Ediție provizorie

CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA

prezentate la 14 noiembrie 2023(1)

Cauzele conexate C‑541/20-C‑555/20

Republica Lituania (C‑541/20 și C‑542/20)

Republica Bulgaria (C‑543/20-C‑545/20)

România (C‑546/20-C‑548/20)

Republica Cipru (C‑549/20 și C‑550/20)

Ungaria (C‑551/20)

Republica Malta (C‑552/20)

Republica Polonă (C‑553/20-C‑555/20)

împotriva

Parlamentului European,

Consiliului Uniunii Europene

„Acțiune în anulare – Pachetul de măsuri privind mobilitatea – Regulamentul (UE) 2020/1054 – Duratele de conducere zilnice și săptămânale maxime – Pauzele minime și perioadele de repaus zilnic și săptămânal – Obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto – Interdicția de a efectua perioadele de repaus săptămânal normale și de mai mult de 45 de ore la bordul vehiculului – Termen pentru instalarea tahografelor inteligente de a doua generație (V2) – Data intrării în vigoare – Regulamentul (UE) 2020/1055 – Condițiile care trebuie îndeplinite pentru exercitarea ocupației de operator de transport rutier – Condiții referitoare la cerința privind sediul – Obligația referitoare la întoarcerea vehiculelor la centrul operațional din statul membru de stabilire – Obligația referitoare la numărul de vehicule și de conducători auto al căror loc de staționare obișnuit se află la centrul operațional din statul membru de stabilire – Operațiuni de cabotaj – Perioadă de așteptare de patru zile pentru cabotaj – Derogare referitoare la cabotaj în cadrul operațiunilor de transport combinat – Directiva (UE) 2020/1057 – Norme specifice privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier – Termen de transpunere – Piața internă – Regim juridic special al transporturilor – Libertăți fundamentale – Principiul proporționalității – Evaluare a impactului – Principiul nediscriminării – Protecția mediului – Articolul 11 TFUE – Articolul 37 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Principiul securității juridice – Articolul 91 TFUE – Luarea în considerare a situației economice a transportatorilor – Articolul 94 TFUE”

Cuprins

I. Cadrul juridic

A. Regulamentul 2020/1054 (Pachetul mobilitate, pilonul „durata timpului de lucru”)

B. Regulamentul 2020/1055 (Pachetul mobilitate, pilonul privind „sediul”)

C. Directiva 2020/1057 (Pachetul mobilitate, pilonul „detașarea lucrătorilor”)

II. Istoricul litigiului

III. Concluziile părților și procedura în fața Curții

IV. Analiză

A. Observații introductive

1. Cu privire la regimul juridic special al transporturilor pe piața internă

2. Cu privire la principiul proporționalității

a) Cu privire la principiul proporționalității, la marja largă de apreciere a legiuitorului și la controlul jurisdicțional

b) Cu privire la datele care trebuie luate în considerare în procesul legislativ și la evaluarea impactului

3. Cu privire la principiile egalității de tratament și nediscriminării

4. Cu privire la dispozițiile de drept al Uniunii referitoare la politica în domeniul mediului

B. Cu privire la Regulamentul 2020/1054 (cauzele C541/20, C543/20, C546/20, C551/20 și C553/20)

1. Cu privire la motivele legate de obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto

a) Cu privire la admisibilitatea acțiunii în cauza C543/20 în ceea ce privește articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054

1) Argumentele părților

2) Analiză

b) Cu privire la încălcarea principiului securității juridice

1) Argumentele părților

2) Analiză

c) Cu privire la încălcarea libertăților fundamentale garantate de Tratatul FUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1) Cu privire la motivele legate de proporționalitatea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto

i) Argumentele părților

ii) Analiză

– Cu privire la obiectivele reglementării în cauză

– Cu privire la efectele negative asupra conducătorilor auto

– Cu privire la repercusiunile negative asupra operatorilor de transport

– Cu privire la repercusiunile negative asupra mediului

– Cu privire la existența unor alternative mai puțin constrângătoare

2) Cu privire la motivele legate de examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto

i) Argumentele părților

ii) Analiză

e) Cu privire la încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

i) Cu privire la domeniul de aplicare al articolului 91 alineatul (2) și al articolului 94 TFUE

ii) Cu privire la pretinsele încălcări ale articolului 91 alineatul (2) și ale articolului 94 TFUE

f) Cu privire la încălcarea dispozițiilor de drept al Uniunii privind politica în domeniul mediului și al schimbărilor climatice

1) Argumentele părților

2) Analiză

g) Cu privire la încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1) Argumentele părților

2) Analiză

h) Concluzie privind motivele referitoare la obligația de întoarcere a conducătorilor auto

2. Cu privire la motivele referitoare la interdicția repausului săptămânal normal în cabină

a) Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1) Argumentele părților

2) Analiză

i) Observații introductive

ii) Cu privire la Hotărârea Vaditrans și la aplicabilitatea acesteia

iii) Cu privire la proporționalitatea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054

b) Cu privire la încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

c) Cu privire la încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Cu privire la încălcarea dispozițiilor dreptului Uniunii în materia liberei prestări a serviciilor de transport și a pieței unice

1) Argumentele părților

2) Analiză

e) Concluzie cu privire la motivele referitoare la interdicția repausului săptămânal în cabină

3. Cu privire la motivele referitoare la articolul 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054

a) Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1) Argumentele părților

2) Analiză

b) Cu privire la încălcarea principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice

1) Argumentele părților

2) Analiză

c) Cu privire la încălcarea articolului 151 al doilea paragraf TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

4. Cu privire la motivele referitoare la articolul 3 din Regulamentul 2020/1054

a) Cu privire la caracterul operant al motivelor referitoare la articolul 3 din Regulamentul 2020/1054

b) Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1) Argumentele părților

2) Analiză

c) Cu privire la încălcarea obligației de motivare

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Cu privire la încălcarea principiului cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

5. Concluzie cu privire la acțiunile referitoare la Regulamentul 2020/1054

C. Cu privire la Regulamentul 2020/1055 (cauzele C542/20, C545/20, C547/20, C549/20, C551/20 și C554/20)

1. Cu privire la obligația de întoarcere a vehiculelor o dată la opt săptămâni [articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care modifică articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009]

a) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE ca urmare a neconsultării CESE și a CoR

1) Argumentele părților

2) Analiză

b) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice

1) Argumentele părților

2) Analiză

i) Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 3 TUE, a articolelor 11 TFUE și 191 TFUE și a articolului 37 din cartă

ii) Cu privire la pretinsa încălcare a angajamentelor internaționale ale Uniunii și ale statelor membre în domeniul protecției mediului

iii) Cu privire la pretinsa încălcare a politicii Uniunii în domeniul mediului ca urmare a faptului că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni este contrară dreptului derivat al mediului, concluziilor Consiliului European și Pactului verde european

iv) Concluzia analizei

c) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității

1) Cu privire la examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni

i) Argumentele părților

ii) Analiză

2) Cu privire la examinarea proporționalității măsurii

e) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

f) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea libertăților fundamentale garantate de Tratatul FUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

g) Concluzie

2. Cu privire la obligația de a avea la dispoziție un număr de vehicule și de conducători auto proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere [articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care acesta a adăugat litera (g) la alineatul (1) al articolului 5 din Regulamentul nr. 1071/2009]

a) Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității

1) Argumentele părților

2) Analiză

b) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice

1) Argumentele părților

2) Analiză

c) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Concluzie

3. Cu privire la termenul de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj [articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, care a introdus alineatul (2a) la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009]

a) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice

1) Argumentele părților

2) Analiză

b) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității

1) Argumentele părților

2) Analiză

i) Cu privire la examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității perioadei de așteptare dintre două perioade de cabotaj

ii) Cu privire la caracterul proporțional al perioadei de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis

c) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Cu privire la motivele întemeiate pe o încălcare a principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1) Argumentele părților

2) Analiză

e) Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 26 și 34-36 și a articolului 58 alineatul (1) TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

f) Concluzie

4. Cu privire la posibilitatea de a supune operațiunile de transport combinat unei perioade de așteptare [articolul 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care adaugă un alineat (7) la articolul 10 din Regulamentul nr. 1072/2009, sau „clauza de salvgardare”]

a) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității

1) Argumentele părților

2) Analiză

b) Cu privire la motivele întemeiate pe o încălcare a articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

c) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Concluzie

5. Concluzie cu privire la acțiunile referitoare la Regulamentul 2020/1055

D. Cu privire la Directiva 2020/1057

1. Observații introductive

a) Cu privire la Directiva 2020/1057 și la reglementarea prevăzută în aceasta referitoare la detașarea conducătorilor auto

b) Cu privire la obiectul acțiunilor formulate de Republica Bulgaria și de Republica Cipru în cauzele C544/20 și, respectiv, C550/20

2. Cu privire la motivele privind normele specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto

a) Observații introductive

b) Cu privire la jurisprudența Curții în materia detașării conducătorilor auto în sectorul transportului rutier

c) Cu privire la motivul referitor la inaplicabilitatea Directivei 96/71 în cazul conducătorilor auto din sectorul transportului rutier

1) Argumentele părților

2) Analiză

d) Cu privire la încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

e) Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1) Cu privire la motivele referitoare la încălcarea principiului proporționalității

i) Argumentele părților

– Cu privire la caracterul inadecvat al criteriului întemeiat pe tipul operațiunilor de transport

– Cu privire la caracterul inadecvat și nenecesar al „modelului hibrid” pentru a contribui la obiectivele urmărite

– Cu privire la efectele negative disproporționate

ii) Analiză

– Observații introductive

– Cu privire la obiectivele normelor specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto prevăzute de Directiva 2020/1057

– Cu privire la caracterul inadecvat al criteriului întemeiat pe tipul operațiunilor de transport

– Cu privire la caracterul inadecvat și nenecesar al „modelului hibrid” pentru a contribui la obiectivele urmărite

– Cu privire la efectele negative disproporționate

2) Cu privire la motivele referitoare la examinarea proporționalității de către legiuitorul Uniunii

i) Argumentele părților

ii) Analiză

– Observații introductive

– Cu privire la lipsa unei evaluări suplimentare a impactului pentru versiunea definitivă a dispozițiilor referitoare la detașarea conducătorilor auto din Directiva 2020/1057

f) Cu privire la încălcarea articolului 90 TFUE [coroborat cu articolul 3 alineatul (3) TUE], a articolului 91 alineatul (2) TFUE și a articolului 94 TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

g) Cu privire la încălcarea principiului egalității de tratament

1) Argumentele părților

2) Analiză

i) Observații introductive

ii) Cu privire la pretinsa încălcare a principiului egalității de tratament între operațiunile de transport bilateral și operațiunile de transport în contul terților (Republica Lituania, Republica Bulgaria, România și Republica Cipru)

iii) Cu privire la pretinsa încălcare a principiului egalității de tratament între operațiunile de transport combinat și operațiunile bilaterale (Ungaria)

iv) Concluzie

h) Cu privire la încălcarea liberei circulații a mărfurilor și a liberei prestări a serviciilor

1) Argumentele părților

2) Analiză

i) Cu privire la încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă

1) Argumentele părților

2) Analiză

3. Cu privire la motivele referitoare la articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057

a) Cu privire la încălcarea principiului securității juridice

1) Argumentele părților

2) Analiză

b) Cu privire la încălcarea principiului proporționalității și a articolului 94 TFUE

1) Argumentele părților

2) Analiză

4. Concluzie cu privire la acțiunile referitoare la Directiva 2020/1057

V. Cu privire la cheltuielile de judecată

VI. Concluzie

1.        Prezentele concluzii privesc cincisprezece acțiuni introduse de șapte state membre – Republica Lituania, Republica Bulgaria, România, Republica Cipru, Ungaria, Republica Malta și Republica Polonă –, prin care se solicită anularea anumitor dispoziții sau, uneori cu titlu subsidiar, a integralității a trei acte legislative care fac parte dintr‑un „pachet de măsuri privind mobilitatea”, denumit și „Pachetul mobilitate” („Mobility Pack”).

2.        Aceste trei acte legislative, care privesc toate regimul juridic al transportului rutier, sunt, în primul rând, Regulamentul (UE) 2020/1054, care privește printre altele duratele de conducere zilnice și săptămânale maxime, pauzele minime și perioadele de repaus zilnic și săptămânal, precum și poziționarea prin intermediul tahografelor(2), în al doilea rând, Regulamentul (UE) 2020/1055, care a modificat printre altele normele comune privind condițiile care trebuie îndeplinite pentru exercitarea ocupației de operator de transport rutier și pe cele pentru accesul la piața transportului rutier internațional de mărfuri(3), și, în al treilea rând, Directiva (UE) 2020/1057 de stabilire a unor norme specifice pentru detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier(4) (denumite în continuare, împreună, „cele trei acte atacate”).

3.        Aceste cincisprezece cauze conexate au o dimensiune de‑a dreptul excepțională. Rareori un demers legislativ a determinat la nivelul Uniunii o reacție contencioasă atât de grupată și de intensă. O astfel de reacție era de așteptat având în vedere dezbaterile și uneori opoziția exprimată de o serie de state membre în cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea celor trei acte care alcătuiesc pachetul privind mobilitatea. Aceasta cristalizează, în ceea ce privește o temă fundamentală pentru piața internă, un risc de scindare între două viziuni asupra Uniunii. Dincolo de miza juridică, de aceste acțiuni depinde oarecum și perpetuarea dorinței de a trăi împreună pe baze economice și sociale comune. Prin urmare, este important, indiferent de rezultatul lor, să li se acorde atenția pe care o merită. Conștienți de această responsabilitate, prezentăm Curții analiza de față.

I.      Cadrul juridic

A.      Regulamentul 2020/1054 (Pachetul mobilitate, pilonul „durata timpului de lucru”)

4.        Articolul 1 punctul 6 literele (c) și (d), precum și punctele 8 și 11 din Regulamentul 2020/1054 prevede:

„Regulamentul (CE) nr. 561/2006 se modifică după cum urmează:

[…]

6.      Articolul 8 se modifică după cum urmează:

[…]

(c)      alineatul (8) se înlocuiește cu următorul text:

«(8)      Perioadele de repaus săptămânal normale și orice perioadă de repaus săptămânal de mai mult de 45 de ore luată în compensație pentru perioade de repaus săptămânal reduse anterioare nu pot fi efectuate la bordul unui vehicul. Ele se efectuează într‑un spațiu de cazare corespunzător și adaptat atât pentru bărbați, cât și pentru femei, cu spații de dormit și instalații sanitare adecvate.

Eventualele costuri de cazare în exteriorul vehiculului sunt suportate de către angajator»;

(d)      se introduce următorul alineat:

«(8a)      Întreprinderile de transport organizează activitatea conducătorilor auto în așa fel încât aceștia să poată în fiecare perioadă de patru săptămâni consecutive să se întoarcă la centrul operațional al angajatorului unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto și unde începe perioada de repaus săptămânal a conducătorului auto, în statul membru de stabilire al angajatorului, sau să se întoarcă la locul de reședință al conducătorului auto, pentru a petrece cel puțin o perioadă de repaus săptămânal normală sau o perioadă de repaus săptămânal de peste 45 de ore luată în compensație pentru perioade de repaus săptămânal reduse.

Cu toate acestea, în cazul în care conducătorul auto a efectuat două perioade de repaus săptămânal reduse consecutive în conformitate cu alineatul (6), întreprinderea de transport organizează activitatea conducătorului auto în așa fel încât acesta să poată să se întoarcă înainte de începutul perioadei de repaus săptămânal normale de peste 45 de ore luată în compensație.

Întreprinderea de transport documentează modul în care își îndeplinește această obligație și păstrează documentația la sediu pentru a o prezenta la cererea autorităților de control.»

[…]

8.      Articolul 9 se modifică după cum urmează:

[…]

(b)      alineatul (2) se înlocuiește cu următorul text:

«(2)      Perioada de timp necesară conducătorului auto pentru a se deplasa la locul de îmbarcare într‑un vehicul care intră în domeniul de aplicare a prezentului regulament sau pentru a se întoarce din acel loc, atunci când vehiculul nu se află nici la locul de reședință al conducătorului auto, nici la centrul operațional al angajatorului unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto, nu se consideră repaus sau pauză, cu excepția cazului în care conducătorul auto se află pe un feribot sau în tren și are acces la o cabină de dormit sau la o cușetă.»

[…]

11.      La articolul 12 se adaugă următoarele paragrafe:

«De asemenea, în circumstanțe excepționale, conducătorul auto poate deroga de la articolul 6 alineatele (1) și (2) și de la articolul 8 alineatul (2) prin depășirea duratei de conducere zilnice și săptămânale cu până la o oră pentru a ajunge la centrul operațional al angajatorului sau la locul de reședință al conducătorului auto în vederea efectuării perioadei de repaus săptămânal, cu condiția de a nu se periclita prin aceasta siguranța rutieră.

În aceleași condiții, conducătorul auto poate depăși durata de conducere zilnică și săptămânală cu până la două ore, cu condiția să facă o pauză neîntreruptă de 30 de minute imediat înainte de timpul de conducere suplimentar necesar pentru a ajunge la centrul operațional al angajatorului sau la locul de reședință al conducătorului auto în vederea efectuării perioadei de repaus săptămânal normale.

[…]»”

5.        Articolul 2 din Regulamentul 2020/1054 are următorul cuprins:

„Regulamentul (UE) nr. 165/2014 se modifică după cum urmează:

[…]

2.      La articolul 3, alineatul (4) se înlocuiește cu următorul text:

«(4)      În termen de cel mult trei ani de la sfârșitul anului intrării în vigoare a dispozițiilor detaliate menționate la articolul 11 al doilea paragraf, următoarele categorii de vehicule care circulă într‑un stat membru diferit de statul lor membru de înmatriculare se echipează cu un tahograf inteligent, astfel cum se prevede la articolele 8, 9 și 10 din prezentul regulament:

(a)      vehiculele echipate cu un tahograf analogic;

(b)      vehiculele echipate cu un tahograf digital conform cu specificațiile din anexa IB la Regulamentul (CEE) nr. 3821/85 valabile până la 30 septembrie 2011;

(c)      vehiculele echipate cu un tahograf digital conform cu specificațiile din anexa IB la Regulamentul (CEE) nr. 3821/85 valabile de la 1 octombrie 2011; și

(d)      vehiculele echipate cu un tahograf digital conform cu specificațiile din anexa IB la Regulamentul (CEE) nr. 3821/85 valabile de la 1 octombrie 2012.

(4a)      În termen de cel mult patru ani de la intrarea în vigoare a dispozițiilor detaliate menționate la articolul 11 al doilea paragraf, vehiculele care sunt echipate cu un tahograf inteligent conform cu specificațiile din anexa IC la Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2016/799 al Comisiei [din 18 martie 2016 de punere în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a cerințelor pentru construirea, testarea, instalarea, operarea și repararea tahografelor și a componentelor acestora (JO 2016, L 139, p. 1)] și care circulă într‑un stat membru diferit de statul lor membru de înmatriculare se echipează cu un tahograf inteligent, astfel cum se prevede la articolele 8, 9 și 10 din prezentul regulament.»

[…]

8.      Articolul 11 se modifică după cum urmează:

(a)      primul paragraf se înlocuiește cu următorul text:

«Pentru a se asigura că tahografele inteligente respectă principiile și cerințele prevăzute în prezentul regulament, Comisia adoptă, prin acte de punere în aplicare, dispoziții detaliate necesare pentru aplicarea uniformă a articolelor 8, 9 și 10, excluzând orice dispoziții care ar prevedea înregistrarea unor date suplimentare de către tahograf.

Până la 21 august 2021, Comisia adoptă acte de punere în aplicare care prevăd dispoziții detaliate pentru aplicarea uniformă a obligației de înregistrare și stocare a datelor privind orice trecere de frontieră a vehiculului și activitățile prevăzute la articolul 8 alineatul (1) primul paragraf a doua și a treia liniuță și la articolul 8 alineatul (1) al doilea paragraf.

[…]»”

6.        Articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 prevede:

„Prezentul regulament intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Cu toate acestea, articolul 1 punctul 15 și articolul 2 punctul 12 se aplică de la 31 decembrie 2024.”

B.      Regulamentul 2020/1055 (Pachetul mobilitate, pilonul privind „sediul”)

7.        Potrivit considerentelor (6)-(8) și (20)-(22) ale Regulamentului 2020/1055:

„(6)      Pentru a combate fenomenul așa‑numitelor societăți de tip «cutie poștală» și pentru a asigura o concurență loială și condiții de concurență echitabile pe piața internă, este necesar să se garanteze că operatorii de transport rutier stabiliți într‑un stat membru au o prezență reală și continuă în acel stat membru și își conduc operațiunile de transport din locul respectiv. Prin urmare și în virtutea experienței anterioare, este necesar să se clarifice și să se consolideze dispozițiile referitoare la existența unui sediu real și stabil, evitând, totodată, impunerea unei sarcini administrative disproporționate.

(7)      Prezența reală și continuă în statul membru de stabilire ar trebui să impună, în special, ca întreprinderea să efectueze operațiuni de transport cu ajutorul echipamentelor tehnice corespunzătoare situate în statul membru respectiv.

(8)      Regulamentul (CE) nr. 1071/2009 impune întreprinderilor să își desfășoare în mod efectiv și permanent operațiunile utilizând echipamentele și instalațiile tehnice corespunzătoare într‑un centru operațional situat în statul membru de stabilire și permite stabilirea de cerințe suplimentare la nivel național, cea mai comună dintre acestea fiind cerința de a dispune de locuri de parcare în statul membru de stabilire. Cu toate acestea, cerințele respective, aplicate în mod neuniform, nu au fost suficiente pentru a asigura o legătură reală cu statul membru respectiv în vederea combaterii în mod eficient a societăților de tip «cutie poștală» și pentru a reduce riscul de apariție a cabotajului sistematic și a conducătorilor auto «nomazi» coordonați de o întreprindere la care vehiculele nu se întorc. Având în vedere că pentru a asigura buna funcționare a pieței interne în domeniul transporturilor pot fi necesare norme specifice privind dreptul de stabilire și prestarea de servicii, este oportun să se armonizeze în continuare cerințele privind stabilirea și să se consolideze cerințele legate de prezența vehiculelor utilizate de operatorul de transport în statul membru de stabilire. Definirea unui interval minim clar în care vehiculul trebuie să se întoarcă contribuie, de asemenea, la asigurarea faptului că aceste vehicule pot fi întreținute în mod corect cu echipamentele tehnice situate în statul membru de stabilire și facilitează controalele.

Ciclul acestor întoarceri ar trebui să fie sincronizat cu obligația întreprinderii de transport prevăzută în Regulamentul (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European și al Consiliului [din 15 martie 2006 privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere, de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 3821/85 și (CE) nr. 2135/98 ale Consiliului și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3820/85 al Consiliului (JO 2006, L 102, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 214)] de a‑și organiza operațiunile într‑un mod care să permită conducătorului auto să se întoarcă acasă cel puțin o dată la patru săptămâni, astfel încât ambele obligații să poată fi îndeplinite prin întoarcerea conducătorului auto împreună cu vehiculul cel puțin la fiecare al doilea ciclu de patru săptămâni. Această sincronizare consolidează dreptul conducătorului auto de a se întoarce și reduce riscul ca vehiculul să se întoarcă doar pentru a îndeplini această nouă cerință privind stabilirea. Cu toate acestea, cerința de a se întoarce în statul membru de stabilire nu ar trebui să necesite efectuarea unui anumit număr de operațiuni în statul membru de stabilire sau să limiteze în alt mod posibilitatea operatorilor de a furniza servicii la nivelul întregii piețe interne.

[…]

(20)      Normele privind transportul național efectuat cu titlu temporar de către operatorii de transport rutier de mărfuri care nu sunt rezidenți într‑un stat membru gazdă (denumit în continuare «cabotaj») ar trebui să fie clare, simple și ușor de controlat, menținând totodată nivelul de liberalizare atins până în prezent.

(21)      Operațiunile de cabotaj ar trebui să contribuie la creșterea factorului de încărcare a vehiculelor grele și la reducerea deplasărilor fără încărcătură și ar trebui permise atât timp cât nu se desfășoară într‑un mod care să genereze o activitate permanentă sau continuă în statul membru în cauză. Pentru a se asigura faptul că operațiunile de cabotaj nu se desfășoară într‑un mod care să genereze o activitate permanentă sau continuă, operatorii de transport rutier nu ar trebui să aibă permisiunea de a desfășura operațiuni de cabotaj în același stat membru în cursul unui anumit interval după încheierea unei perioade de operațiuni de cabotaj.

(22)      Liberalizarea sporită stabilită prin articolul 4 din Directiva 92/106/CEE a Consiliului [din 7 decembrie 1992 privind stabilirea de norme comune pentru anumite tipuri de transporturi combinate de mărfuri între state membre(5)], comparativ cu cabotajul în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1072/2009, a fost benefică pentru promovarea transporturilor combinate și ar trebui, în principiu, să fie reținută, însă este necesar să se garanteze că aceasta nu este utilizată în mod abuziv. Experiența arată că, în anumite părți ale Uniunii, respectiva dispoziție a fost utilizată în mod sistematic pentru a eluda caracterul temporar al cabotajului și drept temei pentru prezența continuă a vehiculelor în alt stat membru decât cel în care este stabilită întreprinderea. Astfel de practici neloiale riscă să conducă la dumping social și pun în pericol respectarea cadrului juridic privind cabotajul. Prin urmare, ar trebui să fie posibil ca statele membre să deroge de la articolul 4 din Directiva 92/106/CEE și să aplice dispozițiile privind cabotajul din Regulamentul (CE) nr. 1072/2009 pentru a soluționa astfel de probleme, prin introducerea unei limite proporționale pentru prezența continuă a vehiculelor pe teritoriul lor.”

8.        Articolul 1 din Regulamentul 2020/1055 prevede:

„Regulamentul (CE) nr. 1071/2009 se modifică după cum urmează:

[…]

2.      La articolul 3, alineatul (2) se elimină.

3.      Articolul 5 se înlocuiește cu următorul text:

«Articolul 5

Condiții referitoare la cerința privind sediul

(1)      În vederea respectării cerinței stabilite la articolul 3 alineatul (1) litera (a), în statul membru de stabilire o întreprindere trebuie:

(a)      să aibă un sediu în incinta căruia poate avea acces la originalele principalelor sale documente de lucru, indiferent dacă acestea sunt în format electronic sau în orice alt format, în special contractele sale de transport, documentele referitoare la vehiculele aflate la dispoziția întreprinderii, documentele contabile, documentele de gestionare a personalului, contractele de muncă, documentele privind asigurările sociale, documentele conținând date referitoare la operațiunile de transport alocate conducătorilor auto și la detașarea acestora, documentele conținând date referitoare la cabotaj, la durata de conducere și perioadele de repaus și orice alt document la care autoritatea competentă trebuie să aibă acces în scopul verificării respectării de către întreprindere a condițiilor prevăzute de prezentul regulament;

(b)      să organizeze activitatea parcului său de vehicule în așa fel încât să asigure că vehiculele aflate la dispoziția întreprinderii și folosite în transportul internațional se întorc la unul dintre centrele operaționale din statul membru respectiv în termen de opt săptămâni de la plecarea din acesta;

(c)      să fie înregistrată în registrul societăților comerciale al statului membru respectiv sau într‑un registru similar în cazul în care dreptul intern impune acest lucru;

(d)      să fie supusă la plata impozitului pe profit și, dacă dreptul intern impune acest lucru, să aibă un cod de înregistrare în scopuri de TVA;

(e)      odată ce autorizația a fost acordată, să dispună de unul sau mai multe vehicule care sunt înmatriculate sau puse în circulație și autorizate pentru utilizare în conformitate cu legislația din statul membru respectiv, indiferent dacă vehiculele respective se află în întregime în proprietatea sa sau sunt deținute, de exemplu, în temeiul unui contract de cumpărare în rate, de închiriere sau de leasing;

(f)      să își desfășoare efectiv și în permanență activitățile administrative și comerciale cu ajutorul echipamentelor și instalațiilor corespunzătoare la sediu, astfel cum se menționează la litera (a), situat în statul membru respectiv, și să își gestioneze operațiunile de transport efectiv și permanent utilizând vehiculele menționate la litera (g) cu ajutorul echipamentelor tehnice corespunzătoare situate în statul membru respectiv;

(g)      să aibă la dispoziție în permanență și în mod obișnuit un număr de vehicule care respectă condițiile stabilite la litera (e) și de conducători auto al căror loc de staționare obișnuit se află la un centru operațional din statul membru respectiv; în ambele cazuri numărul acesta este proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere.

[…]»”

9.        Articolul 2 din Regulamentul 2020/1055 prevede:

„Regulamentul (CE) nr. 1072/2009 se modifică după cum urmează:

[…]

4.      Articolul 8 se modifică după cum urmează:

(a)      se introduce următorul alineat:

«(2a)      Operatorii de transport rutier de mărfuri nu pot să efectueze operațiuni de cabotaj cu același vehicul sau, în cazul unei combinații cuplate de vehicule, cu autovehiculul aceluiași vehicul, în același stat membru pentru o perioadă de patru zile ulterioară încheierii operațiunii sale de cabotaj din statul membru respectiv»;

(b)      la alineatul (3), primul paragraf se înlocuiește cu următorul text:

«(3)      Se consideră că serviciile naționale de transport rutier de mărfuri efectuate în statul membru gazdă de către un operator de transport rutier de mărfuri nerezident respectă prezentul regulament numai dacă operatorul de transport rutier de mărfuri poate prezenta dovezi clare privind transportul internațional precedent și privind fiecare operațiune ulterioară de cabotaj efectuată. În cazul în care vehiculul s‑a aflat pe teritoriul statului membru gazdă în perioada de patru zile precedentă transportului internațional, operatorul de transport rutier de mărfuri prezintă dovezi clare și cu privire la toate operațiunile care au fost desfășurate în perioada respectivă»;

[…]

5.      Articolul 10 se modifică după cum urmează:

[…]

(b)      se adaugă următorul alineat:

«(7)      În plus față de alineatele (1)-(6) din prezentul articol și prin derogare de la articolul 4 din Directiva 92/106/CEE, statele membre pot, în cazul în care acest lucru este necesar pentru a evita utilizarea abuzivă a acestei din urmă dispoziții prin furnizarea unor servicii nelimitate sau continue, constând în segmente rutiere inițiale sau finale efectuate într‑un stat membru gazdă în cadrul unor operațiuni de transport combinat între state membre, să prevadă că articolul 8 din prezentul regulament se aplică transportatorilor rutieri de marfă atunci când efectuează astfel de segmente rutiere inițiale sau finale pe teritoriul statului membru respectiv. În ceea ce privește aceste segmente de transport rutier de mărfuri, statele membre pot prevedea o perioadă mai lungă decât perioada de șapte zile prevăzută la articolul 8 alineatul (2) din prezentul regulament și pot prevedea o perioadă mai scurtă decât perioada de patru zile prevăzută la articolul 8 alineatul (2a) din prezentul regulament. Aplicarea articolului 8 alineatul (4) din prezentul regulament în cazul acestor operațiuni de transport nu aduce atingere cerințelor care decurg din Directiva 92/106/CEE. Statele membre care aplică derogarea prevăzută la prezentul alineat informează Comisia cu privire la aceasta înainte de aplicarea măsurilor naționale relevante. Statele membre revizuiesc aceste măsuri cel puțin o dată la cinci ani și informează Comisia cu privire la această revizuire. Statele membre pun normele, inclusiv durata perioadelor respective, la dispoziția publicului într‑un mod transparent.»”

C.      Directiva 2020/1057 (Pachetul mobilitate, pilonul „detașarea lucrătorilor”)

10.      Alineatele (1)-(7) ale articolului 1 din Directiva 2020/1057, intitulat „Norme specifice privind detașarea conducătorilor auto”, au următorul cuprins:

„(1)      Prezentul articol instituie norme specifice în ceea ce privește anumite aspecte ale Directivei 96/71/CE referitoare la detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier și ale Directivei 2014/67/UE privind cerințele administrative și măsurile de control pentru detașarea conducătorilor auto în cauză.

(2)      Aceste norme specifice se aplică conducătorilor auto angajați de întreprinderi stabilite într‑un stat membru, care aplică măsura cu caracter transnațional menționată la articolul 1 alineatul (3) litera (a) din Directiva 96/71/CE.

(3)      În pofida articolului 2 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE, un conducător auto nu este considerat detașat în sensul Directivei 96/71/CE atunci când efectuează operațiuni de transport bilateral în ceea ce privește mărfurile.

În sensul prezentei directive, o operațiune de transport bilateral în ceea ce privește mărfurile înseamnă o deplasare de mărfuri, pe baza unui contract de transport, din statul membru de stabilire, astfel cum este definit la articolul 2 punctul 8 din Regulamentul (CE) nr. 1071/2009, către un alt stat membru sau o țară terță ori dintr‑un alt stat membru sau dintr‑o țară terță către statul membru de stabilire.

Începând cu 2 februarie 2022, care este data de la care conducătorii auto au obligația, în temeiul articolului 34 alineatul (7) din Regulamentul (UE) nr. 165/2014 [al Parlamentului European și al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziții ale legislației sociale în domeniul transporturilor rutiere, JO 2014, L 60, p. 1], de a înregistra manual datele privind trecerea frontierei, statele membre aplică exceptarea pentru operațiunile de transportul bilateral în ceea ce privește mărfurile prevăzută la primul și al doilea paragraf din prezentul alineat, și atunci când, pe lângă efectuarea unei operațiuni de transport bilateral, conducătorul auto efectuează o activitate de încărcare și/sau descărcare în statele membre sau în țările terțe pe care le traversează, cu condiția ca acel conducător auto să nu încarce mărfuri și să le descarce în același stat membru.

În cazul în care o operațiune de transport bilateral care începe din statul membru de stabilire în cursul căreia nu a fost efectuată nicio activitate suplimentară este urmată de o operațiune de transport bilateral către statul membru de stabilire, exceptarea pentru activitățile suplimentare prevăzută la al treilea paragraf se aplică pentru maximum două activități suplimentare de încărcare și/sau descărcare, în condițiile stabilite la al treilea paragraf.

Exceptările pentru activitățile suplimentare prevăzute la al treilea și al patrulea paragraf din prezentul alineat se aplică numai până la data de la care tahografele inteligente ce respectă cerința de a înregistra trecerile frontierei și activitățile suplimentare menționate la articolul 8 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul (CE) nr. 165/2014 trebuie să fie montate în vehiculele înmatriculate pentru prima dată într‑un stat membru, în temeiul articolului 8 alineatul (1) al patrulea paragraf din regulamentul respectiv. De la data respectivă, exceptările pentru activitățile suplimentare prevăzute la al treilea și al patrulea paragraf din prezentul alineat se aplică numai conducătorilor auto care utilizează vehicule echipate cu tahografe inteligente, astfel cum se prevede la articolele 8, 9 și 10 din regulamentul respectiv.

(4)      În pofida articolului 2 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE, un conducător auto nu este considerat detașat în sensul Directivei 96/71/CE atunci când efectuează operațiuni de transport bilateral în ceea ce privește persoanele.

În sensul prezentei directive, o operațiune de transport bilateral efectuată în cadrul unui serviciu ocazional sau regulat de transport internațional de persoane, în înțelesul Regulamentului (CE) nr. 1073/2009, are loc atunci când un conducător auto efectuează oricare dintre următoarele operațiuni:

(a)      îmbarcă persoane în statul membru de stabilire și îi debarcă într‑un alt stat membru sau într‑o țară terță;

(b)      îmbarcă persoane într‑un stat membru sau într‑o țară terță și îi debarcă în statul membru de stabilire; sau

(c)      îmbarcă și debarcă persoane în statul membru de stabilire în scopul efectuării de excursii locale într‑un alt stat membru sau într‑o țară terță, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1073/2009.

Începând cu 2 februarie 2022, care este data de la care conducătorii auto au obligația, în temeiul articolului 34 alineatul (7) din Regulamentul (UE) nr. 165/2014, de a înregistra manual datele privind trecerea frontierei, statele membre aplică exceptarea pentru operațiunile de transport bilateral în ceea ce privește persoanele prevăzută la primul și al doilea paragraf din prezentul alineat și atunci când, pe lângă faptul că efectuează o operațiune de transport bilateral, conducătorul auto efectuează o îmbarcare de persoane și/sau o debarcare de persoane în statele membre sau în țările terțe pe care le traversează, cu condiția ca acesta să nu ofere servicii de transport de persoane între două puncte din statul membru traversat. Aceleași dispoziții se aplică și călătoriei de întoarcere.

Exceptarea pentru activitățile suplimentare prevăzută la al treilea paragraf din prezentul alineat se aplică numai până la data de la care tahografele inteligente ce respectă cerința de a înregistra trecerile frontierei și activitățile suplimentare menționate la articolul 8 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul (UE) nr. 165/2014 trebuie să fie montate în vehiculele înmatriculate pentru prima dată într‑un stat membru, în temeiul articolului 8 alineatul (1) al patrulea paragraf din regulamentul respectiv. De la data respectivă, exceptarea pentru activitățile suplimentare prevăzută la al treilea paragraf din prezentul alineat se aplică numai conducătorilor auto care utilizează vehicule echipate cu tahografe inteligente, astfel cum se prevede la articolele 8, 9 și 10 din regulamentul respectiv.

(5)      În pofida articolului 2 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE, un conducător auto nu este considerat detașat în sensul Directivei 96/71/CE atunci când conducătorul auto tranzitează teritoriul unui stat membru fără a încărca sau a descărca mărfuri și fără a îmbarca sau a debarca persoane.

(6)      În pofida articolului 2 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE, un conducător auto nu este considerat detașat în sensul Directivei 96/71/CE atunci când efectuează segmentul rutier inițial sau final al unei operațiuni de transport combinat astfel cum este definită în Directiva 92/106/CEE a Consiliului [din 7 decembrie 1992 privind stabilirea de norme comune pentru anumite tipuri de transporturi combinate de mărfuri între state membre, JO 1992, L 368, p. 38, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 183], în cazul în care segmentul rutier, luat separat, reprezintă o operațiune de transport bilateral astfel cum este definită la alineatul (3) din prezentul articol.

(7)      Un conducător auto care efectuează operațiuni de cabotaj, astfel cum sunt definite în Regulamentele (CE) nr. 1072/2009 și (CE) nr. 1073/2009, este considerat ca fiind detașat în temeiul Directivei 96/71/CE.”

