis predloženih tvari i rizike povezane s uporabom te tvari. Uvrštavanje nema, strogo formalno gledajući, izravan učinak na postupak autorizacije koji je u tijeku. Međutim, to ne isključuje da se u okviru socioekonomskog odvagivanja rizici koji dovode do uvrštavanja uzimaju u obzir baš kao i svi drugi relevantni rizici. Uvrštavanje na popis predloženih tvari u tom je pogledu bitno isključivo u mjeri u kojoj se njime potvrđuju rizici i njihova ozbiljnost.
67. Naposljetku, ni načelo pravne sigurnosti, na koje se Komisija pozvala u spornoj odluci o preispitivanju i koje u odgovoru na žalbu uzgred navodi, ne dovodi do drukčijeg zaključka. Komisija je u odluci o preispitivanju navela da se tom načelu protivi uzimanje u obzir svojstava endokrine disrupcije jer su ta svojstva utvrđena tek godinu dana nakon podnošenja zahtjeva za davanje autorizacije. Stoga nije razumno od podnositelja zahtjeva zahtijevati da uzme u obzir te rizike u svojem zahtjevu(23).
68. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, zakonitost Komisijine odluke treba ocjenjivati s obzirom na informacije kojima raspolaže u trenutku kada ju je donijela(24). Stoga, čak i ako podnositelj zahtjeva još nije mogao uzeti u obzir određene informacije relevantne za odluku, Komisija ih ne može zanemariti ako ih primi prije donošenja odluke. Međutim, što se tiče odluke o autorizaciji i, a fortiori, sporne odluke o preispitivanju, Komisija je već zaprimila izvješće Danske o svojstvima DEHP‑a u pogledu endokrine disrupcije, a ECHA je već priznala s tim povezane rizike za okoliš jer je zbog toga uvrstila DEHP na popis predloženih tvari(25).
69. Iz toga slijedi da je pobijana presuda zahvaćena pogreškom koja se tiče prava jer se njome dopušta da se svojstva DEHP‑a u pogledu endokrine disrupcije nisu uzela u obzir prilikom odvagivanja na temelju članka 60. stavka 4. Uredbe REACH. Zbog te pogreške odbijen je tužbeni zahtjev, tako da presudu treba ukinuti u cijelosti.
2. Ispitivanje tužbe pred Općim sudom
70. U skladu s člankom 61. stavkom 1. Statuta Suda Europske unije, Sud može u slučaju ukidanja odluke Općeg suda sâm konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može predmet vratiti na odlučivanje Općem sudu.
71. Što se tiče neuzimanja u obzir drugih rizika povezanih s DEHP‑om, stanje postupka dopušta donošenje konačne odluke. Naime, Komisija je prilikom donošenja sporne odluke o preispitivanju trebala uzeti u obzir svojstva DEHP‑a u pogledu endokrine disrupcije. Budući da to nije učinila, tu odluku također valja poništiti u cijelosti.
72. Dodatno valja napomenuti da, čak i ako je odluka o autorizaciji također zahvaćena tom pogreškom, poništenje odluke o preispitivanju ne bi izravno utjecalo na nju. Točno je da Komisija prilikom odlučivanja o zahtjevu za preispitivanje treba uzeti u obzir to da se davanje autorizacije temelji na nepotpunom odvagivanju. Međutim, ne može se isključiti da umjesto toga Komisija na temelju izvješća koje je podnio preostali podnositelj zahtjeva(26) o preispitivanju dodijeli novu autorizaciju u skladu s člankom 60. stavkom 2. Uredbe REACH, tako da odluka o ClientEarthovu zahtjevu za preispitivanje postane bespredmetna. Naime, Odbori ECHA‑e za procjenu rizika i socioekonomsku analizu već su zaključili da nove informacije dokazuju odgovarajuću kontrolu reproduktivno toksičnih rizika(27).
C. Ostali žalbeni razlozi
73. Ostali žalbeni razlozi odnose se na dopuštenost argumenata iznesenih u tužbi koja se temelji na zahtjevu za preispitivanje, na zahtjeve u pogledu zahtjeva za davanje autorizacije, na razinu dokazivanja kojoj mora udovoljavati takva tužba, na ispitivanje alternativa, na izvješće o kemijskoj sigurnosti i na načelo predostrožnosti.
1. Prvi žalbeni razlog: dopuštenost tužbenih razloga i argumenata
74. Prvi žalbeni razlog odnosi se na utvrđenja Općeg suda o dosegu tužbe protiv odbijanja zahtjeva za preispitivanje na temelju Aarhuške uredbe. ClientEarth osporava činjenicu da se, kao prvo, tužba može odnositi samo na spornu odluku o zahtjevu za preispitivanje, a ne na zahtjev za davanje autorizacije (o tome u točki (a)), te da je, kao drugo, Opći sud ograničio njegovu argumentaciju na tužbene razloge i argumente koje je on istaknuo u zahtjevu za preispitivanje (o tome u točki (b)).
a) Prvi dio prvog žalbenog razloga: predmet tužbe protiv sporne odluke o preispitivanju
75. Prvim dijelom prvog žalbenog razloga ClientEarth osporava to što je Opći sud odredio predmet tužbe na temelju članka 12. Aarhuške uredbe. Valja utvrditi može li ClientEarth svojom tužbom također isticati nedostatke u zahtjevu za davanje autorizacije, koji je doveo do Komisijine odluke o autorizaciji, na koju se odnosi preispitivanje.
76. U tom je pogledu Opći sud u točki 53. pobijane presude pravilno presudio da podnositelj zahtjeva može podnijeti tužbu samo protiv zakonitosti sporne odluke o preispitivanju. Što se tiče nedostataka u zahtjevu za davanje autorizacije, on u točki 54. smatra da ih ClientEarth može osporavati samo u dijelu u kojem je Komisija preuzela te nedostatke u odluci o preispitivanju.
