SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Primera ampliada)
de 9 de septiembre de 1999 (1)
«Tratado CECA - Ayudas de Estado - Ayudas de funcionamiento -
Autorización retroactiva de una ayuda ya abonada - Mejora de la viabilidad
de las empresas beneficiarias, en el sentido del artículo 3
de la Decisión n. 3632/93/CECA»
En el asunto T-110/98,
RJB Mining plc, sociedad inglesa, con domicilio social en Harworth (Reino Unido),
representada por los Sres. Mark Brealey, Barrister, en Inglaterra y País de Gales,
y Jonathan Lawrence, Solicitor, que designa como domicilio en Luxemburgo el
despacho de Mes Arendt y Medernach, 8-10, rue Mathias Hardt,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Paul F. Nemitz
y Nicholas Khan, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que
designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la
Cruz, miembro del Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
apoyada por
República Federal de Alemania, representada por el Sr. Claus-Dieter Quassowski,
Regierungsdirektor en el Bundesministerium für Wirtschaft, en calidad de Agente,
y el Sr. Michael Schütte, Abogado de Berlín, Bundesministerium für Wirtschaft,
Bonn;
Reino de España, representado por la Sra. Rosario Silva de Lapuerta, Abogado del
Estado, del Servicio Jurídico del Estado ante el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas, en calidad de Agente, que designa como domicilio en
Luxemburgo la sede de la Embajada de España, 4-6, boulevard Emmanuel Servais,
y
RAG Aktiengesellschaft, sociedad alemana, con domicilio social en Essen
(Alemania), representada por el Sr. Sven B. Völcker, Abogado de Berlín, que
designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me Marc Loesch, 11, rue
Goethe,
que tiene por objeto una solicitud de anulación de la Decisión 98/687/CECA de la
Comisión, de 10 de junio de 1998, relativa a las intervenciones financieras de
Alemania en favor de la industria del carbón en 1997 (DO L 324, p. 30),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Primera ampliada),
integrado por los Sres.: B. Vesterdorf, Presidente; C.W. Bellamy, J. Pirrung,
A.W.H. Meij y M. Vilaras, Jueces;
Secretario: Sr. A. Mair, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 15 de
diciembre de 1998;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
Normativa
- 1.
- El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero prohíbe,
en principio, las ayudas de Estado a empresas carboneras. Así, su artículo 4
establece que son incompatibles con el mercado común del carbón y del acero y
por consiguiente están prohibidas «dentro de la Comunidad, en las condiciones
previstas en el presente Tratado: [...] c) las subvenciones o ayudas otorgadas por
los Estados [...], cualquiera que sea su forma [...]».
- 2.
- El artículo 95, párrafo primero, del Tratado CECA dispone lo siguiente:
«En todos los casos no previstos en el presente Tratado en que resulte necesaria
una decisión [...] de la Comisión para alcanzar, durante el funcionamiento del
mercado común del carbón y del acero y de conformidad con las disposiciones del
artículo 5, uno de los objetivos de la Comunidad, tal como están definidos en los
artículos 2, 3 y 4, dicha decisión podrá tomarse [...] con el dictamen conforme del
Consejo, emitido por unanimidad, previa consulta al Comité Consultivo.»
- 3.
- Con arreglo a esta última disposición, la Alta Autoridad y posteriormente la
Comisión han adoptado, desde 1965, diversas normativas que permitían la
concesión de ayudas al sector del carbón. La última de esta serie de normas es la
Decisión general n. 3632/93/CECA de la Comisión, de 28 de diciembre de 1993,
relativa al régimen comunitario de las intervenciones de los Estados miembros en
favor de la industria del carbón (DO L 329, p. 12; en lo sucesivo, «Código de
1993» o «Código»). Dicho Código fue adoptado con el dictamen conforme del
Consejo, emitido por unanimidad, tras las discusiones correspondientes, y basado
en una comunicación de la Comisión de 27 de enero de 1993, titulada «Solicitud
de dictamen conforme del Consejo y consulta al Comité CECA, con arreglo al
artículo 95 del Tratado CECA, sobre un proyecto de Decisión de la Comisión
relativa al régimen comunitario de las intervenciones en favor de la industria del
carbón» (en lo sucesivo, «Comunicación de 27 de enero de 1993»).
- 4.
- Según el artículo 1, apartado 1, del Código, «las ayudas a la industria del carbón
[...] concedidas por los Estados miembros [...] sólo podrán considerarse ayudas
comunitarias, y por consiguiente, compatibles con el buen funcionamiento del
mercado común, si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 9».
- 5.
- El artículo 2, apartado 1, del Código -que también forma parte de la Sección I,
«Marco y objetivos generales»- dispone que «las ayudas concedidas a la industria
del carbón podrán considerarse compatibles con el buen funcionamiento del
mercado común si contribuyen a la consecución de al menos uno de los objetivos
siguientes:
- lograr, a la vista de los precios del carbón en los mercados internacionales,
nuevos progresos hacia la viabilidad económica, con el fin de conseguir la
degresividad [léase: reducción] progresiva de las ayudas;
- resolver los problemas sociales y regionales relacionados con la reducción
de actividad total o parcial de unidades de producción;
- facilitar la adaptación de la industria del carbón a las normas de protección
del medio ambiente».
- 6.
- A tenor de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, del Código, «las ayudas de
funcionamiento» destinadas a cubrir la diferencia entre el coste de producción y
el precio de venta vigente en el mercado mundial podrán considerarse compatibles
con el mercado común si respetan ciertos requisitos. En particular, la ayuda
notificada por tonelada no debe superar, para cada empresa o unidad de
producción, la diferencia entre el coste de producción medio previsible y el ingreso
previsible para el ejercicio carbonero siguiente.
- 7.
- El artículo 3, apartado 2, párrafo primero, del Código dispone que los Estados
miembros que tengan intención de conceder ayudas de funcionamiento a empresas
del carbón durante los ejercicios carboneros comprendidos entre 1994 y 2002
estarán obligados a comunicar previamente a la Comisión «un plan de
modernización, racionalización y reestructuración, dirigido a mejorar la viabilidad
económica de estas empresas, que se llevará a cabo mediante la reducción de los
costes de producción».
- 8.
- Según el artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Código, dicho plan debe
establecer las medidas apropiadas y prever los esfuerzos necesarios para obtener
«una reducción tendencial de los costes de producción, a precios de 1992, a lo
largo del período 1994 a 2002».
- 9.
- El artículo 4 del Código se refiere a las «ayudas a la reducción de actividad», es
decir, a las ayudas destinadas a cubrir los costes de producción de las empresas o
unidades de producción «que no puedan alcanzar las condiciones establecidas en
el apartado 2 del artículo 3». Las ayudas de este tipo podrán autorizarse siempre
que se inscriban en un plan de cierre.
- 10.
- El artículo 5 del Código se refiere a las ayudas para cubrir cargas excepcionales.
- 11.
- La Sección III del Código, titulada «Procedimientos de notificación, examen y
autorización», contiene dos artículos, el 8 y el 9. El artículo 8 está redactado así:
«1. Los Estados miembros que, respecto a los ejercicios carboneros 1994 a 2002,
tengan la intención de conceder ayudas al funcionamiento, como las contempladas
en el apartado 2 del artículo 3, o ayudas a la reducción de actividad, como las
contempladas en el artículo 4, presentarán a la Comisión, a más tardar el 31 de
marzo de 1994, un plan de modernización, racionalización y reestructuración de la
industria conforme a las disposiciones del apartado 2 del artículo 3 y/o un plan de
reducción de actividad conforme a las disposiciones del artículo 4.
2. La Comisión examinará la conformidad del plan o planes con los objetivos
generales establecidos en el apartado 1 del artículo 2 y con los criterios y objetivos
establecidos en los artículos 3 y 4.
3. La Comisión, en un plazo de tres meses a partir de la notificación de los
planes, emitirá un dictamen sobre la conformidad de los mismos con los objetivos
generales y específicos, sin prejuzgar, no obstante, la capacidad de las medidas
previstas para alcanzar dichos objetivos [...]»
- 12.
- El artículo 9 del Código establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros notificarán, a más tardar el 30 de septiembre de cada
año (o tres meses antes de su entrada en vigor), todas las medidas financieras que
tengan la intención de tomar en favor de la industria del carbón a lo largo del año
siguiente, y precisarán el carácter de dichas medidas en relación con los objetivos
y criterios generales establecidos en el artículo 2 y con las diferentes formas de
ayuda previstas en los artículos 3 a 7. Indicarán la relación existente con los planes
notificados a la Comisión de conformidad con el artículo 8.