II.    Istoricul litigiului

11.      La 31 mai 2017, Comisia Europeană a adoptat o serie de propuneri care fac parte dintr‑un „pachet de măsuri privind mobilitatea” care vizează modificarea anumitor aspecte ale legislației Uniunii aplicabile sectorului transporturilor. Printre acestea se numărau Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2006/22/CE în ceea ce privește cerințele de control și de stabilire a unor norme specifice cu privire la Directiva 96/71/CE și la Directiva 2014/67/UE privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier [COM(2017) 278 final, denumită în continuare „Propunerea de directivă privind detașarea”], Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 în ceea ce privește cerințele minime referitoare la perioadele de conducere zilnice și săptămânale maxime, pauzele minime și perioadele de repaus zilnic și săptămânal, și Regulamentul (UE) nr. 165/2014 în ceea ce privește poziționarea prin intermediul tahografelor [COM(2017) 277 final, denumită în continuare „Propunerea de regulament privind timpul de lucru”] și Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1071/2009, (CE) nr. 1072/2009 și (UE) nr. 1024/2012 în vederea adaptării acestora la evoluțiile sectorului transportului rutier [COM(2017) 281 final, denumită în continuare „Propunerea de regulament privind sediul”]. Aceste propuneri au fost însoțite de două evaluări ale impactului(6).

12.      În urma unor discuții îndelungate atât în cadrul Parlamentului European și al Consiliului Uniunii Europene, cât și între aceste două instituții, s‑a ajuns la un compromis cu privire la cele trei acte atacate în cursul negocierilor din 11 și 12 decembrie 2019, în cadrul trilogului interinstituțional dintre Consiliu, Parlament și Comisie.

13.      La 7 aprilie 2020, cu ocazia votului în cadrul Consiliului privind adoptarea actelor menționate, acestea au obținut susținerea unei majorități calificate a statelor membre, nouă dintre ele, și anume Republica Bulgaria, Republica Cipru, Republica Estonia, Ungaria, Republica Letonia, Republica Lituania, Republica Malta, Republica Polonă și România opunându‑se însă acestei adoptări.

14.      La 15 iulie 2020, Parlamentul și Consiliul au adoptat textul final al celor trei acte atacate.

III. Concluziile părților și procedura în fața Curții

15.      În cauza C‑541/20, Republica Lituania, susținută de Republica Letonia și de România(7), solicită Curții, în primul rând, anularea cu titlu principal a articolului 1 punctul 6 litera (d) și a articolului 3 din Regulamentul 2020/1054 sau, cu titlu subsidiar, a regulamentului în totalitate și, în al doilea rând, anularea cu titlu principal a articolului 1 alineatele (3) și (7) din Directiva 2020/1057 sau, cu titlu subsidiar, anularea acestei directive în totalitate.

16.      În cauza C‑542/20, Republica Lituania, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia și de România(8), solicită Curții anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care introduce un alineat (1) litera (b) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 și anularea articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055.

17.      În cauza C‑543/20, Republica Bulgaria, susținută de România și de Republica Letonia(9), solicită Curții anularea, cu titlu principal, a articolului 1 punctul 6 literele (c) și (d) din Regulamentul 2020/1054 sau, cu titlu subsidiar, a regulamentului în totalitate.

18.      În cauza C‑544/20, Republica Bulgaria, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia și de România(10), solicită Curții anularea Directivei 2020/1057.

19.      În cauza C‑545/20, Republica Bulgaria, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia, de Republica Lituania și de România(11), solicită Curții anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care introduce un alineat (1) litera (b) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 sau, cu titlu subsidiar, anularea în totalitate a articolului 1 punctul 3 menționat; anularea articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 sau, cu titlu subsidiar, anularea în totalitate a acestui articol 2 punctul 4; cu titlu încă mai subsidiar, anularea în totalitate a Regulamentului 2020/1055.

20.      În cauza C‑546/20, România, susținută de Republica Letonia(12), solicită Curții anularea, cu titlu principal, a articolului 1 punctul 6 literele (c) și (d) din Regulamentul 2020/1054 sau, cu titlu subsidiar, a regulamentului în totalitate.

21.      În cauza C‑547/20, România, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia și de Republica Lituania(13), solicită Curții anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care introduce un alineat (1) litera (b) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009, anularea articolului 2 punctul 4 literele (a), (b) și (c) din Regulamentul 2020/1055 și, cu titlu subsidiar, anularea în totalitate a Regulamentului 2020/1055.

22.      În cauza C‑548/20, România, susținută de Republica Estonia și de Republica Letonia(14), solicită Curții anularea, cu titlu principal, a articolului 1 alineatele (3)-(6) din Directiva 2020/1057 sau, cu titlu subsidiar, a acestei directive în totalitate în cazul în care Curtea ar statua că aceste dispoziții nu pot fi disociate de celelalte dispoziții ale directivei menționate.

23.      În cauza C‑549/20, Republica Cipru, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia, de Republica Lituania și de România(15), solicită Curții anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care introduce un alineat (1) litera (b) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 sau, cu titlu subsidiar, anularea în totalitate a acestui articol 1 punctul 3; cu titlu încă mai subsidiar, anularea în totalitate a Regulamentului 2020/1055 menționat.

24.      În cauza C‑550/20, Republica Cipru, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia și de România(16), solicită Curții anularea Directivei 2020/1057.

25.      În cauza C‑551/20, Ungaria, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia, de Republica Lituania și de România(17), solicită Curții, în primul rând, anularea articolului 1 punctul 6 litera (c) și a articolului 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054, precum și, dacă este cazul, a dispozițiilor regulamentului menționat care nu pot fi disociate de acestea, în al doilea rând, anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care introduce un alineat (1) litera (b) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009, precum și, dacă este cazul, a dispozițiilor aceluiași regulament care nu pot fi disociate de acesta și, în al treilea rând, anularea, cu titlu principal, a articolului 1 din Directiva 2020/1057 sau, cu titlu subsidiar, a articolului 1 alineatul (6) din aceasta, precum și, dacă este cazul, a dispozițiilor directivei în discuție care nu pot fi disociate de acesta.

26.      În cauza C‑552/20, Republica Malta, susținută de Regatul Belgiei, de Republica Estonia, de Republica Letonia, de Republica Lituania și de România(18), solicită Curții anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care introduce un alineat (1) litera (b) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 și anularea articolului 2 punctul 4 din Regulamentul 2020/1055(19).

27.      În cauza C‑553/20, Republica Polonă, susținută de România și de Republica Letonia(20), solicită Curții anularea, cu titlu principal, a articolului 1 punctul 6 literele (c) și (d) din Regulamentul 2020/1054 sau, cu titlu subsidiar, a regulamentului în totalitate.

28.      În cauza C‑554/20, Republica Polonă, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia, de Republica Lituania și de România(21) solicită Curții anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care adaugă alineatul (1) literele (b) și (g) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009, anularea articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, anularea articolului 2 punctul 5 litera (b) din acest regulament sau, cu titlu subsidiar, anularea Regulamentului 2020/1055 în totalitate.

29.      În cauza C‑555/20, Republica Polonă, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia și de România(22), solicită Curții anularea articolului 1 alineatele (3), (4), (6) și (7), precum și a articolului 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057 sau, cu titlu subsidiar, a acestei directive în totalitate.

30.      În toate aceste cauze, statele membre reclamante solicită Curții obligarea Parlamentului European și a Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.

31.      Parlamentul și Consiliul solicită Curții respingerea tuturor acțiunilor menționate mai sus și obligarea statelor membre reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

32.      Prin deciziile din 13, 21, 22, 26, 27 și 29 aprilie 2021, precum și din 12 mai 2022, președintele Curții a admis cererile de intervenție formulate de Republica Federală Germania, de Republica Austria, de Regatul Suediei, de Marele Ducat al Luxemburgului, de Republica Elenă, de Regatul Țărilor de Jos, de Republica Franceză, de Regatul Danemarcei și, respectiv, de Republica Italiană în susținerea concluziilor Parlamentului și ale Consiliului.

33.      Pledoariile Republicii Bulgaria, Republicii Cipru, Republicii Lituania, Ungariei, Republicii Malta, Republicii Polone, României, Republicii Estonia, Republicii Letonia, pe de o parte, precum și ale Consiliului, Parlamentului, Republicii Franceze, Republicii Italiene și Regatului Suediei, pe de altă parte, au fost ascultate în ședința care a avut loc în fața Curții la 24 și 25 aprilie 2023.

34.      Prin decizia președintelui din 13 octombrie 2023, cauzele C‑241/20-C‑555/20 au fost conexate în conformitate cu articolul 54 alineatul (2) din Regulamentul de procedură.

IV.    Analiză

A.      Observații introductive

35.      Cele cincisprezece acțiuni introduse de cele șapte state membre reclamante împotriva celor trei acte atacate se intersectează în mod transversal cu un anumit număr de dispoziții și de principii fundamentale ale dreptului Uniunii.

36.      În acest context, considerăm oportun să prezentăm, cu titlu introductiv, considerații cu caracter general cu privire la aceste dispoziții și principii, în lumina jurisprudenței Curții. Pe baza acestor considerații, vom dezvolta în continuare analiza acțiunilor menționate pentru fiecare dintre cele trei acte atacate.

37.      În paragrafele următoare vom analiza, mai întâi, regimul juridic special din care face parte domeniul transporturilor în cadrul reglementării Uniunii în materia pieței interne. În continuare, vom analiza principiul proporționalității și, respectiv, principiile egalității de tratament și nediscriminării, astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudența Curții. Într‑adevăr, aceste principii sunt invocate în mai multe rânduri de diferite state membre în acțiunile lor. În sfârșit, vom expune câteva considerații cu privire la dispozițiile de drept al Uniunii în materie de mediu a căror încălcare a fost de asemenea invocată în mod transversal de mai multe state membre reclamante.

1.      Cu privire la regimul juridic special al transporturilor pe piața internă

38.      Domeniul transporturilor, în special cel al transportului rutier, reprezintă un sector esențial pentru societate, pentru economie și pentru integrarea europeană. Nici dreptul Uniunii, nici Curtea nu oferă o definiție generală și exhaustivă a noțiunii de „transport”(23). Cu toate acestea, în jurisprudența sa, Curtea se referă la serviciul de transport ca fiind „actul fizic de deplasare a unor persoane sau mărfuri dintr‑un loc în altul utilizând un mijloc de transport”(24).

39.      Domeniul transporturilor se caracterizează prin anumite particularități proprii acestui sector economic care justifică supunerea sa unui regim juridic special în cadrul pieței interne(25).

40.      În dreptul primar al Uniunii, necesitatea de a ține seama de particularitățile domeniului transporturilor se traduce, în primul rând, prin cerința impusă expres și în mod general legiuitorului Uniunii prin articolul 91 alineatul (1) TFUE – care constituie temeiul juridic pentru implementarea politicii comune în domeniul transporturilor – de a ține seama de „aspectele speciale” privind transporturile la punerea în aplicare a acestei politici comune.

41.      Alte dispoziții care fac parte din titlul VI din partea a treia din Tratatul FUE (articolele 90-100), privind politica comună în domeniul transporturilor – dispoziții a căror încălcare este invocată în mai multe rânduri de statele membre reclamante –, concretizează, pe de altă parte, anumite aspecte de care legiuitorul trebuie să țină seama în mod specific în cadrul punerii în aplicare a acestei politici. Astfel, potrivit articolului 91 alineatul (2) TFUE, în cazul în care se adoptă măsuri în cadrul politicii comune menționate, se ține seama de afectarea gravă a nivelului de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni, precum și de exploatarea echipamentelor de transport și, potrivit articolului 94 TFUE, în cazul adoptării de măsuri în domeniul tarifelor și al condițiilor de transport, se ține seama de situația economică a transportatorilor.

42.      Pe de altă parte, în jurisprudența sa constantă, Curtea a recunoscut că tratatele lasă legiuitorului Uniunii o largă putere de apreciere în ceea ce privește obiectivul și mijloacele politicii comune în domeniul transporturilor(26), precum și pentru adoptarea măsurilor utile în vederea acestei politici comune(27).

43.      În acest context, mai trebuie subliniat că articolul 91 alineatul (1) TFUE distinge, la literele (a) și (b), pe de o parte, între transporturile internaționale și transporturile naționale și, pe de altă parte, între transportatorii rezidenți și transportatorii nerezidenți. În mod specific, în timp ce litera (a) a acestui alineat (1) prevede adoptarea unor „norme comune” aplicabile transporturilor internaționale, dispoziția de la litera (b) a alineatului menționat prevede pur și simplu stabilirea unor „condiții de admitere a transportatorilor nerezidenți pentru a efectua transporturi naționale într‑un stat membru”. Dreptul Uniunii prevede, așadar, la nivelul dreptului primar o abordare diferită în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor între reglementarea transporturilor internaționale și cea a transporturilor naționale.

44.      În al doilea rând, cerința de a lua în considerare specificitățile proprii domeniului transporturilor a determinat autorii tratatului să atribuie acestui domeniu un statut special în cadrul reglementării pieței interne, în special în ceea ce privește libera prestare a serviciilor(28).

45.      Astfel, în domeniul transporturilor, libera circulație a serviciilor nu este reglementată de dispoziția de la articolul 56 TFUE, care privește libera prestare a serviciilor în general, ci de dispoziția specifică de la articolul 58 alineatul (1) TFUE, potrivit căreia „[l]ibera circulație a serviciilor în domeniul transporturilor este reglementată de dispozițiile din titlul privind transporturile”(29).

46.      În consecință, după cum Curtea a recunoscut în mai multe rânduri în jurisprudența sa, în domeniul transporturilor, aplicarea principiilor liberei prestări a serviciilor trebuie să fie realizată, potrivit Tratatului FUE, prin punerea în aplicare a politicii comune privind transporturile(30). Prin urmare, libera prestare a serviciilor, astfel cum este garantată la articolele 56 și 57 TFUE, se poate aplica serviciilor de transport numai în măsura în care a devenit aplicabilă prin intermediul dreptului derivat(31). Serviciile de transport neliberalizate trebuie, așadar, să fie excluse din domeniul de aplicare al articolului 56 TFUE(32).

47.      În schimb, autorii tratatelor nu au supus transporturile niciunui regim special în ceea ce privește libertatea de stabilire. Astfel, după cum Curtea a avut ocazia să sublinieze în mod explicit, dispozițiile Tratatului FUE în materia libertății de stabilire se aplică în mod direct transporturilor(33).

48.      Din considerațiile care precedă reiese că statutul special al transporturilor în cadrul reglementării de drept primar a pieței interne se distinge prin combinarea unui drept de stabilire în orice stat membru întemeiat pe Tratatul FUE și a unui drept al operatorilor de transport la libera prestare a serviciilor de transport, care este garantat exclusiv în măsura în care acest drept a fost acordat prin intermediul unor măsuri de drept derivat adoptate de legiuitorul Uniunii în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor.

49.      Or, în ceea ce privește în mod specific domeniul transportului rutier, acțiunea legiuitorului Uniunii în vederea realizării politicii comune în domeniul transporturilor a urmărit, pe de o parte, liberalizarea sectorului și susținerea finalizării pieței interne a transportului rutier, a eficienței și a competitivității acestuia. În timp ce operațiunile de transport internațional au fost complet liberalizate, transportul național este încă parțial restrâns pentru operatorii de transport nerezidenți prin restricții privind operațiunile de cabotaj, în conformitate cu statutul special al transporturilor, întemeiat pe dreptul primar stabilit la articolul 58 alineatul (1) TFUE(34).

50.      Acest statut special limitează astfel posibilitatea de a presta temporar servicii de transport rutier într‑un alt stat membru decât statul membru de stabilire, lăsând în același timp pe deplin deschisă posibilitatea resortisanților tuturor statelor membre de a se stabili în alt stat membru cu titlu permanent și de a exercita acolo profesia de operator de transport rutier în aceleași condiții ca și resortisanții statului membru respectiv.

51.      Pe de altă parte, legiuitorul Uniunii a elaborat un cadru amplu de norme sociale pentru operatorii de transport rutier și pentru operatorii de transport rutier de călători, urmărind în special îmbunătățirea condițiilor de muncă ale lucrătorilor mobili din sectorul transportului rutier (și anume conducătorii auto), îmbunătățirea siguranței rutiere pentru toți utilizatorii drumurilor și asigurarea unei concurențe loiale între operatorii de transport rutier pe piața unică(35).

2.      Cu privire la principiul proporționalității

a)      Cu privire la principiul proporționalității, la marja largă de apreciere a legiuitorului și la controlul jurisdicțional

52.      Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, principiul proporționalității impune ca actele instituțiilor Uniunii să fie de natură să atingă obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(36). Acest principiu este amintit la articolul 5 alineatul (4) TUE, precum și la articolul 1 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, anexat la tratate.

53.      În ceea ce privește controlul jurisdicțional al respectării acestor condiții, Curtea i‑a recunoscut legiuitorului Uniunii, în cadrul exercitării competențelor care îi sunt conferite, o putere largă de apreciere în domenii precum politica comună în domeniul transporturilor(37), în care acțiunea sa implică alegeri de natură atât politică, cât și economică sau socială și în care acesta trebuie să efectueze aprecieri și evaluări complexe. Astfel, nu se pune problema dacă o măsură adoptată într‑un asemenea domeniu era singura sau cea mai adecvată posibil, numai caracterul vădit inadecvat al acesteia în raport cu obiectivul pe care instituțiile competente îl urmăresc putând afecta legalitatea respectivei măsuri(38).

54.      În plus, puterea largă de apreciere a legiuitorului Uniunii, care implică un control jurisdicțional limitat al exercitării sale, nu se aplică exclusiv în ceea ce privește natura și sfera de aplicare ale dispozițiilor care trebuie adoptate, ci și, într‑o anumită măsură, în ceea ce privește constatarea datelor de bază(39).

55.      Cu toate acestea, chiar și în prezența unei largi puteri de apreciere, legiuitorul Uniunii este obligat să își întemeieze alegerea pe criterii obiective și să examineze dacă scopurile urmărite de măsura reținută sunt de natură să justifice consecințe economice negative, chiar considerabile, pentru anumiți operatori. În acest sens, în temeiul articolului 5 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, anexat la tratate, proiectele de acte legislative trebuie să aibă în vedere necesitatea de a proceda astfel încât orice obligație care le revine operatorilor economici să fie cât mai redusă posibil și proporțională cu obiectivul urmărit(40).

56.      În ceea ce privește obiectul controlului jurisdicțional care trebuie efectuat, Curtea a precizat că nu poate înlocui aprecierea legiuitorului Uniunii cu propria apreciere în cadrul exercitării unei competențe care implică alegeri de natură politică, economică și socială și aprecieri complexe(41). Astfel, în temeiul jurisprudenței menționate la punctele 53-55 de mai sus, revine Curții sarcina să verifice dacă legiuitorul Uniunii a depășit în mod vădit larga putere de apreciere care îi revine în ceea ce privește aprecierile și evaluările complexe pe care trebuia să le efectueze în speță, optând pentru măsuri vădit inadecvate în raport cu obiectivul urmărit(42).

57.      Astfel, Curtea ar putea cel mult cenzura alegerea normativă a legiuitorului numai atunci când pare să fie vădit eronată sau când inconvenientele care rezultă din alegerea respectivă pentru anumiți actori economici sunt total disproporționate față de avantajele pe care, pe de altă parte, le prezintă(43).

58.      Totodată, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că un asemenea control jurisdicțional, chiar dacă are o aplicabilitate limitată, necesită ca instituțiile Uniunii autoare ale actului în discuție să fie în măsură să demonstreze în fața Curții că actul a fost adoptat printr‑o exercitare efectivă a puterii lor de apreciere, care presupune că au fost luate în considerare toate elementele și circumstanțele relevante ale situației pe care acest act era menit să o reglementeze. Rezultă de aici că aceste instituții trebuie cel puțin să poată prezenta și expune în mod clar și neechivoc datele de bază care au trebuit luate în considerare pentru a fundamenta măsurile contestate din actul respectiv și de care depindea exercitarea puterii lor de apreciere(44).

59.      Revine totuși reclamantului sarcina de a demonstra că inconvenientele care rezultă din alegerea normativă efectuată de legiuitorul Uniunii sunt disproporționate față de avantajele pe care, pe de altă parte, le prezintă(45).

60.      În plus, legiuitorul Uniunii nu este obligat să ia în considerare situația specială a unui stat membru atunci când actul respectiv al Uniunii are impact în toate statele membre și presupune asigurarea unui echilibru între diferitele interese în cauză, ținând seama de obiectivele urmărite de acest act. În consecință, întrucât urmărirea unui astfel de echilibru nu ia în considerare situația specială a unui singur stat membru, ci pe aceea a tuturor statelor membre ale Uniunii, ea nu poate fi privită ca fiind contrară în sine principiului proporționalității(46).

b)      Cu privire la datele care trebuie luate în considerare în procesul legislativ și la evaluarea impactului

61.      În mai multe acțiuni, statele membre reclamante contestă absența sau insuficiența unor evaluări ale impactului efectuate de Comisie(47) cu privire la cele trei acte atacate sau la unele dintre dispozițiile acestora. Problema dacă legiuitorul a luat în considerare toate elementele și circumstanțele relevante ale situației pe care actul era menit să o reglementeze și dacă acesta ar trebui să efectueze sau să completeze o evaluare a impactului ține de principiul proporționalității(48).

62.      Normele privind evaluările impactului sunt prevăzute în Acordul interinstituțional între Parlament, Consiliu și Comisie din 13 aprilie 2016 privind o mai bună legiferare(49) (denumit în continuare „Acordul interinstituțional”), în special în partea a III‑a din acest acord.

63.      Din acest acord rezultă că Comisia va evalua impactul inițiativelor sale legislative care ar putea avea efecte semnificative din punct de vedere economic, social sau de mediu(50). Elaborarea de evaluări ale impactului constituie, așadar, o etapă a procesului legislativ care trebuie să intervină, ca regulă generală, atunci când o inițiativă legislativă poate avea un asemenea impact(51).

64.      Totuși, după cum reiese din jurisprudență, dispozițiile Acordului interinstituțional nu sunt redactate în termeni imperativi(52). Deși evaluările impactului sunt un instrument important și util în procesul legislativ, întrucât facilitează o legiferare bine motivată și transparentă, Acordul interinstituțional nu le impune ca o condiție prealabilă pentru propunerea sau adoptarea reglementării în toate împrejurările(53). În această privință, Curtea a constatat în mod expres că din termenii Acordului interinstituțional nu rezultă o obligație de a efectua o evaluare a impactului în orice împrejurare(54).

65.      În acest context, Curtea a arătat că omisiunea unei evaluări a impactului nu poate fi calificată drept o încălcare a principiului proporționalității atunci când legiuitorul Uniunii se află într‑o situație specială care impune să se renunțe la ea, iar acesta dispune de suficiente elemente care să îi permită să aprecieze proporționalitatea unei măsuri adoptate(55).

66.      În ceea ce privește sfera de aplicare a evaluării impactului, deși din Acordul interinstituțional și din jurisprudență reiese că Parlamentul și Consiliul, cu ocazia examinării propunerilor legislative ale Comisiei, țin seama pe deplin de evaluările impactului realizate de Comisie(56), Curtea a clarificat totuși în mod expres că o evaluare a impactului nu este obligatorie nici pentru Parlament, nici pentru Consiliu(57). În această privință, din Acordul interinstituțional reiese că, atunci când consideră că este adecvat și necesar, Parlamentul și Consiliul pot efectua ele însele evaluări ale impactului în cazul în care aduc modificări substanțiale unei propuneri a Comisiei(58).

67.      Rezultă că legiuitorul Uniunii poate acționa în principiu și în lipsa unei evaluări a impactului(59) și că lipsa unei evaluări a impactului nu atrage în mod automat nevaliditatea legislației Uniunii adoptate ulterior(60).

68.      Considerațiile care precedă, dezvoltate în cazul lipsei totale a unei evaluări a impactului în ceea ce privește adoptarea unui act legislativ, sunt valabile a fortiori în ceea ce privește adoptarea unei dispoziții specifice a unui act care nu a făcut, ca atare, obiectul evaluării impactului care însoțește propunerea de act a Comisiei.

69.      Astfel, în ceea ce privește măsurile reținute de legiuitorul Uniunii care nu figurau printre cele care fuseseră avute inițial în vedere de Comisie în propunerea sa de act legislativ, Curtea a statuat în mod expres că legiuitorul menționat rămâne liber să adopte și alte măsuri decât cele care au făcut obiectul evaluării impactului și că, prin urmare, simplul fapt că ar fi reținut o măsură diferită și, după caz, mai constrângătoare decât cele avute în vedere de Comisie în evaluarea impactului nu este de natură să demonstreze că a depășit în mod vădit limitele a ceea ce era necesar pentru atingerea obiectivului urmărit(61).

70.      În măsura în care, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 64 și 66 de mai sus, evaluările impactului sunt documente ale Comisiei care prezintă soluția privilegiată pe plan politic de această instituție și nu sunt obligatorii pentru Parlament și pentru Consiliu, acestea din urmă, în calitatea lor de colegiuitori, sunt libere, conform articolului 294 TFUE și în limitele impuse de respectarea dreptului de inițiativă al Comisiei, să ajungă la o apreciere diferită a situației și, prin urmare, să adopte o poziție politică diferită. În consecință, chiar și atunci când Parlamentul și Consiliul, îndepărtându‑se de propunerea Comisiei și de evaluarea impactului care stă la baza acesteia, modifică elemente substanțiale ale respectivei propuneri, faptul că ele nu au efectuat o actualizare a evaluării impactului nu determină în mod automat și necesar nevaliditatea legislației Uniunii adoptate(62).

71.      Acestea fiind spuse, după cum reiese din cuprinsul punctelor 58 și 65 de mai sus, exercitarea efectivă a puterii de apreciere de către legiuitorul Uniunii presupune luarea în considerare a tuturor elementelor și circumstanțelor relevante ale situației pe care acest act a urmărit să o reglementeze.

72.      În acest context, reiese din jurisprudență că forma în care sunt repertoriate datele de bază luate în considerare de legiuitorul Uniunii este lipsită de importanță, astfel încât legiuitorul Uniunii poate ține seama nu numai de evaluarea impactului, ci și de orice altă sursă de informații(63).

73.      Reiese însă din jurisprudență că, pentru a‑și exercita efectiv puterea de apreciere, colegiuitorii trebuie să ia în considerare, în cadrul procedurii legislative, datele științifice și alte constatări care au devenit disponibile, inclusiv documentele științifice utilizate de statele membre în timpul ședințelor Consiliului și pe care acesta din urmă nu le deține el însuși(64). Legiuitorul poate de asemenea să țină seama de informații care se află în domeniul public și care sunt accesibile oricărei persoane sau întreprinderi interesate de subiectul respectiv(65).

74.      În plus, rezultă din jurisprudența constantă a Curții că validitatea unui act al Uniunii trebuie apreciată în raport cu elementele de care legiuitorul Uniunii dispunea la data adoptării reglementării în cauză(66).

3.      Cu privire la principiile egalității de tratament și nediscriminării

75.      În mai multe cauze, anumite state membre susțin că unele dintre dispozițiile celor trei acte atacate au fost adoptate cu încălcarea principiului egalității de tratament și a principiului nediscriminării.

76.      În această privință, reiese din jurisprudența Curții că principiul egalității de tratament constituie un principiu general al dreptului Uniunii, care este în prezent consacrat la articolul 20 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”)(67) și a cărui expresie particulară o constituie principiul nediscriminării enunțat la articolul 21 alineatul (1) din cartă(68).

77.      Potrivit jurisprudenței constante a Curții, principiul general menționat impune ca situații comparabile să nu fie tratate într‑un mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv(69).

78.      O diferență de tratament este justificată atât timp cât este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, mai precis dacă se află în legătură cu un scop admisibil din punct de vedere legal urmărit de legislația în cauză, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul respectiv(70).

79.      Caracterul comparabil al unor situații diferite se apreciază având în vedere toate elementele care le caracterizează. Aceste elemente trebuie să fie determinate și evaluate printre altele în funcție de obiectul și de finalitatea actului Uniunii care instituie distincția în cauză. În plus, trebuie luate în considerare principiile și obiectivele domeniului din care face parte actul în cauză(71).

80.      Așa cum se întâmplă – după cum reiese din cuprinsul punctului 53 de mai sus – în cazul aprecierii proporționalității măsurilor adoptate în domenii în care legiuitorul dispune de o largă putere de apreciere, precum domeniul politicii privind transporturile(72), Curtea a recunoscut de asemenea, în ceea ce privește respectarea principiului egalității de tratament, un control jurisdicțional limitat în ceea ce privește aceste măsuri, precizând că, într‑un astfel de context, instanța Uniunii nu poate înlocui aprecierea legiuitorului Uniunii cu propria apreciere, ci trebuie să se limiteze la a verifica dacă cea dintâi nu este afectată de o eroare vădită sau de un abuz de putere ori dacă legiuitorul nu a depășit în mod vădit limitele puterii sale normative(73).

4.      Cu privire la dispozițiile de drept al Uniunii referitoare la politica în domeniul mediului

81.      Unele dintre statele membre reclamante au susținut în mai multe rânduri, în acțiunile formulate, că anumite dispoziții ale celor trei acte atacate ar fi fost adoptate cu încălcarea dispozițiilor de drept al Uniunii privind politica în domeniul mediului. Aceste state membre invocă mai precis încălcări ale articolului 3 alineatul (3) TUE, ale articolului 11 și ale articolului 191 alineatul (1) TFUE, precum și ale articolului 37 din cartă.

82.      Trebuie arătat de la bun început că jurisprudența nu a încetat să amintească importanța obiectivului de protecție a mediului, calificat drept „esențial”(74), precum și caracterul său transversal și fundamental(75).

83.      În această privință, trebuie amintit că articolul 191 alineatul (1) TFUE definește politica Uniunii în domeniul mediului în sensul că trebuie să contribuie la conservarea, protecția și îmbunătățirea calității mediului, la ocrotirea sănătății persoanelor, la utilizarea prudentă și rațională a resurselor naturale și la promovarea pe plan internațional a unor măsuri destinate să contracareze problemele de mediu la scară regională sau mondială și în special lupta împotriva schimbărilor climatice.

84.      Articolul 191 alineatul (2) TFUE prevede că politica Uniunii în domeniul mediului urmărește un „nivel ridicat de protecție”, ținând seama de diversitatea situațiilor în diferitele regiuni ale Uniunii. În același sens, articolul 3 alineatul (3) TUE prevede că Uniunea depune eforturi printre altele pentru „un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului”(76).

85.      În plus, potrivit articolului 191 alineatul (3) TFUE, în elaborarea politicii sale în domeniul mediului, Uniunea ține seama de datele științifice disponibile, de raportul cost/beneficii al acțiunii sau al inacțiunii, precum și de dezvoltarea economică și socială a Uniunii în ansamblul său și de dezvoltarea echilibrată a regiunilor sale. Articolul 192 TFUE detaliază condițiile în care Uniunea poate acționa în vederea realizării obiectivelor politicii Uniunii în domeniul mediului.

86.      Articolul 11 TFUE prevede, la rândul său, că „[c]erințele de protecție a mediului trebuie integrate în definirea și punerea în aplicare a politicilor și acțiunilor Uniunii, în special pentru promovarea dezvoltării durabile”. În ceea ce privește domeniul de aplicare al articolului 11 TFUE, părțile au citat și au comentat pe larg concluziile avocatului general Geelhoed(77), care propunea o interpretare a articolului 6 TCE, căruia i‑a succedat articolul 11 TFUE, asupra căreia va trebui să se revină.

87.      În ceea ce privește articolul 37 din cartă, acesta prevede că „politicile Uniunii trebuie să prevadă un nivel ridicat de protecție a mediului și de îmbunătățire a calității acestuia, care să fie asigurat în conformitate cu principiul dezvoltării durabile”.

88.      Articolul 52 alineatul (2) din cartă prevede că drepturile recunoscute în cuprinsul său care fac obiectul unor dispoziții prevăzute de tratate se exercită în condițiile și cu respectarea limitelor stabilite de acestea. Aceasta este situația articolului 37 din cartă, care se întemeiază, în esență, pe articolul 3 alineatul (3) TUE și pe articolele 11 și 191 TFUE. În consecință, argumentul statelor membre referitor la articolul 37 din cartă trebuie să fie examinat din perspectiva condițiilor și a limitelor care decurg din articolul 191 TFUE(78).

B.      Cu privire la Regulamentul 2020/1054 (cauzele C‑541/20, C‑543/20, C‑546/20, C‑551/20 și C‑553/20)

89.      Cinci state membre, și anume Republica Lituania (cauza C‑541/20), Republica Bulgaria (cauza C‑543/20), România (cauza C‑546/20), Ungaria (cauza C‑551/20) și Republica Polonă (cauza C‑553/20) solicită Curții anularea mai multor dispoziții ale Regulamentului 2020/1054 sau, cu titlu subsidiar, a acestui regulament în totalitate. Acțiunile lor vizează patru dispoziții ale regulamentului menționat.

90.      În primul rând, acțiunile formulate de Republica Bulgaria, de România și de Ungaria vizează articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, care a modificat articolul 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006. Această dispoziție interzice conducătorilor auto rutieri să efectueze perioadele de repaus săptămânal normale și de repaus săptămânal de peste 45 de ore la bordul vehiculului (denumită în continuare „interdicția repausului săptămânal normal în cabină”).

91.      În al doilea rând, acțiunile formulate de Republica Lituania, de Republica Bulgaria, de România și de Republica Polonă vizează articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, care a introdus alineatul (8a) la articolul 8 din Regulamentul nr. 561/2006. Această dispoziție prevede obligația întreprinderilor de transport rutier de a organiza activitatea conducătorilor auto în așa fel încât aceștia din urmă să se poată întoarce, în mod normal, la fiecare patru săptămâni la centrul operațional al angajatorului unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto și unde începe perioada de repaus săptămânal a conducătorului auto, în statul membru de stabilire a angajatorului, sau la locul de reședință al conducătorului auto (denumită în continuare „obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto”).

92.      În al treilea rând, acțiunea introdusă de Ungaria vizează și articolul 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054, care a devansat data intrării în vigoare a obligației de a instala tahografe inteligente de a doua generație (denumite în continuare „tahografele V2”).

93.      În al patrulea rând, acțiunea Republicii Lituania vizează de asemenea articolul 3 din Regulamentul 2020/1054. Această dispoziție stabilește data intrării în vigoare a acestui regulament în a douăzecea zi de la data publicării sale (și anume 20 august 2020), fără a prevedea o perioadă tranzitorie pentru intrarea în vigoare a interdicției repausului săptămânal normal în cabină și pentru obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto.

94.      Vom începe analiza cu examinarea motivelor invocate pentru a contesta dispoziția din Regulamentul 2020/1054 privind obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto. Vom analiza în continuare motivele invocate pentru a contesta celelalte dispoziții ale acestui regulament.

1.      Cu privire la motivele legate de obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto

95.      Republica Lituania (cauza C‑541/20), Republica Bulgaria (cauza C‑543/20), România (cauza C‑546/20) și Republica Polonă (cauza C‑553/20) contestă articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, care prevede obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto. Aceste patru state membre invocă mai multe motive împotriva acestei dispoziții.

96.      Înainte de a analiza aceste diferite motive, trebuie să se examineze excepția de inadmisibilitate ridicată de Consiliu în cauza C‑543/20.

a)      Cu privire la admisibilitatea acțiunii în cauza C‑543/20 în ceea ce privește articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054

1)      Argumentele părților

97.      În cauza C‑543/20, Consiliul invocă o excepție de inadmisibilitate referitoare la acțiunea introdusă de Republica Bulgaria în ceea ce privește articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054. Astfel, potrivit Consiliului, acțiunea acestui stat membru nu ar urmări să conteste validitatea acestei dispoziții, ci să clarifice interpretarea sa exactă. Pe de altă parte, statul membru menționat ar afirma că, în cazul în care dispoziția în cauză ar trebui interpretată într‑un anumit mod, nu ar fi necesar ca motivele prin care se contestă această dispoziție să fie examinate de Curte. Republica Bulgaria ar utiliza poziția sa privilegiată în temeiul articolului 263 TFUE pentru a ataca acte cu unicul scop de a clarifica semnificația acestora, ceea ce ar fi contrar ratio legis a acestei dispoziții. La fel cum Curtea a statuat în ceea ce privește articolul 267 TFUE, nici articolul 263 TFUE nu ar trebui să fie utilizat pentru a ridica probleme ipotetice.

98.      Republica Bulgaria apreciază că excepția de inadmisibilitate ridicată de Consiliu ar trebui respinsă.

2)      Analiză

99.      Trebuie amintit de la bun început că, potrivit unei jurisprudențe constante, obiectivul acțiunii în anulare prevăzut la articolul 263 TFUE este de a asigura respectarea dreptului la interpretarea și la aplicarea tratatului(79).

100. În plus, în conformitate cu articolul 21 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și cu articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură, orice cerere de sesizare trebuie să indice obiectul litigiului, motivele și argumentele invocate, precum și expunerea sumară a motivelor. Rezultă din jurisprudență că această mențiune trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul, că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să rezulte în mod coerent și comprehensibil din chiar textul cererii și că concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate într‑un mod neechivoc(80).

101. În speță, reiese în mod expres din concluziile și din textul cererii introductive că, prin acțiunea formulată în cauza C‑543/20, Republica Bulgaria solicită, printre altele, anularea articolului 1 alineatul (6) litera (d) din Regulamentul 2020/1054 sau, cu titlu subsidiar, anularea în tot a regulamentului menționat. Acest stat membru invocă mai multe motive în susținerea cererii sale de anulare.

102. Cu toate acestea, după cum subliniază Consiliul, într‑o parte preliminară a acțiunii sale, Republica Bulgaria prezintă două interpretări posibile ale dispoziției în cauză. Astfel, acest stat membru afirmă, pe de o parte, că, în cazul în care Curtea ar reține că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 trebuie interpretat în sensul că conducătorii auto sunt obligați să se întoarcă la locul lor de reședință sau la centrul operațional al angajatorului unde se află locul normal de staționare al acestora, în statul membru de stabilire al angajatorului, atunci dispoziția vizată ar încălca libertățile lor fundamentale prevăzute de Tratatul FUE, precum și mai multe principii de drept al Uniunii. Pe de altă parte, Republica Bulgaria afirmă că, în cazul în care Curtea ar trebui totuși să rețină că dispoziția respectivă nu creează o obligație pentru conducătorii auto de a se întoarce în cele două locuri menționate și că aceștia sunt, așadar, liberi să își ia perioada de repaus unde doresc, atunci nu ar fi necesar să se examineze motivele întemeiate pe încălcările invocate.

103. În aceste condiții, apreciem că, astfel cum reiese în mod expres din concluziile prezentate de Republica Bulgaria, acțiunea introdusă de acest stat membru urmărește să conteste legalitatea articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 în temeiul articolului 263 TFUE.

104. În plus, în urma lecturii cererii introductive, apreciem că nu există nicio îndoială că Republica Bulgaria indică în mod clar și precis motivele și argumentele pe care le invocă în susținerea acestei cereri de anulare, precum și expunerea sumară a motivelor invocate în acest scop. Rezultă, în opinia noastră, că cerințele prevăzute la articolul 21 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și la articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții sunt respectate.

105. Simpla împrejurare că, în acest context, statul membru menționat urmărește să clarifice interpretarea articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu poate conduce, în opinia noastră, la declararea acțiunii ca inadmisibilă. Astfel, în conformitate cu obiectivul acțiunii în anulare amintit la punctul 2 din prezentele concluzii, controlul legalității în temeiul articolului 263 TFUE implică în mod necesar ca instanța Uniunii, exercitându‑și competența de interpretare(81), să interpreteze dispozițiile a căror anulare este solicitată și să clarifice eventual domeniul de aplicare al acestora.