77. Stoga je ključno pitanje može li i eventualno u kojoj mjeri nevladina organizacija pokrenuti postupak preispitivanja na temelju nedostataka u zahtjevu za davanje autorizacije.
78. U skladu s člankom 10. stavkom 1. Aarhuške uredbe, određene nevladine organizacije mogu podnijeti obrazloženi zahtjev za interno preispitivanje tijelu Unije koje je donijelo upravni akt u okviru prava zaštite okoliša. Predmet zahtjeva za preispitivanje odnosi se, na temelju te odredbe, na ponovnu ocjenu tog pravnog akta(28), odnosno na odluku o autorizaciji u predmetnom slučaju.
79. Sud je presudio da je cilj zahtjeva za interno preispitivanje upravnog akta stoga utvrditi nezakonitost ili (osobito) neosnovanost predmetnog akta(29). Nadalje, nevladina organizacija može pokrenuti postupak pred sudom Unije na temelju članka 12. u vezi s člankom 10. Aarhuške uredbe. Može podnijeti tužbu protiv odluke kojom se zahtjev za interno preispitivanje odbija kao neosnovan. U tom pogledu može se pozvati na nenadležnost, bitnu povredu postupka, povredu Ugovorâ ili bilo koje pravno pravilo koje se odnosi na njihovu primjenu ili na zlouporabu ovlasti(30).
80. Međutim, bitna povreda postupka odnosi se u tom pogledu na odredbe primjenjive na postupak preispitivanja. Stoga, još nije poznato u kojoj se mjeri u zahtjevu za preispitivanje mogu isticati povrede postupka i postupovne nepravilnosti koje se odnose na postupak autorizacije.
81. Člankom 9. stavkom 3. Aarhuške konvencije zahtijeva se isključivo mogućnost osporavanja zbog povrede odredbi koje se odnose na okoliš. Ta je formulacija restriktivnija od članka 9. stavka 2., kojim se omogućuje osporavanje materijalne i postupovne zakonitosti.
82. Budući da se člancima 10. do 12. Aarhuške uredbe samo provodi članak 9. stavak 3. Konvencije, jedini je cilj tih pravila omogućiti pozivanje na povredu odredbi o okolišu, a ne sveobuhvatno osporavanje materijalne i postupovne zakonitosti pravnog akta.
83. Međutim, ako se u zahtjevu za davanje autorizacije navodi uporaba (članak 62. stavak 4. točka (c) Uredbe REACH) te ako mora sadržavati izvješće o kemijskoj sigurnosti (članak 62. stavak 4. točka (d)) i analizu alternativa (članak 62. stavak 4. točka (e)), radi se o odredbama koje se odnose na okoliš. Naime, tim se podacima osobito nastoje prikazati rizici zatražene uporabe i njezinih alternativa za okoliš.
84. Te su informacije, osim toga, također bitne za sudjelovanje trećih osoba u postupku autorizacije. Naime, u skladu s člankom 64. stavkom 2. Uredbe REACH, ECHA čini dostupnima opće informacije o uporabama za koje su zaprimljeni zahtjevi. Ona također određuje rok do kojega zainteresirane treće osobe mogu dostaviti informacije o alternativnim tvarima odnosno tehnologijama. Člankom 60. stavkom 4. točkom (c), člankom 64. stavkom 3. četvrtom rečenicom te člankom 64. stavkom 4. točkom (b) i 81. uvodnom izjavom predviđa se uzimanje u obzir informacija koje su dostavile treće strane. ClientEarth navodi da je u tom obliku sudjelovao u postupcima autorizacije.
85. Uostalom, kao što to sâm Opći sud priznaje u točki 103. i sljedećim točkama pobijane presude, autorizacija na temelju članka 60. stavka 7. Uredbe REACH dopuštena je isključivo ako zahtjev udovoljava zahtjevima iz članka 62. te uredbe. To osobito uključuje izvješće o sigurnosti i analizu alternativa.
86. Ako se autorizacija ne može dati zbog toga što zahtjev nije bio u skladu s člankom 62. stavkom 4. točkama (d) i (e) Uredbe REACH, nevladine organizacije moraju se moći pozvati na takve nedostatke u okviru preispitivanja i kasnije tužbe. Nasuprot tomu, okolnost da je Komisija izričito preuzela nedostatke ne može utjecati na dopuštenost takve argumentacije u okviru postupka preispitivanja.
87. Slijedom toga, ClientEarth pravilno osporava točke 234. do 236. pobijane presude. U njima Opći sud odbacuje kao nedopušten argument prema kojem je analiza alternativa predložena u zahtjevu za davanje autorizacije nedostatna jer se u tom zahtjevu ne pojašnjava funkcija DEHP‑a. Naime, smatrao je da je Komisija, neovisno o tome što su podnositelji zahtjeva za davanje autorizacije naveli u zahtjevu za davanje autorizacije, izričito utvrdila funkciju DEHP‑a u svrhu autorizacije o kojoj je riječ u ovom slučaju. To utvrđenje nedopuštenosti s obzirom na navedeno sadržava pogrešku koja se tiče prava.
88. Međutim, u podrednom obrazloženju iz točaka 63. do 70. pobijane presude, koje ClientEarth nije osporavao, Opći sud uvjerljivo pojašnjava da navođenje uporabe ne ovisi o tome ima li predmetna tvar posebnu funkciju.