2. Los Estados miembros notificarán, a más tardar el 30 de septiembre de cada
año, el importe de las ayudas efectivamente abonadas durante el ejercicio
carbonero anterior, e informarán de cualquier eventual regularización efectuada
con respecto a las cantidades inicialmente notificadas.
3. Los Estados miembros proporcionarán, con ocasión de la notificación de las
ayudas a que se refieren los artículos 3 y 4 y cuando se presente la relación anual
de las ayudas efectivamente abonadas, toda la información necesaria para la
comprobación de los criterios establecidos en los artículos concernidos.
4. Los Estados miembros sólo podrán ejecutar las ayudas previstas tras la
aprobación de la Comisión, que se pronunciará, en particular, en función de los
objetivos y criterios generales señalados en el artículo 2 y de los criterios específicos
generales establecidos en los artículos 3 a 7. Si, a partir de la fecha de recepción
de la notificación de las medidas previstas, transcurriera un plazo de tres meses sin
que la Comisión se hubiera pronunciado, podrán ejecutarse las medidas previstas
15 días hábiles después del envío a la Comisión de un aviso en el que se notifique
la intención de aplicar dichas medidas. Toda solicitud de información
complementaria por parte de la Comisión causada por una notificación insuficiente,
aplazará el inicio de dicho plazo de tres meses a la fecha de recepción, por parte
de la Comisión, de dicha información.
5. Todo pago realizado con anticipación a una autorización de la Comisión
deberá ser íntegramente reembolsado por la empresa beneficiaria en caso de
decisión negativa, y, en cualquier caso, se considerará como la concesión de una
ventaja anormal en forma de un anticipo de tesorería injustificado y, como tal,
deberá ser objeto de una remuneración por parte del beneficiario a los tipos de
interés del mercado.
6. En su examen de las medidas notificadas, la Comisión evaluará la
conformidad de las medidas previstas con los planes comunicados de conformidad
con el artículo 8 y con los objetivos enunciados en el artículo 2. Podrá solicitar a
los Estados miembros que justifiquen cualquier desviación en relación con los
planes inicialmente presentados y que propongan las medidas correctoras
necesarias.
[...]»
- 13.
- Según su artículo 12, el Código expira el 23 de julio de 2002.
Decisiones individuales de aprobación de las ayudas en favor de la industria del
carbón alemana en 1994, 1995 y 1996
- 14.
- Mediante escrito de 28 de diciembre de 1993, la República Federal de Alemania
notificó a la Comisión las intervenciones financieras que tenía intención de realizar
en favor de su industria del carbón para el año 1994, al amparo del artículo 5 del
Código. El 1 de junio de 1994, la Comisión adoptó la Decisión 94/573/CECA, por
la que se autoriza la concesión por parte de Alemania de una ayuda en favor de
la industria del carbón para el año 1994 (DO L 220, p. 10).
- 15.
- Mediante otro escrito, también de 28 de diciembre de 1993, la República Federal
de Alemania notificó otras intervenciones previstas para 1994, al amparo del
artículo 3 del Código. Además, mediante escrito de 29 de abril de 1994 presentó
a la Comisión un plan de modernización, racionalización y restructuración de la
industria del carbón alemana. Mediante la Decisión 94/1070/CECA, de 13 de
diciembre de 1994, relativa a las intervenciones financieras de Alemania en favor
de la industria del carbón en 1994 (DO L 385, p. 18; en lo sucesivo, «Decisión
94/1070»), la Comisión aprobó las medidas financieras notificadas. Dicha Decisión
contenía igualmente una valoración, con arreglo a los artículos 2, 3 y 4 del Código,
del plan de modernización, racionalización y restructuración presentado. Se
indicaba en ella que dicho plan respondía, en principio, a los objetivos y criterios
definidos en dichos artículos.
- 16.
- Mediante escrito de 25 de enero de 1995, el Gobierno alemán notificó las ayudas
que tenía intención de conceder para el año 1995, al amparo de los artículos 3 y
5 del Código. La Comisión las aprobó mediante la Decisión 95/464/CECA, de 4 de
abril de 1995, relativa a una intervención financiera de Alemania a favor de su
industria del carbón en 1995 (DO L 267, p. 42).
- 17.
- Mediante escrito de 4 de abril de 1995, el Gobierno alemán notificó igualmente
una medida financiera complementaria para el año 1994, al amparo del artículo 3
del Código, que fue aprobada mediante la Decisión 95/499/CECA de la Comisión,
de 19 de julio de 1995, por la que se autoriza a Alemania para conceder una ayuda
complementaria en favor de la industria del carbón en 1994 (DO L 287, p. 53).
- 18.
- Por último, mediante escrito de 5 de octubre de 1995, el Gobierno alemán notificó
las intervenciones financieras que se proponía efectuar en favor de la industria
alemana del carbón en 1995 y 1996, al amparo de los artículos 3 y 5 del Código.
Dichas ayudas fueron autorizadas por la Decisión 96/560/CECA de la Comisión,
de 30 de abril de 1996, relativa a las intervenciones financieras de Alemania en
favor de la industria del carbón en 1995 y 1996 (DO L 244, p. 15).
- 19.
- La demandante no interpuso recurso contra ninguna de las Decisiones que se
acaban de mencionar.
Decisión individual impugnada
- 20.
- Mediante escrito de 30 de septiembre de 1996, la República Federal de Alemania
notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 9, apartado 1, del Código,
las intervenciones financieras que se proponía efectuar en favor de su industria del
carbón en 1997. Dichas intervenciones comprendían ayudas de funcionamiento,
ayudas a la reducción de actividad y ayudas para cubrir cargas excepcionales,
previstas en los artículos 3, 4 y 5 del Código. A petición de la Comisión, la
República Federal de Alemania proporcionó información complementaria al
respecto mediante escritos de 15 de octubre de 1996, 5 de junio y 22 de octubre
de 1997, así como de 27 de enero y 4 de marzo de 1998.
- 21.
- Dichas intervenciones financieras, por un importe de 10.400 millones de DM,
fueron autorizadas por la Decisión 98/687/CECA de la Comisión, de 10 de junio
de 1998, relativa a las intervenciones financieras de Alemania en favor de la
industria del carbón en 1997 (DO L 324, p. 30; en lo sucesivo, «Decisión
impugnada»). En dicha Decisión, la Comisión indica entre otras cosas haber
evaluado, con arreglo al apartado 6 del artículo 9 del Código, la conformidad de
las medidas previstas con el plan alemán sobre el que ya se había pronunciado
favorablemente en su Decisión 94/1070.
- 22.
- Ha quedado acreditado que las ayudas a que se refiere la Decisión impugnada
fueron abonadas antes de ser autorizadas.
Antecedentes del litigio y procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia
- 23.
- La demandante es una sociedad minera privada, con domicilio social en el Reino
Unido, que ha asumido lo esencial de las actividades mineras de British Coal.
Como la aparición de las energías alternativas y el aumento de las importaciones
de carbón no comunitario ha provocado a partir de 1990 una fuerte disminución
de la demanda de carbón en el Reino Unido -mercado «tradicional» de la
demandante-, la demandante ha intentado abrir mercados para una parte de su
excedente de producción, especialmente en Alemania.
- 24.
- Tal como indicó la Comisión en su Informe provisional de 8 de mayo de 1998
[COM (1998) 288 final], presentado al Consejo en virtud del artículo 10, apartado
2, del Código y relativo a la experiencia adquirida en la aplicación del Código (en
lo sucesivo, «Informe provisional»), en el período 1992-1996 la producción
comunitaria de carbón disminuyó, pasando de 184 millones de toneladas (en 1992)
a 128 millones de toneladas (en 1996). En el Reino Unido, la producción pasó de
84 millones de toneladas en 1992 a 50 millones de toneladas en 1996, mientras que
en Alemania la producción disminuyó de 72 a 53 millones de toneladas en el
mismo período (p. 5 del Informe).
- 25.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
20 de julio de 1998, la demandante interpuso el presente recurso contra la Decisión
impugnada.
- 26.
- Mediante otro escrito presentado el mismo día la demandante interpuso un
segundo recurso, en el que solicitaba la anulación de tres Decisiones de la
Comisión por las que se autorizan las intervenciones financieras del Reino de
España en favor de su industria del carbón correspondientes a los años 1994 a
1996, 1997 y 1998. Dicho recurso fue registrado con el número T-111/98.