106. Prin urmare, contrar a ceea ce presupune argumentația Consiliului, stabilirea domeniului de aplicare precis al obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, astfel cum este prevăzută la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, nu privește admisibilitatea acțiunii, ci mai degrabă temeinicia acesteia.

107. În opinia noastră, din aceste considerații rezultă că acțiunea introdusă de Republica Bulgaria în cauza C‑543/20 în ceea ce privește articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 trebuie considerată admisibilă.

108. Totuși, din afirmația cuprinsă în acțiunea introdusă de statul membru respectiv și menționată la punctul 102 de mai sus reiese că, în cazul în care Curtea ar reține o interpretare a articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 potrivit căreia această dispoziție nu creează o obligație pentru conducătorii auto de a se întoarce la locul lor de reședință sau la centrul operațional unde se află locul normal de staționare al acestora, în statul membru în care este stabilit angajatorul, atunci nu ar mai fi necesar să se analizeze pe fond motivele invocate de Republica Bulgaria în raport cu dispoziția vizată.

109. În aceste condiții, apreciem că trebuie analizate mai întâi motivele invocate de unele state membre întemeiate pe faptul că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 ar încălca principiul securității juridice. Astfel, această analiză va permite să se stabilească domeniul de aplicare precis al obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, așa cum este prevăzută de dispoziția menționată.

b)      Cu privire la încălcarea principiului securității juridice

1)      Argumentele părților

110. În acțiunile formulate, Republica Lituania (cauza C‑541/20), Republica Bulgaria (cauza C‑543/20) și Republica Polonă (cauza C‑553/20) susțin că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu respectă cerințele care decurg din principiul securității juridice.

111. Republica Lituania(82) susține că legiuitorul nu a precizat în ce mod ar trebui aplicată în practică dispoziția care prevede obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto. Astfel, nu ar fi precizate nici modalitățile de întoarcere a conducătorului auto, precum cheltuielile și dovada întoarcerii, nici cele ale unui refuz de întoarcere și consecințele acestuia în ceea ce privește sancțiunile pentru angajator și, dacă este cazul, pentru lucrător. Nici expresia „locul de reședință” al conducătorului auto nu ar fi clar definită. În special, nu ar fi clar dacă un conducător auto dintr‑o țară terță trebuie să se întoarcă în aceasta din urmă sau în locul de reședință temporară din statul membru în cauză și, mai general, ar fi incert dacă această expresie vizează statul membru în cauză sau o adresă precisă a locului de reședință. Toate aceste incertitudini ar face imposibilă o aplicare uniformă a Regulamentului 2020/1054.

112. Republica Bulgaria susține că interpretarea exactă a dispoziției menționate și a obligațiilor impuse conducătorilor auto și operatorilor de transport este înconjurată de o lipsă de claritate fundamentală. În acest sens, nu ar fi clar: în primul rând, dacă obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto rămâne limitată la cele două locuri indicate în aceeași dispoziție (și anume centrul operațional al întreprinderii sau locul de reședință al conducătorului auto) sau dacă conducătorii auto pot alege un alt loc, în al doilea rând, dacă această obligație revine conducătorilor auto sau operatorilor de transport și, în al treilea rând, în acest din urmă caz, dacă este vorba despre o obligație de mijloace sau de rezultat. Interpretarea dispoziției în cauză propusă de Consiliu și de Parlament în înscrisurile lor ar contrazice pozițiile exprimate în documente anterioare, atât de aceste instituții, cât și de Comisie. Pe de altă parte, lipsa securității juridice ar fi dovedită de interpretarea articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 efectuată la nivel național. Astfel, dintr‑un raport al poliției belgiene ar reieși că ar fi fost aplicate sancțiuni pentru simplul motiv că un conducător auto nu s‑a întors după 13 săptămâni, fără să se fi examinat dacă acesta alesese să efectueze perioada de repaus în altă parte(83).

113. Republica Polonă susține, în primul rând, că însăși natura obligației impuse operatorului de transport prevăzute la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu ar fi clar definită. Nu ar fi clar dacă întreprinderea este obligată numai să furnizeze conducătorului auto un mod de transport pentru ca acesta să își poată efectua perioada de repaus în unul dintre locurile indicate sau dacă – astfel cum pare să sugereze considerentul (14) al regulamentului menționat – aceasta ar trebui să se asigure că conducătorul auto se deplasează efectiv în unul dintre aceste locuri. În acest din urmă caz, nu ar fi clar în ce mod operatorul de transport trebuie să oblige conducătorul auto să recurgă la posibilitatea de întoarcere pe care i‑o oferă și nici ce vehicul trebuie utilizat în acest scop. Această dispoziție ar risca, așadar, să impună operatorilor de transport obligații pe care aceștia nu ar fi în măsură să le îndeplinească fără a încălca libertatea individuală a lucrătorilor.

114. În al doilea rând, potrivit Republicii Polone, aspectul dacă întoarcerea la locul de reședință nu trebuie să fie precedată de întoarcerea la centrul operațional ar genera îndoieli. Nu ar fi clar dacă, permițând conducătorilor auto să revină direct la locul lor de reședință, întreprinderea și‑ar îndeplini obligația de a le garanta o perioadă de repaus, dat fiind că conducătorii auto „încep perioada de repaus săptămânal” la centrul operațional.

115. În al treilea rând, potrivit Republicii Polone, al treilea paragraf al dispoziției în cauză ar genera de asemenea îndoieli. Astfel, nu ar fi clar dacă tahograful ale cărui înregistrări constituie elementele de probă impuse de această dispoziție este cel al vehiculului prin intermediul căruia conducătorul auto se întoarce la centrul operațional sau la locul său de reședință ori cel al vehiculului utilizat în general de conducătorul auto. Dispoziția atacată nu ar preciza durata păstrării documentelor pe care, în temeiul considerentului (14) al Regulamentului 2020/1054, întreprinderea le poate utiliza pentru a demonstra respectarea obligației. Republica Polonă consideră că lipsa de precizie a dispoziției cuprinse în acest paragraf împiedică punerea sa în aplicare. Regulamentele ar trebui să stabilească cu suficientă precizie conținutul măsurilor naționale de punere în aplicare. Situația nu ar fi aceasta în speță, întrucât dispoziția în cauză instituie o marjă de apreciere prea extinsă pentru autoritățile naționale. Precizările aduse dispozițiilor Regulamentului 2020/1054 de aceste autorități ar conduce la aplicări divergente, care ar accentua starea de incertitudine juridică, ceea ce ar fi contrar obiectivului acestui regulament de a consolida securitatea juridică în ceea ce privește obligațiile care revin operatorilor de transport pentru a asigura o aplicare uniformă în cadrul pieței interne.

116. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

117. Potrivit unei jurisprudențe constante, principiul securității juridice impune, pe de o parte, ca normele de drept să fie clare și precise și, pe de altă parte, ca aplicarea lor să fie previzibilă pentru justițiabili, mai ales atunci când ele pot produce consecințe defavorabile. Principiul menționat impune în special ca o reglementare să permită persoanelor interesate să cunoască cu exactitate întinderea obligațiilor pe care le instituie în sarcina lor și ca ele să aibă posibilitatea să își cunoască în mod neechivoc drepturile și obligațiile și să acționeze în consecință(84), mai ales atunci când pot produce consecințe defavorabile pentru persoanele fizice și pentru întreprinderi(85).

118. Totuși, cerințele de securitate juridică nu pot fi înțelese în sensul că se opun ca legiuitorul Uniunii, în cadrul unei norme pe care o adoptă, să utilizeze o noțiune juridică abstractă, nici în sensul că impun ca o asemenea normă abstractă să menționeze diferitele ipoteze concrete în care aceasta este susceptibilă să se aplice, în măsura în care toate aceste ipoteze nu pot fi determinate în avans de legiuitor(86).

119. În plus, nu este necesar ca un act legislativ să aducă el însuși precizări de natură tehnică, legiuitorului Uniunii fiindu‑i permis să recurgă la un cadru juridic general care urmează, după caz, să fie detaliat ulterior(87).

120. În consecință, faptul că un act legislativ acordă o putere de apreciere autorităților responsabile de punerea sa în aplicare nu contravine în sine cerinței de previzibilitate, cu condiția ca limitele și modalitățile de exercitare ale unei asemenea puteri să fie definite cu o claritate suficientă, având în vedere scopul legitim urmărit, pentru a oferi o protecție adecvată împotriva arbitrariului(88).

121. În speță, în cadrul unor acțiuni precum cele din prezenta cauză, nu trebuie apreciată nicio situație concretă și sunt luate în considerare numai situații ipotetice. Într‑un asemenea cadru, în temeiul jurisprudenței evocate la punctele precedente, pentru a aprecia conformitatea unei dispoziții cu principiul securității juridice, trebuie, în opinia noastră, să se examineze dacă această dispoziție este afectată de o asemenea ambiguitate încât s‑ar opune ca destinatarii săi să poată înlătura cu suficientă certitudine eventuale îndoieli cu privire la domeniul de aplicare sau la sensul său, astfel încât aceștia nu ar fi în măsură să stabilească fără echivoc drepturile și obligațiile lor care decurg din dispoziția menționată(89).

122. Trebuie examinate mai întâi argumentele întemeiate pe faptul că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu ar permite să se înțeleagă, pe de o parte, dacă obligația referitoare la întoarcerea conducătorului auto revine conducătorilor auto sau operatorilor de transport și, pe de altă parte, dacă conducătorii auto sunt liberi să aleagă un loc diferit de centrul operațional al întreprinderii sau de locul lor de reședință pentru a‑și începe perioadele de repaus.

123. În această privință trebuie amintit că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 prevede la primul paragraf că „[î]ntreprinderile de transport organizează activitatea conducătorilor auto în așa fel încât aceștia să poată în fiecare perioadă de patru săptămâni consecutive să se întoarcă la centrul operațional al angajatorului unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto și unde începe perioada de repaus săptămânal a conducătorului auto, în statul membru de stabilire al angajatorului, sau să se întoarcă la locul de reședință al conducătorului auto, pentru a petrece cel puțin o perioadă de repaus săptămânal normală sau o perioadă de repaus săptămânal de peste 45 de ore luată în compensație pentru perioade de repaus săptămânal reduse”.

124. În plus, în conformitate cu al doilea paragraf al acestei dispoziții coroborat cu articolul 1 punctul 6 litera (a) din regulamentul menționat, în cazul în care un conducător auto a efectuat două perioade consecutive de repaus săptămânal reduse, conducătorul auto trebuie să se poată întoarce în a treia săptămână pentru a efectua perioada de repaus săptămânal normală de peste 45 de ore luată în compensație.

125. Or, în opinia noastră, din modul de redactare a acestei dispoziții reiese în mod clar că ea nu se adresează conducătorilor auto, ci întreprinderilor de transport, impunându‑le să organizeze activitatea conducătorilor auto astfel încât aceștia să aibă posibilitatea, după caz, la fiecare trei sau patru săptămâni, de a începe perioada de repaus săptămânal normală fie la centrul operațional al angajatorului, fie la locul de reședință al conducătorului auto.

126. Rezultă că obligația care decurge din dispoziția în cauză revine fără îndoială operatorilor de transport. Este vorba despre o obligație de organizare, în sensul că operatorul de transport este obligat să organizeze întoarcerea conducătorului auto în unul dintre cele două locuri indicate, și anume centrul operațional al întreprinderii sau locul de reședință al conducătorului auto. Totodată, din modul de redactare a acestei dispoziții rezultă că obligația impusă întreprinderii de transport este limitată la organizarea întoarcerii în unul dintre aceste două locuri și că nu se extinde, așadar, la alte locuri.

127. În aceste condiții, obligația impusă operatorului de transport prin dispoziția în cauză nu are nicio incidență asupra libertății conducătorului auto de a alege locul în care intenționează să înceapă și să efectueze perioada de repaus. Potrivit conținutului acestei dispoziții, conducătorul auto trebuie să aibă posibilitatea de a‑și începe perioada de repaus săptămânal normală în unul dintre aceste două locuri, însă cu siguranță nu este obligat să facă acest lucru. Prin urmare, conducătorii auto sunt liberi să înceapă și să petreacă perioada de repaus săptămânal normală în locul în care doresc, însă acest lucru nu afectează obligația de organizare care revine întreprinderii de transport.

128. De altfel, domeniul de aplicare al dispoziției în cauză, așa cum este descris la cele două puncte precedente, nu rezultă în mod expres numai din modul de redactare a acesteia, ci este confirmat de considerentul (14) al Regulamentului 2020/1054. Astfel, din acest considerent reiese în mod expres, pe de o parte, că „întreprinderile de transport [sunt cele care] organizează” activitatea conducătorului auto și au „obligații privind organizarea întoarcerii periodice”. Acest considerent confirmă, așadar, că obligația menționată revine operatorului de transport. Pe de altă parte, din acest considerent reiese că „[o]rganizarea întoarcerii ar trebui să permită ajungerea la un centru operațional al întreprinderii de transport în statul membru de stabilire al acesteia sau la locul de reședință al conducătorului auto, iar conducătorii auto au libertatea să aleagă unde își petrec perioada de repaus”(90). Utilizarea termenului „să permită” confirmă de asemenea faptul că dispoziția vizată prevede doar o posibilitate, iar nu o obligație pentru conducătorii auto.

129. Considerațiile care precedă permit de asemenea să se răspundă la argumentele invocate de statele membre în ceea ce privește pretinsa lipsă de claritate cu privire la natura obligației. Astfel, pe de o parte, ca răspuns la îndoielile exprimate de Republica Bulgaria, din cele ce precedă reiese că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto este o obligație de rezultat referitoare la organizarea întoarcerii conducătorului auto, dar nu la întoarcerea ca atare, conducătorul auto rămânând liber să aleagă să nu se întoarcă în unul dintre cele două locuri indicate și să își înceapă perioada de repaus unde dorește.

130. Pe de altă parte, ca răspuns la primul motiv al Republicii Polone, din aceste considerații reiese că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu impune în niciun mod operatorilor de transport să oblige conducătorul auto să recurgă la posibilitatea de întoarcere care îi este oferită și, prin urmare, nu impune obligații pe care aceștia nu ar fi în măsură să le îndeplinească fără a încălca dreptul fundamental al conducătorilor auto la libertatea individuală.

131. Din aceleași considerații rezultă de asemenea că, contrar celor preconizate de Republica Lituania, nu pot exista sancțiuni în sarcina conducătorului auto în cazul refuzului de a efectua întoarcerea. Nu poate exista o sancțiune nici pentru operatorul de transport în cazul neîntoarcerii conducătorului auto, dacă operatorul de transport menționat și‑a îndeplinit obligația de organizare care îi este impusă.

132. În plus, astfel cum arată atât Republica Lituania, cât și Republica Polonă, articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu specifică nici modalitățile de întoarcere a conducătorului auto, nici mijlocul de transport pe care conducătorul auto îl utilizează pentru întoarcere. Această alegere a legiuitorului nu creează însă insecuritate juridică, ci urmărește să lase operatorilor de transport flexibilitatea necesară pentru a organiza întoarcerea conducătorului auto în modul cel mai rezonabil din punctul de vedere al costurilor, ținând seama de nevoile întreprinderii și de modalitățile organizatorice ale acesteia.

133. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Republica Polonă susține de asemenea că nu ar fi clar dacă întoarcerea la locul de reședință trebuie să fie precedată de întoarcerea la centrul operațional. În această privință, trebuie arătat că, potrivit conținutului articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, angajatorul poate să își îndeplinească obligația de a face [posibilă] întoarcerea conducătorului auto solicitându‑i acestuia să se întoarcă la centrul său operațional din statul membru de stabilire. În cadrul contractului de muncă, întreprinderea de transport, în calitate de angajator, poate întotdeauna să oblige conducătorul auto să se întoarcă la centrul operațional în timpul programului său de lucru(91), înainte ca acesta să își înceapă perioada de repaus.

134. În această privință, trebuie arătat, în primul rând, că raportul de subordonare dintre operatorul de transport și conducătorul auto este reglementat de dreptul național al muncii aplicabil contractului de muncă respectiv. Prin urmare, modalitățile de subordonare trebuie stabilite în conformitate cu acest drept. În al doilea rând, Regulamentul 2020/1054 nu interzice ca angajatorul să oblige conducătorul auto să se întoarcă la centrul operațional, cu condiția ca o astfel de obligație să fie impusă în timpul de lucru și să nu afecteze perioadele de repaus ale conducătorului auto. Această obligație nu aduce însă atingere dreptului conducătorului auto de a alege locul în care dorește să își petreacă perioada de repaus. În al treilea rând, articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu îi impune totuși operatorului de transport să îl oblige pe conducătorul auto să se întoarcă la centrul operațional pentru a putea îndeplini obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto. Dispoziția amintită utilizează termenul „sau”, iar nu conjuncția „și”. Ea oferă operatorului de transport flexibilitate în ceea ce privește alegerea uneia sau a celeilalte destinații menționate în aceasta.

135. În ceea ce privește motivul invocat de Republica Lituania potrivit căruia expresia loc de reședință nu ar fi clar definită, este suficient să arătăm că reiese dintr‑o jurisprudență constantă că locul de reședință corespunde locului în care se află centrul obișnuit al intereselor persoanei în cauză(92). Din această definiție rezultă că noțiunea de „reședință” face referire la un loc precis și nu vizează teritoriul unui stat membru în integralitatea sa, astfel cum are în vedere statul membru menționat. În ceea ce privește situația specifică a conducătorilor auto din țări terțe, în lumina jurisprudenței amintite la punctul 118 de mai sus și a considerațiilor dezvoltate la punctele 142 și 143 de mai jos, nu se poate susține că faptul că dispoziția în cauză nu reglementează această situație ar implica o încălcare a principiului securității juridice. Această situație poate fi reglementată la nivel național. În orice caz, nu pare rezonabil ca obligația referitoare la întoarcere care revine operatorilor de transport să fie extinsă până la a le impune întoarceri în afara Uniunii Europene. În această privință, amintim că, așa cum am subliniat la punctul anterior, întreprinderii de transport îi este permis să aleagă între cele două locuri indicate în dispoziția în cauză, astfel încât, dacă întoarcerea la locul de reședință ar apărea ca fiind neviabilă din punct de vedere economic, întreprinderea va putea întotdeauna să își îndeplinească obligația prin organizarea întoarcerii la centrul operațional.

136. În cadrul celui de al treilea motiv, Republica Polonă invocă o lipsă de claritate a celui de al treilea paragraf al articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 în ceea ce privește modul în care operatorii de transport trebuie să demonstreze că își îndeplinesc obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto prevăzută la paragrafele precedente.

137. În această privință, amintim că al treilea alineat al dispoziției menționate prevede că „[î]ntreprinderea de transport documentează modul în care își îndeplinește această obligație și păstrează documentația la sediu pentru a o prezenta la cererea autorităților de control”.

138. Cu privire la acest aspect, considerentul (14) al Regulamentului 2020/1054 precizează că, „[p]entru a demonstra că își îndeplinește obligațiile privind organizarea întoarcerii periodice, întreprinderea de transport ar trebui să poată utiliza înregistrările tahografelor, registrele de sarcini ale conducătorilor auto sau alte documente. Astfel de dovezi ar trebui să fie disponibile la sediul întreprinderii de transport și să fie prezentate la cererea autorităților de control”.

139. Republica Polonă susține în esență că lipsa de precizie a dispoziției cuprinse în acest al treilea paragraf ar împiedica întreprinderile de transport să o pună în aplicare. Statul membru menționat evidențiază în special îndoieli privind înregistrările tahografului care pot fi utilizate pentru a documenta respectarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorului auto, precum și lipsa stabilirii duratei de păstrare a documentelor care pot dovedi această respectare.

140. Totuși, din lectura dispoziției contestate, interpretată în lumina părții relevante din considerentul (14) al Regulamentului 2020/1054, rezultă că legiuitorul Uniunii a intenționat să ofere operatorilor de transport o marjă de flexibilitate, dându‑le posibilitatea de a dovedi respectarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto prin utilizarea oricărei documentații pertinente în acest scop. Această flexibilitate privind modul de a dovedi respectarea obligației respective este de altfel coerentă cu flexibilitatea pe care, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 132 de mai sus, legiuitorul Uniunii a oferit‑o operatorilor de transport pentru a organiza întoarcerea conducătorului auto la operatorii de transport în modul cel mai rezonabil din punct de vedere economic și organizatoric.

141. În această privință, împrejurarea că al treilea paragraf al articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu precizează modul în care operatorii de transport trebuie să demonstreze că își îndeplinesc obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto nu înseamnă că această dispoziție încalcă principiul securității juridice.

142. Astfel, în primul rând, după cum reiese din jurisprudența evocată la punctele 118-120 de mai sus, cerințele principiului securității juridice nu pot fi înțelese în sensul că impun ca o normă să menționeze întotdeauna diferitele ipoteze concrete în care aceasta se poate aplica, în măsura în care nu toate aceste ipoteze pot fi stabilite în avans de legiuitor. O dispoziție precum cea de la al treilea paragraf al articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, care se aplică unei multitudini de situații diferite, nu poate și nici nu trebuie să precizeze în detaliu toate situațiile în care se aplică.

143. În al doilea rând, din jurisprudență reiese că statele membre pot adopta măsuri de aplicare a unui regulament, cu toate că acesta nu le împuternicește în mod expres în acest sens, dacă prin aceasta nu împiedică aplicabilitatea directă a regulamentului, nu disimulează natura sa de act de drept al Uniunii și specifică exercitarea marjei de apreciere acordate prin regulament, rămânând totodată în limitele dispozițiilor acestuia(93). În consecință, în aceste limite, statele membre, dacă consideră necesar să integreze dispoziția menționată și să furnizeze mai multe indicații operatorilor de transport, pot face aceasta, respectând totodată flexibilitatea pe care aceasta le‑o oferă în ceea ce privește modul de a dovedi respectarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto.

144. În al treilea rând, în lipsa unei reglementări precise la nivelul Uniunii sau la nivel național în raport cu modul în care operatorii de transport trebuie să demonstreze că își îndeplinesc obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, revine operatorilor de transport înșiși sarcina de a alege, în cadrul flexibilității oferite de legiuitorul Uniunii, metoda fiabilă susceptibilă să asigure respectarea cerinței probei care rezultă din dispoziția menționată(94).

145. În continuare, în ceea ce privește argumentul Republicii Bulgaria potrivit căruia interpretarea propusă de Consiliu și de Parlament în înscrisurile lor prezentate Curții ar fi diferită de cea pe care ar fi propus‑o în acte anterioare, statul membru menționat se referă la acte intermediare adoptate de aceste instituții în cursul procedurii legislative, al căror obiectiv este numai de a pregăti adoptarea unui act final, fără a stabili definitiv poziția instituției în cauză(95), și care, așadar, nu pot crea nicio insecuritate juridică. De asemenea, documentele intitulate „Întrebări și răspunsuri privind punerea în aplicare a pachetului privind mobilitatea”, publicat de Comisie pe site‑ul internet al DG „Mobilitate și Transporturi” a acestei instituții, la care s‑au referit atât Republica Bulgaria, cât și Republica Polonă, nu au un caracter obligatoriu din punct de vedere juridic(96) și nu pot, prin urmare, să demonstreze că dispoziția contestată nu respectă cerințele securității juridice.

146. În sfârșit, în ceea ce privește interpretările dispoziției în cauză efectuate la nivel național și invocate de Republica Lituania și de Republica Bulgaria, precum și raportul poliției belgiene prezentat de Republica Bulgaria ca probă a lipsei de securitate juridică, trebuie arătat, pe de o parte, că, în lipsa altor elemente, informațiile furnizate de statele membre menționate și în special acest din urmă document nu permit să se stabilească dacă, în cazurile citate, amenzile au fost aplicate pe baza unei interpretări corecte sau eronate a articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054. Pe de altă parte, chiar dacă în cazurile citate ar fi fost aplicate amenzi pe baza unei interpretări incorecte a acestei dispoziții, o eventuală aplicare eronată a dispoziției în cauză nu poate demonstra nicidecum, ca atare, lipsa securității juridice. Astfel, ar putea fi vorba despre simple erori săvârșite de autoritățile naționale în aplicarea acestei dispoziții, care ar putea fi corectate prin utilizarea căilor de atac puse la dispoziție în ordinile juridice naționale în cauză.

147. Rezultă din tot ceea ce precedă că, în opinia noastră, motivele invocate de Republica Lituania, de Republica Bulgaria și de Republica Polonă întemeiate pe încălcarea principiului securității juridice prin articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 trebuie respinse.

148. Rezultă de asemenea din interpretarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, prevăzută la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 și care a fost reținută la punctele 125-129 de mai sus, că, în conformitate cu cele arătate la punctele 102 și 108 de mai sus, nu va fi necesar, în opinia noastră, ca Curtea să analizeze pe fond celelalte motive invocate de Republica Bulgaria în raport cu această dispoziție din Regulamentul 2020/1054.

149. De asemenea, Republica Lituania, atât în memoriul său în replică(97), cât și în ședință, pare să fi limitat întinderea acțiunii sale împotriva dispoziției menționate numai la cazul în care Curtea ar statua că aceasta impune o obligație de întoarcere în sarcina conducătorilor auto, ceea ce, astfel cum s‑a arătat la punctele precedente din prezentele concluzii, nu este cazul. În aceste condiții, considerăm că Curtea nu ar trebui să analizeze pe fond nici celelalte motive invocate de Republica Lituania în raport cu aceeași dispoziție din Regulamentul 2020/1054.

150. În consecință, în continuarea acestor concluzii, vom analiza numai cu titlu subsidiar motivele invocate de cele două state membre menționate împotriva dispoziției în cauză.

c)      Cu privire la încălcarea libertăților fundamentale garantate de Tratatul FUE

1)      Argumentele părților

151. În acțiunile formulate, Republica Lituania (cauza C‑541/20), Republica Bulgaria (cauza C‑543/20) și România (cauza C‑546/20), susținute în această privință de Republica Letonia, arată că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 încalcă mai multe libertăți fundamentale garantate de Tratatul FUE.

152. În primul rând, Republica Lituania susține că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, în măsura în care impune întoarcerea obligatorie a conducătorilor auto la locul lor de reședință sau la centrul operațional al întreprinderii, fără a prevedea posibilitatea conducătorilor auto de a alege ei înșiși unde doresc să își petreacă perioada de repaus, încalcă libera circulație a lucrătorilor, prevăzută la articolul 45 TFUE, și dreptul conducătorilor auto de a dispune liber de timpul lor de repaus. Republica Lituania invocă de asemenea o încălcare a articolului 26 TFUE. În același sens, Republica Bulgaria invocă încălcarea articolului 21 alineatul (1) TFUE, a articolului 45 TFUE, precum și a articolului 45 alineatul (1) din cartă.

153. În al doilea rând, România, susținută în această privință de Republica Letonia, arată că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 restrânge în mod nejustificat libertatea de stabilire și încalcă astfel articolul 49 TFUE.

154. Potrivit României, această dispoziție presupune pentru operatorii de transport rutier, pe de o parte, noi obligații administrative privind dovada întoarcerii regulate a conducătorilor auto și, pe de altă parte, o creștere a costurilor și o pierdere de venituri. Astfel, pe lângă costurile suplimentare pe care le‑ar implica respectarea noilor cerințe de probă, operatorii de transport ar trebui să suporte costurile deplasărilor efectuate de conducătorii auto, precum și o scădere a veniturilor în raport cu perioadele în care conducătorii auto nu desfășoară nicio activitate lucrativă ca urmare a întoarcerii lor, în mod normal fără încărcătură. Întrucât majoritatea operatorilor de transport rutier sunt întreprinderi mici sau mijlocii (IMM‑uri), necesitatea de a respecta dispoziția menționată ar avea consecințe și mai importante.

155. Ar rezulta că înființarea unei întreprinderi într‑un stat situat la periferia geografică a Uniunii s‑ar dovedi mai puțin rentabilă decât înființarea unei întreprinderi într‑un stat din Europa Centrală și Occidentală, având în vedere costurile deplasărilor efectuate pe mii de kilometri suplimentari la fiecare patru săptămâni pentru a organiza întoarcerea din țările în care se concentrează cererea de transporturi, precum și costurile administrative suplimentare și pierderile de venituri menționate mai sus.

156. Așadar, articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, în special în măsura în care determină costuri diferențiate în funcție de statele membre, pe de o parte, ar încuraja operatorii de transport stabiliți în statele membre la periferia geografică a Uniunii să înființeze filiale sau sucursale sau chiar să își relocheze activitatea în statele membre din Europa Centrală și de Vest. Or, această relocare nu ar rezulta dintr‑o veritabilă alegere a întreprinderilor. Acestea din urmă ar fi constrânse, având în vedere noile condiții, să se relocheze. Pe de altă parte, această dispoziție ar avea un efect disuasiv asupra operatorilor stabiliți în statele membre din Europa Centrală și Occidentală privind crearea de societăți în statele membre de la periferia geografică a Uniunii. Deși este aplicabilă fără distincție, dispoziția menționată ar afecta astfel accesul pe piață al întreprinderilor din alte state membre.

157. În cadrul argumentelor sale întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității, România susține de asemenea că obligația operatorilor de transport de a‑și organiza activitatea astfel încât perioadele de repaus să fie luate în conformitate cu cerințele care decurg din articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 ar putea determina restricții nejustificate privind libera prestare a serviciilor.

158. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

159. Trebuie arătat de la bun început că Curtea a statuat că interzicerea restricțiilor privind libertățile fundamentale garantate de Tratatul FUE privește nu numai măsurile naționale, ci și măsurile adoptate de instituțiile Uniunii(98).

160. Rezultă că măsura în cauză, și anume obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, prevăzută la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, trebuie să respecte dispozițiile Tratatului FUE invocate de statele membre reclamante.

161. În ceea ce privește, mai întâi, motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 26 și 45 TFUE, invocate de Republica Lituania, și motivele întemeiate pe încălcarea articolului 21 alineatul (1) TFUE, a articolului 45 TFUE, precum și a articolului 45 alineatul (1) din cartă, invocate de Republica Bulgaria, toate acestea se întemeiază în mod explicit pe o interpretare a articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 potrivit căreia această dispoziție impune întoarcerea obligatorie a conducătorilor auto la locul lor de reședință sau la centrul operațional al întreprinderii, fără a prevedea posibilitatea conducătorilor auto de a alege ei înșiși unde doresc să își petreacă perioada de repaus. Or, din cuprinsul punctelor 125-129 de mai sus reiese că nu acesta este conținutul dispoziției în discuție. În consecință, întrucât se întemeiază pe o interpretare eronată a dispoziției în cauză, toate motivele menționate trebuie respinse ca nefondate.

162. În ceea ce privește, în continuare, motivul, invocat de România, întemeiat pe încălcarea articolului 49 TFUE, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, trebuie considerate restricții privind libertatea de stabilire toate măsurile care interzic, îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea libertății garantate la articolul 49 TFUE(99).

163. În special, noțiunea de „restricție” (sau obstacol) depășește discriminarea bazată pe cetățenie sau naționalitate și privește măsurile adoptate de un stat membru care, deși sunt aplicabile fără distincție, afectează accesul pe piață pentru operatorii economici din alte state membre și împiedică astfel comerțul intracomunitar(100). O asemenea restricție există, printre altele, în cazul în care măsura în cauză face mai dificil accesul pe piață în statul membru gazdă(101) sau în cazul în care operatorii economici sunt privați de posibilitatea de acces pe piața acestui stat membru gazdă în condiții de concurență normale și eficace(102).

164. În plus, în conformitate cu jurisprudența Curții, libertatea de stabilire se distinge de libera prestare a serviciilor mai întâi prin stabilitatea și continuitatea activității în cauză, spre deosebire de o activitate cu caracter temporar(103).

165. Noțiunea de „stabilire”, în sensul dispozițiilor din Tratatul FUE referitoare la libertatea de stabilire, implică exercitarea efectivă a unei activități economice prin intermediul unei instalări stabile în statul membru gazdă pentru o durată nedeterminată. În consecință, aceasta presupune o implantare reală a operatorului în cauză în acest stat membru și exercitarea unei activități economice efective pe teritoriul acestuia(104).

166. În sfârșit, potrivit unei jurisprudențe consacrate, o restricție privind libertatea de stabilire nu poate fi admisă decât cu condiția, în primul rând, să fie justificată de un motiv imperativ de interes general și, în al doilea rând, să respecte principiul proporționalității, ceea ce presupune ca aceasta să fie de natură să asigure, în mod coerent și sistematic, realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a‑l atinge(105).

167. În speță, este cert că dispoziția care prevede obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto se aplică fără deosebire oricărei întreprinderi de transport care efectuează transporturi rutiere care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 561/2006(106).

168. Această dispoziție în sine nu reglementează și nici nu limitează în vreun mod libertatea operatorilor economici stabiliți într‑un stat membru de a se stabili în alt stat membru, de exemplu prin înființarea de agenții sau de alte unități pe acest teritoriu.

169. Dreptul de a se stabili, dacă este cazul, prin înființarea de filiale în orice stat membru pe care îl alege pentru a organiza în mod optim activitatea în conformitate cu obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, este în schimb garantat oricărei întreprinderi de transport prin articolul 49 TFUE, care, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 47 de mai sus, se aplică direct sectorului transporturilor rutiere și care a fost pus în aplicare în acest sector prin Regulamentul nr. 1071/2009.

170. Pe de altă parte, România însăși confirmă că dispoziția menționată nu restrânge posibilitatea întreprinderilor de transport dintr‑un stat membru de a se stabili în alt stat membru din moment ce susține în cadrul argumentației sale că această obligație va determina întreprinderile de transport stabilite în România să înființeze filiale și sucursale în alte state membre.

171. Statul membru menționat susține însă că această obligație poate să impună operatorilor de transport costuri diferențiate în funcție de statele membre, ceea ce, pe de o parte, ar obliga operatorii de transport stabiliți în statele membre periferice ale Uniunii să se deplaseze în statele membre ale Europei Centrale și Occidentale și, pe de altă parte, ar avea un efect disuasiv asupra operatorilor stabiliți în aceste din urmă state membre în ceea ce privește stabilirea în statele membre periferice. În consecință, obligația în discuție ar face mai dificil accesul pe piața altor state membre prin intermediul acestor sedii.

172. În această privință, arătăm că, deși se aplică fără distincție întreprinderilor care efectuează transport rutier în sensul indicat la punctul 167 de mai sus, este neîndoielnic că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto poate avea un impact mai semnificativ asupra întreprinderilor de transport ai căror conducători auto efectuează pe durate lungi trasee îndepărtate de locul lor de repartizare sau de reședință.

173. Cu toate acestea, în opinia noastră, această constatare nu implică nicidecum că dispoziția în cauză ar încălca libertatea lor de stabilire în temeiul articolului 49 TFUE, privând aceste întreprinderi de posibilitatea de a avea acces la piețele altor state membre în condiții de concurență normale și eficace, astfel cum se precizează în jurisprudența menționată la punctul 163 de mai sus.

174. Astfel, după cum în mod întemeiat a arătat Consiliul, dezavantajele organizatorice, administrative și economice care decurg din obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto pe care România le invocă în cadrul argumentației sale – și anume costurile deplasărilor efectuate de conducătorii auto pentru întoarcerea lor, eventualele pierderi de venituri și costurile administrative suplimentare – sunt mai degrabă consecința faptului că o întreprindere de transport a ales, din rațiuni comerciale care îi sunt proprii, să se stabilească într‑un stat membru de la periferia Uniunii, exercitându‑și totuși, permanent sau majoritar, activitățile în alte state membre îndepărtate, în care aceasta prestează cea mai mare parte a serviciilor sale de transport.

175. Dispoziția în cauză nu limitează însă în niciun fel libertatea acestei întreprinderi de a se stabili în statele membre respective, implantându‑se și exercitând acolo în mod efectiv activitatea operatorului de transport prin intermediul unui sediu stabil pe perioadă nedeterminată. Astfel, în pofida obligației menționate, aceste întreprinderi rămân întotdeauna libere să se stabilească, dacă doresc, în orice stat membru pe care îl aleg. Cel mult, această dispoziție este susceptibilă să facă mai puțin atractiv un model economic precum cel indicat la punctul anterior.

176. Or, chiar dacă s‑ar considera că dispoziția în discuție era susceptibilă să facă mai puțin atractivă prestarea serviciilor de transport care se înscriu în modelul economic menționat mai sus, aceasta nu ar implica o încălcare a normelor Tratatului FUE în materia libertăților fundamentale. Astfel, după cum s‑a arătat în detaliu la punctul 44 și următoarele de mai sus, libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor este supusă unui regim special. Operatorii de transport dispun de un drept la libera prestare a serviciilor de transport (rutier în speță) numai în măsura în care acest drept a fost acordat prin intermediul unor măsuri de drept derivat adoptate de legiuitorul Uniunii în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor.

177. În aceste condiții, legiuitorul Uniunii are dreptul, prin adaptarea unui act legislativ în vederea sporirii protecției sociale a lucrătorilor în cauză, să modifice condițiile în care se exercită libera prestare a serviciilor în domeniul transportului rutier, din moment ce gradul de liberalizare în temeiul articolului 58 alineatul (1) TFUE nu este determinat direct de articolul 56 TFUE, ci de însuși legiuitorul Uniunii în cadrul punerii în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor, astfel cum s‑a arătat la punctele 45 și 46 de mai sus.

178. În această privință, arătăm că Curtea a subliniat deja că, în materia libertății de circulație, printre altele, a serviciilor, măsurile adoptate de legiuitorul Uniunii pot avea ca obiectiv nu numai facilitarea exercitării acestei libertăți, ci pot urmări de asemenea să asigure, dacă este cazul, protecția altor interese fundamentale recunoscute de Uniune pe care libertatea menționată le poate afecta(107).

179. În acest context, evidențiem în special articolul 9 TFUE, potrivit căruia, în definirea și punerea în aplicare a politicilor și acțiunilor sale, legiuitorul ține seama de garantarea unei protecții sociale corespunzătoare.

180. În consecință, în cadrul măsurilor adoptate pentru punerea în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor, legiuitorul Uniunii poate, pentru a împiedica degradarea condițiilor de muncă pentru conducătorii auto rezultate dintr‑un model de organizare economică precum modelul menționat la punctul 174 de mai sus, să adopte măsuri care urmăresc să asigure o protecție socială adecvată acestor conducători auto, știind că legiuitorul Uniunii are dreptul să pondereze interesele în cauză, cu respectarea principiului proporționalității. Problema respectării acestui principiu este abordată în secțiunea următoare.