89. Iz toga slijedi da ClientEarthov argument koji se odnosi na nenavođenje funkcije DEHP‑a u zahtjevu za davanje autorizacije u svakom slučaju nije bio osnovan i da pogreška koja se tiče prava koju je Opći sud počinio prilikom ocjene dopuštenosti tog argumenta u konačnici ne dovodi u pitanje tu presudu.
b) Drugi dio prvog žalbenog razloga: predmet spora u postupku preispitivanja
90. S druge strane, drugim dijelom prvog žalbenog razloga ClientEarth osporava što su prema točki 55. pobijane presude u okviru tužbe protiv odluke o preispitivanju dopušteni isključivo tužbeni razlozi i argumenti koje je žalitelj već istaknuo u zahtjevu za preispitivanje.
91. Površno gledajući, moglo bi se zaključiti da je Sud nedavno odlučio o tom pitanju na posve sličan način u presudi TestBioTech. U skladu s njom, tužba protiv odluke o odbijanju zahtjeva za preispitivanje ne može se temeljiti na novim razlozima ili dokazima koji nisu bili navedeni u zahtjevu za preispitivanje. Inače bi se zahtjevu koji se odnosi na obrazloženje takvog zahtjeva iz članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe oduzeo njegov koristan učinak te bi se izmijenio predmet postupka pokrenut tim zahtjevom(31).
92. To utvrđenje Suda odgovara ostaloj sudskoj praksi Suda koja se odnosi na predmet spora. Predmet spora u postupku zbog povrede obveze određen je pismom opomene i obrazloženim mišljenjem(32), kao što je predmet postupka u području žigova određen zahtjevima i dokazima podnesenima EUIPO‑u(33). Isto tako, žalbom se ne može izmijeniti predmet tužbe pred Općim sudom(34). Naposljetku, valja podsjetiti da zakonitost Komisijine odluke treba ocjenjivati s obzirom na informacije kojima je raspolagala u trenutku kada ju je donijela(35), to jest osobito s obzirom na sadržaj zahtjeva o kojem odlučuje.
93. Sud je već tako protumačio članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije, koji se provodi Aarhuškom uredbom. U skladu s time, toj odredbi nije protivno prekluzijsko pravilo kojim se zahtijeva da prigovori u vezi s poštovanjem mjerodavnih pravila o okolišu budu istaknuti već u stadiju upravnog postupka. Takvim pravilom omogućuje se da se, ovisno o okolnostima, brže utvrde sporne točke i da se, ako je to moguće, one razriješe tijekom upravnog postupka na način da tužba ne bude potrebna. Takvo prekluzijsko pravilo tako može pridonijeti ostvarenju cilja članka 9. stavka 3. navedene konvencije, a to je uspostavljanje djelotvornih sudskih mehanizama. Ono je također u potpunosti u skladu s idejom iz članka 9. stavka 4. prema kojoj postupci iz, među ostalim, članka 9. stavka 3. moraju osigurati „odgovarajuće i djelotvorne” pravne lijekove te moraju biti „pravični”(36).
94. ClientEarth se u odgovoru na tužbu izričito slaže s utvrđenjem iz presude TestBioTech. Međutim, s pravom se poziva na prethodno navedenu sudsku praksu u vezi s određivanjem predmeta postupka prema kojoj su, kao prvo, dopušteni novi argumenti o već istaknutim tužbenim razlozima(37) i, kao drugo, mora se moći odgovoriti na obrazloženje odluke o odbijanju(38).
95. Oba slučaja novih argumenata odgovaraju cilju osiguranja odgovarajućih i djelotvornih pravnih lijekova, kako je utvrđen u uvodnoj izjavi 19. Aarhuške uredbe i članku 9. stavku 4. Aarhuške konvencije. Taj cilj uostalom proizlazi i iz članka 47. Povelje o temeljnim pravima.
96. Nasuprot tomu, utvrđenje Općeg suda iz točke 55. pobijane presude previše je restriktivno jer Opći sud u njoj nije isključivo nove tužbene razloge paušalno proglasio nedopuštenima, što je pravilno, nego i nove argumente, čime je počinio pogrešku koja se tiče prava.
97. Međutim, kako bi se dovela u pitanje navedena presuda, primjena tog utvrđenja također bi trebala biti zahvaćena pogreškom koja se tiče prava u pogledu ClientEarthove argumentacije.
98. ClientEarth u tom pogledu ističe odbijanje argumentacije koja se odnosi na pojam uporabe, uporabu otpada i kvantifikaciju socioekonomskih koristi.
i) Pojam uporabe
99. U točkama 61. i 62. pobijane presude Opći sud odbija kao nedopušten argument ClientEartha prema kojem pojam „uporaba” podrazumijeva uvođenje ili „aktivno” korištenje određene tvari u „industrijskom postupku”. Taj argument prema njegovu mišljenju nije bio dovoljno jasan u zahtjevu za preispitivanje, tako da Komisiji nije bio razumljiv.
100. Međutim, nije sporno da se zahtjev za preispitivanje odnosi na pitanje moraju li se u zahtjevu za davanje autorizacije na dovoljno jasan način navesti predviđene uporabe DEHP‑a. Opći sud se u točki 61. pobijane presude čak poziva na argument koji je ClientEarth istaknuo u zahtjevu za preispitivanje, prema kojem uporaba DEHP‑a pretpostavlja da se ta tvar upotrebljava „u pripravku” ili da se uvede „u proizvod”. U točki 71. pobijane presude Opći sud zatim navodi razloge zbog kojih je Komisija odbila taj argument u spornoj odluci o preispitivanju.
101. Kada ClientEarth u tužbi zahtijeva „aktivno” korištenje određene tvari u „industrijskom postupku”, valja smatrati da je, barem u ovom postupku, riječ samo o daljnjoj razradi prigovora istaknutog u zahtjevu za preispitivanje. Naime, i dalje se radi o tome odnose li se zahtjev za davanje autorizacije i autorizacija na uporabe DEHP‑a u smislu Uredbe REACH.