- 27.
- Mediante escritos separados, presentados igualmente el 20 de julio, la demandante
solicitó la adopción de medidas provisionales en ambos asuntos (T-110/98 R y
T-111/98 R).
- 28.
- Mediante escritos separados, presentados el 18 de septiembre de 1998, la
demandante propuso la práctica de determinadas diligencias de prueba y de
ordenación del procedimiento en los dos asuntos principales, solicitando en
particular que se diera prioridad a dichos asuntos, con arreglo a lo previsto en el
artículo 55 del Reglamento de Procedimiento, ya que afectan a los fundamentos
mismos del régimen CECA de ayudas de Estado en el sector del carbón y que las
sentencias que se dicten también resultarán pertinentes para las ayudas futuras en
este sector.
- 29.
- En sus observaciones presentadas el 15 de octubre siguiente, la Comisión se sumó
en parte a este punto de vista sobre el desarrollo del procedimiento, proponiendo
al Tribunal que se ocupara con carácter prioritario de determinadas cuestiones
jurídicas suscitadas por los recursos y dictara unas sentencias interlocutorias
limitadas a dichas cuestiones.
- 30.
- A raíz de estas observaciones, la demandante precisó, mediante telefax de 20 de
octubre de 1998, que las diligencias de prueba y de ordenación de procedimiento
que había propuesto, así como los procedimientos de medidas provisionales,
resultarían innecesarios si el Tribunal estuviera dispuesto a dictar sentencia
interlocutoria sobre dos cuestiones puramente jurídicas, idénticas en los asuntos
T-110/98 y T-111/98, y que eran las siguientes:
- La de si el Código faculta a la Comisión para autorizar a posteriori una
ayuda que ya ha sido abonada sin que dicha Institución la hubiera aprobado
previamente;
- la de si el artículo 3 del Código faculta a la Comisión para autorizar la
concesión de una ayuda de funcionamiento imponiendo como único
requisito que dicha ayuda permita a las empresas beneficiarias reducir sus
costes de producción y conseguir una reducción progresiva de las ayudas,
sin exigir que alcancen una situación de auténtica viabilidad económica en
un futuro previsible.
- 31.
- A la espera de un acuerdo sobre el procedimiento que debía seguirse, la
demandante desistió de sus demandas de medidas provisionales en los asuntos
T-110/98 R y T-111/98 R mediante telefax de 22 de octubre de 1998.
- 32.
- Oído el Informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Primera
ampliada) aceptó la idea de limitar el objeto del litigio y acelerar simultáneamente
los procedimientos si ambas partes coincidían en solicitarlo, y decidió organizar una
reunión informal con las partes a fin de discutir el desarrollo posterior del
procedimiento.
- 33.
- En dicha reunión, celebrada el 27 de octubre de 1998, la demandante indicó que
no presentaría escrito de réplica en el asunto T-110/98, y ambas partes acordaron
limitar el objeto del litigio, en aras de la rapidez del procedimiento, a los dos
fundamentos de Derecho mencionados en el apartado 30 supra, tal como habían
sido expuestos en la demanda y en el escrito de contestación. En consecuencia, el
Presidente indicó a las partes que dispondrían de un tiempo de intervención mayor
en la vista para exponer su argumentación. Además, con arreglo a lo dispuesto en
el artículo 77, letra c), del Reglamento de Procedimiento, las partes presentaron
una petición conjunta de suspensión del procedimiento en el asunto T-111/98, muy
similar al presente litigio.
- 34.
- Mediante resolución de 28 de octubre de 1998, el Presidente de la Sala Primera
ampliada fijó como fecha de la vista en el asunto T-110/98 el 15 de diciembre
de 1998.
- 35.
- Mediante auto del Presidente de 28 de octubre de 1998 se suspendió el
procedimiento en el asunto T-111/98 hasta que se dictara sentencia en el asunto
T-110/98.
- 36.
- Mediante autos de ese mismo día y de 25 de noviembre de 1998, el Presidente
admitió en el procedimiento seguido en el asunto T-110/98 que la República
Federal de Alemania, el Reino de España y la Sociedad RAG Aktiengesellschaft
intervinieran en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
- 37.
- El Reino de España, la República Federal de Alemania y la Sociedad RAG
Aktiengesellschaft presentaron sus escritos de formalización de la intervención los
días 16 y 24 de noviembre y 9 de diciembre de 1998, respectivamente.
- 38.
- Los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas
verbalmente por el Tribunal se oyeron en la vista de 15 de diciembre de 1998.
- 39.
- Con ocasión de la vista, la Comisión -que había alegado en su escrito de
contestación la inadmisibilidad parcial del motivo basado en una infracción del
artículo 3 del Código- declaró que renunciaba a alegar, en el marco del presente
procedimiento limitado a cuestiones de Derecho, que la inimpugnabilidad de la
Decisión 94/1070 impedía discutir de nuevo la legalidad de las ayudas de
funcionamiento controvertidas, que formaban parte del plan alemán plurianual
para el período 1994 a 2002 y habían sido por tanto autorizadas con carácter
definitivo por dicha Decisión.
Pretensiones de las partes
- 40.
- La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la Decisión impugnada.
- Condene en costas a la Comisión.
- 41.
- La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
- 42.
- Las partes coadyuvantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Responda a las cuestiones de Derecho planteadas declarando, por una
parte, que el Código de 1993 faculta a la Comisión para autorizar una
ayuda de Estado aunque esta última haya sido abonada ya antes de la
adopción de la Decisión de autorización y, por otra parte, que el artículo
3 del Código no exige verificación alguna de la viabilidad de la empresa de
que se trate.
- En consecuencia, desestime el recurso.
Fundamentos de Derecho
- 43.
- Procede observar de antemano que la demandante no ha impugnado en el
presente procedimiento ni la legalidad del Código de 1993 ni la exactitud de las
consideraciones de carácter histórico, económico y jurídico efectuadas por la
Comisión en su Comunicación de 27 de enero de 1993 (véase el apartado 3 supra).
Por consiguiente, los dos motivos invocados por la demandante serán examinados,
particularmente, en el marco de las disposiciones aplicables de dicho Código,
teniendo en cuenta la referida comunicación.
Sobre el motivo basado en la falta de competencia de la Comisión para autorizar aposteriori una ayuda ya abonada
- Alegaciones de las partes
- 44.
- La demandante considera que, dado que las ayudas a que se refiere la Decisión
impugnada habían sido concedidas por la República Federal de Alemania a las
empresas beneficiarias antes de ser autorizadas, el Código de 1993 no permitía a
la Comisión aprobarlas a posteriori.
- 45.
- Recuerda a este respecto que, con arreglo al artículo 1, apartado 1, del Código, las
ayudas concedidas a la industria del carbón sólo pueden considerarse como ayudas
comunitarias y, por consiguiente, compatibles con el buen funcionamiento del
mercado común, «si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 9». La clara
redacción de este artículo exige como requisito imperativo para la autorización de
una ayuda de Estado que se respete, en especial, el artículo 9 del Código.
- 46.
- La demandante precisa que el artículo 9, apartado 1, del Código establece como
regla general la aprobación previa y sólo prevé una única excepción, la
contemplada en su apartado 4, que no es sin embargo aplicable al caso de autos.
- 47.
- La demandante considera que la inclusión en el Código del procedimiento
excepcional previsto en el artículo 9, apartado 4, permite deducir a contrario que
la Comisión no está facultada para aprobar en ningún otro caso una ayuda ya
concedida. En efecto, si la Comisión tuviera la facultad de aprobar ayudas ya
concedidas, todo el procedimiento de notificación previa se vería vaciado de
contenido, y la eficacia del régimen de control preventivo establecido por el Código
en sus artículos 8 y 9 resultaría considerablemente disminuida.
- 48.
- La demandante subraya que, por tratarse de una excepción a lo dispuesto en el
artículo 4, letra c), del Tratado CECA -que prohíbe todas las ayudas de Estado-,
procede interpretar restrictivamente el Código, y en particular la fórmula «si se
ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 9», que figura en su artículo 1,
apartado 1.
- 49.
- Por otra parte, el hecho de exigir el cumplimiento de las disposiciones del artículo
9 como requisito previo a toda autorización supone una modificación del tenor
literal del artículo 1, apartado 1, con respecto a la versión anterior del Código de
ayudas a la industria del carbón, a saber, la Decisión n. 2064/86/CECA de la
Comisión, de 30 de junio de 1986, relativa al régimen comunitario de las
intervenciones de los Estados miembros a favor de la industria hullera (DO L 177,
p. 1; en lo sucesivo, «Código de 1986»). En efecto, el artículo 1 del Código de 1986
sólo exigía el respeto de «los objetivos y criterios enunciados en los artículos 2 a
8», sin mencionar los artículos 9 y 10, relativos a los procedimientos de notificación,
examen y autorización.