181. Din toate considerațiile care precedă rezultă că, în opinia noastră, contrar celor susținute de România, articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu încalcă nici articolul 49 TFUE și nici dispozițiile Tratatului FUE în materia liberei prestări a serviciilor. În consecință, toate motivele invocate de statele membre reclamante întemeiate pe încălcarea libertăților fundamentale garantate de Tratatul FUE trebuie respinse.

d)      Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

182. În acțiunile formulate, Republica Lituania (cauza C‑541/20), Republica Bulgaria (cauza C‑543/20), România (cauza C‑546/20) și Republica Polonă (cauza C‑553/20) susțin că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu respectă cerințele care decurg din principiul proporționalității definite la articolul 5 alineatul (4) TUE.

183. Aceste patru state membre, pe de o parte, contestă proporționalitatea ca atare a obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto prevăzută de dispoziția menționată. Acestea susțin în special că măsura respectivă este vădit inadecvată pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză și depășește ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective declarate.

184. Pe de altă parte, România și Republica Polonă contestă de asemenea examinarea proporționalității efectuată de legiuitorul Uniunii și în special lipsa unei evaluări a impactului care să vizeze versiunea finală a dispoziției menționate, astfel cum a fost adoptată în cele din urmă.

185. Aceste două aspecte trebuie analizate separat.

1)      Cu privire la motivele legate de proporționalitatea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto

i)      Argumentele părților

186. În primul rând, potrivit Republicii Lituania, Republicii Bulgaria, României și Republicii Polone, obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto nu ar fi conformă cu principiul proporționalității, având în vedere repercusiunile negative pe care le‑ar avea asupra conducătorilor auto.

187. Primo, cele patru state membre menționate susțin că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar încălca principiul proporționalității întrucât, prin limitarea dreptului acestora de a alege ei înșiși unde intenționează să își petreacă perioadele de repaus, care afectează, așadar, libertatea lor de circulație, aceasta ar fi o măsură vădit inadecvată, care depășește ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului de îmbunătățire a condițiilor de repaus ale lucrătorilor. În acest cadru, Republica Polonă susține că această obligație ar fi, prin urmare, contrară articolului 4 litera (f) din Regulamentul nr. 561/2006, potrivit căruia se înțelege prin „«repaus»: orice perioadă neîntreruptă pe parcursul căreia conducătorul auto poate dispune liber de timpul său”. În continuare, Republica Polonă susține de asemenea că legiuitorul Uniunii ar fi stabilit în mod arbitrar în dispoziția în cauză locurile în care conducătorii auto sunt obligați să își efectueze repausul.

188. Secundo, cele patru state membre menționate arată că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar implica un număr mai mare de deplasări care ar cauza oboseală conducătorilor auto, care ar fi obligați să se întoarcă în statele membre situate la periferia geografică a Uniunii. Dezechilibrul creat de această obligație pentru conducătorii auto ar afecta sănătatea și capacitatea lor de muncă, având în vedere epuizarea care le‑ar fi cauzată de ritmul intensiv al întoarcerilor. Această situație ar avea consecințe negative și pentru siguranța rutieră. Ar rezulta că măsura în cauză nu ar fi adecvată pentru atingerea obiectivelor Regulamentului 2020/1054 de îmbunătățire a condițiilor de muncă ale conducătorilor auto în Uniune și a siguranței rutiere.

189. Tertio, România arată că, deși unul dintre obiectivele Regulamentului 2020/1054, astfel cum reiese din considerentul (1) al acestuia, este de a atrage lucrători calificați în domeniul transportului rutier, ca urmare a relocării forțate a întreprinderilor de transport din cauza costurilor legate de noua obligație, un număr important dintre aceștia ar risca în realitate să își piardă locul de muncă sau să trebuiască să migreze în alt stat membru pentru a putea continua să desfășoare activitatea pentru care sunt calificați. Conform informațiilor de care dispune România, peste 45 % din întreprinderile de transport din România intenționează să înființeze societăți sau filiale sau să își relocheze activitatea în alte state din Europa Occidentală pentru a atenua efectele negative ale măsurilor din primul pachet privind mobilitatea. Aceste efecte negative s‑ar produce într‑un sector de o importanță crucială pentru economia națională, întrucât serviciile de transport rutier de mărfuri fac parte din sectoarele care generează cele mai importante exporturi din România și contribuie în mod semnificativ la echilibrarea balanței comerciale naționale.

190. În al doilea rând, potrivit Republicii Bulgaria, României și Republicii Polone, obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto nu ar fi conformă cu principiul proporționalității în ceea ce privește repercusiunile negative pe care le‑ar avea asupra operatorilor de transport. Aceste state membre susțin că obligația menționată ar genera costuri financiare considerabile pentru operatorii de transport. Pe de o parte, această obligație ar genera cheltuieli de funcționare legate de organizarea întoarcerii, precum și pierderi de venituri legate de timpul necesar pentru întoarcerea în statul membru de stabilire, în care conducătorii auto, întrucât călătoresc fără încărcătură, nu ar desfășura nicio activitate lucrativă, ceea ce ar determina o limitare a activității comerciale și o scădere a veniturilor. Pe de altă parte, cerința impusă operatorilor de transport prin al treilea paragraf al dispoziției în cauză, de a documenta modul în care aceștia își îndeplinesc obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, ar genera de asemenea costuri suplimentare importante. Or, operatorii de transport ar fi în cea mai mare parte IMM‑uri, pentru care toate aceste costuri ar fi deosebit de împovărătoare. Comitetul Economic și Social European (CESE) ar fi subliniat necesitatea de a limita procedurile, iar Comitetul European al Regiunilor (CoR) ar fi semnalat de asemenea că statele membre situate la periferia Uniunii aveau mai multe dificultăți în a atinge nucleul pieței interne. În plus, dispoziția atacată ar fi fost adoptată în perioada de criză economică declanșată de pandemia de COVID‑19, ceea ce ar amplifica efectele negative ale acestor proceduri.

191. În al treilea rând, potrivit Republicii Bulgaria, României și Republicii Polone, obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto nu ar fi conformă cu principiul proporționalității în ceea ce privește repercusiunile negative pe care le‑ar avea asupra mediului. Aceste trei state membre arată că obligația menționată ar implica programarea unor trasee suplimentare pentru plecarea și întoarcerea a mii de conducători auto pe zi. Conducătorii auto care provin din țări de la periferia geografică a Uniunii ar fi obligați în mod obiectiv să călătorească pe distanțe foarte lungi, mult superioare celor efectuate de omologii lor din Europa Centrală și Occidentală, unde se desfășoară cea mai mare parte a transporturilor în Uniune. În plus, întoarcerile s‑ar efectua probabil cu o încărcătură redusă sau chiar fără încărcătură, mii de vehicule fiind astfel obligate să călătorească neîncărcate. Această creștere semnificativă a numărului de deplasări ar implica o creștere a emisiilor de CO2 și ar avea un impact considerabil asupra mediului.

192. În al patrulea rând, Republica Bulgaria, România și Republica Polonă arată că ar fi existat alternative mai puțin constrângătoare pentru conducătorii auto și pentru operatorii de transport. Aceste state membre susțin că libertatea conducătorilor auto ar fi putut fi menținută prin prevederea unei obligații a operatorilor de transport de a organiza întoarcerea numai în cazurile în care conducătorii auto doresc să se întoarcă. În acest mod, operatorii de transport nu ar suporta cheltuieli suplimentare excesive. Această alternativă ar asigura o mai mare flexibilitate și, prin urmare, o protecție adecvată a drepturilor conducătorilor auto. Republica Polonă face referire în mod specific la o măsură în acest sens propusă de Comisia pentru ocuparea forței de muncă și afaceri sociale a Parlamentului.

193. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

ii)    Analiză

194. Reiese din jurisprudența menționată la punctul 52 și următoarele de mai sus că, în speță, pentru a putea răspunde la motivele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității prin articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, Curtea trebuie să verifice dacă legiuitorul Uniunii, prin faptul că a prevăzut o obligație care impune întreprinderilor de transport să organizeze activitatea conducătorilor auto în așa fel încât aceștia să poată să se întoarcă fie la centrul operațional unde se află locul lor normal de staționare, în statul membru de stabilire al angajatorului, fie la locul lor de reședință, a depășit în mod vădit puterea largă de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor(108), optând pentru o măsură vădit inadecvată în raport cu obiectivele pe care urmărea să le atingă sau care ar cauza inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate.

195. În aceste condiții, trebuie de la bun început să se determine obiectivele urmărite de reglementarea în cauză și în special de articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 – obiective a căror legitimitate nu este contestată de statele membre reclamante – pentru a putea proceda ulterior la analiza motivelor întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității.

–       Cu privire la obiectivele reglementării în cauză

196. Regulamentul 2020/1054 a fost adoptat în cadrul pachetului privind mobilitatea pentru a adapta cadrul legislativ din domeniul transportului rutier la evoluțiile sectorului(109), ținând seama de natura sa specifică și în special de caracterul său extrem de mobil.

197. În acest cadru, Regulamentul 2020/1054 a adus Regulamentului nr. 561/2006 modificări prin care s‑a urmărit atingerea a trei obiective definite ca fiind „strategice”. Astfel, din considerentele sale (1), (6) și (36) reiese că regulamentul menționat urmărește, în primul rând, să îmbunătățească condițiile de muncă ale conducătorilor auto, în al doilea rând, să asigure o concurență loială și nedenaturată și condiții comerciale echitabile pentru întreprinderile de transport rutier și, în al treilea rând, să sporească siguranța rutieră pentru toți participanții la trafic.

198. Aceste obiective sunt strâns legate unul de celălalt, aspectele sociale și aspectele referitoare la concurență fiind în mod clar interdependente, deoarece practicile comerciale care permit operatorilor să obțină un avantaj concurențial inechitabil privează adesea conducătorii auto de drepturile lor fundamentale la protecție socială și la condiții de muncă adecvate, iar practicile ilegale împiedică de asemenea buna funcționare a pieței interne(110).

199. Astfel cum rezultă din evaluarea impactului – pilonul social, modificările legislative care figurează în Propunerea de regulament privind timpul de lucru urmăreau să contribuie la următoarele obiective politice care decurg din Tratatul FUE: dezvoltarea durabilă a pieței interne, întemeiată pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate (articolul 3 TUE), libera prestare a serviciilor la nivel transfrontalier (articolul 56 TFUE), îmbunătățirea condițiilor de viață și de muncă (articolul 151 TFUE) și stabilirea unor norme comune, echitabile și sigure pentru transportul internațional efectuat (articolul 91 TFUE)(111).

200. În acest context, dispoziția care prevede obligația operatorilor de transport de a organiza activitatea conducătorilor auto în așa fel încât aceștia să se poată întoarce în mod regulat la centrul operațional unde se află locul lor normal de staționare sau la locul lor de reședință vizează, după cum reiese din considerentul (14) al Regulamentului 2020/1054, obiectivul specific de a garanta că perioadele petrecute de conducătorii auto departe de domiciliu nu sunt excesiv de lungi.

201. Această dispoziție urmărește în mod specific să remedieze lipsa din reglementarea anterioară a unor norme referitoare la întoarcerea conducătorilor auto la locul lor de reședință. Această lipsă, pe de o parte, fusese identificată drept unul dintre factorii care contribuie la deteriorarea condițiilor sociale ale conducătorilor auto. Astfel, în evaluarea impactului, Comisia a arătat că perioadele lungi petrecute de conducătorii auto departe de locul lor de reședință contribuiau la stresul și la oboseala acestora și, în cele din urmă, la deteriorarea stării lor de sănătate și la un dezechilibru între viața profesională și viața privată(112).

202. Pe de altă parte, lipsa unor norme referitoare la întoarcerea conducătorilor auto fusese de asemenea identificată drept unul dintre elementele care conduseseră la interpretări și practici de asigurare a respectării normelor divergente în statele membre(113).

203. Astfel, prevederea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto în sarcina operatorilor de transport se înscrie în obiectivul strategic mai general al Regulamentului 2020/1054 de a asigura condiții bune de muncă pentru conducătorii auto și de a îmbunătăți aceste condiții, obiectiv care este el însuși legat de cerința de a asigura o protecție socială adecvată, prevăzută la articolul 9 TFUE și menționată la punctul 179 de mai sus.

204. În acest context, obiectivul măsurii în cauză de a îmbunătăți echilibrul dintre viața profesională și cea privată a conducătorilor auto și, prin urmare, nivelul lor de trai contribuie de asemenea la obiectivul de a atrage lucrători calificați(114), având în vedere penuria generală de conducători auto calificați în Uniune. Astfel cum reiese din evaluarea impactului, această penurie este, cel puțin în parte, cauzată de deteriorarea condițiilor de muncă, care dăunează imaginii și atractivității profesiei de conducător auto(115).

205. În sfârșit, ținând seama de legătura directă dintre asigurarea unui repaus adecvat conducătorilor auto și siguranța rutieră, obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto se înscrie de asemenea în obiectivul strategic al Regulamentului 2020/1054 de „sporire a siguranței rutiere pentru toți participanții la trafic”(116). Acest obiectiv strategic este în concordanță cu obiectivul, prevăzut la articolul 91 alineatul (1) litera (c) TFUE, de îmbunătățire a siguranței transporturilor.

206. Prin urmare, analiza motivelor întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității invocate de Republica Lituania, de Republica Bulgaria, de România și de Republica Polonă trebuie efectuată în lumina considerațiilor care precedă. Aceste state membre susțin că dispoziția în cauză nu este conformă cu principiul proporționalității în ceea ce privește repercusiunile negative pe care le‑ar avea, în primul rând, asupra conducătorilor auto, în al doilea rând, asupra operatorilor de transport, în al treilea rând, asupra mediului și, în al patrulea rând, în legătură cu existența unor alternative mai puțin constrângătoare.

–       Cu privire la efectele negative asupra conducătorilor auto

207. În ceea ce privește, în primul rând, critica întemeiată pe faptul că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar încălca principiul proporționalității, întrucât ar limita dreptul conducătorilor auto de a alege unde intenționează să își petreacă perioadele de repaus, aceasta pornește de la premisa eronată că dispoziția în cauză ar limita libertatea conducătorilor auto de a‑și petrece perioada de repaus în locul ales de ei. Astfel, din cuprinsul punctelor 125-129 de mai sus reiese că această dispoziție nu are nicio incidență asupra alegerii libere a conducătorilor auto în ceea ce privește locul în care doresc să își petreacă perioada de repaus. Prin urmare, această critică trebuie respins ca nefondată(117).

208. În plus, considerăm că trebuie respinsă de asemenea critica invocată de Republica Polonă întemeiată pe caracterul arbitrar al celor două locuri, alternative, alese de legiuitor la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, și anume centrul operațional unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto, în statul membru de stabilire al angajatorului, și locul de reședință al conducătorului auto.

209. Mai întâi, trebuie arătat că, astfel cum subliniază Consiliul, aceste două locuri erau deja menționate în Regulamentul nr. 561/2006, mai precis la articolul 9 alineatele (2) și (3), chiar în versiunea care precedă modificările aduse de Regulamentul 2020/1054, ca fiind două locuri care au în mod normal o legătură cu începutul sau cu sfârșitul perioadei de repaus a conducătorului auto(118). Rezultă că referirea la aceste două locuri în dispoziția în cauză ca fiind locuri în care începe perioada de repaus nu constituie o noutate, ci se întemeiază pe reglementarea deja existentă.

210. În continuare, în ceea ce privește în mod specific referirea la centrul operațional unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto, reiese din jurisprudență că acesta corespunde locului în care conducătorul auto se deplasează în mod regulat în cadrul exercitării normale a funcțiilor sale pentru a prelua și a conduce un vehicul echipat cu o aparatură de înregistrare(119). Curtea a clarificat că locul normal de staționare concret al conducătorului auto este localul întreprinderii de transport pornind de la care acesta își efectuează în mod regulat activitatea și la care se întoarce la terminarea acesteia, în cadrul exercițiului normal al funcțiunilor sale și fără a se conforma unor instrucțiuni speciale ale angajatorului său(120). Acest loc corespunde de asemenea locului menționat la articolul 5 alineatul (1) literele (b) și (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055, care este locul de staționare obișnuit al conducătorilor auto și la care vehiculele se întorc în mod obișnuit.

211. Or, nu pare nicidecum arbitrar că legiuitorul a ales locul normal de staționare concret al conducătorului auto la care acesta se întoarce în cadrul exercitării normale a funcțiilor sale ca unul dintre locurile în care conducătorul auto ar trebui să aibă dreptul de a se putea întoarce pentru a‑și începe perioada de repaus. Astfel, în pofida faptului că activitatea conducătorilor auto se caracterizează printr‑o mobilitate extremă și că aceștia sunt, așadar, determinați să furnizeze servicii în locuri diferite la momente diferite, aceasta nu afectează cu nimic faptul că acești lucrători sunt legați în mod permanent de un centru operațional la care se deplasează, în mod normal, pentru a primi și a preda vehiculul. Acest loc constituie, așadar, fără îndoială, un loc care are o legătură reală cu începerea și cu terminarea serviciilor oferite de conducătorul auto în cadrul raportului său de muncă cu angajatorul său, și anume operatorul de transport.

212. În ceea ce privește referirea la locul de reședință al conducătorului auto, nici aceasta nu pare rezultatul unei alegeri arbitrare. Din definiția noțiunii de „reședință” din jurisprudența menționată la punctul 135 de mai sus reiese că este vorba despre un loc stabil în care, după toate probabilitățile, conducătorul auto se va deplasa cu regularitate pentru a‑și petrece acolo perioadele de repaus. În cazul în care conducătorul auto dorește uneori să meargă în alte locuri, în scop recreativ sau în alte scopuri, poate face acest lucru fără ca întreprinderea să fie obligată să îi permită să se deplaseze în astfel de locuri, care pot varia adesea. Acest lucru nu afectează însă cu nimic constatarea că locul de reședință constituie de asemenea, fără îndoială, un loc care are o legătură reală cu timpul de repaus.

213. Rezultă că alegerea de către legiuitor a centrului operațional și a locului de reședință al conducătorului auto ca fiind locurile în care operatorul de transport are obligația de a organiza întoarcerea conducătorilor auto în cadrul obligației organizatorice impuse în sarcina sa nu este nici arbitrară, nici vădit inadecvată.

214. În ceea ce privește, în al doilea rând, critica întemeiată pe caracterul inadecvat al obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto pentru a atinge obiectivele Regulamentului 2020/1054, având în vedere epuizarea și oboseala pe care numărul mai mare de deplasări legate de întoarcere le‑ar cauza conducătorilor auto, trebuie să se considere că, după cum s‑a arătat la punctul 201 de mai sus, dispoziția în cauză a fost adoptată chiar în scopul îmbunătățirii condițiilor sociale ale conducătorilor auto, tocmai pentru a evita ca perioadele lungi departe de locul de reședință să contribuie la stres, la oboseală și, astfel, la deteriorarea stării lor de sănătate.

215. În această privință, trebuie să se arate de la bun început că perioada de repaus va începe numai după ce conducătorul auto va fi ajuns la locul său de reședință sau la centrul operațional al angajatorului, ceea ce rezultă din însuși conținutul dispoziției în cauză, care se referă în mod explicit la începutul perioadei de repaus. În plus, din articolul 9 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 561/2006 rezultă că durata de conducere necesară conducătorului auto pentru a se deplasa la locul de preluare a unui vehicul sau pentru a reveni nu este, în principiu, considerată timp de repaus. Astfel, timpul petrecut pentru conducerea vehiculului, dacă acesta este mijlocul utilizat pentru întoarcerea conducătorului auto la centrul operațional sau la locul de reședință, este considerat timp de conducere și, prin urmare, timp de lucru, în același mod ca orice altă perioadă petrecută pentru a conduce vehiculul în orice alt loc. În consecință, obligația de întoarcere nu va implica nicidecum un timp de conducere suplimentar, astfel încât aceasta nu poate genera oboseală suplimentară pentru conducătorii auto. Rezultă de asemenea că această măsură nu va avea nici repercusiuni negative asupra siguranței rutiere.

216. În ceea ce privește, în al treilea rând, argumentele invocate de România cu privire la consecințele negative asupra conducătorilor auto și asupra economiei române ca urmare a eventualei pierderi de locuri de muncă în România din cauza pretinsei relocări forțate a întreprinderilor de transport către statele membre din Europa Occidentală, am arătat la punctele 172 și 174 de mai sus că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, deși este aplicabilă fără distincție, poate totuși să aibă un impact mai important asupra anumitor întreprinderi de transport al căror model de organizare economică prevede că conducătorii auto efectuează pe durate lungi trasee îndepărtate de locul lor de repartizare sau de reședință.

217. Totuși, pe de o parte, din evaluarea impactului reiese că cea mai mare parte a conducătorilor auto, în special din statele membre denumite „ale UE‑13”(121), petreceau deja înainte de adoptarea dispoziției în cauză mai puțin de patru săptămâni departe de locul lor de reședință(122), astfel încât se poate prezuma că întreprinderile care aleg un asemenea model economic reprezintă un număr care nu este neglijabil, dar este minoritar. În consecință, un eventual impact asupra ocupării forței de muncă rezultat dintr‑o pretinsă schimbare forțată a modelului de organizare economică ar părea să aibă un caracter mai degrabă limitat.

218. Pe de altă parte, astfel cum am arătat la punctul 201 de mai sus, din evaluarea impactului reiese că o intervenție normativă în această privință a fost considerată necesară pentru a contracara degradarea condițiilor de muncă pentru conducătorii auto care petrec perioade lungi departe de locul lor de reședință. De asemenea, s‑a arătat deja că prevederea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto care este impusă operatorilor de transport se înscrie în obiectivul strategic mai general de a asigura condiții bune de muncă pentru conducătorii auto și de a ameliora aceste condiții, în conformitate cu obiectivul general urmărit de articolul 9 TFUE(123).

219. Or, din jurisprudența Curții reiese că legiuitorul Uniunii nu poate fi lipsit de posibilitatea de a adapta un act legislativ, în special în sectorul politicii comune în domeniul transporturilor, la orice modificare a circumstanțelor sau la orice evoluție a cunoștințelor, având în vedere sarcina care îi revine de a asigura protecția intereselor generale recunoscute de Tratatul FUE și de a lua în considerare obiectivele transversale ale Uniunii consacrate la articolul 9 TFUE, printre care figurează cerințele legate de promovarea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă, precum și garantarea unei protecții sociale corespunzătoare(124).

220. În special, Curtea a recunoscut deja în această privință că, ținând seama de evoluțiile semnificative care au afectat piața internă, printre care figurează în primul rând extinderile succesive ale Uniunii, legiuitorul Uniunii avea dreptul să adapteze un act legislativ pentru a efectua o reechilibrare a intereselor existente în scopul de a spori protecția socială a conducătorilor auto prin modificarea condițiilor în care se exercită libera prestare a serviciilor(125).

221. Rezultă că, în opinia noastră, legiuitorul, în cadrul marjei largi de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor, ponderând diferitele obiective și interese aflate în joc, poate considera că trebuie adoptată o măsură specifică menită să amelioreze condițiile de muncă ale conducătorilor auto în pofida unor eventuale consecințe negative în unul sau în mai multe state membre și în pofida costurilor mai ridicate pe care măsura le‑ar putea cauza pentru un număr minoritar, chiar dacă nu neglijabil, de întreprinderi stabilite în aceste state membre care apelează la conducători auto nomazi pentru a furniza servicii cu titlu mai mult sau mai puțin permanent în alte state membre și care ar putea astfel să trebuiască să își schimbe modelul de organizare economică, cu un potențial impact limitat asupra ocupării forței de muncă. O asemenea abordare este conformă cu obiectivele sociale ambițioase ale Uniunii, astfel cum sunt enunțate, printre altele, la articolul 9 TFUE și nu pare să fie rezultatul unei depășiri vădite a puterii largi de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii.

222. În plus, reiese din jurisprudența amintită la punctul 60 de mai sus că, atunci când actul respectiv al Uniunii are consecințe în toate statele membre și presupune asigurarea, ținând seama de obiectivele urmărite de acest act, a unui echilibru între diferitele interese în cauză, legiuitorul Uniunii nu este obligat să ia în considerare situația specifică a fiecărui stat membru. Prin urmare, întrucât urmărirea unui astfel de echilibru nu ia în considerare situația specială a diferitelor state membre, ci pe cea a tuturor statelor membre ale Uniunii, aceasta nu poate, prin ea însăși, să fie privită ca fiind contrară principiului proporționalității.

223. Din considerațiile de mai sus rezultă că, în opinia noastră, toate criticile referitoare la pretinsa încălcare a principiului proporționalității în raport cu repercusiunile negative pe care obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto le‑ar avea în ceea ce privește conducătorii auto trebuie respinse.

–       Cu privire la repercusiunile negative asupra operatorilor de transport

224. Trei dintre statele membre reclamante susțin că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 încalcă principiul proporționalității date fiind repercusiunile negative pe care obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto prevăzută la acest articol le‑ar avea asupra operatorilor de transport, având în vedere creșterea costurilor și pierderile de venituri pe care această obligație le‑ar genera.

225. Aceste state membre menționează două tipuri de costuri legate de respectarea obligației în discuție: pe de o parte, cheltuielile suplimentare și pierderile de venituri care decurg din organizarea întoarcerii conducătorului auto; pe de altă parte, costurile care decurg din cerința impusă operatorilor de transport prin al treilea paragraf al articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 de a documenta modul în care își îndeplinesc obligația referitoare la întoarcere.

226. În ceea ce privește, în primul rând, costurile suplimentare pe care operatorii de transport trebuie să le suporte pentru a organiza întoarcerea conducătorilor auto, trebuie arătat de la bun început că legiuitorul a garantat un anumit nivel de flexibilitate operatorilor de transport în ceea ce privește îndeplinirea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto. Pe de o parte, astfel cum s‑a subliniat la punctul 134 de mai sus, operatorii de transport pot alege între două locuri pentru a organiza întoarcerea conducătorului auto, dintre care unul este centrul operațional al întreprinderii, prin urmare, un loc care are o legătură directă cu operatorul de transport însuși. Pe de altă parte, după cum am arătat deja la punctul 132 de mai sus, prin faptul că nu a specificat în mod precis modalitățile de executare a obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, legiuitorul a lăsat o marjă de manevră întreprinderii, permițându‑i să aleagă modul pe care îl apreciază ca fiind cel mai bun pentru a executa obligația în discuție. De altfel, subliniem de asemenea că durata menționată în dispoziția în cauză pentru întoarcerea regulată a conducătorilor auto nu apare ca fiind vădit disproporționată și nu este, în fapt, repusă în discuție de niciun stat membru.

227. În plus, legiuitorul a asociat obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto cu măsuri care facilitează întoarcerea respectivă. Acesta a adăugat la articolul 12 din Regulamentul nr. 561/2006 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1054 patru noi paragrafe care permit unui conducător auto să depășească durata de conducere zilnică și săptămânală cu maximum o oră pentru a ajunge la centrul de exploatare al angajatorului sau la locul său de reședință pentru a efectua o perioadă de repaus săptămânal. În măsura în care sunt îndeplinite condiții suplimentare, această durată poate fi prelungită la două ore în ceea ce privește o perioadă de repaus săptămânal normală. Evaluarea impactului arată că justificarea acestei modificări a fost aceea de a permite conducătorilor auto, în special celor care efectuează trasee internaționale de lungă durată, să ajungă la locul lor de reședință sau la baza lor pentru a efectua o perioadă de repaus săptămânal normală la locul lor de reședință (sau într‑un alt loc privat ales de ei)(126).

228. Din aceste considerații reiese că, prin faptul că a lăsat o flexibilitate importantă în ceea ce privește modalitățile de executare in concreto a obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, legiuitorul a intenționat, în mod coerent cu jurisprudența menționată la punctul 55 de mai sus, să procedeze astfel încât orice sarcină care revine operatorilor economici să fie cât mai redusă posibil și pe măsura obiectivului care trebuie atins.

229. În plus, după cum am arătat la punctul 217 de mai sus, din evaluarea impactului rezultă, pe de o parte, că majoritatea conducătorilor auto, în special din statele membre ale UE‑13, petreceau deja înainte de adoptarea dispoziției în cauză mai puțin de patru săptămâni departe de locul lor de reședință(127). În aceste condiții, se poate considera în mod rezonabil că impactul acestei măsuri în termeni de costuri suplimentare în raport cu situația preexistentă ar fi mai degrabă limitat.

230. În această privință, observăm că, contrar celor susținute de Republica Polonă, această constatare nu este susceptibilă să repună în discuție necesitatea măsurii în cauză. Astfel, pe de o parte, după cum s‑a menționat la punctele 201 și 203 de mai sus, măsura era necesară pentru a combate fenomenul „nomadismului conducătorilor auto”, care privea un număr deloc neglijabil, chiar dacă minoritar, de conducători auto și care fusese identificat ca unul dintre factorii care contribuie la deteriorarea condițiilor sociale ale conducătorilor auto, dar și ca unul dintre elementele care au condus la interpretări și la practici de control divergente în statele membre. În plus, evaluarea impactului a evidențiat o creștere a perioadelor petrecute departe de locurile de reședință și, prin urmare, o tendință de creștere a acestui fenomen de „nomadism”(128).

231. Pe de altă parte, evaluarea impactului a arătat de asemenea că era posibil chiar ca, datorită creșterii eficacității în ceea ce privește organizarea activității, să aibă loc reduceri de costuri(129).Din această perspectivă, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe pierderi de venituri, arătăm că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto constituie o obligație de organizare. Or, pe lângă considerațiile pe care le vom efectua la punctul 234 de mai jos, nu este nicidecum evident și cu atât mai puțin dovedit că operatorii nu pot organiza activitatea într‑un mod rentabil din punct de vedere economic, permițând în același timp conducătorilor auto să își exercite dreptul la întoarcere.

232. În ceea ce privește, în al doilea rând, costurile care decurg din cerința, menționată la al treilea paragraf al articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, de a documenta modul în care operatorii de transport își îndeplinesc obligația referitoare la întoarcere, trebuie subliniat că, după cum s‑a arătat la punctul 140 de mai sus, și în acest caz legiuitorul Uniunii a lăsat întreprinderilor o marjă de manevră. Astfel, acesta a ales să nu precizeze exact documentația necesară pentru a îndeplini cerința de a dovedi respectarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, permițând în acest mod și statelor membre să adopte eventuale măsuri de executare. Considerentul (14) al Regulamentului 2020/1054 menționează totuși două documente, care, împreună cu toate „[celel]alte documente”, pot fi utilizate de întreprinderea de transport pentru a demonstra că își îndeplinește obligațiile în ceea ce privește organizarea întoarcerii normale: înregistrările tahografelor și registrele de sarcini ale conducătorilor auto.

233. Or, în conformitate cu legislația în vigoare înainte chiar de adoptarea Regulamentului 2020/1054(130), o întreprindere de transport era deja obligată să păstreze la sediile sale înregistrările tahografelor și registrele de sarcini ale conducătorilor săi auto. În consecință, nu este necesară, în principiu, nicio nouă procedură pentru a se conforma cerințelor de probă privind respectarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto. Dimpotrivă, legiuitorul a introdus un grad suplimentar de flexibilitate, acordând întreprinderilor posibilitatea de a se conforma cerințelor menționate în orice alt mod, iar statelor membre de a prevedea, dacă este necesar, modalități suplimentare de punere în aplicare, ținând seama de eventualele particularități ale contextului național. În aceste condiții, nu se poate considera că dispoziția în cauză a determinat, în această privință, consecințe vădit disproporționate pentru operatorii de transport.

234. În sfârșit și în orice caz, remarcăm totodată, în ceea ce privește cele două categorii de costuri menționate mai sus, că, astfel cum s‑a arătat deja în mai multe rânduri, dispoziția prevăzută la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 a fost adoptată tocmai pentru a proteja și a promova drepturile sociale ale conducătorilor auto și pentru a garanta că timpul petrecut departe de locul lor de reședință nu este excesiv de lung. Or, orice acordare de drepturi sociale are costuri. Prin urmare, nu pare surprinzătoare posibilitatea ca obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto să genereze eventual costuri suplimentare pentru întreprinderile care sunt obligate să o respecte. Totuși, așa cum reiese din jurisprudența menționată la punctele 57 și 60 de mai sus, Curtea nu poate cenzura alegerea normativă a legiuitorului decât dacă ar părea vădit eronată sau dacă inconvenientele care rezultă din aceasta pentru anumiți actori economici sunt disproporționate față de avantajele pe care, pe de altă parte, le prezintă, aspect a cărui demonstrare revine reclamantului. Or, statele membre reclamante nu au furnizat nicio dovadă că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar cauza operatorilor de transport asemenea inconveniente.

–       Cu privire la repercusiunile negative asupra mediului

235. Republica Bulgaria, România și Republica Polonă mai susțin că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 încalcă principiul proporționalității în ceea ce privește repercusiunile negative pe care obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto prevăzută de acesta le‑ar avea asupra mediului.

236. În ceea ce privește argumentul potrivit căruia această obligație ar implica programarea unor trasee suplimentare pentru întoarcerea a mii de conducători auto pe zi, trebuie să se observe că, astfel cum am arătat la punctele 217 și 229 de mai sus, evaluarea impactului arătase că majoritatea conducătorilor auto, în special din statele membre ale UE‑13, se întorceau deja înainte de adoptarea dispoziției în cauză la locul de reședință la intervale de mai puțin de patru săptămâni. În consecință, impactul măsurii asupra mediului ca urmare a creșterii emisiilor de CO2 ar fi limitat la întoarcerile suplimentare care decurg din punerea în aplicare a măsurii în cauză.

237. La această considerație trebuie să se adauge de asemenea că, contrar a ceea ce par să presupună cele trei state membre menționate, nu este inevitabil ca șoferii să utilizeze vehicule goale pentru a‑și exercita dreptul de întoarcere, în măsura în care, în cadrul flexibilității pe care dispoziția în cauză o lasă operatorilor de transport pentru organizarea întoarcerii conducătorului auto(131), este într‑adevăr posibil ca conducătorii auto să recurgă la alte mijloace de transport pentru întoarcere, precum transporturile publice, a căror utilizare nu generează emisii suplimentare. În plus, nu este exclus ca dreptul de întoarcere să poată fi cuplat cu întoarcerea vehiculelor întreprinderii la centrul operațional în cadrul activităților comerciale obișnuite. Prin urmare, este vorba mai degrabă despre o problemă de organizare a întoarcerii, emisiile crescând eventual numai în funcție de alegerile organizatorice efectuate de operatorii de transport.

238. Din aceeași perspectivă, din faptul că măsura în cauză este susceptibilă să aibă o incidență mai importantă asupra anumitor întreprinderi de transport care au ales modelul de organizare economică menționat la punctele 172 și 174 de mai sus fără să își exercite dreptul – garantat de dreptul Uniunii(132) – de a se stabili în statele membre în care oferă majoritatea serviciilor lor de transport reiese că o eventuală creștere a emisiilor nu are o legătură directă cu măsura în cauză, ci este mai degrabă rezultatul alegerii organizatorice și economice a întreprinderilor.

239. Într‑un astfel de context, considerăm că, în temeiul jurisprudenței(133), legiuitorul, în cadrul marjei largi de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor și după ponderarea diferitelor obiective și interese existente, poate, fără a depăși în mod vădit această putere largă de apreciere, să adopte o măsură specifică menită să amelioreze condițiile de muncă ale conducătorilor auto pe baza concluziei potrivit căreia o eventuală creștere relativ moderată a emisiilor în legătură cu dispoziția în cauză poate fi compensată de avantajele oferite de măsură conducătorilor auto pe plan social.

240. Astfel, revine legiuitorului – fără ca Curtea să poată pune în loc propria apreciere(134) – sarcina de a găsi un echilibru între, printre altele, obiectivele sociale și de mediu, ținând seama în același timp de faptul că, după cum se va arăta mai detaliat la punctele 317 și 318 de mai jos, dreptul Uniunii și în special articolul 11 TFUE, care are ca obiectiv dezvoltarea durabilă, nu prevede, pentru adoptarea fiecărei dispoziții individuale, o obligație sistematică de a face întotdeauna să prevaleze cerințele legate de protecția mediului în raport cu alte cerințe de care legiuitorul trebuie să țină deopotrivă seama și care decurg din dispozițiile de drept primar, precum cerința de a garanta o protecție socială corespunzătoare, prevăzută la articolul 9 TFUE(135).

–       Cu privire la existența unor alternative mai puțin constrângătoare

241. Unele dintre statele membre invocă existența unor alternative mai puțin constrângătoare decât impunerea unei obligații de întoarcere precum cea prevăzută la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054. Aceste state membre se referă în special la posibilitatea de a introduce o obligație a operatorilor de transport de a organiza întoarcerea numai în cazurile în care conducătorii auto doresc să se întoarcă.

242. În această privință, trebuie mai întâi să se arate că, după cum au arătat înseși unele dintre statele membre menționate și astfel cum reiese din dosar, această alternativă a fost luată în considerare în cadrul procesului legislativ, însă a fost în final înlăturată. Propunerea Comisiei pentru ocuparea forței de muncă și afaceri sociale a Parlamentului, menționată de Republica Polonă în acțiunea sa, dovedește acest lucru.

243. În continuare, astfel cum în mod corect subliniază Consiliul, conducătorul auto constituie partea vulnerabilă a raportului contractual dintre angajator (operatorul de transport) și angajat (conducătorul auto). Or, o soluție legislativă precum cea avută în vedere de aceleași state membre ar risca să conducă la situația în care alegerea efectuată de lucrător, în calitate de parte vulnerabilă în raportul de muncă cu operatorul de transport, să nu fie complet liberă și ca acesta să poată fi supus unor presiuni pentru a face o alegere corespunzătoare intereselor angajatorului. Pe de altă parte, evaluarea impactului evidențiase dificultatea de a demonstra libertatea efectivă de alegere exercitată de conducătorii auto(136).

244. În consecință, alternativa preconizată de unele dintre statele membre nu este o măsură adecvată pentru atingerea obiectivelor specifice urmărite de articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054.

245. În concluzie, având în vedere toate considerațiile care precedă, apreciem că este necesar să se respingă toate motivele întemeiate pe faptul că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar fi vădit inadecvată pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză și ar depăși ceea ce este necesar pentru atingerea acestor obiective.

2)      Cu privire la motivele legate de examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto

i)      Argumentele părților

246. România și Republica Polonă susțin că legiuitorul Uniunii nu ar fi analizat mai multe circumstanțe relevante ale situației pe care articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 urmărește să o reglementeze, întrucât nu a efectuat o evaluare adecvată a impactului. Astfel, versiunea finală a dispoziției în cauză nu ar fi făcut obiectul unei evaluări a impactului și, prin urmare, efectele acestei versiuni definitive nu ar fi fost luate în considerare, ceea ce ar constitui o încălcare a Acordului interinstituțional.

247. În primul rând, Republica Polonă arată că legiuitorul nu ar fi efectuat o analiză adecvată a impactului obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto asupra siguranței conducătorilor auto. Legiuitorul nu ar fi ținut seama de un aviz al CESE, care regreta că modificările propuse nu fuseseră însoțite de o evaluare aprofundată a siguranței conducătorilor auto, a pasagerilor sau a mediului rutier în raport cu oboseala conducătorilor auto(137). România susține că impactul călătoriilor de lungă durată repetate la perioade scurte asupra lucrătorilor nu ar fi fost luat în considerare la adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054.