102. Iz toga slijedi da je utvrđenje Općeg suda o nedopuštenosti predmetne ClientEarthove argumentacije zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava.
103. Međutim, isticanje te pogreške koja se tiče prava može se prihvatiti isključivo ako je odbijanje tog argumenta kao neosnovanog u točkama 63. do 92. pobijane presude zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava. Međutim, prilikom razmatranja trećeg žalbenog razloga očigledno je da to nije slučaj (o tome u nastavku, u odjeljku 4., posebice u točki 143. i 144.).
ii) Argumenti koji se odnose na upotrebu otpada
104. ClientEarth osporava i to što je Opći sud u točkama 74., 75., 85. i 87. pobijane presude odbio kao nedopuštene razne argumente koji se temelje na tome da je Komisija odobrila uporabu materijala dobivenog iz otpada. Komisija je odobrila postupak recikliranja, kojim se krši pravo u području otpada i pogrešno utvrđuje prestanak statusa otpada.
105. Pitanje odnose li se ti argumenti stvarno na predmet postupka može ostati otvoreno. Naime, što se tiče merituma, oni su neosnovani jer se na temelju njezina članka 2. stavka 2. Uredba REACH ne primjenjuje na otpad. Stoga se pitanja u vezi s pravom o otpadu ne mogu urediti odlukom o autorizaciji niti se ona njome uređuju, kao što to izričito proizlazi iz njezine uvodne izjave 8. Umjesto toga, tom se odlukom zahtijeva da je otpad od prerađenog PVC‑a izgubio svojstvo otpada prilikom njegove odobrene uporabe.
106. Nasuprot tomu, u nedostatku propisa Unije o prestanku statusa otpada otpada od PVC‑a koji sadržava DEHP, odluka je u tom pogledu na državama članicama(39), koje pritom podliježu strogim zahtjevima u pogledu sprečavanja štetnih učinaka na okoliš i zdravlje ljudi(40). Za eventualnu povredu prava u području otpada stoga je odgovorna država članica koja utvrđuje prestanak statusa otpada.
107. Taj dio prvog žalbenog razloga prema tome je u konačnici bespredmetan.
iii) Socioekonomske koristi – kvantifikacija rizika
108. Konačno, ClientEarth osporava točku 197. pobijane presude, kojom je Opći sud odbio kao nedopušten argument prema kojem nedostatak kvantifikacije rizika za zdravlje radnika dovodi u pitanje socioekonomsko odvagivanje.
109. Iako se u zahtjevu za preispitivanje osporavalo socioekonomsko odvagivanje, nepostojanje kvantifikacije rizika za zdravlje radnika zapravo nije navedeno. Nije razvidno ni koji bi se prigovor iz navedenog zahtjeva trebao dalje razraditi tim argumentom. Budući da se osporavalo uzimanje u obzir određenih rizika, nije riječ o njihovoj kvantifikaciji, nego o tome da oni ni na koji način nisu bili uključeni u odvagivanje (vidjeti u tom pogledu odjeljak B., točku 51. i sljedeće točke ovog mišljenja).
110. Iz toga slijedi da je Opći sud taj prigovor pravilno smatrao nedopuštenim i da taj dio prvog žalbenog razloga stoga nije osnovan.
2. Četvrti žalbeni razlog: zahtjevi u pogledu zahtjeva za davanje autorizacije
111. Budući da se zahtjev za preispitivanje autorizacije također može temeljiti na tome da se ta autorizacija temeljila na nedostatnim podacima sadržanima u zahtjevu za davanje autorizacije(41), bitni su zahtjevi u pogledu sadržaja tog zahtjeva. Na njih se odnosi četvrti žalbeni razlog.
112. Kao što sam već navela, autorizacija na temelju članka 60. stavka 7. Uredbe REACH dopuštena je isključivo ako zahtjev udovoljava zahtjevima iz članka 62. te uredbe(42). U članku 62. stavku 4. navode se informacije koje zahtjev mora sadržavati. Među njima su, među ostalim, izvješće o kemijskoj sigurnosti (točka (d)) i analiza alternativa (točka (e)). Izvješće o kemijskoj sigurnosti mora udovoljavati zahtjevima iz Priloga I. i osobito uključivati rizike za zdravlje ljudi i/ili okoliš koji proizlaze iz uporabe tvari zbog unutarnjih svojstava utvrđenih u Prilogu XIV. Cilj analize alternativa jest uzimanje u obzir njihovih rizika kao i tehničke i ekonomske izvedivosti zamjene, uključujući, prema potrebi, informacije o relevantnim aktivnostima istraživanja i razvoja podnositelja zahtjeva.
113. Stranke i Opći sud smatraju da ispitivanje tih zahtjeva u pogledu zahtjeva za davanje autorizacije treba odvojiti od procjene uvjeta za autorizaciju u skladu s člankom 60. stavcima 2. i 4. Uredbe REACH. ClientEarth, međutim, osporava to što Opći sud u točki 109. pobijane presude ne nalaže Komisiji da u pogledu izvješća o kemijskoj sigurnosti meritorno ispita, osim zahtjeva, informacije koje treba dostaviti na temelju članka 60. stavka 7. u vezi s člankom 62. i Prilogom I.
114. Opći sud poziva se na činjenicu da se tekstom predmetnih odredbi ne predviđa takva obveza Komisije.
115. Međutim, to utvrđenje nije pravilno.
116. Točno je da ne postoji propis kojim se Komisiji nalaže provođenje meritornog ispitivanja dostavljenih informacija. Međutim, u članku 64. stavku 3. prvoj rečenici Uredbe REACH izričito se navodi da odbori ECHA‑e za procjenu rizika i socioekonomsku analizu prilikom ocjene zahtjeva prvo provjeravaju sadržava li zahtjev sve informacije iz članka 62. koje su bitne za njihov djelokrug rada. Drugom rečenicom predviđa se da od podnositelja zahtjeva zahtijevaju, ako je to potrebno, da im dostavi dodatne informacije.