- 50.
- La demandante deduce de ello que el procedimiento establecido por el Código de
1993 es considerablemente más estricto que el del Código de 1986. La exposición
de motivos del Código de 1993 confirma la tendencia a un endurecimiento de los
requisitos de autorización, tal como se deduce del último considerando de la
Sección IV de la exposición de motivos, según el cual «resulta imperativo que no
se realice ningún pago total o parcial sin contar antes con la autorización explícita
de la Comisión».
- 51.
- En cuanto al artículo 9, apartado 5, del Código, la demandante considera que dicha
disposición sólo es aplicable en el marco del procedimiento del artículo 9, apartado
4. Por consiguiente -y habida cuenta del último considerando de la exposición de
motivos del Código-, no cabe interpretar dicha disposición en el sentido de que
faculta a los Estados miembros para pagar ayudas antes de que hayan sido
autorizadas.
- 52.
- La demandante reconoce que, en el ámbito del Tratado CE, el Tribunal de Justicia
afirmó que la falta de notificación no convertía la ayuda en intrínsecamente ilegal,
en el sentido de que no dispensaba a la Comisión de investigar si la ayuda
resultaba de hecho compatible con el mercado común (sentencia de 14 de febrero
de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307; en lo sucesivo, «sentencia
Boussac»). La demandante subraya no obstante que el Tribunal de Justicia llegó
a esta conclusión basándose en un análisis de las competencias y responsabilidades
respectivas de la Comisión y los Estados miembros (sentencia Boussac, apartado
12). Resulta por tanto esencial no olvidar las competencias y responsabilidades que
el Tratado CECA y el Código de 1993 atribuyen a los Estados miembros y a la
Comisión. En este contexto, la demandante sostiene que son varios los factores que
diferencian el régimen de las ayudas de Estado en el Tratado CE del establecido
por el Tratado CECA.
- 53.
- En primer lugar, el Tribunal de Justicia estimó que la prohibición general
formulada en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo
87 CE, tras su modificación) no era ni absoluta ni incondicional, puesto que el
apartado 3 de dicho artículo otorgaba a la Comisión una amplia facultad de
apreciación para eximir de ésta ciertas ayudas. En cambio, la norma fundamental
del artículo 4, letra c), del Tratado CECA prohíbe de modo incondicional y
absoluto la concesión de ayudas de Estado. A diferencia del Tratado CE, el
Tratado CECA establece pues, en opinión de la demandante, la ilegalidad
intrínseca de las ayudas de Estado.
- 54.
- En segundo lugar, a diferencia de los artículos 92 del Tratado CE y 93 del Tratado
CE (actualmente, artículo 88 CE), que prevén unos criterios de base para el
análisis de las ayudas, el Código de 1993 debe interpretarse a la luz de dicho
artículo 4, letra c), es decir, restrictivamente, como excepción a lo dispuesto en
dicho artículo. Además, al haber sido adoptado en virtud del artículo 95 del
Tratado CECA, el Código constituye una base jurídica distinta a la general,
limitada y secundaria para la exención de las ayudas. Según la demandante, la base
jurídica de la exención de la ayuda es pues la autorización previa.
- 55.
- En tercer lugar, el Tribunal de Justicia puso de relieve que el Consejo no había
adoptado aún ningún Reglamento de aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado
CE basado en el artículo 94 de dicho Tratado (actualmente, artículo 89 CE)
(apartado 14 de la sentencia Boussac). Pues bien, en este caso, el Código de 1993
establece unos requisitos de exención fijos y detallados, como los que deberían
figurar en un Reglamento de aplicación de dichos artículos. En este punto, pues,
el régimen establecido en virtud del Tratado CECA es diferente del régimen del
Tratado CE. En particular, el hecho de que el artículo 9 del Código sea una
disposición específica y completa excluye toda aplicación automática de la solución
de la sentencia Boussac. Según la demandante, la regulación del Código quedaría
sin efecto en su totalidad si la Comisión pudiera basarse, en el ámbito del Tratado
CECA, en dicha sentencia.
- 56.
- La demandante recuerda por último que el Tribunal de Justicia estimó que la
última frase del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE constituía la
salvaguardia del mecanismo de control establecido por este artículo, que a su vez
resultaba esencial para garantizar el funcionamiento del mercado común (sentencia
Boussac, apartado 17). En su opinión, dicho razonamiento se aplica con mayor
razón aún en el ámbito, mucho más estricto, del Tratado CECA.
- 57.
- En apoyo de sus tesis, la demandante invoca diversas resoluciones del Tribunal de
Justicia y del Tribunal de Primera Instancia.
- 58.
- Aduce en primer lugar la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de
septiembre de 1997, UK Steel Association/Comisión (T-150/95, Rec. p. II-1433),
apartados 95 y 101, en la que una decisión de la Comisión por la que ésta
autorizaba unas ayudas de Estado basándose en su Decisión n. 3855/91/CECA, de
27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas comunitarias relativas
a las ayudas para la siderurgia (DO L 362, p. 57; en lo sucesivo, «Quinto Código
del acero»), fue anulada por no haberse respetado uno de los requisitos de fondo
previos para la compatibilidad de dichas ayudas con el buen funcionamiento del
mercado común, en materia de protección del medio ambiente.
- 59.
- La demandante invoca en segundo lugar la sentencia del Tribunal de Primera
Instancia de 31 de marzo de 1998, Preussag Stahl/Comisión (T-129/96, Rec.
p. II-609), relativa igualmente al Quinto Código del acero y en particular a su
artículo 1, apartados 1 y 3, que dispone que las ayudas reguladas por dicho Código
«podrán considerarse ayudas comunitarias y por tanto compatibles con el buen
funcionamiento del mercado común sólo si se ajustan a las disposiciones de los
artículos 2 a 5», al tiempo que precisa que dichas ayudas «sólo podrán hacerse
efectivas con arreglo a los procedimientos establecidos en el artículo 6» y que «la
fecha límite para el pago de las ayudas [regionales a las inversiones] con arreglo
al artículo 5 será el 31 de diciembre de 1994». Alega que el Tribunal de Primera
Instancia consideró que, con posterioridad a la fecha límite de 31 de diciembre de
1994, la Comisión no era ya competente para aprobar las ayudas, dado que del
sistema de disposiciones de procedimiento del Quinto Código del acero se deducía
que dicha Institución debía disponer de un plazo de al menos seis meses para
pronunciarse sobre los proyectos de ayudas notificados, y que las ayudas no podían
hacerse efectivas hasta después de que la Comisión las hubiera previamente
autorizado. Según la demandante, la conclusión que se deriva de esta sentencia
para el caso de autos es que la autorización previa debe considerarse un requisito
de procedimiento que ha de respetarse estrictamente.
- 60.
- La demandante recuerda, en tercer lugar, que el respeto estricto de los requisitos
de procedimiento se exige igualmente en el ámbito de las exenciones por categoría
previstas en el apartado 3 del artículo 85 del Tratado CE (actualmente, artículo
81 CE), lo que puede compararse en su opinión a los requisitos de procedimiento
que constituyen el objeto del presente litigio. Así, el Tribunal de Justicia, en su
sentencia de 28 de febrero de 1991, Delimitis (C-234/89, Rec. p. I-935), apartados
39 y 46, y el Abogado General Van Gerven, en sus conclusiones en este asunto
(Rec. p. I-955), han recalcado la necesidad de una interpretación estricta de los
requisitos de este tipo de exenciones. La demandante sostiene que este mismo
razonamiento impide hacer caso omiso de los términos del artículo 1, apartado 1,
del Código: «sólo [...] si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 9». En este
contexto, la demandante invoca también la sentencia del Tribunal de Justicia de 10
de julio de 1980, Distillers Company/Comisión (30/78, Rec. p. 2229).
- 61.
- La demandante cita por último al auto de 3 de mayo de 1996, Alemania/Comisión
(C-399/95 R, Rec. p. I-2441), relativo igualmente al Quinto Código del acero, en
el que el Presidente del Tribunal de Justicia subrayó la especial sensibilidad del
sector del acero, la importancia de la obligación de los Estados miembros de
notificar a la Comisión sus proyectos de ayudas y de supeditar toda concesión de
ayudas a la previa toma de posesión de la Comisión (apartados 53 a 55 del auto).