248. În al doilea rând, Republica Polonă arată că legiuitorul nu a analizat aspectul dacă executarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto va contribui la o intensificare a traficului. În practică, această obligație ar fi executată prin intermediul transportului rutier, astfel încât respectarea obligației menționate ar genera 8 880 000 de călătorii de întoarcere într‑un an. În plus, legiuitorul nu ar fi ținut seama de distanțele considerabile pe care conducătorii auto din statele periferice ale Uniunii vor trebui să le parcurgă în scopul executării obligației menționate.

249. În al treilea rând, Republica Polonă arată că, spre deosebire de versiunea sa inițială, textul final al dispoziției în cauză ar obliga operatorii de transport, la al treilea paragraf al său, fără să fi fost realizată o evaluare a impactului în această privință, să documenteze modul în care își îndeplinesc obligația prevăzută de aceasta și să păstreze această documentație pentru a o putea prezenta în cazul unui control. Acest tip de sarcini ar trebui să fie precedat de o evaluare cuprinzătoare a efectelor, luând în considerare faptul că operatorii de transport sunt în majoritate IMM‑uri.

250. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

ii)    Analiză

251. Cu titlu introductiv, trebuie arătat că în speță este cert că legiuitorul Uniunii dispunea într‑adevăr de o evaluare a impactului atunci când a adoptat Regulamentul 2020/1054 și că dispoziția care prevede obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto era acoperită de această evaluare a impactului.

252. Legiuitorul Uniunii a adoptat însă o versiune finală a acestei dispoziții care era diferită în raport cu cea cuprinsă în Propunerea de regulament privind timpul de lucru(138) și care nu a făcut obiectul unei evaluări a impactului specifice.

253. Această versiune finală conținea, în esență, trei diferențe în raport cu dispoziția propusă de Comisie.

254. În primul rând, Propunerea de regulament privind timpul de lucru impunea întreprinderilor de transport să organizeze activitatea astfel încât să permită conducătorului auto să se întoarcă exclusiv „la domiciliu”. Versiunea finală a dispoziției menționate, adoptată în Regulamentul 2020/1054, prevede posibilitatea întreprinderilor de transport de a alege între două locuri pentru a organiza întoarcerea conducătorului auto, și anume locul de reședință al conducătorului auto și centrul operațional, analizate în detaliu la punctele 210-212 de mai sus.

255. În al doilea rând, această propunere a Comisiei impunea ca întreprinderea să permită întoarcerea conducătorului auto la fiecare perioadă de trei săptămâni consecutive. În schimb, versiunea finală a dispoziției în cauză permite întoarcerea conducătorului auto, în mod normal(139), în cursul fiecărei perioade de patru săptămâni consecutive.

256. În al treilea rând, versiunea finală a dispoziției în cauză a adăugat un al treilea paragraf, care nu era prevăzut în propunerea Comisiei, potrivit căruia întreprinderea documentează modul în care își îndeplinește obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto și păstrează documentația la sediu pentru a o prezenta la cererea autorităților de control.

257. Rezultă că, în afară de introducerea celui de al treilea paragraf, versiunea finală a acestei dispoziții adoptate de legiuitor corespundea în mare măsură celei avute în vedere de Comisie în propunerea sa elaborată pe baza evaluării impactului. După cum subliniază Consiliul, această versiune finală este totuși mai puțin constrângătoare pentru întreprinderile de transport. Astfel, prevăzând un al doilea loc în care să se efectueze întoarcerea și o perioadă mai lungă, versiunea finală oferă întreprinderilor menționate un grad mai mare de flexibilitate pentru executarea obligației de întoarcere care le este impusă.

258. În acest context trebuie să se verifice, în lumina criticilor invocate de statele membre, dacă legiuitorul a încălcat în speță principiul proporționalității în ceea ce privește împrejurarea că versiunea finală a dispoziției în cauză nu a făcut obiectul unei actualizări a evaluării impactului și că al treilea paragraf adăugat nu a făcut obiectul unei evaluări specifice a impactului.

259. În ceea ce privește, în primul rând, critica potrivit căreia legiuitorul nu ar fi efectuat o evaluare adecvată a impactului obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto asupra siguranței acestora, în legătură cu oboseala suplimentară care le‑ar fi cauzată de călătoriile de întoarcere, facem trimitere la considerațiile pe care le‑am efectuat la punctele 214 și 215 din prezentele concluzii. Din aceste considerații reiese că obligația referitoare la întoarcere nu va presupune în niciun mod un timp de conducere suplimentar, astfel încât aceasta nu poate genera oboseală suplimentară pentru conducătorii auto și, prin urmare, nici riscuri pentru siguranța lor. Dimpotrivă, după cum s‑a arătat deja în mai multe rânduri, dispoziția menționată urmărește tocmai îmbunătățirea condiției lor sociale.

260. În plus, așa cum s‑a subliniat la punctele 217 și 229 de mai sus, evaluarea impactului a arătat că majoritatea conducătorilor auto, în special din statele membre ale UE‑13, petreceau deja înainte de adoptarea dispoziției în cauză mai puțin de patru săptămâni departe de locul lor de reședință, astfel încât putea exista deja, pe baza evaluării impactului menționate, așteptarea rezonabilă ca adoptarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto să aibă impact asupra unui număr limitat, chiar dacă nu neglijabil, de conducători auto.

261. În ceea ce privește trimiterea făcută de Republica Polonă la avizul CESE, arătăm că, deși acest comitet joacă un rol foarte important în procedura legislativă, reiese totuși din articolul 13 alineatul (4) TUE și din articolul 300 alineatul (1) TFUE că acest comitet exercită funcții consultative. În consecință, legiuitorul nu este obligat să urmeze în toate cazurile recomandările cuprinse într‑un aviz al acestui comitet, în special dacă apreciază că dispune de informații suficiente pentru a efectua modificări nesubstanțiale ale unei dispoziții în raport cu cea prevăzută în propunerea Comisiei pe baza unei evaluări a impactului.

262. În al doilea rând, statele membre invocă un motiv întemeiat pe faptul că legiuitorul nu ar fi analizat aspectul dacă executarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto va contribui la o intensificare a traficului care ar fi dăunătoare, printre altele, mediului(140).

263. În această privință, trebuie, primo, să se arate că evaluarea impactului constatase în mod expres că „nu [fusese] identificat niciun impact asupra mediului”(141). Or, în lipsa altor explicații, o astfel de afirmație nu pare să fie suficientă pentru a justifica o apreciere a impactului dispoziției în cauză asupra mediului care ar permite, în cadrul ponderării necesare a diferitelor obiective și interese existente, să se constate proporționalitatea măsurii menționate în ceea ce privește impactul său asupra mediului. Totuși, în opinia noastră, reiese din dosar că, pe baza altor informații de care legiuitorul dispunea la momentul adoptării dispoziției în cauză, acesta putea efectua o asemenea evaluare.

264. Astfel, secundo, după cum am menționat cu mai multe ocazii(142), evaluarea impactului arăta că majoritatea conducătorilor auto, atât în statele membre ale UE‑15, cât și în cele ale UE‑13, petreceau deja înainte de adoptarea dispoziției în cauză mai puțin de patru săptămâni departe de locul lor de reședință, astfel încât impactul măsurii asupra mediului ca urmare a creșterii emisiilor de CO2 ar fi limitat la întoarcerile suplimentare care decurg din punerea în aplicare a măsurii în cauză.

265. Tertio, din informațiile aflate la dispoziția legiuitorului reieșea de asemenea, fără ca această informație să fi fost contestată în mod real de statele membre interesate, că aplicarea măsurii în cauză era susceptibilă să determine creșterea traficului de camioane într‑o măsură mai mică de 0,1 %(143).

266. În aceste condiții, apreciem că nu se poate reproșa legiuitorului că nu și‑a întemeiat analiza pe elementele și pe circumstanțele relevante ale situației pe care dispoziția în discuție urmărea să o reglementeze.

267. În al treilea rând, Republica Polonă invocă lipsa unei evaluări a impactului în ceea ce privește al treilea paragraf al articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, care îi obligă pe operatorii de transport să documenteze modul în care își îndeplinesc obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto.

268. În această privință, subliniem însă, primo, că în evaluarea impactului Comisia evidențiase în mod expres, furnizând date precise, că nerespectarea legislației Uniunii în domeniile social, comercial și al ocupării forței de muncă, precum și dificultatea de a asigura respectarea normelor aplicabile figurau printre principalele probleme în materia transportului rutier(144). Or, dispoziția de la cel de al treilea paragraf urmărește să impună unei întreprinderi să demonstreze că și‑a îndeplinit obligațiile care decurg din lege. Introducerea unei asemenea dispoziții răspunde astfel unei probleme evidențiate în mod clar în evaluarea impactului.

269. Secundo, din cuprinsul punctelor 232 și 233 de mai sus reiese că dispoziția menționată nu a introdus nicio procedură nouă pentru a se conforma cerințelor de probă privind respectarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, ci că, dimpotrivă, legiuitorul a introdus un grad important de flexibilitate pentru întreprinderi.

270. În aceste condiții, în opinia noastră, nu se poate considera că legiuitorul Uniunii a încălcat principiul proporționalității prin faptul că nu a efectuat o evaluare a impactului specifică în raport cu o dispoziție care se limitează la a impune unei întreprinderi să demonstreze că și‑a îndeplinit obligațiile care decurg din lege, fără a introduce o nouă procedură pentru a se conforma cerințelor în materie de probă. Această concluzie este valabilă chiar mai mult într‑o situație în care introducerea dispoziției răspunde unei probleme evidențiate în mod explicit în evaluarea impactului.

271. În concluzie, din toate considerațiile care precedă reiese că, în opinia noastră, toate motivele prin care se susține că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu respectă cerințele care decurg din principiul proporționalității trebuie respinse.

e)      Cu privire la încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1)      Argumentele părților

272. În acțiunile formulate, Republica Polonă (cauza C‑553/20) și România (cauza C‑546/20) susțin că, prin adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, legiuitorul Uniunii nu a respectat cerințele care decurg din articolul 91 alineatul (2) și din articolul 94 TFUE.

273. În ceea ce privește încălcarea articolului 91 alineatul (2) TFUE, Republica Polonă arată că superficialitatea evaluării impactului, precum și lipsa unei astfel de evaluări privind dispoziția în cauză nu ar permite să se considere că s‑a ținut seama de incidența acesteia asupra nivelului de trai și asupra ocupării forței de muncă în anumite regiuni, precum și asupra exploatării echipamentelor de transport. În pofida marjei de apreciere a legiuitorului, obligația de a ține seama de elementele indicate la articolul 91 alineatul (2) TFUE nu s‑ar putea limita la a lua cunoștință de aceste elemente, în caz contrar dispoziția menționată fiind lipsită de efectivitate.

274. În ceea ce privește, în primul rând, efectul asupra exploatării echipamentelor de transport, evaluarea impactului nu ar fi ținut seama în special de consecințele care decurg din creșterea numărului călătoriilor pe principalele axe de tranzit ale Uniunii rezultată din obligația de a efectua 8 880 000 de călătorii de întoarcere într‑un an. Or, aceste călătorii suplimentare ar crește congestia pe drumuri și ar agrava astfel și mai mult degradarea stării infrastructurilor rutiere care ar fi fost deja constatată de Comisie. În acest context, ar trebui să se țină seama de „legea puterii a patra”(145), potrivit căreia efectul de deteriorare a drumurilor crește exponențial cu creșterea greutății vehiculului ridicat la puterea a patra. Deși vehiculele grele de marfă sunt mai puțin numeroase decât autoturismele, impactul lor asupra infrastructurii ar fi, prin urmare, mult mai important.

275. În ceea ce privește, în al doilea rând, efectul asupra ocupării forței de muncă și asupra nivelului de trai, creșterea traficului rutier ar dăuna de asemenea calității vieții în zonele situate în apropierea principalelor noduri de transport și siguranței rutiere. Nu s‑ar fi ținut seama nici de consecințele dificile pentru conducătorii auto și pentru întreprinderile stabilite în statele periferice ale Uniunii, pentru care lungimea medie a călătoriilor de întoarcere la centrul operațional ar fi considerabil mai mare, nici de sarcinile administrative și organizatorice suplimentare impuse întreprinderilor de transport, dintre care mai mult de jumătate sunt IMM‑uri, riscând astfel, foarte probabil, să determine falimentul a numeroase întreprinderi de transport sau transferul lor în state situate în centrul Uniunii. Analiza cuprinsă în evaluarea impactului ar fi restrânsă și sintetică și prea superficială pentru a permite să se ajungă la concluzii cu privire la efectele dispoziției în cauză asupra ocupării forței de muncă în anumite regiuni.

276. În ceea ce privește încălcarea articolului 94 TFUE, Republica Polonă arată că, prin adoptarea măsurii în cauză, legiuitorul nu ar fi ținut seama de situația economică a operatorilor de transport și că evaluarea impactului ar fi examinat într‑un mod prea superficial impactul reglementării propuse asupra IMM‑urilor. Creșterea numărului de kilometri care rezultă în mod inevitabil din obligația de întoarcere a conducătorilor auto ar trebui evaluată în contextul pachetului privind mobilitatea în ansamblul său, din care face parte și Regulamentul nr. 2020/1055. Or, potrivit Republicii Polone, aplicarea dispozițiilor acestui regulament ar genera călătorii de 2 035 200 000 de kilometri pe an numai pentru vehiculele care se întorc la centrele operaționale din Polonia. Presupunând că 60 % din aceste curse ar fi efectuate fără încărcătură, aceste vehicule ar parcurge în cursul unui an 1 221 120 000 kilometri fără încărcătură. Republica Polonă apreciază că, dintre numeroasele măsuri disponibile care urmăresc să garanteze că lucrătorii își exercită dreptul de repaus, legiuitorul Uniunii ar fi ales‑o, așadar, pe cea mai împovărătoare pentru întreprinderi.

277. Unul dintre efectele acestei situații ar fi retragerea de pe piață a unei părți dintre societățile de transport care provin din sectorul IMM‑urilor stabilite în statele periferice ale Uniunii, pentru care, din cauza depărtării lor de centrul geografic al Uniunii, ar fi deosebit de dificil să se îndeplinească cerințele organizatorice aferente obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto la centrul operațional sau la locul lor de reședință. O parte din întreprinderi ar putea de asemenea să decidă să își transfere centrul operațional în statele situate în centrul Uniunii. Postulatul potrivit căruia decizia comercială de a reloca întreprinderea nu ar putea fi susceptibilă să îi aducă prejudicii nu poate fi împărtășit. Transferul sediului întreprinderii ar reprezenta un cost foarte important pentru funcționarea întreprinderii. În plus, spre deosebire de multinaționale, specificitatea IMM‑urilor s‑ar traduce, printre altele, prin faptul că acestea sunt legate de locul din care își furnizează serviciile.

278. Adoptarea dispoziției atacate în timpul pandemiei de COVID‑19 ar demonstra de asemenea că situația economică a operatorilor de transport nu a fost luată în considerare. Or, efectele economice ale pandemiei s‑ar resimți în mod deosebit în sectorul transporturilor, acesta fiind expus scăderii cererii și restricțiilor de trecere a frontierelor interne reinstituite de statele membre. Or, aceste efecte ar fi fost deja prezente în cursul procedurii legislative, pachetul privind mobilitatea fiind adoptat în luna iulie 2020.

279. România susține de asemenea că soluția legislativă reținută este contrară cerințelor articolului 91 alineatul (2) și ale articolului 94 TFUE, întrucât aduce atingere situației operatorilor de transport. Astfel, dat fiind că organizarea întoarcerii conducătorilor auto ar implica pierderi mai importante pentru întreprinderile stabilite în state membre situate la periferia geografică a Uniunii, acestea ar fi obligate, pentru a‑și reduce costurile, să își orienteze activitățile către statele din Europa Occidentală, prin înființarea de filiale sau sucursale sau chiar prin transferul activității lor în aceste state. Or, sectorul transporturilor ar constitui un sector esențial pentru economia națională, în special pentru România, precum și pentru alte state membre de la periferia geografică a Uniunii, mai ales în ceea ce privește exporturile.

280. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

i)      Cu privire la domeniul de aplicare al articolului 91 alineatul (2) și al articolului 94 TFUE

281. Atât articolul 91 alineatul (2), cât și articolul 94 TFUE sunt incluse în titlul VI din partea a treia din Tratatul FUE, privind politica comună în domeniul transporturilor, și prevăd că, în cadrul adoptării de măsuri care intră sub incidența acestei politici, se ține seama de anumite elemente indicate în acestea.

282. În ceea ce privește, în primul rând, articolul 91 alineatul (2) TFUE, această dispoziție prevede că, în cazul în care se adoptă măsuri în vederea punerii în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor, prevăzute la alineatul (1) al aceluiași articol, trebuie avute în vedere cazurile în care aplicarea lor ar putea afecta grav nivelul de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni, precum și exploatarea echipamentelor de transport.

283. Această dispoziție a Tratatului FUE a fost revizuită în mod substanțial prin Tratatul de la Lisabona. În timp ce dispoziția precedentă, și anume articolul 71 alineatul (2) CE, prevedea o procedură legislativă specială care impunea unanimitatea pentru măsurile care afectează grav nivelul de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni, precum și exploatarea echipamentelor de transport, articolul 91 alineatul (2) TFUE prevede în prezent numai că „trebuie avute în vedere” cazurile în care aplicarea măsurii afectează grav acești parametri.

284. Nici Tratatul FUE, nici jurisprudența nu definesc noțiunile de „nivel de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni” sau de „exploatare a echipamentelor de transport”. În această privință se poate arăta totuși că „regiunile” în care trebuie să se țină seama de afectarea gravă a nivelului de trai și a ocupării forței de muncă pot consta în unul sau mai multe state membre. De asemenea, noțiunea de „exploatare a echipamentelor de transport” poate fi înțeleasă, în opinia noastră, în sensul că include infrastructurile de transport terestru, maritim și aerian care sunt exploatate ca instalații deschise utilizatorilor.

285. În orice caz, astfel cum rezultă din utilizarea termenului „grav”, efectul aplicării măsurii în cauză asupra parametrilor indicați în dispoziție trebuie să aibă un nivel destul de important. O simplă afectare a acestor parametri printr‑o măsură nu este suficientă pentru a declanșa aplicarea dispoziției menționate.

286. În ceea ce privește, în al doilea rând, articolul 94 TFUE, această dispoziție prevede că orice măsură adoptată în temeiul tratatelor în domeniul tarifelor și condițiilor de transport trebuie să țină seama de situația economică a transportatorilor. Această dispoziție are drept scop ca o măsură în domeniul prețurilor și al condițiilor de transport să nu urmărească numai interesele utilizatorilor drumurilor sau alte interese publice(146), neglijând astfel complet situația economică a întreprinderilor de transport.

287. În ceea ce privește conținutul obligației prevăzute la articolul 94 TFUE, Consiliul arată că stabilirea prețurilor în domeniul transporturilor rutiere de mărfuri a fost dereglementată(147) și că dispoziția în cauză, și anume articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, nu privește prețurile transporturilor ca atare. În această privință, se poate ridica totuși problema dacă obligația menționată prevăzută la articolul 94 TFUE privește numai măsurile care au în mod direct ca obiect prețurile și condițiile de transport sau și pe cele care cresc costurile și au efect asupra rentabilității întreprinderilor de transport, cu alte cuvinte, care influențează indirect prețurile(148). În cazul în care interpretarea care trebuie urmată este aceasta, chiar și o măsură care are un impact indirect asupra prețurilor de transport ar intra în domeniul de aplicare al articolului 94 TFUE.

288. Atât articolul 91 alineatul (2), cât și articolul 94 TFUE prevăd simple obligații de „a se ține seama” și, prin urmare, nu au o valoare absolută(149).

289. Aceste dispoziții obligă legiuitorul Uniunii, în cadrul adoptării de măsuri în materia politicii comune în domeniul transporturilor, să țină seama de parametrii și de obiectivele specifice indicate în aceasta. Ele creează același grad de obligație juridică precum clauzele transversale de la articolul 8 și următoarele TFUE, care stabilesc de asemenea obligația legiuitorului menționat de a „ține seama” de anumite obiective politice în definirea și în punerea în aplicare a tuturor politicilor și acțiunilor sale(150).

290. Dispozițiile articolului 91 alineatul (2) și ale articolului 94 TFUE impun și, prin urmare, presupun o ponderare de către legiuitor a obiectivelor urmărite printr‑o măsură și a intereselor aflate în joc(151).

291. Totuși, astfel cum în mod întemeiat au arătat Parlamentul și Republica Federală Germania, obligația, prevăzută în aceste două dispoziții, de a ține seama de elementele menționate în acestea nu implică nicio restrângere a puterii discreționare de care dispune legiuitorul în cadrul competențelor care îi sunt conferite în domeniile, precum politica comună privind transporturile(152), în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, economică sau socială și în care trebuie să efectueze aprecieri și evaluări complexe, încercând să stabilească un echilibru între diferitele interese implicate.

292. Necesitatea de a găsi acest echilibru nu exclude, așadar, nicidecum posibilitatea legiuitorului de a adopta acte care au efecte negative asupra parametrilor indicați în cele două dispoziții menționate. Obligația legiuitorului care decurge din aceleași dispoziții este aceea de a lua în considerare efectele prejudiciabile asupra acestor parametri – în cazurile prevăzute la articolul 91 alineatul (2) TFUE, numai cazurile de afectare „gravă” a parametrilor respectivi – în cadrul ponderării obiectivelor urmărite printr‑o măsură și a intereselor implicate, care ține, în ultimă instanță, de aprecierea proporționalității măsurii.

293. În acest context, ca urmare a necesității ponderării acestor diferite obiective și interese, precum și a complexității punerii în aplicare a acestor criterii, controlul jurisdicțional trebuie să se limiteze în mod necesar la aspectul dacă legiuitorul Uniunii a săvârșit o eroare vădită de apreciere în ceea ce privește condițiile de aplicare a articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE(153).

294. În lumina acestor considerații trebuie analizate motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE.

ii)    Cu privire la pretinsele încălcări ale articolului 91 alineatul (2) și ale articolului 94 TFUE

295. În ceea ce privește, în primul rând, pretinsa încălcare a cerinței prevăzute la articolul 91 alineatul (2) TFUE de a ține seama de afectarea gravă a echipamentelor de transport, invocată de Republica Polonă, trebuie să se constate că acest stat membru nu a dovedit nici că aplicarea obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto prevăzută la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 ar conduce la o astfel de afectare gravă, nici că legiuitorul ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere în această privință prin adoptarea măsurii în cauză.

296. Republica Polonă menționează o creștere importantă a numărului de călătorii pe principalele axe de tranzit ale Uniunii, însă nu contestă în mod real afirmația Consiliului potrivit căreia din informațiile aflate la dispoziția legiuitorului reieșea că aplicarea măsurii în cauză era susceptibilă să determine creșterea traficului de camioane într‑o măsură mai mică de 0,1 %(154). Or, chiar presupunând că această cifră trebuia ajustată în aplicarea „legii puterii a patra” menționate de Republica Polonă, trebuie să se constate că, în astfel de condiții, nu s‑ar putea afirma că dispoziția în cauză ar fi susceptibilă să producă efecte grave asupra infrastructurilor rutiere.

297. În rest, Republica Polonă se limitează la a susține că creșterea menționată a numărului călătoriilor ar agrava starea infrastructurilor de transport, care s‑ar afla deja într‑o stare nesatisfăcătoare. Ea nu furnizează însă dovezi privind faptul că efectul care rezultă din aplicarea măsurii în cauză asupra infrastructurilor menționate ar avea un asemenea grad încât ar justifica constatarea unei afectări „grave” în sensul articolului 91 alineatul (2) TFUE.

298. În ceea ce privește, în al doilea rând, pretinsa încălcare a cerinței prevăzute la articolul 91 alineatul (2) TFUE de a ține seama de afectarea gravă a nivelului de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni, în lumina considerațiilor și a cifrelor menționate la punctul 265 de mai sus, nu se poate afirma nici că dispoziția în cauză ar produce efecte grave asupra calității vieții în zonele situate în apropierea marilor axe de transport rutier și asupra siguranței rutiere.

299. În ceea ce privește critica potrivit căreia nu s‑ar fi ținut seama de consecințele dificile pentru conducătorii auto, facem referire la punctul 201 și următoarele, precum și la punctele 214 și 215 de mai sus, din care reiese că, dimpotrivă, dispoziția în cauză a fost adoptată tocmai pentru a îmbunătăți condițiile sociale ale conducătorilor auto. Pe de altă parte, chiar dacă articolul 91 alineatul (2) TFUE face referire la ocuparea forței de muncă și la nivelul de trai în anumite regiuni, care, astfel cum am menționat(155), pot corespunde unuia sau mai multor state membre, acest lucru nu afectează cu nimic faptul că legiuitorul Uniunii nu poate ignora alte regiuni sau situația Uniunii în ansamblu(156).

300. În ceea ce privește critica potrivit căreia nu s‑ar fi ținut seama de consecințele generate pentru întreprinderile de transport stabilite în statele membre situate la periferia Uniunii ca urmare a creșterii costurilor lor, facem trimitere la punctele 224-234 și la punctul 216 și următoarele din prezentele concluzii, din care reiese că, în ponderarea intereselor efectuată de legiuitorul Uniunii în cadrul marjei sale largi de apreciere în materie de politică comună în domeniul transporturilor – ponderare pe care o presupune articolul 91 alineatul (2) TFUE(157) – eventualele efecte negative care decurg din dispoziția în cauză pentru întreprinderile care au ales un model economic precum cel descris la punctul 174 de mai sus nu pot determina o încălcare a principiului proporționalității.

301. În plus, trebuie arătat că structura ofertei și a cererii de forță de muncă a fost de asemenea examinată în evaluarea impactului(158). Structura pieței, inclusiv proporția mare de IMM‑uri, a fost deopotrivă luată în considerare în mod expres în evaluarea impactului, care arăta că măsura în cauză ar avea efecte diverse asupra diferitelor părți ale Uniunii(159).

302. Referitor, în al treilea rând, la pretinsa încălcare a articolului 94 TFUE, argumentele întemeiate pe neluarea în considerare a situației economice a operatorilor de transport și criticile privind evaluarea impactului în ceea ce privește luarea în considerare a IMM‑urilor au fost examinate la punctele precedente din prezentele concluzii.

303. În rest, arătăm că argumentele întemeiate pe Regulamentul 2020/1055 vor fi examinate în partea din prezentele concluzii dedicată acțiunilor îndreptate împotriva acestui regulament. În această privință, trebuie observat că, deși Regulamentele 2020/1055 și 2020/1054 fac parte dintr‑un pachet de măsuri adoptate în mod coordonat, acestea urmăresc obiective care nu coincid în totalitate. În timp ce obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto vizează, în cadrul obiectivelor generale ale Regulamentului nr. 2020/1054, obiectivele cu caracter fundamental social menționate în detaliu la punctele 196-205 de mai sus, Regulamentul 2020/1055 urmărește obiectivele diferite menționate la punctele 578 și 693 de mai jos. În consecință, analiza privind ponderarea intereselor efectuată de legiuitor și proporționalitatea măsurilor adoptate în aceste două regulamente nu sunt în mod necesar aceleași și, astfel, în principiu, nu se pot deduce argumente dintr‑un regulament pentru a pune la îndoială legalitatea celuilalt.

304. În ceea ce privește critica potrivit căreia legiuitorul Uniunii ar fi ales alternativa mai împovărătoare pentru întreprinderile de transport, trebuie să se constate că, în afară de alternativa discutată la punctele 241-244, Republica Polonă nu specifică ce alternative mai puțin împovărătoare ar fi fost posibile.

305. În ceea ce privește argumentele referitoare la riscurile de retragere de pe piață sau de relocare a unei părți din societățile de transport care provin din sectorul IMM‑urilor stabilite în statele periferice ale Uniunii, facem trimitere la considerațiile expuse la punctele 172-180, la punctul 216 și următoarele, precum și la punctul 234 din prezentele concluzii.

306. În sfârșit, în ceea ce privește argumentele invocate de Republica Polonă cu privire la pandemia de COVID‑19, arătăm că, deși această pandemie a avut consecințe grave asupra mai multor sectoare economice, printre care se numără și sectorul transportului rutier, este vorba totuși despre o situație excepțională și temporară care nu poate deturna legiuitorul Uniunii de la adoptarea unor norme sociale adecvate care se aplică pe termen lung. În consecință, pandemia de COVID‑19 nu poate fi invocată pentru a susține o presupusă încălcare a articolului 94 TFUE.

307. Din tot ceea ce precedă reiese că, în opinia noastră, motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE trebuie respinse.

f)      Cu privire la încălcarea dispozițiilor de drept al Uniunii privind politica în domeniul mediului și al schimbărilor climatice

1)      Argumentele părților

308. În acțiunile formulate, Republica Lituania (cauza C‑541/20) și Republica Polonă (cauza C‑553/20) susțin că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 ar încălca diferite dispoziții ale dreptului Uniunii privind politica în domeniul mediului și al schimbărilor climatice. Republica Lituania invocă încălcarea articolului 3 alineatul (3) TUE și a articolelor 11 și 191 TFUE. Republica Polonă invocă încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă.

309. Republica Lituania arată că, prin impunerea obligației de a asigura întoarcerea regulată a conducătorilor auto, articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 încalcă articolul 3 alineatul (3) TUE, articolele 11 și 191 TFUE, precum și politica Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice, întrucât ar fi incompatibil cu aceasta și cu obligația de a asigura compatibilitatea măsurilor politicii Uniunii în domeniul transporturilor cu celelalte politici ale Uniunii. Protecția mediului ar constitui unul dintre obiectivele esențiale ale Uniunii, iar cerințele în materie ar trebui integrate în punerea în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor. În plus, în timp ce procedura de adoptare a Regulamentului 2020/1054 era în curs, Comisia elaborase deja un Pact verde european(160), în care Uniunea și‑ar fi stabilit obiectivul de a atinge neutralitatea climatică până în anul 2050. Potrivit datelor Comisiei, sectorul transporturilor ar fi responsabil pentru un sfert din emisiile de gaze cu efect de seră din Uniune și acest procent ar fi în continuă creștere. Pentru a se asigura neutralitatea climatică, emisiile generate de transporturi ar trebui reduse cu 90 % până în anul 2050(161). La 12 decembrie 2019, Consiliul European și‑ar fi însușit acest obiectiv și ar fi solicitat în mod expres Consiliului ca lucrările în acest domeniu să avanseze(162). Or, prin adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, legiuitorul Uniunii nu ar fi ținut seama de aceste obiective. Astfel, având în vedere faptul că cea mai mare parte a cererii de transport rutier de mărfuri provine, potrivit datelor Comisiei, de la statele membre situate în centrul Uniunii sau în jurul acestui centru, în timp ce cea mai mare parte a cererii de personal de transport provine din state membre periferice ale Uniunii, această dispoziție ar impune o obligație care va conduce în mod artificial la creșterea circulației pe drumuri, a numărului de camioane care circulă fără mărfuri sau a numărului de alte vehicule destinate transportului lucrătorilor, a consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 în mediu, reducând astfel eficiența sistemului de transport și crescând poluarea și congestia. Problemele pe care le va genera dispoziția menționată pentru mediu și climă vor fi, fără îndoială, de mare amploare, întrucât, potrivit datelor Comisiei, în sectorul transporturilor sunt angajați aproximativ 2,9 milioane de lucrători.

310. La rândul său, Republica Polonă susține, în cauza C‑553/20, că articolul 11 TFUE și articolul 37 din cartă ar fi fost încălcate întrucât cerințele care decurg din protecția mediului nu ar fi fost luate în considerare. Din aceste două dispoziții ar rezulta că instituțiile Uniunii ar fi obligate să se abțină de la adoptarea de măsuri care ar putea pune în pericol atingerea obiectivelor de protecție a mediului, în afara măsurilor care țin exclusiv de articolele 191 și 192 TFUE. Principiul integrării cerințelor de mediu în celelalte politici ale Uniunii, care ar decurge din dispozițiile menționate, ar permite concilierea obiectivelor și a cerințelor de protecție a mediului cu celelalte interese și scopuri urmărite de Uniune, precum și cu urmărirea dezvoltării durabile. Un astfel de principiu ar constitui în sine un motiv de anulare a unui act al Uniunii atunci când, în mod evident, interesele privind mediul nu au fost luate în considerare sau au fost complet ignorate. Având în vedere caracterul orizontal larg al articolului 11 TFUE, ar fi oportun ca, atunci când se analizează dacă o anumită măsură contribuie în mod suficient la protecția mediului, aceasta să nu fie luată în considerare în mod izolat față de alte măsuri ale Uniunii adoptate în acest scop și legate de activitatea în cauză, ci ansamblul măsurilor adoptate de Uniune în acest domeniu ar fi cel care ar oferi cadrul adecvat pentru o asemenea evaluare. Controlul jurisdicțional privind aprecierea conformității acțiunii legiuitorului Uniunii cu acest principiu al integrării ar trebui să fie analog celui efectuat de Tribunal atunci când a trebuit să aprecieze dacă acțiunea Comisiei respecta principiul solidarității energetice. O interpretare a articolului 11 TFUE în sensul că s‑ar referi numai la domenii ale dreptului, iar nu la măsuri particulare, ar avea ca efect o relativizare considerabilă a importanței acestuia. Cerințele de protecție a mediului ar trebui să fie luate în considerare inclusiv la stabilirea diferitelor măsuri care fac parte din domeniul relevant al dreptului Uniunii. În aceste condiții, legiuitorului menționat îi revenea sarcina de a lua în considerare cerințele privind mediul înainte de adoptarea obligației de întoarcere, ceea ce implica, printre altele, efectuarea unei evaluări a impactului normelor preconizate asupra mediului și asigurarea faptului că acestea din urmă nu ar fi prejudiciabile pentru realizarea obiectivelor stabilite în celelalte acte de drept derivat adoptate în domeniul mediului. Parlamentul și Consiliul ar fi fost obligate, în continuare, să evalueze comparativ interesele în conflict și să aducă, dacă era cazul, modificările adecvate.

311. Ar fi bine cunoscut faptul că poluarea aerului cauzată de emisiile provenite din transporturi ar da naștere la numeroase probleme de sănătate, la care ar contribui în principal transportul rutier. Obligația de întoarcere prevăzută la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 ar conduce la călătorii suplimentare care ar genera o creștere a emisiilor de CO2 și a poluanților atmosferici, emisii care pot avea impact semnificativ asupra realizării obiectivelor de mediu ale Uniunii care decurg în special din Pactul verde european, a obiectivului unei Uniuni neutre din punct de vedere climatic până în anul 2050, printr‑o reducere cu 90 % a emisiilor globale ale transporturilor în raport cu nivelurile din 1990 și a obiectivelor atribuite statelor membre de legislația Uniunii în materie. Emisiile suplimentare de oxid de azot și de pulberi generate în aplicarea acestei dispoziții și a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni prevăzute în Regulamentul 2020/1055 ar putea repune în discuție efectivitatea acțiunii definite de statele membre în planurile naționale de protecție a mediului. Aceste efecte negative ar fi documentate în analizele efectelor asupra mediului ale obligației de întoarcere a vehiculelor o dată la opt săptămâni furnizate în cursul procedurii legislative, în special de statele membre, prin scrisoarea IRU, prin raportul KPMG comandat de o asociație bulgară și prin nota European Centre for International Political Economy (ECIPE). Comisia, prin intermediul comisarei Vălean(163), ar fi contestat conformitatea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni cu obiectivele ambițioase ale Pactului verde european și ale concluziilor Consiliului European din 2019. În pofida acestui fapt, Parlamentul și Consiliul nu ar fi efectuat o analiză adecvată a impactului obligației de întoarcere a conducătorilor auto asupra realizării obiectivelor de mediu ale Uniunii și asupra respectării obligațiilor care revin statelor membre în temeiul actelor în domeniul mediului. Această lipsă a unei evaluări a impactului ar constitui o încălcare vădită a obligației lor, care decurge din articolul 11 TFUE, de a efectua o asemenea evaluare(164).

312. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

313. Problema încălcării politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice va face obiectul unei examinări exhaustive în cadrul acțiunilor îndreptate împotriva articolului 1 punctul 3 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, care impune operatorilor de transport să prevadă o întoarcere a vehiculelor în statul de stabilire la fiecare opt săptămâni, examinare la care, ținând seama de similaritatea argumentelor invocate de Republica Lituania și de Republica Polonă în acțiunile lor paralele respective, ne permitem să facem în mare măsură trimitere(165).

314. Prin urmare, ne vom limita la a arăta că, întrucât articolul 52 alineatul (2) din cartă prevede că drepturile recunoscute în cuprinsul său care fac obiectul unor dispoziții prevăzute de tratate se exercită în condițiile și cu respectarea limitelor stabilite de acestea, dreptul la un nivel ridicat de protecție a mediului, astfel cum este consacrat de cartă, trebuie înțeles și interpretat în condițiile și în limitele prevăzute, dacă este cazul, la articolul 3 alineatul (3) TUE și la articolele 11 și 191 TFUE(166). Articolul 37 din cartă nu constituie, așadar, o normă juridică autonomă independentă de aceste alte dispoziții de drept primar.

315. În ceea ce privește articolul 3 alineatul (3) TUE, dimensiunea sa programatică îl exclude dintre parametrii care permit aprecierea conformității cu dreptul primar a unei dispoziții de drept derivat. În opinia noastră, acesta nu poate primi o aplicare autonomă în raport cu dispozițiile specifice ale tratatului care concretizează obiectivele generale pe care le enumeră(167).

316. În ceea ce privește articolul 11 TFUE, în pofida unei formulări aparent imperative, nu suntem convinși că această dispoziție este de natură să creeze obligații pentru legiuitorul Uniunii la fel de precise precum cele invocate de reclamanți, din moment ce acesta este obligat doar să integreze cerințele legate de protecția mediului, fără detalii suplimentare. Din această imprecizie rezultă că motivul invocat de Republica Polonă și întemeiat pe o încălcare a articolului 11 TFUE din cauza pretinsei lipse a unei evaluări a impactului – despre care nu se știe de altfel dacă privește într‑adevăr obligația de întoarcere a conducătorilor auto ca atare sau pe aceea, distinctă, de întoarcere a vehiculelor – nu poate fi admis(168).

317. În plus, deși articolul 11 TFUE menționează într‑adevăr politicile și acțiunile Uniunii, o astfel de referire nu poate fi interpretată totuși ca o obligație sistematică, pentru adoptarea fiecărei dispoziții individuale, de a integra cerințele legate de protecția mediului sau chiar de a le face să prevaleze. Având în vedere caracterul transversal al articolului 11 TFUE, modul în care Uniunea integrează și ia în considerare în politicile sale cerințele respective este, în cele din urmă, cel care permite să se stabilească dacă aceasta acționează în conformitate cu ceea ce prevede dispoziția menționată și dacă legiuitorul său și‑a exercitat competențele cu respectarea obiectivului care îi este stabilit prin această dispoziție.