117. Odbori tu zadaću mogu ispuniti isključivo ako meritorno ocijene informacije podnesene zajedno sa zahtjevom. Pritom moraju već predvidjeti ocjenu uvjeta za dodjelu autorizacije u skladu s člankom 60. stavcima 2. ili 4. Ipak je riječ o dvjema fazama, s obzirom na to da odbori u svojim mišljenjima o autorizaciji također uzimaju u obzir vlastito stručno mišljenje i informacije koje nije dostavio podnositelj zahtjeva, nego treće osobe u skladu s, među ostalim, člankom 64. stavkom 3. trećom i četvrtom rečenicom navedene uredbe.
118. U skladu s člankom 85. stavkom 7. i člankom 88. kao i uvodnom izjavom 95. Uredbe REACH, odbori su neovisni prilikom donošenja svoje odluke. Međutim, Komisija uzima u obzir njihova mišljenja kada odobrava uporabu na temelju članka 60. stavaka 2. ili 4. Uredbe REACH. Ako odbori utvrde da su dostavljene informacije nedostatne, Komisija može odobriti zatraženu uporabu tvari isključivo ako istodobno iznese razloge zbog kojih ocjena odbora nije pravilna. Komisija stoga ili prihvaća zaključke odborâ o potpunosti dostavljenih informacija ili ih sâma meritorno ocjenjuje.
119. Stoga se utvrđenjem Općeg suda u točki 109. pobijane presude, prema kojem Komisija nije dužna, zajedno sa zahtjevom, meritorno ispitati izvješće o kemijskoj sigurnosti, koje treba podnijeti na temelju članka 60. stavka 7. u vezi s člankom 62. i Prilogom I., povređuje postupak predviđen člancima 60., 62. i 64. Uredbe REACH te je, prema tome, ono zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava.
120. Međutim, ta pogreška pobijane presude koja se tiče prava dovodi istu u pitanje isključivo ako odgovara nepravilnosti sporne odluke o preispitivanju. Naime, bitan nedostatak u dokumentaciji priloženoj zahtjevu mora se primijetiti najkasnije prilikom donošenja odluke o autorizaciji. Međutim, ispitivanje petog žalbenog razloga pokazat će da to nije slučaj u ovom predmetu u odnosu na izvješće o kemijskoj sigurnosti (vidjeti u nastavku odjeljak 5., osobito točku 154. ovog mišljenja).
3. Drugi žalbeni razlog: zahtjevi u pogledu dokazivanja koji vrijede za podnositelje zahtjeva u postupku preispitivanja
121. Drugim žalbenim razlogom ClientEarth osporava zahtjeve u pogledu dokazivanja koje je Opći sud postavio u okviru postupka preispitivanja.
122. Sud je već presudio da podnositelj zahtjeva za interno preispitivanje upravnog akta donesenog na temelju prava u području okoliša mora navesti sve činjenične ili pravne elemente koji mogu stvoriti vjerojatne, to jest bitne, sumnje u pogledu ocjene koju su institucija ili tijelo Unije donijeli u predmetnom aktu(43). Na taj se kriterij poziva ClientEarth u kontekstu ovog tužbenog razloga.
123. Međutim, iako se Opći sud u točki 57. pobijane presude također poziva na taj standard dokazivanja, ClientEarth osporava njegovu primjenu u pogledu prigovora koji se odnose na izvješće o kemijskoj sigurnosti, dostavljeno zajedno sa zahtjevom za davanje autorizacije, i analizu alternativa koju je proveo Odbor za socioekonomsku analizu.
a) Prvi dio drugog žalbenog razloga: izvješće o kemijskoj sigurnosti iz zahtjeva za autorizaciju
124. Prvim dijelom drugog žalbenog razloga ClientEarth osporava odbijanje prigovora iznesenih protiv izvješća o kemijskoj sigurnosti dostavljenog u okviru zahtjeva za autorizaciju. Smatra da standard dokazivanja koji se u tom pogledu zahtijeva nije proporcionalan.
125. U točki 112. pobijane presude Opći sud utvrđuje da ClientEarth nije podnio dokaze na temelju kojih bi se moglo zaključiti da izvješće o kemijskoj sigurnosti podneseno u okviru zahtjeva za autorizaciju ne udovoljava zahtjevima iz članka 60. stavka 7., članka 62. stavka 4. točke (d) i Priloga I. Uredbi REACH.
126. Međutim, Opći sud to utvrđenje nije temeljio na ocjeni dokaza ili određenoj razini dokazivanja, nego na činjenici da se potpunost zahtjeva za odobrenje ne treba meritorno ispitati, nego samo formalno, kao što to osobito proizlazi iz točke 113. pobijane presude. To osporavanje zahtjeva u pogledu dokazivanja stoga se temelji na pogrešnom shvaćanju pobijane presude.
127. Isto se odnosi i na osporavanje točaka 148. do 150. pobijane presude, u kojima je Opći sud smatrao da je ClientEarth trebao utemeljeno osporavati ocjenu Odbora za socioekonomsku analizu kako bi istaknuo nedostatke u izvješću o kemijskoj sigurnosti. U tom se pogledu Opći sud također poziva, barem implicitno, na utvrđenje prema kojem su zahtjevi u pogledu kvalitete zahtjeva za davanje autorizacije isključivo formalne prirode. U dijelu u kojem zahtijeva utemeljeno osporavanje, poziva se na ocjene Komisije odnosno Odbora, na kojima se temelji odluka o autorizaciji, a koje se mogu osporavati isključivo u pogledu merituma.