- 62.
- La Comisión y las partes que intervienen en apoyo de sus pretensiones consideran,
en cambio, que el pago de una ayuda no impide que ésta reciba una autorización
ulterior con arreglo al Código de 1993. En efecto, el tenor literal del artículo 9,
apartado 5, del Código reconoce explícitamente la posibilidad de que una ayuda
sea abonada antes de haber sido autorizada y determina las consecuencias de un
pago de esta índole estableciendo que la ayuda sólo deberá ser reembolsada «en
caso de decisión negativa».
- 63.
- Llegan así a la conclusión de que, en el supuesto de pago anticipado, la Comisión
tiene no sólo la facultad, sino también el deber, de examinar la compatibilidad de
la ayuda con el mercado común. En efecto, dicha situación, sometida al Tratado
CECA, no es diferente de la regulada por el Tratado CE.
- 64.
- Por lo que respecta a las implicaciones de la sentencia Boussac, la Comisión
precisa que, hasta que se dictó dicha sentencia, ella consideraba que la falta de
notificación de la ayuda obligaba, por sí sola, a exigir la devolución de la misma,
sin necesidad de realizar exámenes adicionales. Ahora bien, la sentencia Boussac
muestra que el pago anticipado de una ayuda no impide que ésta sea autorizada.
Si la Comisión hubiera querido que el Código de 1993 consagrara la postura que
ella había defendido en dicho asunto, habría tenido que incluir una disposición alefecto en el Código y dotarse de la facultad de declarar incompatible con el
mercado común una ayuda por el mero hecho de no haber sido notificada. En
cambio, lo único que hizo fue prever, en el artículo 9, apartado 5, que el pago
anticipado daría lugar a la devolución de la ayuda, con los correspondientes
intereses, en caso de decisión negativa.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 65.
- Es preciso señalar de antemano que ninguna disposición del Código prohíbe a la
Comisión examinar la compatibilidad con el mercado común de un proyecto de
ayuda por la mera razón de que el Estado miembro que notifica dicho proyecto
haya abonado ya la ayuda, sin esperar su autorización previa.
- 66.
- A continuación se debe recordar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1,
apartado 1, del Código, las ayudas «sólo podrán considerarse ayudas comunitarias,
y, por consiguiente, compatibles con el buen funcionamiento del mercado común,
si se ajustan a lo dispuesto en los artículos 2 a 9». Dicha frase tiene por objeto
definir como «ayudas comunitarias», mediante una remisión global, aquellas
medidas financieras proyectadas por los Estados miembros que se ajusten «a lo
dispuesto en los artículos 2 a 9» del Código.
- 67.
- La lectura de los artículos 2 a 9 del Código revela que gran número de las
disposiciones que allí figuran hacen efectivamente referencia a las características
mismas de estas medidas financieras. Así, según el artículo 2, apartado 1, dichas
medidas deben poder contribuir a la consecución de determinados objetivos. Del
mismo modo, los artículos 3 a 7 enumeran diversos tipos de ayudas que se
consideran per se compatibles con el mercado común.
- 68.
- Resulta sin embargo evidente que los artículos 2 a 9 contienen también
disposiciones de naturaleza procedimental. Así, la obligación de los Estados
miembros de notificar cada año el importe global de las ayudas efectivamente
abonadas durante el ejercicio carbonero anterior (artículo 9, apartado 2) no tiene
influencia alguna en la cuestión de si un determinado proyecto financiero presenta
características que permitan calificarlo de ayuda comunitaria. Lo mismo puede
afirmarse de las disposiciones que obligan a la Comisión a realizar ciertos
exámenes específicos o a emitir dictámenes (artículo 3, apartado 2, párrafo tercero;
artículo 8, apartados 2 y 3, primera frase).
- 69.
- De ello se deriva que, la remisión del artículo 1, apartado 1, a los artículos 2 a 9
del Código, versa sobre dos tipos de disposiciones, a saber, disposiciones de fondo,
por una parte, y disposiciones de procedimiento, por otra. Aunque las primeras, al
referirse a las características de las ayudas, pueden resolver definitivamente la
cuestión de la compatibilidad con el mercado común de una ayuda, la influencia
de las segundas en el examen de las ayudas depende, para cada una de las
disposiciones, de la función que se le ha asignado en el sistema del Código.
- 70.
- Pues bien, procede señalar a este respecto que las disposiciones del artículo 9 del
Código, consideradas en conjunto, no tienen por objeto determinar las
características de las ayudas, sino regular el procedimiento a seguir en lo relativo
a su notificación, examen, autorización y ejecución.
- 71.
- Resulta ciertamente indiscutible que, para la definición de las ayudas comunitarias,
el artículo 1, apartado 1, del Código de 1986 remitía únicamente a las disposiciones
de fondo (artículos 2 a 8), al tiempo que establecía en otra disposición que dichas
ayudas debían hacerse efectivas respetando las disposiciones de procedimiento
(artículos 9 y 10). No obstante, el mero hecho de que estas dos remisiones
diferentes se hayan sustituido, en el Código de 1993, por una remisión global e
indistinta a las disposiciones de fondo y de procedimiento no puede tener como
consecuencia una transformación de las disposiciones de procedimiento en
disposiciones de fondo. Habida cuenta de las consideraciones expuestas
anteriormente, no puede tratarse pues sino de un mero cambio en la presentación
general con respecto al Código anterior.
- 72.
- La génesis del Código de 1993 corrobora el análisis que se acaba de exponer. En
efecto, la Comunicación de 27 de enero de 1993 (véase el apartado 3 supra), en la
que el Consejo se basó para aprobar dicho Código, no contiene referencia alguna
a una eventual intención del legislador de elevar al rango de disposiciones de fondo
unas disposiciones de procedimiento, de modo que en lo sucesivo la valoración de
fondo de una ayuda comunitaria dependiera del cumplimiento de los requisitos de
forma establecidos al respecto.
- 73.
- Muy al contrario, según la mencionada Comunicación, el nuevo Código no sólo
debía seguir desarrollando la misma política del carbón comunitaria, sino además
preparar la integración del sector del carbón mediante el Tratado CE (p. 2). Esta
observación permite llegar a la conclusión de que no estaba previsto eliminar la
distinción entre las disposiciones de fondo y de procedimiento, tal como se recogía
en el Código de 1986 y tal como aparece en el régimen que establecen los artículos
92 y 93 del Tratado CE. Resulta lógico por tanto que el propio texto del Código
de 1993 mantenga dicha distinción, si se exceptúa la remisión global analizada
anteriormente.
- 74.
- Por lo que respecta a las consecuencias jurídicas de una violación del principio
procedimental de la autorización previa, procede recordar que el artículo 9,
apartado 5, del Código dispone que «todo pago realizado con anticipación a una
autorización de la Comisión deberá ser íntegramente reembolsado por la empresa
beneficiaria en caso de decisión negativa». Al supeditar expresamente el reembolso
de la ayuda pagada por anticipado al requisito de que la Comisión haya adoptado
una decisión negativa, dicha disposición implica necesariamente que la Comisión
pueda adoptar una decisión de autorización de la ayuda.
- 75.
- Por otra parte, el tenor literal del apartado 5, que se aplica explícitamente a «todo
pago», contradice la tesis de la demandante de que dicho apartado 5 sólo cubre
los supuestos previstos en el artículo 9, apartado 4. Dicha tesis es contraria además
a la lógica interna del artículo 9, ya que la disposición formulada en el apartado 5
constituye un apartado diferente y autónomo de dicho artículo y no está
precisamente comprendida en el apartado 4.
- 76.
- Expresándolo en términos más generales, procede señalar que, aunque la
prohibición del artículo 4, letra c), del Tratado CECA tiene una formulación más
estricta que la del artículo 92 del Tratado CE, las disposiciones de fondo y de
procedimiento que figuran en el Código de 1993 no presentan diferencias
sustanciales con el régimen establecido por los artículos 92 y 93 del Tratado. Por
consiguiente, no resulta justificado interpretar las disposiciones del Código de 1993
a la luz del artículo 4, letra c), del Tratado CECA de un modo más restrictivo que
las de los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CE a la luz del apartado 1
de dicho artículo.
- 77.