318. Considerăm că o astfel de interpretare este confirmată de însăși natura acțiunii legislative, care este aceea de a trebui să arbitreze, într‑un anumit domeniu, între interese divergente și să evalueze comparativ obiective adesea contradictorii. Astfel, chiar dacă obligația de întoarcere a conducătorilor auto, avută în vedere în mod izolat, ar avea consecințe negative pentru mediu(169), această simplă constatare nu ar fi suficientă pentru a deduce o încălcare a articolului 11 TFUE, întrucât, pe de altă parte, legiuitorul Uniunii a întreprins diverse acțiuni pentru a încerca să limiteze efectele negative ale transportului rutier de mărfuri(170), iar aceste consecințe invocate ar constitui costul de mediu al unui progres social.

319. Subliniem de asemenea că diferitele studii și analize citate în special de Republica Polonă urmăresc să descrie și să evalueze pretinsele efecte negative asupra mediului care ar decurge din adoptarea de către legiuitorul Uniunii a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni în statul membru de stabilire. Acestea sunt aceleași cu cele care sunt citate pe larg și comentate în cadrul acțiunilor îndreptate împotriva articolului 1 punctul 3 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, la care facem trimitere. Cu toate acestea, obligația de întoarcere a conducătorilor auto nu se confundă cu cea a vehiculelor(171).

320. În ceea ce privește articolul 191 TFUE, observăm că Regulamentul 2020/1054 nu este o măsură adoptată în temeiul politicii Uniunii în domeniul mediului și nu s‑a susținut că instituțiile pârâte s‑ar fi înșelat în privința temeiului juridic. În plus, o măsură nu poate fi considerată acțiune în domeniul mediului pentru simplul fapt că ar trebui să țină seama de cerințe legate de protecția mediului(172). În aceste condiții, invocarea articolului 191 TFUE pare lipsită de relevanță.

321. În sfârșit, în ceea ce privește afirmația potrivit căreia obligația de întoarcere ar contraveni obiectivelor stabilite, pe de altă parte, de Consiliul European, de Pactul verde european și de celelalte instrumente de drept derivat, trebuie să se amintească următoarele. În primul rând, legalitatea internă a unui act de drept derivat nu poate fi examinată în raport cu un alt act al Uniunii care are același rang normativ(173), cu excepția cazului în care a fost adoptat în aplicarea acestui din urmă act sau dacă se prevede în mod expres, în unul dintre cele două acte, că unul primează asupra celuilalt(174), ceea ce nu este cazul Regulamentului 2020/1054. În plus, eventualele tensiuni în statele membre între obiectivele care le sunt atribuite prin diferitele reglementări ale Uniunii care li s‑ar aplica nu ar putea conduce decât la constatarea unei încălcări de către un stat membru a obligațiilor sale în temeiul uneia sau al alteia dintre aceste reglementări, fără însă ca una dintre reglementările menționate să poată fi declarată contrară unei alte reglementări care are același rang normativ(175). În al doilea rând, având în vedere natura lor esențial politică și lipsa unei funcții legislative atribuite Consiliului European, nu poate fi trasă nicio concluzie utilă pentru soluționarea prezentei acțiuni(176), nici chiar în ipoteza în care pretinsa contradicție cu concluziile acestuia din urmă s‑ar confirma. În al treilea rând, Pactul verde european rezultă dintr‑o comunicare a Comisiei care nu face parte dintre parametrii de care legiuitorul Uniunii era ținut la momentul adoptării obligației de întoarcere a conducătorilor auto.

322. Prin urmare, motivele întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice trebuie respinse.

g)      Cu privire la încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1)      Argumentele părților

323. În acțiunile formulate, Republica Lituania (cauza C‑541/20), Republica Bulgaria (cauza C‑543/20) și România (cauza C‑546/20) susțin că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 nu respectă cerințele care decurg din principiul nediscriminării, prevăzut la articolul 18 TFUE. Republica Bulgaria face de asemenea referire la articolele 20 și 21 din cartă, la principiul egalității statelor membre, înscris la articolul 4 alineatul (2) TUE, precum și la articolul 95 alineatul (1) TFUE și la libera prestare a serviciilor.

324. În primul rând, aceste trei state membre arată că articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 ar încălca principiul nediscriminării întrucât ar permite o discriminare între operatorii de transport stabiliți în statele membre situate la periferia geografică a Uniunii și cei care sunt stabiliți în statele membre situate în centrul Uniunii. Astfel, organizarea activității vehiculelor grele de marfă de așa manieră încât să se poată întoarce la domiciliu sau în statul membru de stabilire cel puțin o dată la patru săptămâni ar fi mult mai puțin constrângătoare pentru operatorii de transport stabiliți în state membre dotate cu o piață națională vastă, ai căror conducători auto efectuează transporturi în statul membru de stabilire al operatorului de transport, în apropierea locului lor de reședință, decât pentru operatorii de transport stabiliți în state membre periferice, a căror piață națională este limitată și care se concentrează pe transportul internațional. În special, România susține că obligația de a asigura întoarcerea conducătorilor auto ar genera pierderi importante pentru societățile stabilite în statele membre situate la periferia geografică a Uniunii, care ar fi, în orice caz, semnificativ mai mari decât cele ale societăților cu sediul în Europa Centrală sau Occidentală.

325. Republica Lituania arată, în plus, că discriminarea creată de dispoziția în cauză față de întreprinderile din statele membre situate la periferia Uniunii ar împiedica exercitarea libertăților pieței interne, întrucât aceste întreprinderi s‑ar afla într‑o situație mai defavorabilă în raport cu întreprinderile din centrul Uniunii și cu regiunile situate în jurul acestui centru. Articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 ar fi, așadar, o măsură protecționistă, prin care întreprinderile din statele periferice sunt excluse de pe piața transportului unei părți a teritoriului Uniunii, destinată să reducă volumul de activități ale întreprinderilor menționate, din moment ce ele ar urma nu numai să propună conducătorilor auto condiții de muncă ce restrâng libera circulație a acestora, ci și să le organizeze activitatea în așa fel încât o parte din traseele efectuate de vehicule nu ar fi rentabile sau vehiculele ar rămâne fără încărcătură în așteptarea înlocuirii conducătorilor auto sau a întoarcerii de la centrul operațional ori din statul de reședință după perioada lor de repaus.

326. În al doilea rând, Republica Bulgaria și Republica Lituania arată că dispoziția atacată ar conduce la discriminare între conducătorii auto care lucrează pentru operatori de transport stabiliți în state membre situate la periferia geografică a Uniunii și cei care lucrează pentru operatori de transport din state membre situate în centrul Uniunii, întrucât întoarcerea în statul de reședință impune efectuarea unei curse lungi în perioade scurte, ceea ce poate să nu fie dorit și să agraveze situația conducătorului auto. În cadrul aceluiași stat membru, cerința în cauză ar crea o discriminare între conducătorii auto locali și cei din alte state membre. În plus, lucrătorii din statele membre situate la periferia Uniunii s‑ar afla într‑o situație mai complicată din punct de vedere obiectiv, dat fiind că, pentru a‑și exercita dreptul la concediu, aceștia vor trebui să parcurgă distanțe mai mari și să piardă mai mult timp în raport cu lucrătorii din regiunile situate în jurul centrului Uniunii.

327. În al treilea rând, Republica Bulgaria arată că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar încălca de asemenea principiul egalității statelor membre ca urmare a poziției mult mai nefavorabile în care s‑ar afla statele membre situate la periferia Uniunii.

328. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

329. Republica Lituania, Republica Bulgaria și România susțin că obligația referitoare la întoarcerea conducătorului auto ar încălca principiile egalității de tratament și nediscriminării din trei puncte de vedere: în primul rând, aceasta ar crea o discriminare între operatorii de transport, în al doilea rând, ar conduce la o discriminare între conducătorii auto și, în al treilea rând, ar crea o discriminare între diferitele state membre.

330. Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, astfel cum reiese din jurisprudența menționată la punctul 79 de mai sus, caracterul comparabil al situațiilor diferite se apreciază în funcție de obiectul și de finalitatea actului Uniunii care instituie distincția în cauză. Obiectivele dispoziției în discuție au fost prezentate la punctul 196 și următoarele, la care facem trimitere.

331. În ceea ce privește, în primul rând, discriminarea între operatorii de transport, despre care se pretinde că a fost creată prin obligația de întoarcere a conducătorilor auto, trebuie arătat de la bun început că, după cum s‑a observat la punctul 167 de mai sus, obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto se aplică fără distincție și în același mod oricărei întreprinderi de transport care efectuează transporturi rutiere care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 561/2006. Dispoziția se aplică indiferent de naționalitatea angajatorului (și de asemenea a conducătorului auto).

332. În consecință, această obligație ca atare nu instituie în mod explicit o distincție între întreprinderile de transport.

333. Cu toate acestea, cele trei state membre menționate susțin în esență că, în pofida faptului că se aplică fără distincție tuturor întreprinderilor de transport, obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar afecta mai mult întreprinderile de transport stabilite în statele membre situate la periferia geografică a Uniunii, ceea ce ar conduce la o discriminare interzisă de dreptul Uniunii.

334. În această privință, am arătat la punctul 174 de mai sus că obligația referitoare la conducătorii auto este susceptibilă să afecteze mai mult întreprinderile de transport care au ales, din motive comerciale care le sunt proprii, să se stabilească într‑un stat membru de la periferia Uniunii, exercitându‑și totuși activitățile, în permanență sau majoritar, în alte state membre îndepărtate în care furnizează cea mai mare parte a serviciilor lor de transport, fără a‑și exercita însă dreptul de a se stabili în aceste state membre, care le este garantat de dreptul Uniunii(177).

335. Pe de altă parte, din evaluarea impactului reiese, astfel cum s‑a arătat la punctul 229 de mai sus, că o mare parte a întreprinderilor de transport, inclusiv cele situate la periferia Uniunii, își desfășurau deja activitățile într‑un mod compatibil cu obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto.

336. În aceste condiții, după cum s‑a observat la punctul 230 de mai sus, tocmai practicile de „nomadism al conducătorilor auto” sunt cele care priveau un număr deloc neglijabil de conducători auto și care fuseseră identificate ca unul dintre factorii care contribuie la deteriorarea condițiilor sociale ale conducătorilor auto, pe care legiuitorul Uniunii a intenționat să îl reglementeze în scopul de a urmări obiectivele strategice ale Regulamentului 2020/1054, și anume de a îmbunătăți condițiile de muncă ale conducătorilor auto, de a asigura o concurență loială și nedenaturată între operatorii de transport și de a contribui la siguranța rutieră pentru toți participanții la trafic(178).

337. Or, astfel cum am arătat la punctul 220 de mai sus, Curtea a recunoscut deja că legiuitorul Uniunii are dreptul să adapteze un act legislativ pentru a realiza o reechilibrare a intereselor existente în scopul de a spori protecția socială a conducătorilor auto prin modificarea condițiilor în care se exercită libera prestare a serviciilor.

338. Or, o măsură de armonizare adoptată de Uniune are în mod inevitabil efecte divergente în diferitele state membre(179). Legiuitorul nu poate fi obligat să compenseze diferențele de costuri dintre operatorii economici care decurg din alegerea modelului lor economic și din condițiile diferite în care se află(180) ca urmare a acestei alegeri, precum cele care decurg din realități geografice(181).

339. În continuare, în cadrul controlului jurisdicțional limitat pe care, într‑un domeniu precum politica în domeniul transporturilor, Curtea l‑a recunoscut de asemenea în ceea ce privește respectarea principiului egalității de tratament(182), instanța Uniunii nu poate înlocui aprecierea legiuitorului Uniunii cu propria apreciere, contestând alegerea legiuitorului de a contracara, prin adoptarea unei dispoziții aplicabile fără distincție oricărei întreprinderi de transport, anumite practici identificate ca fiind de natură să contribuie la deteriorarea condițiilor sociale ale conducătorilor auto, chiar dacă această alegere presupune că anumite întreprinderi care au ales un tip de model economic vor trebui să suporte costuri mai ridicate.

340. În ceea ce privește argumentele Republicii Lituania întemeiate pe faptul că pretinsa discriminare creată de dispoziția în cauză față de întreprinderile din statele membre situate la periferia Uniunii ar împiedica exercitarea libertăților pieței interne, facem trimitere la considerațiile efectuate la punctele 167-180 de mai sus, în care am expus motivele pentru care obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto nu încalcă dispozițiile Tratatului FUE în materia libertăților fundamentale.

341. În ceea ce privește, în al doilea rând, discriminarea între conducătorii auto, pe care, potrivit Republicii Lituania și Republicii Bulgaria, ar crea‑o obligația de întoarcere a conducătorilor auto, arătăm, cu titlu subsidiar(183), că situația conducătorilor auto angajați în întreprinderi de transport stabilite în state membre situate la periferia geografică a Uniunii și cea a conducătorilor auto care lucrează pentru operatori de transport stabiliți în state membre situate în centrul Uniunii sunt comparabile în ceea ce privește dreptul de a avea posibilitatea de a se întoarce la locul lor de reședință într‑un termen rezonabil.

342. În aceste condiții, este dificil să se considere că legiuitorul Uniunii a săvârșit o eroare vădită sau și‑a depășit în mod clar puterea de apreciere prin faptul că nu a stabilit o distincție între diferiții lucrători în funcție de distanța mai mare sau mai mică pe care acești lucrători trebuie să o parcurgă pentru a se întoarce acasă sau la centrul operațional al angajatorului lor și astfel să se refuze sau să se limiteze dreptul de întoarcere pentru un grup de lucrători ca urmare a modelului economic ales de angajatorul lor.

343. Împărtășim în această privință opinia Consiliului potrivit căreia toți conducătorii auto din sectorul transportului rutier se află într‑o situație comparabilă în ceea ce privește dreptul lor de a se întoarce și, prin urmare, trebuie să li se acorde aceleași drepturi în pofida costurilor diferite pe care exercitarea acestui drept le generează pentru angajatorii lor respectivi în funcție de modelele economice pe care aceștia le‑au ales.

344. În ceea ce privește, în al treilea rând, discriminarea între diferite state membre despre care se pretinde că a fost creată prin obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, chiar presupunând că anumite state membre ar fi afectate indirect mai mult decât altele de dispoziția în cauză, astfel cum am arătat, Curtea a statuat deja că un act al Uniunii care are ca obiect egalizarea normelor din statele membre, în măsura în care se aplică în mod egal tuturor statelor membre, nu poate fi considerat discriminatoriu întrucât un astfel de act de armonizare creează în mod inevitabil efecte divergente în funcție de starea anterioară a diferitelor legislații naționale(184).

345. Având în vedere tot ceea ce precedă, apreciem că toate motivele invocate împotriva articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării trebuie respinse.

h)      Concluzie privind motivele referitoare la obligația de întoarcere a conducătorilor auto

346. Din toate considerațiile care precedă reiese că, în opinia noastră, trebuie respinse toate motivele invocate de Republica Lituania în cauza C‑541/20, de Republica Bulgaria în cauza C‑543/20, de România în cauza C‑546/20 și de Republica Polonă în cauza C‑553/20 împotriva articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, care prevede obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto.

2.      Cu privire la motivele referitoare la interdicția repausului săptămânal normal în cabină

347. Republica Bulgaria (cauza C‑543/20), România (cauza C‑546/20) și Ungaria (cauza C‑551/20) contestă articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, care prevede interdicția repausului săptămânal normal în cabină(185). Aceste trei state membre invocă mai multe motive împotriva acestei dispoziții.

a)      Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1)      Argumentele părților

348. Republica Bulgaria, România și Ungaria susțin că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 nu respectă cerințele care decurg din principiul proporționalității.

349. Aceste trei state membre, pe de o parte, contestă proporționalitatea ca atare a interdicției repausului săptămânal normal în cabină, prevăzută de dispoziția menționată. Ele susțin în special că măsura respectivă este vădit inadecvată pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, că nu este necesară pentru atingerea obiectivelor menționate și că depășește ceea ce este necesar pentru realizarea acestor obiective declarate. Pe de altă parte, România și Ungaria contestă de asemenea examinarea proporționalității efectuată de legiuitorul Uniunii. Aceste state membre susțin în special că legiuitorul Uniunii ar fi omis să țină seama de elemente esențiale la adoptarea dispoziției în cauză.

350. În ceea ce privește, în primul rând, motivele referitoare la proporționalitatea interdicției repausului săptămânal normal în cabină, Republica Bulgaria, România și Ungaria susțin că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 încalcă principiul proporționalității prin faptul că, având în vedere stadiul actual al infrastructurii europene, interdicția menționată prevăzută de acesta ar constitui o obligație excesiv de dificilă, chiar imposibil de respectat. Astfel, ținând seama de numărul insuficient de spații de parcare securizate și de spații de cazare adecvate situate în apropierea acestora, conducătorii auto și întreprinderile de transport s‑ar confrunta adesea cu cerințe imposibil de respectat. În aceste condiții, măsura în discuție nu poate fi pusă în aplicare astfel încât să atingă obiectivele urmărite, ceea ce ar demonstra caracterul său vădit inadecvat. În plus, aceasta ar afecta în mod vădit disproporționat conducătorii auto și întreprinderile de transport. În consecință, prevăzând o astfel de cerință inaplicabilă în practică, legiuitorul Uniunii ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere.

351. Republica Bulgaria și Ungaria arată că în evaluarea impactului – pilonul social Comisia indicase deja în mai multe rânduri că în Uniune ar lipsi, în mod general, facilități de cazare adecvate și spații de parcare securizate(186). Starea insuficientă a facilităților în Uniune ar reieși de asemenea dintr‑un studiu publicat de Comisie în februarie 2019 cu privire la locurile de parcare sigure și securizate (denumit în continuare „studiul din 2019”)(187), la care fac referire cele trei state membre menționate mai sus. Potrivit acestui studiu, din 300 000 de locuri de parcare destinate, în Uniune, vehiculelor grele de marfă, numai aproximativ 47 000 ar fi parțial securizate și numai 7 000 ar afișa un nivel de securitate certificat. Întrucât cererea medie de locuri de parcare de noapte este estimată la aproape 400 000 de locuri, ar rezulta un deficit de aproximativ 100 000 de locuri, foarte puține spații existente garantând, pe de altă parte, un nivel adecvat de securitate și de siguranță. În plus, acest studiu ar evidenția o repartizare inegală a locurilor de parcare sigure și securizate în raport cu coridoarele europene de tranzit, întrucât cele 7 000 de locuri de parcare certificate se află numai în anumite state membre. De altfel, CESE, precum și mai multe state membre ar fi subliniat această situație în cursul procedurii legislative.

352. Problema spațiilor de parcare și cea a cazărilor adecvate, deși diferite, ar fi strâns legate, în sensul că pentru șofer ar fi corespunzătoare numai o cazare care este situată în apropierea unui spațiu de parcare adecvat și securizat, unde știe că încărcătura sa va fi în siguranță. Numărul limitat de astfel de spații de parcare ar restrânge și mai mult numărul cazărilor potențiale pe care șoferul le poate utiliza pentru a‑și efectua perioada de repaus săptămânal.

353. Republica Bulgaria arată de asemenea că insuficiența infrastructurilor ar fi pusă în evidență de obligația Comisiei, în temeiul articolului 1 punctul 7 din Regulamentul 2020/1054, de a înainta Parlamentului și Consiliului până la 31 decembrie 2024 un raport cu privire la disponibilitatea unor facilități de repaus adecvate pentru conducătorii auto. România adaugă că acest articol ar impune Comisiei să publice o listă a tuturor spațiilor de parcare. Totuși, până în prezent nu ar fi fost creat niciun site internet în acest scop.

354. România susține totodată că, pentru a respecta dispoziția în cauză, conducătorii auto care se află pe trasee lipsite de spații de parcare sigure și securizate nu ar avea altă opțiune decât să utilizeze spații nesecurizate, în care ar lăsa vehiculele fără supraveghere în timpul lor de repaus efectuat într‑un spațiu de cazare adecvat, expunând astfel vehiculul infracționalității. Or, în temeiul Convenției referitoare la contractul de transport internațional de mărfuri pe șosele (CMR), semnată la Geneva la 19 mai 1956, transportatorul ar fi răspunzător pentru pierderea totală sau parțială sau pentru avarie, care are loc între momentul preluării mărfii și cel al livrării, precum și pentru întârzierea la livrare. În stadiul actual al infrastructurii, soluția legislativă adoptată nu ar îmbunătăți, așadar, condițiile de muncă ale conducătorilor auto, ci, dimpotrivă, ar putea avea ca efect creșterea oboselii și a stresului acestora, precum și a riscurilor pentru siguranța, mărfurile și vehiculul acestora. În același sens, Republica Bulgaria susține că lipsa unor spații de parcare securizate pentru vehiculele grele de marfă în Uniune ar crește riscul de furturi și ar genera probleme de asigurare pentru operatorii de transport.

355. Republica Bulgaria adaugă de asemenea că imposibilitatea de a respecta interdicția repausului săptămânal normal în cabină ar expune conducătorii auto și operatorii de transport riscului de a li se aplica sancțiuni care ar putea conduce la pierderea bunei reputații și, prin urmare, a accesului la piața transportului rutier de mărfuri a Uniunii. În această privință, ar fi lipsit de relevanță faptul că lista celor mai grave încălcări ale normelor Uniunii nu cuprinde încălcarea interdicției de a efectua o perioadă de repaus săptămânal normală la bordul vehiculului.

356. În acest context, România și Ungaria fac trimitere la Regulamentul (UE) nr. 1315/2013(188), în special la articolul 38 alineatul (3) și la articolul 39 alineatul (2) litera (c) din acesta, precum și la orientările revizuite pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport stabilite în acesta și menționate în considerentul (19) al Regulamentului 2020/1054. Aceste dispoziții ar dovedi de asemenea insuficiența stării actuale a infrastructurii europene.

357. Ungaria arată totodată că articolul 8a alineatele (3) și (4) din Regulamentul 2020/1054 cuprinde apeluri repetate la crearea de spații de parcare sigure și securizate(189). În plus, măsurile de creare a unor spații de parcare sigure și securizate nu și‑ar putea produce efectele decât în viitor, în condițiile în care nu a fost prevăzută nicio perioadă tranzitorie adecvată, interdicția în cauză fiind, mai mult, absolută. Republica Bulgaria contestă de asemenea lipsa unei perioade tranzitorii pentru intrarea în vigoare a dispoziției în cauză.

358. Republica Bulgaria susține în continuare că statele membre nu ar avea nicio obligație de a garanta, cel puțin până la o anumită dată, spații de cazare corespunzătoare suficiente, precum și spații securizate și sigure de parcare. Un stat membru ar putea fi, așadar, stimulat să nu crească numărul infrastructurilor pentru a limita prestarea de servicii de transport pe teritoriul său de către operatori de transport străini.

359. Republica Bulgaria susține de asemenea că interzicerea repausului săptămânal normal în cabină ar implica costuri suplimentare semnificative pentru operatorii de transport, care sunt în majoritate IMM‑uri, întrucât operatorul de transport ar fi obligat să plătească o cazare adecvată pentru perioadele de repaus săptămânal ale conducătorilor auto atunci când aceștia din urmă sunt departe de domiciliu(190). De aici ar rezulta de asemenea cheltuieli pentru eventualele devieri și curse fără încărcătură, justificate numai de preocuparea de a găsi o cazare adecvată. Cheltuielile pe care vor trebui să le suporte operatorii de transport bulgari ca urmare a acestei măsuri ar fi estimate la 143 de milioane de euro. În același sens, România susține că măsura menționată este vădit inadecvată în raport cu obiectivul de reducere a costurilor administrative și financiare care revin întreprinderilor de transport.

360. Republica Bulgaria susține, în plus, că interpretarea noțiunii de „spațiu de cazare corespunzător” ar fi o sursă de insecuritate juridică, ceea ce, după cum recunoaște însăși Comisia, ar conduce la probleme de aplicare(191). România susține, la rândul său, că divergența dintre statele membre în ceea ce privește sancțiunile pentru încălcarea interdicției repausului săptămânal normal în cabină, evidențiată în evaluarea impactului – pilonul social(192), nu este rezolvată în Regulamentul 2020/1054, astfel încât statele membre vor continua să aplice sancțiuni diferite, prelungind în acest mod situația de insecuritate juridică pentru operatorii de transport și pentru conducătorii auto. Soluția legislativă ar fi, prin urmare, inadecvată și din acest punct de vedere întrucât contravine obiectivului Regulamentului 2020/1054 de a uniformiza interpretarea și aplicarea normelor și de a facilita aplicarea transfrontalieră a legislației sociale în mod coerent.

361. Cele trei state membre menționate mai sus exprimă, în continuare, îndoieli cu privire la pertinența Hotărârii Vaditrans(193). Astfel, potrivit Ungariei și României, această hotărâre ar fi lipsită de incidență în prezentele cauze. Lectura acestei hotărâri ar indica mai degrabă că, în cadrul procedurii jurisdicționale, nicio dată referitoare la facilitățile de odihnă disponibile în statele membre nu fusese prezentată în fața Curții și, ca urmare a acestui fapt, nici nu fusese luată în considerare de aceasta. Așadar, ar fi permis să se prezume că Curtea nu a examinat problema proporționalității, întrucât nu a apreciat o împrejurare relevantă pentru aplicarea reglementării în discuție, și anume că interdicția repausului săptămânal în cabină este adesea imposibil de aplicat în practică din cauza numărului insuficient de facilități de repaus disponibile în statele membre. Curtea ar fi răspuns la o întrebare de interpretare, în timp ce în speță ar fi vorba despre a stabili dacă, în lumina elementelor disponibile, legiuitorul și‑a exercitat corect puterea de apreciere și a respectat cerința proporționalității.

362. România subliniază de asemenea că, în urma aceleiași hotărâri, Regulamentul nr. 561/2006 trebuie, în orice caz, să fie interpretat în sensul că interzice perioada de repaus săptămânal normală în cabina vehiculului. Articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 ar consacra însă această interdicție, aducând totodată precizări suplimentare. Și Republica Bulgaria arată că Regulamentul 2020/1054 nu s‑ar limita la a pune în aplicare Hotărârea Vaditrans, ci ar adăuga cerința ca perioadele de repaus să fie efectuate într‑un loc de cazare corespunzător și adaptat atât pentru bărbați, cât și pentru femei, cu spații de dormit și instalații sanitare adecvate.

363. În sfârșit, Republica Bulgaria și România susțin că ar exista măsuri adecvate alternative care ar fi mai puțin constrângătoare. Astfel, în primul rând, potrivit înseși Comisiei, ar trebui să se permită conducătorilor auto să își efectueze repausul săptămânal normal în cabină cu condiția să fie vorba despre o alegere liberă a conducătorului auto sau ca acest lucru să fie justificat în raport cu împrejurările(194). În al doilea rând, o altă măsură posibilă ar fi instituirea unei derogări în cazurile în care pe o anumită rază pornind de la locația conducătorului auto ar lipsi locuri adecvate de cazare. În al treilea rând, o altă abordare posibilă, astfel cum a fost propusă de CoR, ar fi de a nu aplica interdicția de repaus în cabină dacă perioada de repaus săptămânal de 45 de ore se desfășoară într‑un loc în care există un nivel suficient de securitate și instalații sanitare adecvate, iar cabina conducătorului auto este conformă cu specificațiile care vor fi stabilite de Comitetul pentru transportul rutier. În al patrulea rând, ar fi posibil să se instituie o perioadă tranzitorie la finalul căreia Comisia ar constata caracterul suficient al locurilor de cazare și al spațiilor securizate și sigure de parcare în întreaga Uniune. Această perioadă tranzitorie ar putea fi însoțită de o obligație a statelor membre de a garanta că iau măsurile necesare pentru a crea infrastructuri adecvate.

364. În ceea ce privește, în al doilea rând, motivele referitoare la examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității interdicției repausului în cabină, România și Ungaria susțin că legiuitorul Uniunii ar fi omis să țină seama la adoptarea dispoziției în cauză de elemente esențiale.

365. Aceste două state membre susțin că din informațiile disponibile la momentul adoptării articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 reiese că legiuitorul Uniunii avea cunoștință de starea lacunară actuală a infrastructurii europene. Or, evaluarea impactului ar prezenta deficitul de spații de parcare și de locuri de cazare adecvate ca fiind un factor care favorizează practica ce constă în efectuarea perioadei de repaus în cabina vehiculului. Comisia ar fi precizat chiar că, dată fiind această situație, conducătorii auto beneficiază de condiții de odihnă mai bune în cabină decât cele disponibile altfel(195). Mai mult, amploarea acestui deficit ar fi fost evidențiată de Comisie în studiul din 2019. În plus, articolul 8a alineatele (8) și (4) din Regulamentul nr. 561/2006 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1054 cuprinde apeluri repetate în vederea creării de spații de parcare sigure și securizate, ceea ce demonstrează că legiuitorul a adoptat cerința contestată fiind conștient de numărul insuficient de spații de parcare de calitate adecvată. Ar rezulta că legiuitorul Uniunii a săvârșit o eroare vădită prin faptul că a omis să țină seama de elemente esențiale, și anume datele referitoare la deficitul de locuri de parcare sigure și securizate, și nu a apreciat probele relevante.

366. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

i)      Observații introductive

367. Articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, a cărui proporționalitate este repusă în discuție de Republica Bulgaria, de România și de Ungaria, a modificat articolul 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006.

368. În versiunea sa anterioară, articolul 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006 prevedea că, „[î]n cazul în care un conducător auto solicită acest lucru, perioadele de repaus zilnic^[(196)^] și perioadele de repaus săptămânal reduse^[(197)^] departe de baza de staționare a vehiculului pot fi efectuate la bordul vehiculului, cu condiția ca acesta să fie dotat cu cabină de dormit corespunzătoare și să fie în staționare”.

369. Astfel cum reiese din modul său de redactare, această dispoziție viza exclusiv perioadele de repaus zilnic și perioadele de repaus săptămânal reduse, permițând, în anumite condiții, conducătorilor auto să efectueze aceste perioade de repaus la bordul vehiculului. În schimb, aceasta nu viza în mod explicit perioada de repaus săptămânal normală.

370. În Hotărârea Vaditrans, Curtea a statuat însă că dispoziția menționată, întrucât nu permitea în mod expres, potrivit modului său de redactare, decât simpla efectuare a perioadelor de repaus zilnic și de repaus săptămânal reduse la bordul vehiculului (cu condiția ca acesta să fie dotat cu facilități de dormit corespunzătoare pentru fiecare conducător auto și să fie în staționare), trebuia interpretată în sensul că interzicea efectuarea perioadelor de repaus săptămânal normale la bordul vehiculului(198).

371. În urma acestei hotărâri, articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 – dispoziție a cărei legalitate este contestată în prezentele cauze – a modificat articolul 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, prevăzând de acum în mod explicit interzicerea repausului săptămânal normal în cabină. Noua versiune a acestei dispoziții, astfel cum a fost modificată, prevede astfel că „[p]erioadele de repaus săptămânal normale și orice perioadă de repaus săptămânal de mai mult de 45 de ore luată în compensație pentru perioade de repaus săptămânal reduse anterioare nu pot fi efectuate la bordul unui vehicul”, ci trebuie să fie efectuate „într‑un spațiu de cazare corespunzător și adaptat atât pentru bărbați, cât și pentru femei, cu spații de dormit și instalații sanitare adecvate”. Se precizează de asemenea că „[e]ventualele costuri de cazare în exteriorul vehiculului sunt suportate de către angajator”.

372. Acesta este contextul în care Republica Bulgaria, România și Ungaria contestă proporționalitatea acestei dispoziții. În această privință, din jurisprudența menționată la punctul 52 și următoarele de mai sus reiese că, pentru a examina proporționalitatea unei măsuri, Curtea trebuie să verifice dacă, prin adoptarea unei astfel de măsuri, legiuitorul Uniunii a depășit în mod vădit puterea largă de apreciere de care dispune în domeniul politicii comune în domeniul transporturilor(199), optând pentru o măsură vădit inadecvată în raport cu obiectivele pe care urmărea să le atingă sau care ar cauza inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate.

373. În ceea ce privește obiectivele dispoziției în cauză, este cert că aceasta vizează urmărirea obiectivelor strategice ale Regulamentului 2020/1054, pe care le‑am menționat deja la punctul 197 de mai sus. În special, astfel cum reiese din considerentul (13) al Regulamentului 2020/1054(200), această dispoziție urmărește obiectivul promovării progresului social, prin îmbunătățirea condițiilor de muncă ale conducătorilor auto, contribuind astfel la îmbunătățirea siguranței rutiere și la armonizarea condițiilor de concurență în transportul rutier.

374. Cele trei state membre menționate mai sus nu pun sub semnul întrebării legitimitatea acestor obiective. În schimb, acestea contestă caracterul adecvat și necesar al măsurii în cauză și susțin de asemenea că ea depășește ceea ce este necesar pentru atingerea respectivelor obiective declarate.

375. Consiliul și Parlamentul răspund însă că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 nu a introdus în mod real interdicția repausului săptămânal normal în cabină în ordinea juridică a Uniunii, această interdicție existând deja în temeiul versiunii anterioare a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost interpretată de Curte în Hotărârea Vaditrans. Legiuitorul Uniunii s‑ar fi limitat, așadar, pur și simplu la a codifica această interpretare.

376. Cele trei state membre menționate contestă totuși relevanța Hotărârii Vaditrans pentru prezenta cauză. În aceste condiții, considerăm că, înainte de a analiza în detaliu argumentele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității invocate de aceleași state membre, trebuie, cu titlu introductiv, să se analizeze această hotărâre și să se clarifice relevanța sa pentru prezentele cauze.

ii)    Cu privire la Hotărârea Vaditrans și la aplicabilitatea acesteia

377. În cauza Vaditrans, Conseil d’État (Consiliul de Stat) belgian a adresat Curții întrebări preliminare în cadrul unui litigiu aflat pe rolul său introdus de o întreprindere de transport, Vaditrans, care solicita anularea unui decret regal în temeiul căruia putea fi aplicată o amendă atunci când conducătorul unui camion efectua perioada de repaus săptămânal normală la bordul vehiculului.

378. În acest context, Conseil d’État (Consiliul de Stat) belgian solicita Curții să stabilească dacă articolul 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, în versiunea sa anterioară menționată la punctul 368 de mai sus, trebuia interpretat în sensul că perioadele de repaus săptămânal normale nu puteau fi efectuate la bordul vehiculului.

379. Astfel cum am arătat la punctul 370 de mai sus, Curtea a statuat în hotărârea sa că această dispoziție trebuia interpretată în sensul că interzicea efectuarea perioadelor de repaus săptămânal normale la bordul vehiculului(201). După ce a arătat că o asemenea interpretare era confirmată de geneza dispoziției menționate și de contextul în care se înscria, Curtea a subliniat că această interpretare „urmărește în mod vădit să atingă obiectivele [Regulamentului nr. 561/2006] care constau în ameliorarea condițiilor de muncă ale conducătorilor auto și a siguranței rutiere”(202). În această privință, ea a precizat în continuare că, chiar dacă proiectarea vehiculelor și a cabinelor cunoscuse ameliorări considerabile, nu era mai puțin adevărat că o cabină de camion „nu rezultă a fi un loc de repaus adaptat pentru perioade de repaus mai lungi decât perioadele de repaus zilnic și perioadele de repaus săptămânal reduse” și că conducătorii auto ar trebui să aibă posibilitatea de a‑și petrece perioadele de repaus săptămânal normale „într‑un loc care oferă condiții de cazare adaptate și adecvate”(203).

380. Curtea a arătat de asemenea că o interpretare contrară ar fi presupus că un conducător auto ar putea să efectueze toate perioadele sale de repaus în cabina vehiculului și că, prin urmare, perioadele de repaus ale acestui conducător auto ar fi efectuate într‑un loc care nu oferă condiții de cazare adaptate, ceea ce nu ar putea contribui la realizarea obiectivului de ameliorare a condițiilor de muncă ale conducătorilor auto(204).

381. Curtea a adăugat în continuare că deteriorarea eventuală a condițiilor în care conducătorii auto ar fi putut efectua perioadele de repaus săptămânal sau dificultatea de a face dovada respectării acestei cerințe nu pot justifica nerespectarea dispozițiilor imperative ale Regulamentului nr. 561/2006 referitoare la perioadele de repaus ale conducătorilor auto(205).

382. Cele trei state membre care contestă proporționalitatea dispoziției în discuție invocă însă mai multe argumente care urmăresc să repună în discuție relevanța Hotărârii Vaditrans în prezentele cauze.

383. În primul rând, potrivit Ungariei și României, cauza Vaditrans nu ar fi relevantă întrucât, în acea cauză, care privea o trimitere preliminară de interpretare, Curtea nu ar fi examinat problema proporționalității obligației instituite prin Regulamentul nr. 561/2006 în raport cu posibilitățile concrete de punere în aplicare a acestei dispoziții. Curtea nu ar fi apreciat imposibilitatea de a aplica interdicția repausului săptămânal normal în cabină.

384. Considerăm însă că un astfel de argument echivalează în esență cu a repune în discuție hotărârea Curții și urmărește chiar să conteste ex post validitatea dispoziției menționate din Regulamentul nr. 561/2006, care face obiectul interpretării Curții în acea hotărâre. Astfel, prin intermediul acestui argument, statele membre menționate susțin, în definitiv, că versiunea anterioară a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost interpretată de Curte în Hotărârea Vaditrans, ar fi fost nevalidă, fiind contrară principiului proporționalității, întrucât Curtea nu a luat în considerare în analiza sa imposibilitatea sau dificultatea excesivă de a respecta interdicția de a efectua perioada de repaus săptămânal normală la bordul vehiculului care rezultă din interpretarea acestei dispoziții pe care a reținut‑o în hotărârea menționată.

385. Or, un argument invocat în cadrul unei acțiuni în anulare introduse împotriva unei dispoziții și întemeiat pe nevaliditatea versiunii anterioare a acestei dispoziții, astfel cum a fost interpretată de Curte într‑o hotărâre anterioară, este, în opinia noastră, în mod neîndoielnic inadmisibil. În speță, obiectul acțiunilor introduse de statele membre în cauză este cererea de anulare a articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, iar nu o cerere de anulare a versiunii anterioare a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, care a fost înlocuită cu dispoziția menționată.

386. În plus și dintr‑o perspectivă similară, în cadrul unei acțiuni în anulare introduse împotriva unei dispoziții a unui act de drept al Uniunii, un stat membru nu poate, în opinia noastră, nici să încerce să repună în discuție interpretarea versiunii anterioare a acestei dispoziții reținute de Curte într‑o hotărâre preliminară.

387. În această privință, trebuie subliniat că, în conformitate cu articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, guvernele statelor membre au posibilitatea de a participa la procedura preliminară și în special de a prezenta observații în această procedură. Dacă un stat membru dorește să susțină că o dispoziție a Uniunii care face obiectul unei trimiteri preliminare este nevalidă sau dorește să pledeze în favoarea unei anumite interpretări a acestei dispoziții, statul membru respectiv poate astfel să intervină în procedura preliminară și să își susțină argumentele. El nu poate face însă acest lucru într‑o acțiune ulterioară având ca obiect o cerere de anulare a unei noi dispoziții care a modificat dispoziția precedentă menționată.