128. Budući da se temelje na pogrešnom shvaćanju pobijane presude, ti prigovori koji se odnose na traženi standard dokazivanja nisu utemeljeni.
129. Doduše, razmatranja koja se odnose na četvrti žalbeni razlog pokazala su da je obrazloženje Općeg suda u pogledu nadzora sadržaja zahtjeva zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava (vidjeti točku 2., a osobito točku 115. i sljedeće točke ovog mišljenja). Međutim, iz ispitivanja petog tužbenog razloga proizlazi da ocjena izvješća odborâ i Komisije o kemijskoj sigurnosti u okviru odluke o autorizaciji ne predstavlja razlog za osporavanje (vidjeti u nastavku odjeljak 5., osobito točku 154. ovog mišljenja), tako da ta pogreška koja se tiče prava ne dovodi do ukidanja pobijane presude.
b) Drugi dio drugog žalbenog razloga: analiza alternativa
130. Drugi dio drugog tužbenog razloga odnosi se na analizu alternativa koju je proveo Odbor za socioekonomsku analizu. U tom pogledu ClientEarth osporava što je Opći sud u točki 248. pobijane presude zahtijevao da tužitelj podnese dokaze zbog kojih bi ocjena činjenica u pogledu neraspoloživosti alternativa bila lišena vjerodostojnosti. Stoga se čini da Opći sud zahtijeva da se u vezi sa zahtjevom za preispitivanje provede potpuna analiza alternativa, umjesto da taj zahtjev postavi u pogledu zahtjeva za davanje autorizacije. To bi dovelo do toga da se zahtjevom za preispitivanje mora dokazati nezakonitost odluke koja se preispituje.
131. Međutim, ClientEarth tim argumentom zanemaruje kriterij nadzora koji primjenjuju sudovi Unije u slučaju meritornog osporavanja kada tijela Unije ocjenjuju složena znanstvena i tehnička pitanja radi određivanja vrste i opsega mjera koje donose. Naime, pritom ta tijela imaju široku diskrecijsku ovlast koja mora ograničiti nadzor sudova Unije na ispitivanje je li izvršavanje te ovlasti zahvaćeno očiglednom pogreškom ili zlouporabom ovlasti ili jesu li ta tijela očigledno prekoračila granice svoje diskrecijske ovlasti. U tim okolnostima sudovi Unije ne mogu svojom ocjenom znanstvenih i tehničkih činjenica nadomjestiti ocjenu institucija kojima je jedinima Ugovorom o funkcioniranju Europske unije povjerena ta zadaća(44).
132. Slijedom toga, meritorno osporavanje takve ocjene tijela Unije mora upućivati na očiglednu pogrešku, zlouporabu ovlasti ili očigledno prekoračenje diskrecijske ovlasti.
133. Suprotno onomu što tvrdi ClientEarth, činjenica da su argumenti izneseni u presudi koju navodi Opći sud(45) znatno ispod onoga što je nužno za dokazivanje postojanja očigledne pogreške u ocjeni ne znači da se na druge slučajeve primjenjuju manji zahtjevi.
134. Međutim, tim se kriterijem ne zahtijeva nužno da se ocjena tijela Unije konačno meritorno opovrgne. Naprotiv, čak i u slučaju složenih odluka, sud Unije mora provjeriti poštovanje postupovnih pravila, materijalnu točnost činjenica koje je utvrdila Komisija i nepostojanje zlouporabe ovlasti(46). Konkretno, kako bi provjerio je li nadležna institucija počinila očiglednu pogrešku u ocjeni, sud Unije mora provjeriti je li ta institucija pažljivo i nepristrano ispitala sve relevantne elemente konkretnog slučaja na kojima se temelje zaključci koji su iz njih izvedeni(47).
135. Iako se široka diskrecijska ovlast u određenoj mjeri također primjenjuje na određivanje osnovnih podataka(48), dovoljno je dokazati da se u ocjeni nisu uzele u obzir očigledno relevantne okolnosti. Zahtjev za preispitivanje stoga može pobuditi ozbiljne sumnje u provedenu ocjenu. Naime, unatoč širokoj diskrecijskoj ovlasti koju imaju tijela Unije, ona moraju barem dokazati da su bila svjesna tih sumnji i zašto su ipak dala svoju ocjenu.
136. Indicije koje ističe ClientEarth u pogledu sumnji koje su odbori razmotrili u okviru ocjene ne mogu upravo zbog tog razloga dokazati postojanje očite pogreške u ocjeni. Naprotiv, upravo ta razmatranja dokazuju da su te okolnosti tijela Unije uzela u obzir prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti.
137. Budući da ClientEarth ovim prigovorom implicitno osporava to što je Komisija kao dovoljne prihvatila podatke iz zahtjeva za davanje autorizacije o ispitivanju alternativa, a da tomu Opći sud nije prigovorio, vrijedi također zaključak u pogledu četvrtog žalbenog razloga: u načelu je potrebno ispitati je li zahtjev za davanje autorizacije cjelovit (vidjeti u tom pogledu odjeljak 2., osobito točku 115. i sljedeće točke ovog mišljenja). Međutim, ispitivanje trećeg tužbenog razloga pokazuje da ispitivanje alternativa u odluci o autorizaciji ne daje razloga za prigovor (vidjeti o tome odjeljak 4.). Stoga, eventualna pogreška koja se tiče prava koju je Opći sud počinio prilikom ocjene ispitivanja zahtjeva za davanje autorizacije u pogledu ispitivanja alternativa nije relevantna.
4. Treći žalbeni razlog: alternative traženoj uporabi
138. Trećim tužbenim razlogom ClientEarth osporava ocjenu svojih prigovora koji se odnose na ispitivanje alternativa u odluci o autorizaciji.