- Pues bien, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha afirmado que el
incumplimiento de los requisitos de procedimiento que establece el artículo 93,
apartado 3, del Tratado CE no dispensa a la Comisión del examen de la
compatibilidad de la ayuda de que se trate a la luz de lo dispuesto en el artículo
92, apartado 2, del Tratado CE, y que la Comisión no puede declarar ilegal dicha
ayuda sin haber verificado si es o no compatible con el mercado común (véanse las
sentencias del Tribunal de Justicia Boussac, apartados 21 a 23, y, más
explícitamente, de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959,
apartado 20, y de 21 de noviembre de 1991, Fédération nationale du commerce
extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des négociants et
transformateurs de saumon, C-354/90, Rec. p. I-5505, apartado 13).
- 78.
- Tal interpretación, que obliga a la Comisión a efectuar un examen a posteriori,
exige que se responda afirmativamente a la pregunta de si dicha Institución está
facultada para aprobar a posteriori una ayuda abonada antes de haber sido
autorizada. En otras palabras, nada obligaba a la Comisión a aplicar, en el presente
caso, una línea de conducta más restrictiva en materia de procedimiento que la
establecida por la jurisprudencia mencionada en el apartado anterior.
- 79.
- Habida cuenta de las circunstancias específicas del caso de autos, al que se aplica
el régimen de las ayudas en favor de la industria del carbón, carecen de pertinencia
las conclusiones que la demandante pretende extraer de las sentencias Delimitis y
Distillers Company/Comisión, antes citadas, relativas a los artículos 85 del Tratado
CE y 86 del Tratado CE (actualmente, artículo 82 CE), a las exenciones por
categorías y a las exenciones individuales.
- 80.
- Por lo que respecta a la jurisprudencia relativa al Quinto Código del acero,
invocada por la demandante en el presente contexto, procede señalar que el sector
siderúrgico se caracteriza por la competitividad de las empresas que operan en
dicho mercado. En cambio, lo que caracteriza al sector del carbón desde 1965 es
la necesidad de la industria comunitaria de obtener constantemente subvenciones
y la carencia estructural de competitividad de dicha industria (Comunicación de 27
de enero de 1993, pp. 2 y ss., en especial, p. 10). Pues bien, en el auto
Alemania/Comisión (antes citado, apartados 54, 57 y 80), el Presidente del Tribunal
de Justicia subrayó precisamente que el sector siderúrgico era particularmente
sensible a las perturbaciones del funcionamiento de la competencia, por lo que el
régimen de ayudas en dicho sector tenía por objeto garantizar la supervivencia de
las empresas competitivas y no el mantenimiento de empresas que no podrían
subsistir en condiciones normales de mercado. Al ser pues la regulación de las
ayudas de Estado en el sector siderúrgico más estricta que en el sector del carbón,
esta jurisprudencia no puede aplicarse al caso de autos.
- 81.
- Por lo que respecta a la sentencia UK Steel Association/Comisión, antes citada,
basta con recordar que el Tribunal de Justicia anuló la decisión impugnada en
dicho asunto porque la Comisión había vulnerado una de las disposiciones de fondo
del Quinto Código del acero, autorizando ayudas que en realidad no podían
considerarse compatibles con el buen funcionamiento del mercado común. En el
presente caso se trata, por el contrario, de la aplicación de disposiciones de
procedimiento del Código de 1993.
- 82.
- Por último, en la sentencia Preussag Stahl/Comisión, antes citada, el Tribunal de
Primera Instancia consideró que, habida cuenta de que las ayudas controvertidas
en dicho asunto sólo podían considerarse compatibles con el mercado común
durante un período limitado, la autorización de dichas ayudas por parte de la
Comisión debía producirse igualmente dentro de dicho período (apartados 38 a
43). Ahora bien, las ayudas controvertidas pueden considerarse ayudas
comunitarias, compatibles con el mercado común, hasta 2002. Por consiguiente, la
Decisión impugnada, que autorizó dichas ayudas en 1998, no se ve en absoluto
afectada por la problemática analizada en la sentencia Preussag Stahl/Comisión,
antes citada.
- 83.
- Por todas las razones que se han ido exponiendo, procede desestimar el motivo
basado en una pretendida falta de competencia de la Comisión para autorizar a
posteriori una ayuda ya abonada, tal como se formula en el primer guión del
apartado 30 supra.
Sobre el motivo basado en una infracción del artículo 3 del Código de 1993
- Alegaciones de las partes
- 84.
- A título preliminar, la demandante considera que las ayudas de Estado abonadas
en Alemania y autorizadas por la Comisión condenan al fracaso sus esfuerzos por
acceder al mercado alemán, por una parte, e influyen artificialmente en los precios
del mercado mundial, por otra, impidiendo así que su producción gane en
competitividad, tanto en el mercado británico como en el mercado mundial. Afirma
que, tras haber sufrido una restructuración sin recibir ayudas estatales, ha
conseguido llegar a ser muy competitiva y ofrecer unos precios próximos a los del
mercado mundial. Pero se encuentra enfrentada a la competencia de las empresas
alemanas que, como beneficiarias de ayudas de este tipo, pueden ofrecer precios
inferiores a los suyos.
- 85.
- La demandante considera que la Comisión ha violado el Tratado CECA e incurrido
en un error manifiesto al aprobar unas ayudas de funcionamiento, con arreglo al
artículo 3 del Código, sin haber analizado la viabilidad económica de cada una de
las empresas beneficiarias. En efecto, según se deduce del artículo 3, apartado 2,y del artículo 4, así como de la exposición de motivos del Código, es necesario
distinguir la ayuda de funcionamiento (artículo 3) de la ayuda destinada a permitir
el cese de actividad (artículo 4). A su juicio, con arreglo a lo dispuesto en el
artículo 2, apartado 1, primer guión, del Código, únicamente pueden recibir ayudas
de funcionamiento las empresas capaces de llegar a ser viables en un futuro
próximo.
- 86.
- La demandante llega a la conclusión de que el artículo 3 del Código no permite
conceder ayudas de funcionamiento a las empresas por la mera razón de que éstas
proyecten reducir sus costes de producción. Cuando no existe ninguna perspectiva
de viabilidad, la única ayuda posible es la prevista en el artículo 4 del Código,
supeditada a la presentación de un plan de cierre que llegue a su término no más
tarde de 2002.
- 87.
- Según la demandante, la exposición de motivos del Código confirma esta diferencia
esencial entre su artículo 3 y su artículo 4: a tenor de lo indicado en la Sección III,
décimo considerando, de la exposición de motivos, los sistemas de ayudas deberían
permitir atenuar las consecuencias sociales y regionales de los cierres, pero
únicamente en la medida en que las empresas no pueden esperar una progresión
hacia una mayor viabilidad económica a la vista de los precios del carbón en los
mercados internacionales. Según la Sección III, undécimo considerando, de la
exposición de motivos, no sólo procede crear las condiciones de una competencia
más sana, sino también mejorar, en un plazo determinado, y a escala comunitaria,
la competitividad del sector en relación con el mercado mundial.
- 88.
- La demandante añade que sus tesis están corroboradas por un documento de la
Comisión, las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de
restructuración de empresas en crisis (DO 1994, C 368, p. 12; en lo sucesivo,
«Directrices»). Cita a este respecto, en particular, el punto 3.2.2, inciso i), según
el cual el requisito sine qua non de todo plan de restructuración es que debe
permitir restablecer, en un plazo de tiempo razonable, la viabilidad a largo plazo
y la competitividad de la empresa, partiendo de unas previsiones realistas sobre sus
futuras condiciones de funcionamiento. La demandante se remite en ese contexto
a la sentencia UK Steel Association/Comisión, antes citada.
- 89.
- En cuanto al concepto de viabilidad, la demandante precisa, remitiéndose a las
Directrices, que por viabilidad hay que entender, no la competitividad de la
empresa en el momento en que recibe la ayuda, sino su capacidad para llegar, en
un plazo razonable y partiendo de previsiones realistas sobre las actividades
futuras, a una situación en la que pueda hacer frente a largo plazo a la
competencia en el mercado mundial contando sólo con sus propias fuerzas y sin
recibir nuevas ayudas. La demandante cita igualmente la Comunicación de 27 de
enero de 1993 (véase el apartado 3 supra). Según dicha Comunicación, el objetivo
de gestión prioritario para todas las empresas del sector del carbón debería ser la
rentabilidad económica, pues la ayuda de funcionamiento debe contribuir a hacer
innecesarias todas las ayudas en dos períodos de cuatro años (p. 23); por ayuda de
funcionamiento hay que entender toda ayuda a la producción actual de empresas
que se preparan para llegar a ser económicamente viables a largo plazo.