388. În consecință, dacă statele membre menționate mai sus ar fi considerat că versiunea precedentă a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006 era nevalidă sau ar fi trebuit să fie interpretată într‑un anumit mod, acestea ar fi putut și ar fi trebuit să invoce argumentele lor intervenind în cauza Vaditrans. Aceste state membre nu pot pune la îndoială nici validitatea dispoziției respective, nici interpretarea reținută de Curte în acea hotărâre în cadrul prezentelor acțiuni, care au ca obiect o cerere de anulare, printre altele, a articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054.

389. În al doilea rând, Republica Bulgaria și România susțin de asemenea că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 nu s‑ar limita la a codifica Hotărârea Vaditrans, ci ar adăuga cerințe suplimentare.

390. Or, în această privință, din modul de redactare a articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 reiese că, în raport cu versiunea anterioară a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost interpretată de Curte în Hotărârea Vaditrans, noua dispoziție pare să adauge trei cerințe suplimentare. Primo, noua versiune a acestei dispoziții se referă nu numai la „perioadele de repaus săptămânal normale”, ci și la „orice perioadă de repaus săptămânal de mai mult de 45 de ore luată în compensație pentru perioade de repaus săptămânal reduse anterioare”. Secundo, ea precizează că aceste perioade de repaus trebuie efectuate „într‑un spațiu de cazare corespunzător și adaptat atât pentru bărbați, cât și pentru femei, cu spații de dormit și instalații sanitare adecvate”. Tertio, aceasta precizează că „[e]ventualele costuri de cazare în exteriorul vehiculului sunt suportate de către angajator”.

391. În ceea ce privește prima cerință, trebuie să se constate că aceasta este acoperită de interpretarea versiunii anterioare a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006 reținută de Curte în Hotărârea Vaditrans. Astfel, după cum am arătat la punctul 379 de mai sus, în acea hotărâre Curtea a statuat în mod expres că o cabină de camion nu este un loc de repaus adaptat pentru perioade de repaus mai lungi decât perioadele de repaus zilnic și perioadele de repaus săptămânal reduse(206). În consecință, înainte chiar de adoptarea Regulamentului 2020/1054, o perioadă de repaus săptămânal de mai mult de 45 de ore luată în compensație pentru perioade de repaus săptămânal reduse anterioare nu ar fi putut fi efectuată la bordul vehiculului.

392. De asemenea, a doua cerință, menționată la punctul 390 de mai sus, decurge în mod direct din Hotărârea Vaditrans. Astfel, în acea hotărâre, Curtea a statuat în mod expres că conducătorii auto ar trebui să aibă posibilitatea de a‑și petrece perioadele de repaus săptămânal normale „într‑un loc care oferă condiții de cazare adaptate și adecvate”(207). Aceasta include, implicit, însă neîndoielnic, cerința ca acest loc să fie adaptat atât pentru femei, cât și pentru bărbați, precum și, în măsura în care este vorba despre un loc de cazare adaptat, ca acest loc să aibă spații de dormit și instalații sanitare adecvate.

393. În ceea ce privește, tertio, cerința ca eventualele costuri de cazare în exteriorul vehiculului să fie suportate de către angajator, aceasta rezultă, în opinia noastră, tot implicit, din interdicția repausului săptămânal normal în cabină, astfel cum reiese aceasta din Hotărârea Vaditrans, interpretată în lumina finalității dispoziției în cauză. Într‑adevăr, pe de o parte, „locul de repaus adaptat pentru perioade de repaus mai lungi” menționat de Curte în acea hotărâre ar trebui să ia locul cabinei camionului pentru perioadele de repaus săptămânal normale. Or, cabina este în principiu pusă la dispoziție de angajator, dar este recunoscută de Curte ca fiind un loc care nu furnizează condiții de cazare adaptate pentru asemenea perioade(208). Astfel, în mod logic, „locul de repaus adaptat”, menit să o înlocuiască, ar trebui de asemenea pus la dispoziție de angajator. Pe de altă parte, a pune în sarcina conducătorului auto cheltuielile de cazare într‑un „loc de repaus adaptat pentru perioade de repaus mai lungi” ar fi, în opinia noastră, contrar scopurilor dispoziției menționate, recunoscute de Curte ca fiind cele de îmbunătățire a condițiilor de muncă ale personalului din sectorul rutier și de îmbunătățire a siguranței rutiere în general(209).

394. Din tot ceea ce precedă reiese că, prin adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, legiuitorul nu a introdus în ordinea juridică a Uniunii interdicția de a efectua repausul săptămânal normal în cabină, astfel cum este prevăzută de această dispoziție, ci doar a codificat dreptul existent care rezultă din versiunea anterioară a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost interpretat de Curte în Hotărârea Vaditrans.

395. În aceste condiții, conform jurisprudenței amintite la punctul 52 și următoarele și în conformitate cu punctul 372 de mai sus, examinarea motivelor invocate de Republica Bulgaria, de România și de Ungaria întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității va trebui să vizeze verificarea aspectului dacă, prin codificarea dreptului existent, legiuitorul Uniunii a depășit în mod vădit puterea largă de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor, optând pentru o măsură vădit inadecvată în raport cu obiectivele pe care urmărea să le atingă sau care ar cauza inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate. Prin urmare, din această perspectivă trebuie examinate diferitele argumente invocate de cele trei state membre în cauză care urmăresc să repună în discuție proporționalitatea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054.

iii) Cu privire la proporționalitatea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054

396. Aceste trei state membre invocă de la bun început argumente întemeiate pe caracterul inadecvat și disproporționat al măsurii în cauză ca urmare a stadiului actual al infrastructurii europene și, în mod specific, a numărului insuficient de spații de parcare securizate și de spații de cazare adecvate situate în apropierea acestora, care ar face excesiv de dificilă, dacă nu chiar imposibil de respectat, interdicția repausului săptămânal normal în cabină.

397. În această privință, referitor la caracterul adecvat al măsurii menționate pentru a atinge obiectivele urmărite, a căror legitimitate nu este contestată, acesta a fost deja confirmat de Curte la punctul 43 din Hotărârea Vaditrans, în care Curtea a statuat că interdicția de a efectua perioadele de repaus săptămânal normale la bordul vehiculului urmărește în mod vădit să atingă obiectivele Regulamentului nr. 561/2006 care constau în ameliorarea condițiilor de muncă ale conducătorilor auto și a siguranței rutiere.

398. În ceea ce privește un eventual caracter disproporționat al opțiunii legiuitorului de a codifica dreptul existent, trebuie arătat că orice altă abordare diferită de aceea de a menține interdicția de a efectua perioadele de repaus săptămânal normale la bordul vehiculului ar fi presupus o diminuare a protecției sociale a conducătorilor auto și astfel o deteriorare a condițiilor lor de muncă în raport cu cele existente, ceea ce ar fi contrar obiectivelor reglementării în cauză, precum și Hotărârii Vaditrans.

399. În această privință, trebuie amintit că, după cum Curtea a statuat în mod explicit, cabina vehiculului constituie un loc care nu furnizează condiții de cazare adaptate unor perioade de repaus mai lungi decât perioadele de repaus zilnic și perioadele de repaus săptămânal reduse(210). Prin urmare, orice soluție normativă care ar permite petrecerea unor astfel de perioade de repaus în cabină ar fi incompatibilă cu această apreciere.

400. Or, o eventuală lipsă actuală a unor infrastructuri adecvate nu poate constitui, în opinia noastră, o justificare pentru a permite (sau chiar pentru a impune), pe cale legislativă, conducătorilor auto să își efectueze perioadele de repaus săptămânal normale la bordul vehiculului, și anume într‑un loc care nu este adaptat pentru a petrece astfel de perioade lungi de repaus. Eventualele probleme de infrastructură nu ar trebui rezolvate în detrimentul drepturilor sociale ale conducătorilor auto și, în cele din urmă, al sănătății acestora. În consecință, în opinia noastră, nu se poate reproșa legiuitorului că a încălcat principiul proporționalității pentru că nu a modificat dreptul existent prin reducerea drepturilor sociale ale conducătorilor auto, permițându‑le să efectueze perioadele de repaus săptămânal normale într‑un loc neadecvat.

401. Pe de altă parte, trebuie subliniat de asemenea că dispoziția în cauză nu interzice conducătorilor auto să efectueze orice fel de repaus în vehicul, ci se aplică exclusiv perioadelor de repaus săptămânal normale. Aceste perioade de repaus sunt efectuate numai o dată la două sau la trei săptămâni(211). În plus, acestea constituie tipul de repaus pe care, potrivit articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, conducătorii auto trebuie să îl poată efectua la locul lor de reședință în temeiul obligației referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, ceea ce reduce pretinsa presiune exercitată de măsura în cauză asupra spațiilor de parcare.

402. De altfel, nu toate soluțiile normative alternative menționate de statele membre în cauză sunt adecvate pentru urmărirea obiectivelor de protecție socială vizate de reglementarea în cauză și ar presupune o reală reducere a acestei protecții sociale pentru conducătorii auto. În ceea ce privește, în primul rând, posibilitatea de a lăsa conducătorilor auto libertatea de a efectua perioada de repaus săptămânal normală în cabină, apreciem că aceasta nu este adecvată, pe baza unor considerații analoge celor pe care le‑am prezentat la punctul 243 de mai sus, în ceea ce privește riscul ca alegerea lucrătorului, în calitate de parte defavorizată în raportul de muncă cu operatorul de transport, să nu fie complet liberă și ca acesta să sufere presiuni pentru a face o alegere care să fie convenabilă pentru interesele angajatorului. În al doilea rând, instituirea unor derogări, precum cele avute în vedere la a doua și la a treia soluție alternativă menționate la punctul 363 de mai sus, ar presupune că ar fi permisă efectuarea de către conducătorii auto a perioadei de repaus săptămânal normale într‑un loc neadecvat, ceea ce ar implica o reducere a drepturilor sociale ale conducătorilor auto. În al treilea rând, nici prevederea unei perioade tranzitorii nu pare adecvată, pentru motivele dezvoltate în detaliu mai jos, la punctul 499 și următoarele din prezentele concluzii, în cadrul analizei motivelor invocate împotriva articolului 3 din Regulamentul 2020/1054 privind data intrării sale în vigoare.

403. În aceste condiții, celelalte argumente invocate de cele trei state membre în cauză și care urmăresc să repună în discuție proporționalitatea măsurii nu pot fi, în opinia noastră, admise.

404. Nici argumentele întemeiate, în primul rând, pe riscurile pentru siguranța mărfurilor și, așadar, pe răspunderea operatorilor de transport pentru pierderea acestora, în al doilea rând, pe riscul pentru operatorii de transport și pentru conducătorii auto de a li se aplica sancțiuni și, în al treilea rând, pe pretinsele costuri suplimentare pentru operatorii de transport care decurg din dispoziția în cauză nu pot demonstra o încălcare a principiului proporționalității de către legiuitorul Uniunii. Astfel, pe de o parte, din moment ce articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 s‑a limitat la a codifica dreptul deja existent, adoptarea acestuia nu a putut implica nicidecum o creștere a unor asemenea riscuri și costuri. În aceste condiții, nu se poate susține că adoptarea acestei dispoziții ar avea efecte prejudiciabile asupra operatorilor interesați în raport cu situația anterioară. Pe de altă parte, statele membre în cauză nu au demonstrat că, în conformitate cu jurisprudența menționată la punctul 57 de mai sus, inconvenientele pentru întreprinderile de transport care decurg din adoptarea dispoziției în discuție ar fi disproporționate, astfel încât alegerea legiuitorului de a codifica dreptul existent ar fi vădit eronată.

405. În plus, în ceea ce privește în special sancțiunile, din articolul 1 punctul 16 din Regulamentul 2020/1054 reiese că legiuitorul a prevăzut în mod explicit că aceste sancțiuni trebuie să fie proporționale(212). În această privință, deși este adevărat, așa cum arată România, că Regulamentul 2020/1054 nu armonizează sancțiunile, aceasta nu înseamnă că alegerea legiuitorului ar duce la o asemenea insecuritate juridică încât să determine o încălcare a principiului proporționalității. Astfel, după cum reiese din jurisprudența menționată la punctul 119 de mai sus, legiuitorul Uniunii poate recurge la un cadru juridic general care, dacă este cazul, trebuie precizat ulterior, în special de statele membre.

406. Pe baza unui raționament analog, este necesar, în opinia noastră, să se respingă și argumentul invocat de Republica Bulgaria întemeiat pe insecuritatea juridică cu privire la noțiunea de „spațiu de cazare corespunzător și adaptat”, legiuitorul nefiind obligat să definească în detaliu fiecare noțiune a unei reglementări. Pe de altă parte, prin faptul că nu a definit exact această noțiune, legiuitorul Uniunii a lăsat o marjă de flexibilitate în aplicarea dispoziției în ceea ce privește tipul de spațiu de cazare pe care conducătorii auto îl pot utiliza, ceea ce permite atenuarea posibilelor consecințe ale unei eventuale stări lacunare a infrastructurilor europene.

407. În ceea ce privește, mai întâi, argumentul potrivit căruia Comisia nu ar fi publicat lista tuturor spațiilor de parcare certificate, pe care ar fi obligată să o publice în temeiul noului articol 8a alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 astfel cum a fost modificat prin articolul 1 punctul 7 din Regulamentul 2020/1054, deși un astfel de argument ar putea servi la invocarea unei eventuale neîndepliniri a obligațiilor de către Comisie, acesta nu poate nicidecum să demonstreze că legiuitorul Uniunii și‑ar fi depășit în mod vădit puterea largă de apreciere prin adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054.

408. Cât privește obligația specială de raportare care revine Comisiei, prevăzută la articolul 8a alineatul (4) din Regulamentul nr. 561/2006 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1054, în temeiul căreia, până la 31 decembrie 2024, aceasta va prezenta Parlamentului și Consiliului un raport privind, printre altele, disponibilitatea locurilor de repaus adecvate pentru conducătorii auto și a spațiilor de parcare securizate, aceasta nu demonstrează nicidecum caracterul disproporționat al măsurii în cauză. Ea arată numai că legiuitorul a indicat că este vorba despre un domeniu în legătură cu care ține să fie informat cu privire la orice situație care ar putea necesita o nouă evaluare.

409. În ceea ce privește, în continuare, argumentul Republicii Bulgaria potrivit căruia un stat membru ar putea fi stimulat să nu mărească numărul infrastructurilor pentru a limita prestarea pe teritoriul său a serviciilor de transport de către operatori de transport străini, arătăm că acest argument este în mod vădit ipotetic și nu se bazează pe niciun element care să sugereze că o astfel de situație s‑ar putea produce. În orice caz, acest argument privește eventuale comportamente ale statelor membre, iar nu o depășire vădită de către legiuitorul Uniunii a puterii sale largi de apreciere.

410. În sfârșit, în ceea ce privește motivele referitoare la examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității, arătăm că Consiliul și Parlamentul nu neagă că, atunci când a adoptat articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, legiuitorul era conștient de problema generală a lipsei unei infrastructuri adecvate în întreaga Uniune. După cum arată România și Ungaria, această problemă a fost, astfel, evidențiată în cursul procedurii legislative atât în evaluarea impactului, cât și în alte studii, precum studiul din 2019.

411. Trebuie însă arătat că, în pofida acestei problematici, Comisia a prevăzut în propunerea sa de regulament privind timpul de lucru, întemeiată pe rezultatele evaluării impactului, o dispoziție echivalentă cu cea reținută în final la articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, care prevedea de asemenea interdicția de a efectua perioade de repaus mai lungi și, prin urmare, perioada de repaus săptămânal normală în vehicul(213).

412. Între timp, Curtea a pronunțat Hotărârea Vaditrans, care a înlăturat orice incertitudine cu privire la domeniul de aplicare al versiunii anterioare a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006 și a interpretat ex tunc(214) această dispoziție în sensul menționat la punctul 370 de mai sus, clarificând că o interdicție precum cea prevăzută în respectiva propunere a Comisiei – și reținută în final în Regulamentul 2020/1054 – exista deja în dreptul Uniunii.

413. În aceste condiții, apreciem că nu se poate susține că, prin adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 și, astfel, prin codificarea dreptului existent, de altfel în conformitate cu Propunerea de regulament privind timpul de lucru, întemeiată pe o evaluare a impactului, legiuitorul Uniunii ar fi omis să țină seama de elemente esențiale, și anume de datele referitoare la deficitul de locuri de parcare sigure și securizate care fuseseră evidențiate în cursul procedurii legislative.

414. Reiese din toate considerațiile care precedă că, în opinia noastră, toate motivele prin care se susține că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 nu respectă cerințele care decurg din principiul proporționalității trebuie respinse.

b)      Cu privire la încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1)      Argumentele părților

415. România arată că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 ar încălca cerințele care decurg din articolul 91 alineatul (2) și din articolul 94 TFUE, întrucât această dispoziție aduce o atingere gravă intereselor operatorilor de transport și ale conducătorilor auto.

416. În ceea ce privește, mai întâi, operatorii de transport, costurile acestora le‑ar depăși cu mult pe cele de punere la dispoziție a unui spațiu de cazare pentru conducătorii auto. Astfel, aceste costuri ar trebui să acopere de asemenea modificările de itinerarii în funcție de disponibilitatea spațiilor de cazare și a spațiilor de parcare adecvate, creșterea primelor de asigurare ca urmare a creșterii riscurilor legate de siguranța mărfurilor transportate, necesitatea ca conducătorii auto să efectueze distanțe suplimentare pentru a găsi un spațiu adecvat, precum și costul transferului conducătorului auto din zona de parcare la locul de cazare, care s‑ar putea afla la o distanță considerabilă, ținând seama de situația descrisă în studiul din 2019. Pe de altă parte, operatorii de transport ar suferi o scădere a veniturilor din moment ce deficitul de infrastructuri ar avea repercusiuni asupra posibilității concrete de a planifica trasee mai lungi și de a efectua transporturi pe anumite rute în deplină siguranță.

417. În continuare, în ceea ce îi privește pe conducătorii auto, repercusiunile suferite de operatorii de transport ar conduce la pierderea locurilor de muncă și la necesitatea de a emigra către statele din Europa Occidentală. În plus, din cauza lipsei infrastructurilor, dispoziția în cauză ar spori oboseala și stresul conducătorilor auto.

418. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

419. În ceea ce privește analiza dispozițiilor articolului 91 alineatul (2) și ale articolului 94 TFUE și a domeniului lor de aplicare, facem trimitere la considerațiile pe care le‑am expus la punctele 281-293 de mai sus.

420. În ceea ce privește criticile formulate de România, am arătat la punctul 394 de mai sus că, prin adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, legiuitorul nu a introdus în ordinea juridică a Uniunii interdicția repausului săptămânal normal în cabină, ci doar a codificat dreptul existent care rezultă din versiunea anterioară a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost interpretat de Curte în Hotărârea Vaditrans.

421. În aceste condiții, întrucât interdicția repausului săptămânal normal în cabină era deja în vigoare înainte de adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, nu se poate susține că adoptarea acestei dispoziții ar implica o creștere a costurilor sau o scădere a veniturilor pentru operatorii de transport sau consecințe prejudiciabile pentru conducătorii auto.

422. În consecință, trebuie respins motivul întemeiat pe faptul că, întrucât aduce o atingere gravă intereselor operatorilor de transport și ale conducătorilor auto, adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 ar încălca cerințele care decurg din articolul 91 alineatul (2) și din articolul 94 TFUE.

c)      Cu privire la încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1)      Argumentele părților

423. În acțiunile formulate, Republica Bulgaria (cauza C‑543/20) și România (cauza C‑546/20) susțin că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 nu respectă cerințele care decurg din principiul nediscriminării, prevăzut la articolul 18 TFUE. Republica Bulgaria face de asemenea referire la articolele 20 și 21 din cartă, la principiul egalității statelor membre, înscris la articolul 4 alineatul (2) TUE, precum și la articolul 95 alineatul (1) TFUE.

424. Republica Bulgaria și România susțin că interzicerea repausului săptămânal normal în cabină încalcă principiul egalității de tratament și al nediscriminării atât pentru întreprinderile de transport situate la periferia geografică a Uniunii, cât și pentru conducătorii auto care lucrează pentru aceste întreprinderi. Astfel, ar fi mult mai ușor pentru întreprinderile de transport stabilite în state membre situate în centrul Uniunii și pentru conducătorii lor auto să respecte interdicția menționată decât pentru transportatorii stabiliți în state membre situate la periferia Uniunii și pentru conducătorii lor auto. În cadrul aceluiași stat membru, interdicția ar crea o discriminare între conducătorii auto locali și cei din alte state membre. Conducătorii auto naționali nu ar fi afectați de lipsa unor spații adecvate de cazare și a unor spații securizate și sigure de parcare, întrucât aceștia pot să doarmă la domiciliu și să își parcheze camioanele la centrul operațional al transportatorului. Nu aceasta ar fi situația conducătorilor auto angajați de transportatori stabiliți în state situate la periferia Uniunii, care, din cauza lipsei unor spații adecvate de cazare și a unor spații securizate și sigure de parcare, ar fi constrânși să nu respecte interdicția menționată, majorând cheltuielile operatorilor de transport, dintre care majoritatea sunt IMM‑uri.

425. În plus, o evaluare a efectelor dispozițiilor Regulamentului 2020/1054 asupra pieței transporturilor nu ar putea fi efectuată fără a se ține seama de Regulamentul 2020/1055 și de Directiva 2020/1057, care fac de asemenea parte din pachetul de măsuri privind mobilitatea. O apreciere globală a primului pachet privind mobilitatea ar evidenția astfel caracterul discriminatoriu al reglementării în detrimentul acestora din urmă în ceea ce privește posibilitatea concretă de a furniza servicii de transport în Uniune.

426. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

427. Republica Bulgaria și România susțin că, prin adoptarea articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 și astfel prin menținerea interdicției repausului săptămânal normal în cabină, legiuitorul Uniunii ar fi încălcat principiile egalității de tratament și nediscriminării, această interdicție implicând o discriminare atât între conducătorii auto, cât și între operatorii de transport.

428. În această privință, arătăm, mai întâi, că interdicția repausului săptămânal normal în cabină se aplică fără distincție și în același mod oricărei întreprinderi de transport care efectuează transporturi rutiere ce intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 561/2006 și oricărui conducător auto care intră sub incidența acestui regulament(215). Dispoziția se aplică indiferent de naționalitatea conducătorului auto sau a angajatorului. În consecință, această obligație, ca atare, nu instituie în mod explicit o distincție nici între conducătorii auto, nici între întreprinderile de transport.

429. În continuare, în opinia noastră, conducătorii auto care efectuează transporturi internaționale între diferite state membre și conducătorii auto care efectuează transporturi naționale în statul membru în care este stabilit angajatorul lor nu se află în mod necesar în situații comparabile, îndeosebi din perspectiva dispoziției care prevede interdicția repausului săptămânal normal în cabină.

430. În această privință, amintim, pe de o parte, că, astfel cum reiese din jurisprudența menționată la punctul 79 de mai sus, caracterul comparabil al situațiilor diferite se apreciază în funcție de obiectul și de finalitatea actului Uniunii care este contestat. Pe de altă parte, din cuprinsul punctului 373 de mai sus reiese că interdicția repausului săptămânal normal în cabină urmărește în esență obiectivul îmbunătățirii condițiilor de muncă ale conducătorilor auto, ceea ce contribuie de asemenea la îmbunătățirea siguranței rutiere.

431. Or, interdicția repausului săptămânal normal în cabină urmărește, în mod evident, să protejeze conducătorii auto care petrec perioade lungi departe de locul lor de domiciliu și care sunt astfel obligați, din cauza muncii lor, să își petreacă perioadele de repaus săptămânal departe de acest loc. În cazul în care un conducător auto își poate petrece perioada de repaus săptămânal la domiciliu, această interdicție nu este relevantă. Din această perspectivă, situațiile celor două tipuri de conducători auto menționate la punctul 429 de mai sus nu sunt, așadar, comparabile.

432. În plus, amintim că, astfel cum s‑a arătat la punctul 43 de mai sus, distincția, pe de o parte, între transporturile internaționale și transporturile naționale și, pe de altă parte, între transportatorii rezidenți și transportatorii nerezidenți este prevăzută în mod expres la articolul 91 alineatul (1) TFUE, în special la literele (a) și (b). Dreptul Uniunii prevede, așadar, la nivelul dreptului primar o abordare diferită în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor între reglementarea transporturilor internaționale și cea a transporturilor naționale.

433. Pe de altă parte, urmând logica celor două state membre menționate mai sus, a permite conducătorilor auto care efectuează transport internațional să efectueze perioadele de repaus săptămânal normale la bordul vehiculului ar implica un grad și mai ridicat de discriminare între conducătorii auto naționali, care pot efectua perioada de repaus săptămânal normală la domiciliu, și conducătorii auto din alte state membre, care ar trebui să efectueze perioada de repaus săptămânal normală în cabină, și anume într‑un loc care nu este adaptat pentru a petrece astfel de perioade lungi de repaus(216).

434. În sfârșit, din argumentația prezentată de cele două state membre menționate mai sus reiese că pretinsele discriminări pe care le invocă nu decurg din interdicția repausului săptămânal normal în cabină ca atare, ci mai degrabă din eventuala stare actuală a infrastructurii europene și, în mod specific, din numărul insuficient de spații de parcare securizate și de spații de cazare adecvate situate în apropierea acestora.

435. Or, în cadrul controlului jurisdicțional limitat pe care, într‑un domeniu precum politica în domeniul transporturilor, Curtea l‑a recunoscut și în ceea ce privește respectarea principiului egalității de tratament(217), instanța Uniunii nu poate înlocui aprecierea legiuitorului Uniunii cu propria apreciere, punând sub semnul îndoielii – din cauza unei eventuale lipse actuale a unor infrastructuri adecvate – alegerea legiuitorului de a nu fi modificat dreptul existent și de a nu fi redus drepturile sociale ale conducătorilor auto, permițându‑le să își efectueze perioadele de repaus săptămânal normale într‑un loc neadaptat la perioade de repaus atât de lungi.

436. Având în vedere tot ceea ce precedă, apreciem că motivele invocate împotriva articolului 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054 întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării trebuie respinse.

d)      Cu privire la încălcarea dispozițiilor dreptului Uniunii în materia liberei prestări a serviciilor de transport și a pieței unice

1)      Argumentele părților

437. România arată că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 ar încălca dispozițiile dreptului Uniunii în materia liberei prestări a serviciilor de transport și a pieței unice. Acest stat membru susține că, în ceea ce privește libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor, astfel cum este prevăzută la articolul 58 alineatul (1) TFUE, punerea în aplicare a interdicției repausului săptămânal normal în cabină ar conduce la o restrângere a acestei libertăți, din moment ce itinerariile de transport vor fi, pentru o durată nedeterminată, limitate la traseele care pot fi efectuate într‑un termen care nu obligă conducătorul auto să efectueze o perioadă de repaus săptămânal sau care vor fi stabilite în funcție de prezența unor spații de parcare sigure și securizate. Din cauza acestei limitări, măsura ar duce de facto la fragmentarea pieței interne. De aici ar rezulta un regres în realizarea obiectivului de dezvoltare durabilă a acestei piețe, astfel cum este prevăzut la articolul 3 TUE, care este de asemenea unul dintre obiectivele definite de Comisie în evaluarea impactului(218).

438. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

439. Astfel cum reiese din cuprinsul punctului 44 și următoarele de mai sus, în domeniul transporturilor, aplicarea principiilor libertății de a presta servicii trebuie realizată, potrivit Tratatului FUE, prin punerea în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor, iar libera prestare a serviciilor de transport este garantată exclusiv în măsura în care acest drept a fost acordat prin intermediul unor măsuri de drept derivat adoptate de legiuitorul Uniunii în cadrul acestei politici comune.

440. În consecință, chiar presupunând că articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 determină, astfel cum arată România, o restricție privind libera prestare a serviciilor, întrucât legiuitorul Uniunii este liber, în cadrul marjei sale largi de apreciere, să realizeze, prin punerea în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor, gradul de liberalizare a acestui sector pe care îl consideră oportun, această împrejurare nu ar implica nicidecum o încălcare a dispozițiilor dreptului Uniunii în materia liberei prestări a serviciilor de transport și a pieței unice. Rezultă că, în opinia noastră, și acest motiv trebuie respins.

e)      Concluzie cu privire la motivele referitoare la interdicția repausului săptămânal în cabină

441. Din tot ceea ce precedă rezultă că toate motivele invocate de Republica Bulgaria (cauza C‑543/20), de România (cauza C‑546/20) și de Ungaria (cauza C‑551/20) împotriva articolului 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 trebuie, în opinia noastră, să fie respinse.

3.      Cu privire la motivele referitoare la articolul 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054

442. În acțiunea formulată în cauza C‑551/20, Ungaria solicită anularea articolului 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054, prin care a fost devansată data intrării în vigoare a obligației de a instala tahografele V2, și anume tahografele inteligente de a doua generație.

443. În timp ce, în temeiul reglementării în vigoare înainte de adoptarea Regulamentului 2020/1054, ar fi fost posibilă îndeplinirea obligației de a instala tahografele V2 până la 15 iunie 2034(219), din articolul 2 punctul 2 din acest regulament coroborat cu punctul 8 al acestui articol, care stabilește termenele pentru adoptarea de către Comisie a specificațiilor referitoare la tahografele V2, rezultă că, dacă această instituție adoptă și aplică în termenele stabilite regulamentul de punere în aplicare care conține specificațiile menționate, vehiculele echipate cu tahografe digitale sau analogice vor trebui să fie echipate până la 31 decembrie 2024, iar vehiculele echipate cu tahografe inteligente vor trebui să fie echipate cu tahografe V2 cel târziu în anul 2025. Comisia a adoptat specificațiile tehnice referitoare la tahografele inteligente la 16 iulie 2021(220) și le‑a modificat la 16 mai 2023(221).

444. În susținerea cererii sale de anulare a articolului 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054, Ungaria invocă trei motive, întemeiate, primul, pe încălcarea principiului proporționalității, al doilea, pe încălcarea principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice și, al treilea, pe încălcarea articolului 151 al doilea paragraf TFUE.

a)      Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1)      Argumentele părților

445. Prin intermediul primului motiv, Ungaria, susținută de România, de Republica Letonia și de Republica Estonia, arată că, prin adoptarea articolului 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054, legiuitorul Uniunii a încălcat principiul proporționalității și a săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că nu a evaluat consecințele economice ale devansării considerabile a termenului de instalare a tahografelor V2. Întrucât această dispoziție nu figurează în Propunerea de regulament privind timpul de lucru, nu ar fi fost realizată o evaluare a impactului cu privire la acest aspect. Dispozițiile de modificare a termenului de instalare a tahografului ar fi fost introduse în proiectul de text în temeiul acordului încheiat de Parlament și de Consiliu, fără ca aceste instituții să efectueze o evaluare a impactului.

446. Or, din jurisprudență ar reieși că este posibil să se renunțe la evaluarea impactului atunci când legiuitorul dispune de informații obiective care îi permit să aprecieze proporționalitatea măsurii. Totuși, Ungaria afirmă că nu are cunoștință de existența unor astfel de informații și nici de o analiză efectuată de legiuitori.

447. Ungaria arată de asemenea că dispozițiile propuse de Parlament și de Consiliu constituiau modificări substanțiale ale respectivei propuneri a Comisiei în sensul Acordului interinstituțional menționat la punctul 62 și următoarele de mai sus și că, prin urmare, ar fi fost justificat să se efectueze suplimentar o evaluare a impactului sau să se încredințeze Comisiei sarcina de a o efectua. Două studii realizate în lunile februarie și martie 2018 ar fi examinat costurile punerii în conformitate, însă acestea nu ar fi abordat în mod expres problema caracterului proporțional, chiar dacă al doilea studiu ar fi evocat posibilitatea unei disproporții. În plus, Ungaria consideră deosebit de problematic în această privință faptul că noua tehnologie (V2) nu există încă pe piață și nici nu se știe cu certitudine când va fi disponibilă.

448. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

449. Prin intermediul acestui motiv, Ungaria reproșează în esență legiuitorului Uniunii că a adoptat articolul 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054 și că, procedând astfel, a devansat în mod considerabil termenul de instalare a tahografelor V2 fără să fi solicitat o evaluare a impactului și fără să dispună de suficiente elemente care să permită aprecierea proporționalității măsurii adoptate în final.

450. În această privință, trebuie arătat de la bun început că părțile nu contestă că evaluarea impactului – pilonul social, pe care Comisia a realizat‑o în vederea revizuirii Regulamentelor nr. 561/2006 și nr. 165/2014, nu a acoperit termenul de instalare a tahografelor V2, întrucât această instituție nu a avut în vedere în propunerea sa de modificare a acestui din urmă regulament devansarea datei de intrare în vigoare a obligației privind instalarea tahografelor V2.

451. Reiese însă din jurisprudența menționată la punctele 65 și 72 de mai sus, pe de o parte, că omiterea unei evaluări a impactului nu poate fi calificată drept o încălcare a principiului proporționalității atunci când legiuitorul Uniunii dispune de suficiente elemente care îi permit să aprecieze proporționalitatea unei măsuri adoptate și, pe de altă parte, că, în exercitarea efectivă a puterii sale de apreciere, legiuitorul Uniunii poate ține seama nu numai de evaluarea impactului, ci și de orice altă sursă de informații.

452. Or, în speță, astfel cum arată Consiliul și Parlamentul, deși măsura în cauză nu a figurat în propunerea Comisiei și nici în evaluarea impactului – pilonul social, în luna martie 2018 Comisia a publicat raportul final al unui studiu privind măsurile care favorizează punerea în aplicare a tahografului inteligent. Ungaria nu contestă că obiectivul acestui studiu era de a evalua diferite opțiuni strategice vizând accelerarea punerii în aplicare a tahografului inteligent și în special de a evalua efectele economice, sociale și în materie de siguranță rutieră care impuneau punerea în conformitate a vehiculelor înmatriculate înainte de luna iunie 2019(222). Acest studiu al Comisiei includea o analiză costuri‑beneficii detaliată, care ținea seama de efectele economice asupra operatorilor de transport și asupra autorităților naționale, de efectele asupra siguranței rutiere, de efectele sociale și de efectele asupra pieței interne. În plus, în cursul anului 2018, Parlamentul a realizat de asemenea un studiu în vederea evaluării costurilor și a avantajelor instalării, până în ianuarie 2020, a unui tahograf inteligent pentru camioanele din transportul internațional(223). Din dosar reiese totodată că legiuitorul a examinat și a luat în considerare aceste studii în cadrul procedurii legislative care s‑a finalizat cu adoptarea Regulamentului 2020/1054.

453. În aceste condiții, considerăm că instituțiile Uniunii autoare ale actului în discuție au stabilit în fața Curții că măsura în cauză a fost adoptată prin exercitarea efectivă a puterii lor de apreciere și au prezentat și au expus în mod clar și neechivoc datele de bază pe care le‑au luat în considerare pentru a fundamenta măsura contestată.

454. Celelalte argumente invocate de Ungaria nu pot repune în discuție această apreciere.

455. Astfel, în primul rând, faptul, invocat de Ungaria, că cele două studii menționate mai sus nu ar fi examinat în mod specific respectarea principiului proporționalității este lipsit de relevanță. Astfel, revine legiuitorului sarcina de a efectua, pe baza datelor disponibile, evaluarea comparativă necesară a diferitelor interese existente care vizează să asigure un echilibru între acestea, ținând seama de obiectivele urmărite de măsura în cauză. Prin urmare, nu se poate impune ca datele de bază pe care se întemeiază exercitarea puterii de apreciere a legiuitorului să fie prezentate în cadrul unei evaluări specifice a proporționalității. În această privință, amintim de asemenea că, astfel cum reiese din jurisprudența menționată la punctul 72 de mai sus, forma în care sunt repertoriate datele de bază luate în considerare de legiuitorul Uniunii este lipsită de importanță.

456. În al doilea rând, împrejurarea invocată de Ungaria că tehnologia (V2) nu este încă disponibilă pe piață, chiar presupunând că ar fi dovedită – ceea ce nu este cazul –, nu poate repune în discuție proporționalitatea măsurii în cauză.

457. Astfel, pe de o parte, trebuie amintit că, după cum reiese din jurisprudența constantă a Curții menționată la punctul 74 de mai sus, validitatea unui act al Uniunii trebuie apreciată în raport cu elementele de care legiuitorul Uniunii dispunea la momentul adoptării reglementării în cauză. Or, instituțiile Uniunii au dovedit, fără a fi contrazise de Ungaria, că, în cursul procedurii legislative, informația de care dispunea legiuitorul era că tehnologia în cauză avea să fie disponibilă în anul 2022 și că instalarea tahografelor V2 ar fi putut fi finalizată până la sfârșitul anului 2024(224).

458. Pe de altă parte, data limită pentru instalarea tahografelor V2 a fost definită în Regulamentul 2020/1054 într‑un mod destul de atipic, întrucât a fost stabilită prin raportare nu la o anumită dată, ci la un termen de la adoptarea de către Comisie a dispozițiilor tehnice detaliate necesare, astfel încât să se asigure că există un termen suficient pentru dezvoltarea acestor noi tahografe. Or, astfel cum am arătat la punctul 443 de mai sus, Comisia a adoptat specificațiile tehnice privind tahografele inteligente la 16 iulie 2021 și chiar le‑a modificat foarte recent, pentru a asigura o funcționare comună a acestor tahografe inteligente de a doua versiune, în pofida anumitor întârzieri cauzate de motive tehnice. Aceste evoluții demonstrează, în opinia noastră, caracterul adecvat al alegerii legiuitorului în raport cu modalitatea de stabilire a datei limită pentru instalarea tahografelor V2, care a urmărit să garanteze o flexibilitate în implementarea acestei obligații.

459. Din considerațiile care precedă rezultă că, în opinia noastră, motivul întemeiat pe faptul că, prin adoptarea articolului 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054, legiuitorul Uniunii ar fi încălcat principiul proporționalității trebuie respins.

b)      Cu privire la încălcarea principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice

1)      Argumentele părților

460. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Ungaria susține că devansarea termenului pentru instalarea tahografelor V2 încalcă așteptările legitime ale operatorilor economici și, prin urmare, principiile protecției încrederii legitime și securității juridice. Astfel, în temeiul reglementării în vigoare înainte de adoptarea Regulamentului 2020/1054(225), operatorii economici ar fi putut crede în mod legitim că dispuneau de un termen de 15 ani de la adoptarea modalităților de aplicare pentru a îndeplini cerința instalării tahografelor inteligente. Operatorii nu și‑ar fi plasat pur și simplu încrederea în menținerea unei situații existente, ci, prin exercitarea puterii sale de apreciere, legiuitorul ar fi stabilit el însuși un termen pe care aceștia puteau să își întemeieze deciziile economice. Prin urmare, nu ar fi posibil să se modifice acest termen decât pentru motive imperative de interes general. În Ungaria, din cauza termenelor anticipate, obligația de instalare a tahografului V2 ar privi aproximativ 60 % din flotă, la un cost unitar evaluat la aproximativ 2 000 de euro.