139. Autorizacija se na temelju članka 60. stavka 4. prve rečenice Uredbe REACH može dati ako ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije. U skladu s drugom rečenicom, prilikom donošenja te odluke valja uzeti u obzir, među ostalim, analizu alternativa koju je podnio podnositelj zahtjeva u skladu s člankom 62. stavkom 4. točkom (e) kao i eventualne informacije koje su dostavile zainteresirane stranke u vezi s alternativnim tvarima ili tehnologijama na temelju članka 64. stavka 2.
140. Ta se odredba ne može tumačiti na način da svaka alternativna tvar ili tehnologija isključuje autorizaciju jer se u skladu s člankom 55. prvom rečenicom Uredbe REACH tvari koje podliježu autorizaciji mogu zamijeniti samo drugim prikladnim tvarima ili tehnologijama, pod uvjetom da su one ekonomski i tehnički održive. Ta je ocjena u skladu s drugom rečenicom svrha ispitivanja alternativa tijekom postupka autorizacije.
141. Opći sud je dosljedno prihvatio, primjerice u točkama 71., 91., 238., 242. i 243. pobijane presude, da je autorizacija dodijeljena za DEHP kao plastifikatora sadržanog u reciklatu od PVC‑a koji se stavlja na tržište nakon što je PVC prestao biti otpad. Zatim je u točki 91. utvrdio da nije pogrešno mogućim alternativama smatrati druge smjese koje uopće ne sadržavaju tvar ili druge postupke u kojima se funkcija koju ima tvar može osigurati drugim sredstvima.
142. ClientEarth nasuprot tomu tvrdi da ispitivanje alternativa ovisi o funkciji DEHP‑a, a to je povećanje fleksibilnosti i elastičnosti PVC‑a. Naime, postupkom autorizacije nastoji se dugoročno smanjiti i zamijeniti uporaba predmetne tvari, u predmetnom slučaju DEHP‑a. Čak i ako postoje sigurni alternativni plastifikatori, obrada DEHP‑a mogla bi se prema logici Općeg suda odobriti sve dok otpad od PVC‑a potječe od DEHP‑a. Međutim, u stvarnosti je zajedno s DEHP‑om trebalo ispitati alternativne plastifikatore ili alternative takvom PVC‑u.
143. To rasuđivanje ipak nije uvjerljivo. Kako bi se ocijenile alternativne tvari i tehnologije, valja uzeti u obzir konkretnu uporabu za koju se traži autorizacija. U tom se pogledu člankom 3. točkom 24. Uredbe REACH široko definira pojam „uporaba” kao „prerada, formuliranje, potrošnja, skladištenje, držanje, obrada, punjenje u spremnike, premještanje iz jednog spremnika u drugi, miješanje, proizvodnja proizvoda ili bilo kakvo drugo korištenje”.
144. DEHP se prema predmetnoj autorizaciji ne bi trebao apstraktno upotrebljavati u proizvodnji PVC‑a, nego bi ga društva koja se bave recikliranjem trebala upotrebljavati kao sastavni dio reciklata PVC‑a. Pitanje postoje li drugi prikladni plastifikatori za PVC manje je bitno za ta poduzeća. Umjesto toga, ključno je mogu li oni upotrebljavati druge vrste reciklata, bilo reciklata od PVC‑a bez DEHP‑a ili reciklata od drugih plastičnih materijala.
145. Stoga taj žalbeni razlog nije osnovan.
146. Međutim, valja napomenuti da, iako zamjenjivost DEHP‑a u predmetnom slučaju nije bitna za ispitivanje alternativa, ona ipak može biti korisna u okviru sveobuhvatnog socioekonomskog odvagivanja. Ako je DEHP po povoljnoj cijeni zamjenjiv manje rizičnim tvarima, koristi uporabe reciklata od PVC‑a koji sadržava DEHP manje su nego ako to nije slučaj. Istodobno se čini da je reciklat od PVC‑a koji sadržava DEHP manje dostupan jer je stavljanje na tržište novog PVC‑a s DEHP‑om manje privlačno(49) ili čak onemogućeno ograničenjima na temelju članka 67. Uredbe REACH(50). Naposljetku, potražnja za reciklatom od PVC‑a s DEHP‑om mogla bi se također smanjiti ili čak u potpunosti nestati. Međutim, žalba se ne odnosi na ta razmatranja.
5. Peti žalbeni razlog: izvješće o kemijskoj sigurnosti u vezi s odvagivanjem
147. Peti žalbeni razlog odnosi se na pitanje je li se odvagivanje iz članka 60. stavka 4. Uredbe REACH moglo provesti na temelju izvješća o kemijskoj sigurnosti.
148. Podsjećam da su člankom 60. Uredbe REACH predviđene dvije osnove za davanje autorizacije. U skladu sa stavkom 2., ona se može dodijeliti ako je rizik za zdravlje ljudi ili okoliš podvrgnut odgovarajućoj kontroli. To osobito podrazumijeva da se u izvješću o kemijskoj sigurnosti utvrdi ta kontrola. Nasuprot tomu, ako nije osigurana odgovarajuća kontrola rizika, stavkom 4. dopušta se davanje autorizacije ako se dokaže da socioekonomske koristi nadilaze rizike koji proizlaze iz uporabe tvari za zdravlje ljudi ili okoliš i ako ne postoje prikladne alternativne tvari odnosno tehnologije.
149. Komisija je, kao i Odbor za procjenu rizika, smatrala u predmetnom slučaju da se zahtjevom za davanje autorizacije ne dokazuje odgovarajuća kontrola rizika za radnike koji prerađuju reciklat od PVC‑a s DEHP‑om(51). Stoga je smatrala da nije moguća autorizacija na temelju članka 60. stavka 2. Uredbe REACH.