- 90.
- La demandante cita además el Informe provisional (véase el apartado 24 supra) en
el que la Comisión señala que, dados los precios del carbón en los mercados
internacionales, la concesión de ayudas de funcionamiento está supeditada a la
obligación de avanzar hacia la viabilidad económica, con objeto de ir disminuyendo
progresivamente las ayudas, lo que lleva implícito que las empresas beneficiarias
de dichas ayudas deben poder «vislumbrar cierta competitividad con el carbón
importado» (p. 4 del Informe).
- 91.
- Según la demandante, la tesis que defiende la Comisión lleva a consecuencias
absurdas, puesto que obligaría a cerrar las empresas mineras más rentables de la
Comunidad, mientras que las que no tienen ninguna posibilidad de llegar a ser
competitivas podrían seguir funcionando. En efecto, una empresa A que ya se ha
restructurado y ha racionalizado su producción pero que no puede seguir
reduciendo sus costes de producción no tendría derecho por esta razón a recibir
una ayuda de funcionamiento, mientras que una empresa B, con unos costes de
producción mucho más elevados que los de la empresa A, podría obtener una
ayuda de ese tipo simplemente demostrando que ha conseguido disminuir dichos
costes, aunque sigan siendo superiores a los de la empresa A y aunque la empresa
no tenga ninguna perspectiva de viabilidad a largo plazo.
- 92.
- La demandante rechaza toda interpretación extensiva del artículo 3 del Código,
como la que defiende la Comisión. Subraya que la prohibición general de las
ayudas de Estado establecida en el artículo 4, letra c), del Tratado CECA y el
carácter de excepción del Código adoptado en virtud del artículo 95 del mismo
Tratado demuestran que, para poder ser autorizada, una ayuda debe respetar
estrictamente los requisitos fijados por dicho Código.
- 93.
- Así, en su opinión, toda excepción a la norma general del artículo 4 del Tratado
CECA, que prohíbe las ayudas de Estado, debe ser necesaria para alcanzar alguno
de los objetivos comunitarios establecidos en los artículos 2 a 4 del Tratado, como
por ejemplo asegurar la distribución más racional posible de la producción al más
alto nivel de productividad (artículo 2), velar por la fijación de precios al nivel más
bajo posible [artículo 3, letra c)] y velar por el mantenimiento de condiciones que
estimulen a las empresas a desarrollar y mejorar su capacidad de producción
[artículo 3, letra d)].
- 94.
- Por último, la demandante considera que una decisión adoptada en virtud del
artículo 95 del Tratado CECA, tal como el Código de 1993, debe también tener en
cuenta el artículo 5 del Tratado, a tenor del cual la Comunidad asegurará el
mantenimiento de condiciones normales de competencia y sólo ejercerá una acción
directa sobre la producción y el mercado cuando las circunstancias así lo requieran.
- 95.
- En respuesta a las observaciones preliminares de la demandante, la Comisión
sostiene, sin que la demandante lo niegue, que esta última habría podido solicitar
por su parte ayudas de Estado, pero que el Reino Unido de Gran Bretaña e
Irlanda del Norte, al tiempo que daba su conformidad a la aprobación del Código
de 1993, adoptó la decisión política de dejar de subvencionar a la industria del
carbón británica. A juicio de la Comisión, es por tanto la política seguida por su
propio Gobierno la que perjudica a los intereses económicos de la demandante.
Esta última intenta imponer por vía jurisdiccional los efectos de dicha política a las
empresas de los demás Estados miembros.
- 96.
- En cuanto al fondo del asunto, la Comisión y las partes que intervienen en apoyo
de sus pretensiones consideran que el criterio preconizado por la demandante para
la autorización de una ayuda de funcionamiento en virtud del artículo 3 del Código,
a saber, «la perspectiva realista de llegar a ser viable a largo plazo», resulta
contrario a los términos explícitos de los artículos 2 y 3 del Código, e incompatible
con la finalidad que su exposición de motivos atribuye al Código. Reconociendo
que las minas de carbón difícilmente pueden alcanzar el objetivo de la viabilidad
por ser estructuralmente no competitivas, el Código se limita a exigir que sean
capaces de reducir sus costes de producción, a fin de permitir una reducción
progresiva de las ayudas de funcionamiento. Sería inconcebible que el Consejo
hubiera emitido un dictamen favorable sobre un requisito que, interpretado como
propone la demandante, tendría como resultado hacer imposible la concesión de
ayudas en virtud del artículo 3 del Código en todos los Estados miembros.
- Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 97.
- En primer lugar, es preciso hacer constar que ninguna disposición del Código
establece expresamente que la concesión de ayudas de funcionamiento deba
limitarse estrictamente a las empresas que tengan posibilidades razonables de
alcanzar la viabilidad económica a largo plazo, en el sentido de que deben ser
capaces de hacer frente a la competencia del mercado mundial contando sólo con
sus propias fuerzas. Es preciso pues recurrir a una interpretación de las
disposiciones pertinentes del Código para determinar el alcance del concepto de
viabilidad inherente al régimen de las ayudas de funcionamiento, entendiendo por
tales, según la acepción generalmente admitida, las ayudas que tienen por objeto
liberar a una empresa, parcial o totalmente, de los costes que normalmente hubiera
debido soportar en su gestión corriente o en sus actividades habituales (véase, por
ejemplo, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de junio de 1995,
Siemens/Comisión, T-459/93, Rec. p. II-1675, apartado 48).
- 98.
- En su apartado 1, el artículo 3 del Código define las ayudas de funcionamiento por
referencia a su finalidad, describiéndolas como las ayudas «destinadas a cubrir la
diferencia entre el coste de producción y el precio de venta libremente acordado
por las partes contratantes teniendo en cuenta las condiciones que prevalezcan en
el mercado mundial».
- 99.
- Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2, del Código, en relación con
lo dispuesto en su artículo 8 y en su artículo 9, apartado 6, la autorización de las
ayudas al funcionamiento se encuentra supeditada además a la comunicación previa
de un plan de modernización, racionalización y restructuración, que, según los
propios términos del artículo 3, apartado 2, párrafo primero, estará dirigido «a
mejorar la viabilidad económica [de las empresas de que se trate], que se llevará
a cabo mediante la reducción de los costes de producción». El párrafo segundo de
esta última disposición añade que el plan establecerá medidas apropiadas «a fin
de obtener una reducción tendencial de los costes de producción, a precios de
1992, a lo largo del período 1994 a 2002».
- 100.
- Estas disposiciones no requieren que la empresa beneficiaria de la ayuda de
funcionamiento se encuentre en una situación de viabilidad al término de un
período determinado de antemano. En efecto, lo único que exigen es que se
«mejore» la viabilidad económica. El artículo 2, apartado 1, del Código, cuyo
primer guión hace referencia a las ayudas de funcionamiento reguladas en el
artículo 3, se contenta también por su parte con exigir la realización de «nuevos
progresos hacia la viabilidad económica», sin fijar plazos precisos para el
cumplimiento de este requisito.
- 101.
- La flexibilidad de esta fórmula se explica teniendo en cuenta los datos económicos
en que se basa el régimen de ayudas de Estado en favor de la industria del carbón
comunitaria, a saber, la falta estructural de competitividad de que adolece esta
industria, dado que la mayoría de sus empresas siguen sin ser competitivas frente
a las importaciones procedentes de países terceros.
- 102.
- En efecto, tal como se indica en la Comunicación de 27 de enero de 1993 (pp. 2
y ss.), el sector del carbón comunitario se caracteriza, desde 1965, por ser un sector
subvencionado permanentemente mediante ayudas estatales. Por tanto, la adopción
del Código de 1993 se debe también a la necesidad constante de fondos por parte
de la industria del carbón comunitaria. Según el gráfico que aparece en la
Comunicación de 27 de enero de 1993 (p. 10), los costes de producción medios
nacionales fueron, entre 1975 y 1991, muy superiores al precio medio del carbón
importado, lo que indujo a la Comisión a afirmar que resultaba claro que la falta
de competitividad era un problema al que toda la industria comunitaria seguía
enfrentándose. La Comisión señalaba a continuación, en la misma Comunicación,
que la industria del carbón comunitaria sigue dependiendo, en diversos grados, de
las intervenciones de los Estados miembros (p. 19). Además, en su Informe
provisional, la Comisión dejó constancia de la falta de perspectiva alguna de
viabilidad económica, a medio y largo plazo, para la mayor parte de la industria del
carbón comunitaria (p. 26 del Informe).