150. Naprotiv, Komisija je dala autorizaciju na temelju odvagivanja predviđenog člankom 60. stavkom 4. Uredbe REACH.
151. ClientEarth međutim tvrdi da takvo odvagivanje nije bilo moguće zbog nedostataka u izvješću o kemijskoj sigurnosti.
152. Time, s jedne strane, osporava utvrđenje Općeg suda iz točke 132. pobijane presude da bi se taj prigovor mogao odnositi isključivo na autorizaciju na temelju članka 60. stavka 2. Uredbe REACH, a ne na autorizaciju na temelju članka 60. stavka 4. iste uredbe. S druge strane, osporava utvrđenja iz točaka 135. i 136., prema kojima su dostavljene informacije u svakom slučaju bile dovoljne za odvagivanje.
153. S ClientEarthom se valja složiti da se nedostaci u izvješću o kemijskoj sigurnosti mogu protiviti primjeni članka 60. stavka 4. Uredbe REACH. Kako bi se utvrdilo da socioekonomske koristi uporabe nadilaze rizike, potrebno je dovoljno precizno utvrditi te rizike. To se naglašava u članku 60. stavku 4. točki (a), prema kojem treba uzeti u obzir rizik koji predstavljaju uporabe tvari, uključujući primjerenost i učinkovitost predloženih mjera upravljanja rizikom. Ako primjenu članka 60. stavka 2. treba isključiti već zbog toga što ti rizici nisu dostatno opisani, to bi se također moglo protiviti odobrenju na temelju pretežne koristi.
154. Ako bi utvrđenje Općeg suda iz točke 132. pobijane presude trebalo isključiti taj prigovor, ono je zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava. Međutim, utvrđenja u točkama 135. i 136. govore u prilog tomu da Opći sud u točki 132. pobijane presude nije htio donijeti tako dalekosežan zaključak. U najmanju su ruku prikladna da se njima kao podrednim obrazloženjem održi na snazi presuda u tom pogledu. Naime, Opći sud uvjerljivo u točkama 135. i 136. pobijane presude pojašnjava da podaci koje je dostavio podnositelj zahtjeva omogućuju barem izvođenje zaključaka o riziku za zaposlenike koji su dovoljni za odvagivanje.
155. ClientEarth osobito pogrešno shvaća točku 135. pobijane presude s obzirom na njegov prigovor da se procjena rizika ne odnosi posebno na odobrenu uporabu. Iz toga slijedi da, iako se podnesene informacije ne odnose posebno na tu uporabu, to ne isključuje da se na temelju tih informacija mogu izvesti zaključci o rizicima uporabe.
156. Točnost te činjenične ocjene podataka pitanje je ocjene dokaza koja nije predmet nadzora u okviru žalbenog postupka.
157. Iz toga proizlazi da peti žalbeni razlog nije osnovan.
6. Sedmi žalbeni razlog: načelo predostrožnosti
158. Sedmi žalbeni razlog odnosi se na načelo predostrožnosti. Iako ClientEarth osporava zaključke iz točaka 284. i 295. pobijane presude, njegova argumentacija prema kojoj se načelo opreznosti treba uzeti u obzir nije u suprotnosti s tim zaključcima ili presudom u cijelosti.
159. ClientEarth pogrešno shvaća presudu u mjeri u kojoj smatra da je sud utvrdio da je Komisija u okviru primjene članka 60. stavka 4. Uredbe REACH oslobođena od primjene načela predostrožnosti. Naprotiv, Opći sud u točkama 290. do 294. pobijane presude pojašnjava da ta odredba odražava odnos između načela opreznosti i načela proporcionalnosti.
160. Stoga taj žalbeni razlog nije osnovan.
D. Rezultat pravne ocjene
161. Ukratko, valja ukinuti pobijanu presudu i poništiti spornu odluku o preispitivanju jer se njima prihvaća da se prilikom socioekonomskog odvagivanja iz odluke o autorizaciji nisu uzela u obzir svojstva endokrine disrupcije DEHP‑a. Utvrđenja Općeg suda o dopuštenosti prigovora koji se odnose na zahtjev za davanje autorizacije i nadzor sadržaja zahtjeva, ali i na nedopuštenost novih argumenata, također su zahvaćena pogreškom koja se tiče prava, ali u konačnici ne dovode do ukidanja pobijane presude.
VI. Troškovi
162. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sâm konačno odluči u sporu, Sud odlučuje o troškovima.
163. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
164. Osim toga, u skladu s člankom 184. stavkom 4. Poslovnika, intervenijentu u prvostupanjskom postupku, koji nije sâm podnio žalbu, može se naložiti snošenje vlastitih troškova isključivo ako je sudjelovao u pisanom ili usmenom dijelu postupka pred Sudom. U tom slučaju Sud može odlučiti da sâm snosi vlastite troškove. Isto vrijedi i za ECHA‑ine troškove nastale u okviru žalbe.
165. Što se tiče ECHA‑inih troškova pred Općim sudom, razlozi navedeni u točki 310. pobijane presude i dalje ostaju valjani.
166. Stoga Komisija mora snositi ClientEarthove troškove i vlastite troškove. Nasuprot tomu, ECHA će snositi vlastite troškove nastale u obama stupnjevima.
VII. Zaključak
167. Stoga predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1. Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 4. travnja 2019., ClientEarth/Komisija (T‑108/17, EU:T:2019:215).
2. Poništava se Odluka Europske komisije C (2016) 8454 final od 7. prosinca 2016.
3. Europska komisija snosit će troškove ClientEartha kao i vlastite troškove. Europska agencija za kemikalije snosit će vlastite troškove.