- 103.
- De todo ello se sigue que la mejora de la viabilidad económica de una empresa
dada se reduce necesariamente a una disminución de su grado de falta de
rentabilidad y de falta de competitividad. Por otra parte, en su Comunicación de
27 de enero de 1993 (p. 23), la Comisión pone de relieve las dificultades que
entraña el establecimiento de un objetivo de competitividad basado en una
estimación fiable de la evolución a largo plazo del mercado mundial.
- 104.
- Si bien la demandante se refiere a la declaración de la Comisión de que el objetivode reducción progresiva de las ayudas de funcionamiento debían alcanzarse en dos
fases, cada una de cuatro años de duración (pp. 22 y 23 de la Comunicación antes
mencionada), hay que señalar que este calendario de previsiones no puede
separarse del sistema de costes orientativos comunitarios que la Comisión se
proponía establecer a fin de acelerar la disminución progresiva de las ayudas de
funcionamiento. Pues bien, dicho sistema, más restrictivo en materia de
autorización de las ayudas que el del artículo 3 del Código, no fue aprobado por
el Consejo. De ello se deduce que los dos períodos de cuatro años invocados por
la demandante carecen de pertinencia en la lógica de lo dispuesto en el artículo 3
del Código.
- 105.
- A continuación es preciso analizar cuáles son los medios previstos en el Código
para alcanzar el objetivo consistente en mejorar la viabilidad económica.
- 106.
- Procede subrayar a este respecto que, según lo dispuesto en el artículo 3, apartado
2, párrafo primero, del Código, dicha mejora debe llevarse a cabo «mediante la
reducción de los costes de producción». Así pues, al disponer explícitamente que
dicha reducción debe mejorar la «viabilidad» de las empresas y no únicamente su
«situación» económica, el legislador ha expresado la idea de que para justificar la
autorización de ayudas de funcionamiento a una empresa no basta con una
reducción insignificante, o incluso meramente simbólica, de sus costes de
producción. En efecto, no es posible pronosticar seriamente una mejora de la
competitividad del sector comunitario del carbón (Sección III, undécimo
considerando, de la exposición de motivos del Código) si la reducción de los costes
de producción es económica y financieramente insignificante.
- 107.
- No contradice la conclusión anterior lo dispuesto en el artículo 3, apartado 2,
párrafo segundo, del Código, que indica que se considerará suficiente una
reducción «tendencial», fijando como límite el año 2002. Aunque dicha
formulación no excluye la posibilidad de que una empresa decida por razones
imperiosas no reducir sus costes de producción en un año dado, particularmente
al comienzo del período 1994-2002, sin perder por ello el derecho a obtener ayudas
de funcionamiento, la mejora de la viabilidad exige que dicha empresa lleve a cabo
una reducción de sus costes de producción aún más acentuada en los siguientes
años.
- 108.
- En contra de lo que afirma la Comisión, una reducción de los costes de producción
no basta para justificar la autorización de una ayuda de funcionamiento. En efecto,
el artículo 2, apartado 1, del Código sienta el principio de que sólo podrá
considerarse compatible con el mercado común una ayuda que contribuya a la
consecución de al menos uno de los objetivos que en él se formulan. Por otra
parte, el artículo 9, apartados 4 y 6, del Código obliga a la Comisión a evaluar la
conformidad de todo proyecto de ayuda con dichos objetivos.
- 109.
- A este respecto procede señalar que del propio tenor literal del artículo 2,
apartado 1, del Código se deduce que los tres objetivos mencionados en él
corresponden a unos determinados tipos de ayudas. El objetivo de lograr, a la vista
de los precios del carbón en los mercados internacionales, nuevos progresos hacia
la viabilidad económica, con el fin de conseguir la reducción progresiva de las
ayudas (primer guión), hace referencia a las ayudas de funcionamiento reguladas
en el artículo 3 del Código. Habida cuenta de esta correspondencia entre los
objetivos y los tipos de ayudas, procede rechazar la tesis que defiende la Comisión
cuando alega que, para la concesión de ayudas de funcionamiento, bastaría con
perseguir cualquiera de los tres objetivos antes mencionados, como por ejemplo el
de resolver los problemas relacionados con la reducción de actividad.
- 110.
- En cuanto a la determinación del alcance del objetivo definido en el artículo 2,
apartado 1, primer guión, del Código, continúa siendo válido el análisis jurídico,
económico e histórico que se acaba de efectuar en relación con la interpretación
del artículo 3 del Código. De ello se deduce que la expresión «lograr, a la vista de
los precios del carbón en los mercados internacionales, nuevos progresos hacia la
viabilidad económica, con el fin de conseguir la reducción progresiva de las
ayudas» es virtualmente sinónima de la expresión «mejorar la viabilidad
económica», tal como esta última ha sido interpretada supra, en la medida en que
los resultados positivos obtenidos gracias a la reducción de los costes de producción
se traduzcan en una «reducción progresiva de las ayudas».
- 111.
- Por consiguiente, si resulta que la reducción significativa de los costes de
producción permite realizar una reducción progresiva de las ayudas de
funcionamiento, la Comisión está facultada para considerar que las empresas de
que se trate son capaces de lograr una mejora de su viabilidad económica.
- 112.
- De ello se deduce que las empresas cuyos costes de producción sean tales que no
pueda esperarse ningún progreso real hacia la viabilidad económica, en el sentido
antes mencionado, únicamente podrán obtener ayudas a la reducción de actividad
previstas en el artículo 4.
- 113.
- Los pasajes de la Comunicación de 27 de enero de 1993 y del Informe provisional
invocados por la demandante no contradicen dichas conclusiones. En efecto, en
dichos documentos, la Comisión mantiene el principio de que el concepto de
viabilidad económica debe ser «conforme a los objetivos y criterios de la presente
Decisión», precisando que «la reducción progresiva del importe de las ayudas a
través de una disminución de los costes de producción [es una] condición necesaria
para mejorar la competitividad internacional de la industria del carbón
comunitaria» (pp. 20 y 22 de la Comunicación de 27 de enero de 1993) y que las
empresas «capaces de alcanzar el objetivo de reducción de costes [...] pueden pues
aspirar, a la larga, a una cierta competitividad» (p. 4 del Informe provisional).
- 114.
- Del mismo modo, habida cuenta del análisis de las disposiciones pertinentes del
Código efectuado supra por este Tribunal, tampoco las Directrices citadas por la
demandante pueden justificar una solución diferente, en especial si se tiene
presente que son esas propias Directrices las que limitan su ámbito de aplicación
precisando, en el punto 2.2., que sólo serán aplicables en el sector del carbón en
la medida en que sean compatibles con las normas específicas que regulan dicho
sector.
- 115.
- Por último, las conclusiones anteriores sobre el tenor literal, el contexto y la
finalidad de los artículos 2, 3 y 4 del Código no se hallan en contradicción con la
interpretación restrictiva del artículo 4, letra c), del Tratado CECA preconizada por
la demandante. En efecto, tal como se ha indicado anteriormente (apartado 111),
la autorización de las ayudas de funcionamiento está supeditada al requisito de que
las empresas beneficiarias hayan llevado a cabo una disminución significativa de sus
costes de producción que permita la reducción progresiva de dichas ayudas.
- 116.
- De lo antedicho se deduce que procede desestimar el motivo basado en una
infracción del artículo 3 del Código, tal como se formula en el segundo guión del
apartado 30 supra.
Costas
- 117.
- Procede reservar la decisión sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Primera ampliada),
pronunciándose, conforme a lo solicitado por las partes, sobre dos de los motivos
invocados por la demandante, tal como se formulan en el apartado 30 supra,
decide:
1) Carece de fundamento el motivo basado en una violación de la pretendida
prohibición de autorizar a posteriori ayudas abonadas sin aprobación previa.
2) Carece de fundamento el motivo basado en una infracción del artículo 3 de
la Decisión n. 3632/93/CECA de la Comisión, de 28 de diciembre de 1993,
relativa al régimen comunitario de las intervenciones de los Estados
miembros en favor de la industria del carbón.
3) Se desestima el recurso en la medida en que se funda en estos dos motivos.
4) Las partes deberán pronunciarse sobre la continuación del procedimiento
en el plazo que fije el Presidente del Tribunal de Primera Instancia.
5) Se reserva la decisión sobre las costas.
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VesterdorfBellamy
Pirrung
Meij Vilaras
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de septiembre de 1999.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
B. Vesterdorf