461. Întrucât legiuitorul a adoptat Regulamentul 2020/1054 la 15 iulie 2020, noua dată a obligației de punere în conformitate ar fi putut fi cunoscută cu certitudine de la acel moment. Prin urmare, numai această dată ar putea marca punctul de plecare al perioadei de care dispun operatorii economici pentru a se adapta, iar nu cea a publicării studiilor care au analizat pentru prima dată acest aspect. Chiar dacă ar fi cunoscut aceste studii, operatorii economici nu ar fi putut ști cu certitudine care ar fi fost soluția reținută.

462. Niciunul dintre motivele indicate în considerentul (27) al Regulamentului 2020/1054 ca justificare pentru modificarea termenelor de introducere a tahografelor V2 nu ar constitui un motiv imperativ de interes general. În ceea ce privește, în primul rând, eficacitatea controlului aplicării normelor sociale în raport cu costurile, acesta nu ar fi fost examinat în mod real în cursul procesului legislativ. În al doilea rând, rapiditatea evoluției noilor tehnologii și digitalizarea în întreaga economie nu ar constitui motive imperative de interes general de natură să justifice o atingere adusă încrederii legitime a operatorilor economici. În plus, tahografele V2 nu ar fi încă dezvoltate, iar data introducerii lor pe piață ar fi necunoscută. În ceea ce privește, în al treilea rând, necesitatea de a avea condiții de concurență echitabile pentru întreprinderile din sectorul transportului rutier internațional, ar fi dificil de înțeles motivul pentru care întreprinderile internaționale din țări terțe nu sunt supuse acestei obligații. Astfel, Acordul european privind activitatea echipajelor vehiculelor care efectuează transporturi rutiere internaționale (denumit în continuare „Acordul AETR”) ar prevedea în prezent obligația de instalare a unui tahograf digital.

463. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

464. Am analizat deja la punctul 117 și următoarele de mai sus din prezentele concluzii, la care facem trimitere, principiile prezentate de Curte în jurisprudența sa în raport cu principiul securității juridice.

465. În ceea ce privește principiul protecției încrederii legitime, care este un corolar al principiului securității juridice, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că posibilitatea de a se prevala de acest principiu este la îndemâna oricărui operator economic pe care o instituție l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate. În sensul acestei jurisprudențe, constituie asigurări de natură să dea naștere unor asemenea speranțe, indiferent de forma în care sunt comunicate, informațiile precise, necondiționate, concordante și emise de surse autorizate și de încredere(226).

466. În schimb, în situația în care un operator economic prudent și avizat este în măsură să prevadă adoptarea unei măsuri a Uniunii de natură a‑i afecta interesele, acesta nu poate invoca beneficiul principiului protecției încrederii legitime atunci când este adoptată această măsură(227).

467. În ceea ce privește invocarea principiului protecției încrederii legitime ca urmare a acțiunii legiuitorului Uniunii, trebuie amintit că Curtea a recunoscut legiuitorului menționat o largă putere de apreciere în cazul în care acțiunea sa implică alegeri de natură politică, economică și socială și în cazul în care este necesar ca acesta să efectueze aprecieri și evaluări complexe(228).

468. Curtea a statuat de asemenea că un operator economic nu se poate baza pe lipsa totală a oricărei modificări legislative, acesta putând repune în discuție numai modalitățile de aplicare a unei astfel de modificări(229).

469. Principiul securității juridice nu impune nici lipsa modificărilor legislative, ci impune mai degrabă ca legiuitorul să țină seama de situațiile specifice ale operatorilor economici și să prevadă, dacă este cazul, adaptări la aplicarea noilor norme juridice(230).

470. În plus, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins până la a împiedica în mod general aplicarea noii norme în privința efectelor viitoare ale unor situații născute sub imperiul reglementării anterioare(231), în special în domenii al căror obiect presupune necesități de adaptare constantă(232).

471. În speță, în opinia noastră, nu se poate considera că operatorii economici în cauză au primit asigurări precise, necondiționate și concordante, potrivit jurisprudenței menționate mai sus, care ar fi justificat ca aceștia din urmă să fi avut o încredere legitimă în rămânerea neschimbată cadrului normativ și că, prin urmare, ei ar fi dispus, în orice caz, de un termen de 15 ani ulterior adoptării modalităților de aplicare pentru a îndeplini cerința instalării tahografelor inteligente.

472. Astfel, nu reiese în niciun mod că legiuitorul și‑ar fi asumat un angajament necondiționat în sensul ca timp de 15 ani cadrul normativ aplicabil tahografelor să rămână neschimbat. În această privință, trebuie arătat că nu este deloc neobișnuit ca un cadru de normativ să fie adaptat în mai multe rânduri, în special în domenii care privesc aspecte tehnice/tehnologice în evoluție rapidă și care se caracterizează printr‑un progres tehnic rapid și continuu.

473. În plus, împărtășim opinia instituțiilor potrivit căreia, în lumina celor două documente menționate la punctul 442 de mai sus, care erau întemeiate pe consultarea reprezentanților sectorului economic în cauză și a părților interesate, un operator de transport rutier prudent și avizat nu putea, cel puțin de la publicarea acestor studii, să ignore faptul că legiuitorul Uniunii avea în vedere posibile modificări ale reglementării privind tahografele. Prin urmare, un astfel de operator era în măsură să țină seama de această posibilitate în cadrul deciziilor sale economice.

474. În plus, nu se poate considera nici că dispoziția în cauză ar fi eliminat cu efect imediat și fără avertisment un avantaj specific pe care reglementarea îl acorda operatorilor interesați. Dimpotrivă, în temeiul Regulamentului 2020/1054, operatorii economici au la dispoziție o perioadă de patru până la cinci ani pentru a se conforma noilor norme privind tahografele inteligente.

475. Având în vedere tot ceea ce precedă, apreciem că motivul invocat de Ungaria întemeiat pe faptul că articolul 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054 ar fi fost adoptat cu încălcarea principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice trebuie de asemenea respins.

c)      Cu privire la încălcarea articolului 151 al doilea paragraf TFUE

1)      Argumentele părților

476. Ungaria susține că articolul 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054 încalcă obligația de menținere a competitivității economice a Uniunii, astfel cum este prevăzută la articolul 151 al doilea paragraf TFUE. Chiar dacă acest regulament a fost adoptat în cadrul politicii în domeniul transporturilor și are ca temei juridic articolul 91 alineatul (1) TFUE, el ar intra, fără îndoială, sub incidența politicii sociale. Or, o îmbunătățire a condițiilor de muncă prin intermediul unei apropieri a legislațiilor nu ar putea avea loc fără să se țină seama în același timp de necesitatea de a menține competitivitatea economiei Uniunii. Cu toate acestea, în prezent, cerințe similare privind tahograful V2 nu s‑ar aplica vehiculelor întreprinderilor care nu sunt stabilite într‑un stat membru, în timp ce, în temeiul Acordului AETR, vehiculele întreprinderilor stabilite în țările cărora acesta li se aplică trebuie să dispună doar de un tahograf digital, ceea ce le‑ar conferi, prin urmare, un avantaj concurențial. Deși legiuitorul însuși ar fi recunoscut, în considerentul (34) al Regulamentului 2020/1054, necesitatea menținerii competitivității întreprinderilor Uniunii, textul legislativ nu ar impune Comisiei nicio obligație concretă și niciun termen precis în această privință, astfel încât nimic nu ar garanta că acordul AETR va fi modificat în consecință sau cel puțin că negocierile referitoare la acesta vor putea începe în viitorul apropiat. Or, legiuitorul, deși nu este ținut de o obligație de rezultat, ar avea o obligație de diligență, în sensul că ar trebui să facă tot ce stă în puterea sa pentru a se asigura că Uniunea nu se află într‑o situație de dezavantaj concurențial. Pentru a îndeplini această obligație, nu ar fi suficient să se adopte un considerent care nu are niciun efect obligatoriu.

2)      Analiză

477. Articolul 151 TFUE, a cărui încălcare este reproșată de Ungaria în prezentul motiv, este primul articol din titlul X din partea a treia din Tratatul FUE, dedicat „politicii sociale”. Potrivit celui de al doilea paragraf, pentru atingerea obiectivelor de politică socială prevăzute la primul paragraf al acestui articol, „Uniunea și statele membre pun în aplicare măsuri care țin seama de diversitatea practicilor naționale, în special în domeniul relațiilor convenționale, precum și de necesitatea de a menține competitivitatea economiei Uniunii”.

478. Reiese din însuși modul de redactare a acestei dispoziții că aceasta prevede o simplă obligație „de luare în considerare”. După cum reiese din cuprinsul punctului 288 și al următoarelor de mai sus – și cum este, pe de altă parte, cazul articolului 91 alineatul (1) și al articolului 94 TFUE –, o astfel de obligație nu are valoare absolută, ci doar obligă legiuitorul Uniunii, în ceea ce privește măsurile adoptate în cadrul politicii sociale, să țină seama de parametrii și de obiectivele specifice indicate în acestea și în special de necesitatea de a menține competitivitatea economiei Uniunii.

479. Or, Ungaria a reproșat legiuitorului că nu a ținut seama de această necesitate în raport cu împrejurarea că, în temeiul Acordului AETR, vehiculele întreprinderilor stabilite în țările terțe cărora li se aplică acest acord nu trebuie să dispună de un tahograf V2, ceea ce le‑ar conferi un avantaj concurențial.

480. Totuși, din considerentul (34) al Regulamentului 2020/1054 reiese că legiuitorul a considerat în mod explicit că „[e]ste important ca, atunci când efectuează operațiuni de transport rutier pe teritoriul Uniunii, întreprinderile de transport stabilite în țări terțe să intre sub incidența unor norme echivalente cu normele Uniunii” și că „Comisia ar trebui să evalueze aplicarea acestui principiu la nivelul Uniunii și să propună soluții adecvate care să fie negociate în contextul Acordului [AETR]”.

481. În aceste condiții, nu se poate susține că legiuitorul nu a „luat în considerare” diferențele existente în reglementare, inclusiv pe cele care privesc tahografele, aplicabile întreprinderilor de transport din Uniune, pe de o parte, și, respectiv, întreprinderilor de transport din țări terțe atunci când efectuează operațiuni de transport rutier pe teritoriul Uniunii, pe de altă parte.

482. Din considerațiile care precedă rezultă că, în opinia noastră, al treilea motiv invocat de Ungaria împotriva articolului 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054 trebuie de asemenea respins, fără a fi necesar să se abordeze aspectul dacă articolul 151 TFUE, dispoziție cuprinsă în titlul X, privind „politica socială”, este aplicabil unui act legislativ adoptat în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor, prevăzută în titlul IV și care are ca temei juridic articolul 91 alineatul (1) TFUE.

483. Având în vedere tot ceea ce precedă, apreciem că cererea de anulare a articolului 2 punctul 2 din Regulamentul 2020/1054 formulată de Ungaria în cadrul cauzei C‑551/20 trebuie respinsă în totalitate.

4.      Cu privire la motivele referitoare la articolul 3 din Regulamentul 2020/1054

484. Prin acțiunea formulată în cauza C‑541/20, Republica Lituania solicită anularea articolului 3 din Regulamentul 2020/1054, care prevede că acest regulament – în afara a două excepții, care nu sunt relevante în acest context(233) – intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Regulamentul menționat a fost publicat în Jurnalul Oficial la 17 iulie 2020 și, prin urmare, a intrat în vigoare la 20 august 2020.

485. În susținerea acțiunii formulate, Republica Lituania invocă trei motive. Înainte de a analiza aceste motive, trebuie să se verifice, cu titlu introductiv, caracterul lor operant.

a)      Cu privire la caracterul operant al motivelor referitoare la articolul 3 din Regulamentul 2020/1054

486. Prin intermediul celor trei motive invocate, Republica Lituania repune în discuție articolul 3 din Regulamentul 2020/1054, care prevede un termen de intrare în vigoare a acestui regulament de 20 de zile. Consiliul și Parlamentul susțin însă că, chiar dacă acest articol ar fi anulat, data de intrare în vigoare ar continua în orice caz, în temeiul articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE, să se aplice regulamentului menționat(234).

487. În această privință, amintim că, potrivit articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE, actele legislative „intră în vigoare la data prevăzută de textul lor sau, în absența acesteia, în a douăzecea zi de la publicare”.

488. Or, astfel cum a arătat vicepreședinta Curții în procedura privind măsurile provizorii inițiată de Republica Lituania, articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 nu constituie decât o simplă punere în aplicare a articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE(235).

489. Această împrejurare nu implică însă în mod automat că anularea articolului 3 menționat ar presupune că, în orice caz, acest termen de intrare în vigoare de 20 de zile s‑ar aplica în temeiul articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE. Astfel, această dispoziție din TFUE prevede de asemenea că legiuitorul poate decide, în cazul în care consideră oportun, să aplice un alt termen pentru intrarea în vigoare a unui act legislativ. Or, în motivele invocate, Republica Lituania repune în discuție tocmai alegerea legiuitorului Uniunii de a reține acest termen „implicit” de 20 de zile de la publicarea în Jurnalul Oficial pentru intrarea în vigoare a Regulamentului 2020/1054, fără a prevedea, în schimb, un termen de intrare în vigoare mai lung, așa cum se permite în mod expres prin dispoziția menționată din TFUE. Republica Lituania susține că, astfel, ar fi necesară o perioadă tranzitorie suficientă pentru a permite statelor membre și operatorilor interesați să se adapteze la noile norme prevăzute de regulamentul menționat, în special la cele referitoare la dispozițiile privind interdicția repausului săptămânal normal în cabină și obligația de întoarcere a conducătorilor auto.

490. Rezultă că, contrar celor susținute de aceste două instituții ale Uniunii, în cazul în care Curtea ar admite motivele Republicii Lituania și ar anula articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 considerând că aplicarea termenului de 20 de zile prevăzut de acesta nu este conformă cu dreptul Uniunii, o asemenea anulare nu ar putea nicidecum să implice aplicarea acestui termen, considerat nelegal și, așadar, respectiva dată de intrare în vigoare, în temeiul articolului 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE. Dimpotrivă, ar fi repusă în discuție întreaga intrare în vigoare a regulamentului menționat.

491. În consecință, în opinia noastră, motivele invocate de Republica Lituania cu privire la articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 nu sunt inoperante.

b)      Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

1)      Argumentele părților

492. Prin intermediul primului motiv, Republica Lituania susține că, prin faptul că a prevăzut la articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 obligația de a aplica în termenul stabilit de 20 de zile dispozițiile referitoare la interdicția repausului săptămânal normal în cabină și la obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto [prevăzute la articolul 1 punctul 6 litera (c) și, respectiv, litera (d) din Regulamentul 2020/1054], legiuitorul Uniunii nu a luat în considerare faptul că, în lipsa unei perioade tranzitorii, statele membre și operatorii de transport nu ar fi fost în măsură să se adapteze la aceste obligații și nu a prezentat niciun argument care să justifice o asemenea urgență pentru intrarea lor în vigoare. Prin alegerea unui mecanism inadecvat de punere în aplicare a Regulamentului 2020/1054 (fără a prevedea nici amânarea aplicării sale, nici o perioadă tranzitorie), instituțiile Uniunii ar fi creat, așadar, o legislație nesustenabilă, a cărei respectare ar fi deosebit de complicat să fie asigurată din diferite motive obiective, și ar fi încălcat astfel principiul proporționalității.

493. În primul rând, legiuitorul Uniunii nu ar fi luat în considerare faptul că în prezent nu există suficiente spații de parcare adecvate și sigure, în care conducătorii auto să poată beneficia de condiții de repaus adecvate în afara cabinei. De aici ar rezulta că întreprinderile de transport vor trebui să își asume riscuri nejustificate și disproporționate, dând instrucțiuni conducătorilor auto să lase camionul în zone în care siguranța încărcăturii nu este asigurată. În plus, în evaluarea impactului, Comisia însăși ar fi confirmat dificultățile care decurg din insuficiența spațiilor de cazare și a spațiilor de parcare sigure. Articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 nu ar fi o simplă codificare a Hotărârii Vaditrans, obligația de a efectua perioadele de repaus stabilite într‑un spațiu de cazare corespunzător și adaptat atât pentru bărbați, cât și pentru femei, cu spații de dormit și instalații sanitare adecvate, fiind o obligație nouă. În orice caz, chiar și pentru a codifica o dispoziție, legiuitorul ar trebui să urmeze procedura legislativă ordinară, în cursul căreia ar trebui, printre altele, să aprecieze proporționalitatea măsurii propuse și să verifice dacă aceasta este ușor de pus în aplicare.

494. În al doilea rând, Republica Lituania se referă la studiul din 2019 și la datele menționate la punctul 351 de mai sus.

495. În al treilea rând, Republica Lituania susține că, deși a fost informat cu privire la dificultățile de aplicare a Regulamentului 2020/1054 de CESE și de Comisiile pentru ocuparea forței de muncă și afaceri sociale și pentru transporturi și turism ale Parlamentului, legiuitorul Uniunii ar fi ignorat aceste informații.

496. În al patrulea rând, Republica Lituania arată că interdicția repausului săptămânal normal în cabină ar ridica și alte probleme juridice importante, de exemplu privind măsurile de precauție și acoperirea asigurării, din moment ce, în majoritatea cazurilor, conducătorul auto va trebui să lase încărcătura fără supraveghere într‑un spațiu de parcare nesecurizat.

497. În al cincilea rând, Republica Lituania susține că un alt element care ar demonstra caracterul nejustificat al articolului 3 din Regulamentul 2020/1054 ar fi lipsa unui document interpretativ conform căruia întreprinderile de transport ar putea organiza întoarcerea conducătorilor auto la locul lor de reședință sau la centrul operațional al întreprinderii. În lipsa acestor documente, obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar fi dificil de pus în aplicare, ceea ce ar conduce la practici diferite între statele membre și între întreprinderile de transport.

498. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

499. În conformitate cu jurisprudența amintită la punctul 52 și următoarele de mai sus, examinarea motivului invocat de Republica Lituania întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității trebuie să urmărească verificarea aspectului dacă, prin faptul că a prevăzut la articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 un termen de intrare în vigoare a acestui regulament de 20 de zile de la data publicării sale în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și prin faptul că nu a prevăzut în mod specific o perioadă tranzitorie pentru intrarea în vigoare a dispozițiilor privind interdicția repausului săptămânal normal în cabină și obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, legiuitorul Uniunii a depășit în mod vădit puterea largă de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor, optând pentru o măsură vădit inadecvată în raport cu obiectivele pe care urmărea să le atingă sau care ar cauza inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate.

500. În ceea ce privește, mai întâi, obiectivele urmărite de Regulamentul 2020/1054 și în mod specific de dispozițiile privind interdicția repausului săptămânal normal în cabină și obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto, facem trimitere la punctul 196 și următoarele și la punctul 373 din prezentele concluzii.

501. În continuare, în ceea ce privește, în primul rând, termenul de intrare în vigoare a obligației prevăzute la articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, am arătat la punctul 394 de mai sus că, prin adoptarea acestei dispoziții, legiuitorul Uniunii nu a introdus în ordinea juridică a Uniunii interdicția de a efectua repausul săptămânal normal în cabină, ci doar a codificat dreptul existent care rezultă din versiunea anterioară a articolului 8 alineatul (8) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost interpretat de Curte în Hotărârea Vaditrans.

502. În consecință, critica Republicii Lituania echivalează în esență cu a reproșa legiuitorului menționat că nu a prevăzut o perioadă tranzitorie pentru o normă care era deja în vigoare în ordinea juridică a Uniunii și pe care, așadar, operatorii interesați erau deja obligați să o respecte.

503. Or, împărtășim poziția Republicii Lituania potrivit căreia, chiar și atunci când codifică dreptul existent, legiuitorul nu este scutit de obligația de a aprecia proporționalitatea măsurii propuse. Din considerațiile pe care le‑am expus la punctul 398 și următoarele reiese însă, pe de o parte, că orice abordare diferită, fie și cu titlu temporar, de cea de menținere a interdicției de a efectua perioadele de repaus săptămânal normale în cabină ar fi condus la a permite conducătorilor auto, pe cale legislativă, să efectueze aceste perioade de repaus într‑un loc care, așa cum în mod expres a recunoscut Curtea(236), nu este adaptat pentru a petrece astfel de perioade lungi de repaus. Aceasta ar fi implicat o diminuare a protecției sociale a conducătorilor auto și, prin urmare, o deteriorare a condițiilor lor de muncă, ceea ce este contrar obiectivelor reglementării în cauză, precum și Hotărârii Vaditrans.

504. Pe de altă parte, am arătat deja la punctul 400 de mai sus că, în opinia noastră, o eventuală lipsă actuală a unor infrastructuri adecvate nu poate constitui o justificare pentru a permite, pe cale legislativă, conducătorilor auto să efectueze perioadele de repaus săptămânal normale la bordul vehiculului, și anume într‑un loc care nu este adaptat pentru a petrece perioade lungi de repaus.

505. În ceea ce privește argumentele referitoare la informațiile furnizate de CESE și de comisiile Parlamentului în cursul procedurii legislative în legătură cu starea infrastructurilor în Europa, facem trimitere la considerațiile prezentate la punctele 261 și 410 de mai sus. De asemenea, în ceea ce privește argumentele referitoare la măsurile de precauție și la acoperirea asigurării, astfel cum am arătat la punctul 404 de mai sus, întrucât articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054 s‑a limitat la a codifica dreptul deja existent, adoptarea sa nu a putut implica nicidecum o creștere a riscurilor și a costurilor pentru întreprinderile de transport.

506. În ceea ce privește, în al doilea rând, termenul de intrare în vigoare a obligației prevăzute la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, Republica Lituania se limitează la a susține că dovada caracterului disproporționat al articolul 3 din acest regulament ar consta în lipsa unui document interpretativ în conformitate cu care întreprinderile de transport ar putea organiza întoarcerea conducătorilor auto. Or, din analiza efectuată la punctul 125 și următoarele din prezentele concluzii reiese că dispoziția de la articolul 1 punctul 6 litera (d) din regulamentul menționat respectă cerințele de securitate juridică, lăsând în același timp o anumită flexibilitate întreprinderilor de transport pentru punerea sa în aplicare. În aceste condiții, întrucât această dispoziție este suficient de clară pentru a fi pusă în aplicare de operatorii interesați și deși documentele interpretative susceptibile să ajute operatorii interesați să respecte obligația prevăzută de dispoziția în discuție sunt cu siguranță utile, lipsa lor nu poate în niciun mod să implice o încălcare a principiului proporționalității în raport cu data intrării în vigoare a aceleiași dispoziții.

507. Din tot ceea ce precedă rezultă că motivul întemeiat pe faptul că articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 ar fi fost adoptat cu încălcarea principiului proporționalității trebuie respins.

c)      Cu privire la încălcarea obligației de motivare

1)      Argumentele părților

508. Prin intermediul celui de al doilea motiv, Republica Lituania arată că articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 este afectat de un viciu de motivare în sensul articolului 296 TFUE. Acest stat membru arată că, cu ocazia examinării propunerii Comisiei, instituțiile Uniunii cunoșteau, datorită evaluării impactului și altor surse, pe de o parte, că interzicerea repausului săptămânal normal în cabină ar da naștere unor probleme practice de punere în aplicare a dispoziției menționate și, pe de altă parte, că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar limita în mod justificat libera circulație a lucrătorilor și că nu existau norme clare pentru punerea în aplicare a acestei obligații. Dat fiind că aceste informații erau cunoscute, instituțiile Uniunii ar fi trebuit să prezinte argumente în susținerea lipsei unei perioade tranzitorii sau a amânării intrării în vigoare a reglementării. Deși obiectivele indicate în propunerea Comisiei sunt importante, acestea nu justifică urgența intrării în vigoare a noilor norme.

509. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

510. Articolul 296 al doilea paragraf TFUE prevede că actele juridice ale instituțiilor Uniunii se motivează. În această privință, reiese din jurisprudența Curții că o astfel de motivare trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și contextului în care actul a fost adoptat(237).

511. Astfel cum am arătat la punctul 487 de mai sus, termenul de 20 de zile de la publicarea actului în Jurnalul Oficial constituie termenul „implicit” prevăzut la articolul 297 alineatul (1) al treilea paragraf TFUE pentru intrarea în vigoare a actelor legislative, fără a aduce atingere posibilității legiuitorului Uniunii de a alege o altă dată în cazul în care consideră oportun.

512. Or, în opinia noastră, din dispoziția menționată reiese că acest termen „implicit” este, în general și în afara excepțiilor, destinat, în conformitate cu voința autorilor Tratatului FUE, să fie prevăzut pentru intrarea în vigoare a oricărui act legislativ.

513. În aceste condiții, tindem să considerăm că, în principiu, legiuitorul Uniunii nu ar putea fi obligat să explice motivele pentru care a decis să nu rețină acest termen „implicit” și să aplice unul diferit decât atunci când, eventual, decide să nu rețină termenul menționat.

514. În pofida acestor considerații, apreciem că, în orice caz, argumentele invocate de Republica Lituania nu pot demonstra o încălcare în speță a obligației de motivare de către legiuitorul Uniunii.

515. Astfel, în ceea ce privește termenul de intrare în vigoare a obligației prevăzute la articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, întrucât această dispoziție s‑a limitat la a codifica dreptul existent, iar interdicția de a efectua repausul săptămânal normal în cabină era, așadar, deja în vigoare la momentul adoptării sale(238), dispoziția menționată nu poate „da naștere” unor probleme practice pentru punerea sa în aplicare, astfel cum au fost invocate de Republica Lituania, care să justifice o obligație de motivare specială. Eventual, asemenea probleme practice ar fi existat deja.

516. În ceea ce privește termenul de intrare în vigoare a obligației prevăzute la articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054, argumentul întemeiat pe faptul că obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar limita în mod justificat libera circulație a lucrătorilor are la bază o interpretare eronată a acestei dispoziții, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 125-129 de mai sus. Argumentul întemeiat pe faptul că nu existau norme clare pentru punerea în aplicare a acestei obligații a fost analizat și respins la punctul 506 de mai sus.

517. Din cele ce precedă rezultă că motivul întemeiat pe încălcarea obligației de motivare în ceea ce privește articolul 3 din Regulamentul 2020/1054 trebuie de asemenea respins.

d)      Cu privire la încălcarea principiului cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE

1)      Argumentele părților

518. Prin intermediul celui de al treilea motiv, Republica Lituania reproșează Parlamentului și Consiliului, în calitate de colegiuitori, că au încălcat principiul cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE prin adoptarea articolului 3 din Regulamentul 2020/1054. În primul rând, cu ocazia examinării acestui regulament, nu numai că instituțiile Uniunii nu ar fi justificat în niciun fel necesitatea intrării în vigoare fără întârziere a interdicției de a petrece noaptea în cabină în perioadele în cauză și a obligației de a asigura întoarcerea conducătorilor auto la locul lor de reședință sau la centrul operațional al întreprinderii, dar acestea nici nu ar fi examinat în ce mod ar fi fost posibil să se creeze condițiile adecvate, prevăzând o perioadă tranzitorie, pentru a permite statelor membre și întreprinderilor de transport să se adapteze la noile obligații. În special, instituțiile Uniunii nu ar fi examinat măsuri care ar permite atenuarea situației existente, autorizând statele membre să se adapteze progresiv la aceste noi obligații, și care ar garanta că întreprinderile de transport nu sunt sancționate din cauza insuficienței spațiilor de cazare adecvate. În al doilea rând, acestea nu ar fi luat în considerare faptul că punerea în aplicare adecvată a obligației de a asigura întoarcerea conducătorilor auto nu era clară și că, în consecință, pentru a garanta punerea în aplicare coerentă a acestei obligații, ar fi necesară adoptarea unor măsuri suplimentare. În al treilea rând, obligația de asistență reciprocă ar fi de asemenea încălcată, din moment ce ar fi evident că statele membre nu pot garanta în mod obiectiv o infrastructură suficientă. În plus, instituțiile Uniunii ar fi în principiu obligate să dialogheze cu statele membre și să motiveze respingerea obiecțiilor formulate de acestea.

519. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

520. Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în temeiul articolului 4 alineatul (3) TUE, Uniunea și statele membre se respectă și se ajută reciproc în îndeplinirea misiunilor care decurg din tratate.

521. În ceea ce privește domeniul de aplicare al acestui principiu în cadrul adoptării actelor legislative, reiese din jurisprudență că, în domeniile în care legiuitorul Uniunii dispune de o putere largă de apreciere, Curtea verifică numai dacă autorii actului atacat sunt în măsură să demonstreze că actul a fost adoptat prin exercitarea efectivă a puterii lor de apreciere și să expună în acest scop, în mod clar și neechivoc, datele de bază care au trebuit luate în considerare pentru a fundamenta măsurile contestate din actul menționat și de care depindea exercitarea puterii lor de apreciere. Obligația de cooperare loială nu poate avea o întindere mai mare, în sensul că ar avea efectul de a obliga legiuitorul Uniunii, în orice împrejurări, să prezinte la cererea unui stat membru documente și informații pretins absente sau să corecteze informațiile de care dispune înainte de a putea trece la adoptarea unui act. Astfel, o asemenea interpretare ar risca să împiedice exercitarea de către instituții a puterii lor de apreciere și să blocheze procesul legislativ. Este adevărat, desigur, că obligația de cooperare loială impune obligația de asistență reciprocă ce implică, printre altele, schimbul de informații pertinente între instituții și statele membre în cadrul procesului legislativ. Totuși, această obligație nu poate permite unuia dintre statele membre respective, în cazul unui dezacord asupra caracterului suficient, pertinent sau corect al datelor disponibile, să conteste doar pentru acest motiv legalitatea procesului decizional(239).

522. În aceste condiții, Curtea a clarificat că, astfel cum reiese din jurisprudența constantă, adoptarea unui act legislativ cu respectarea dispozițiilor relevante din Tratatul FUE, în pofida opoziției unei minorități a statelor membre, nu poate constitui o încălcare a obligației de cooperare loială care revine Parlamentului și Consiliului(240).

523. În speță nu se contestă că, în cadrul Consiliului, Propunerea de regulament privind timpul de lucru și evaluarea impactului – pilonul social au făcut obiectul unor discuții în cadrul mai multor reuniuni. Nu se contestă nici faptul că Republica Lituania a avut acces în cursul procesului legislativ la toate documentele pe care s‑a întemeiat legiuitorul Uniunii pentru a adopta regulamentul menționat și a putut să își prezinte observațiile cu privire la datele cuprinse în aceste documente și la ipotezele reținute. Rezultă că, în speță, schimbul de informații privind dispozițiile care au devenit ulterior Regulamentul 2020/1054, schimb întemeiat pe obligația de asistență reciprocă ce decurge din articolul 4 alineatul (3) TUE, s‑a desfășurat în mod corect. Această constatare nu poate fi repusă în discuție de argumentele invocate de Republica Lituania, care de altfel privesc, toate, aspecte care au fost deja respinse în cadrul analizei pe fond a motivelor referitoare la dispozițiile în cauză. Astfel, existența respectivei obligații de asistență reciprocă nu implică nicidecum obligația legiuitorului de a fi de acord cu orice stat membru cu privire la orice aspect.

524. În lumina tuturor acestor considerații, apreciem că motivul întemeiat pe încălcarea principiului cooperării loiale consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE în ceea ce privește adoptarea articolului 3 din Regulamentul 2020/1054 trebuie de asemenea respins.

525. Având în vedere tot ceea ce precedă, apreciem că cererea de anulare a articolului 3 din Regulamentul 2020/1054 formulată de Republica Lituania în cadrul cauzei C‑541/20 trebuie respinsă în totalitate.

5.      Concluzie cu privire la acțiunile referitoare la Regulamentul 2020/1054

526. Având în vedere analiza care precedă, propunem Curții să respingă în totalitate acțiunile formulate de Republica Bulgaria în cauza C‑543/20, de România în cauza C‑546/20 și de Republica Polonă în cauza C‑553/20, precum și să respingă acțiunile formulate de Republica Lituania în cauza C‑541/20 și de Ungaria în cauza C‑551/20 în măsura în care aceste din urmă două acțiuni privesc Regulamentul 2020/1054.

C.      Cu privire la Regulamentul 2020/1055 (cauzele C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑549/20, C‑551/20 și C‑554/20)

527. Aceste șapte acțiuni se concentrează în esență pe două dispoziții din Regulamentul 2020/1055, și anume articolul 1 punctul 3 litera (a), în măsura în care introduce o obligație de întoarcere a vehiculelor o dată la opt săptămâni [articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055], și articolul 2 punctul 4 litera (a), care introduce o perioadă de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis [articolul 8 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055]. În plus, Republica Polonă este singura care contestă validitatea altor două dispoziții, și anume articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care introduce obligația de a dispune de un număr de vehicule și de conducători auto proporțional cu numărul de operațiuni de transport efectuate [articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 modificat], și articolul 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055, referitor la posibilitatea de a supune operațiunile de transport combinate unei perioade de așteptare [articolul 10 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1072/2009 modificat].

528. Vom examina, în primul rând, motivele îndreptate împotriva noilor condiții referitoare la cerința privind sediul (articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055), și anume obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și obligația de a avea la dispoziție un număr de vehicule și de conducători auto proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate, după care vom analiza, în al doilea rând, motivele referitoare la regimul operațiunilor de cabotaj îndreptate împotriva perioadei de așteptare de patru zile dintre două perioade de cabotaj permis, apoi împotriva introducerii posibilității de a supune operațiunile de transport combinate unei perioade de așteptare.

1.      Cu privire la obligația de întoarcere a vehiculelor o dată la opt săptămâni [articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care modifică articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009]

529. Republica Lituania, Republica Bulgaria, România, Republica Cipru, Ungaria, Republica Malta și Republica Polonă contestă legalitatea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care modifică articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009.

530. Articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009 este consacrat condițiilor referitoare la cerința privind sediul. Acesta prevede în prezent, în urma intrării în vigoare a Regulamentului 2020/1055, că, „[î]n vederea respectării cerinței stabilite la articolul 3 alineatul (1) litera (a)^[(241)^], în statul membru de stabilire o întreprindere trebuie […] să organizeze activitatea parcului său de vehicule în așa fel încât să asigure că vehiculele aflate la dispoziția întreprinderii și folosite în transportul internațional se întorc la unul dintre centrele operaționale din statul membru respectiv în termen de opt săptămâni de la plecarea din acesta”. Astfel, articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 a introdus în Regulamentul nr. 1071/2009 o obligație de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

531. În esență, motivele invocate de statele membre reclamante pot fi grupate în jurul a șase tematici principale, și anume respectarea normelor fundamentale de procedură, politica Uniunii în domeniul mediului, principiile egalității de tratament și nediscriminării, principiul proporționalității, obligațiile specifice care revin legiuitorului Uniunii în temeiul articolului 91 alineatul (1) TFUE și al articolului 94 TFUE, precum și libertățile economice fundamentale.

a)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE ca urmare a neconsultării CESE și a CoR

1)      Argumentele părților

532. Republica Bulgaria(242) susține că articolul 91 alineatul (1) TFUE, care constituie temeiul juridic al Regulamentului 2020/1055, impunea legiuitorului Uniunii să hotărască în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea CESE și a CoR. Aceasta susține că, prin neconsultarea celor două comitete menționate cu privire la modificările introduse în cursul procedurii legislative, Consiliul și Parlamentul au încălcat articolul 91 alineatul (1) TFUE și nu au respectat o normă fundamentală de procedură. O asemenea obligație de consultare ar decurge din jurisprudența Curții referitoare la rolul consultativ al Parlamentului(243) atunci când acesta nu era încă colegiuitor, care s‑ar aplica mutatis mutandis în ceea ce privește CESE și CoR, precum și din documentele de lucru privind funcționarea CoR. Obligația de întoarcere a vehiculelor o dată la opt săptămâni ar constitui o modificare substanțială, iar lipsa consultării acestor două comitete ar fi influențat fondul și forma noii reglementări. În stadiul replicii, Republica Bulgaria susține că concluziile hotărârii pronunțate în cauza C‑65/90(244) pot fi transpuse în privința modalităților de consultare a CoR și a CESE și că dispoziția care a făcut în acel caz obiectul interpretării de către Curte ar avea un mod de redactare identic cu articolul 91 alineatul (1) TFUE. Obligația de consultare a celor două comitete menționate ar rezulta dintr‑o cerință procedurală fundamentală, univocă și clară. O modificare substanțială introdusă în Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind evaluarea tehnologiilor medicale și de modificare a Directivei 2011/24/UE(245) ar fi determinat colegiuitorul să decidă să consulte din nou CESE. Lipsa unui impact semnificativ al omisiunii consultării cu privire la conținutul dispoziției adoptate în final, deși, contrar celor susținute de Parlament, nedovedit, nu poate, în orice caz, să afecteze caracterul obligatoriu al consultării. Consiliul ar fi susținut în mod eronat că obligația de consultare a comitetelor nu privea măsura atacată întrucât articolul 91 alineatul (1) TFUE nu introduce o distincție de o asemenea natură.

533. Republica Cipru prezintă o argumentație analogă din toate punctele de vedere cu cea dezvoltată de Republica Bulgaria(246).

534. Parlamentul și Consiliul, precum și părțile care au intervenit în susținerea lor solicită respingerea acestor motive întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE ca urmare a neconsultării CESE și a CoR.

2)      Analiză

535. Din articolul 91 alineatul (1) TFUE reiese că, atunci când acționează în acest temei, Parlamentul și Consiliul sunt obligate să consulte CESE și CoR. Avizele CESE și CoR privind propunerea Comisiei(247) au fost primite la 18 ianuarie 2018(248) și, respectiv, la 1 februarie 2018(249).

536. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin în esență că avizul acestor două comitete ar fi trebuit să fie obținut din nou după modificările substanțiale pe care le‑ar constitui introducerea în cursul procedurii legislative a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și, numai în ceea ce privește Republica Bulgaria, a unei perioade de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis.

537. De la bun început, observăm că o asemenea obligație de a consulta din nou aceste două comitete în cazul în care s‑ar aduce o modificare substanțială unei propuneri legislative nu decurge nici din articolul 91 TFUE, nici din vreo altă dispoziție de drept primar.

538. În ceea ce privește, în primul rând, documentele de lucru invocate de Republica Bulgaria și de Republica Cipru, ghidul practic privind încălcarea principiului subsidiarității publicat de CoR se limitează la a indica faptul că acesta ar trebui să fie consultat în mod normal și în cazul unor modificări substanțiale ale unei propuneri legislative cu privire la care acest comitet s‑a exprimat deja(250), fără alte precizări legate, printre altele, de temeiul juridic al unei astfel de consultări. Regulamentul de procedură al CoR, de asemenea invocat, se limitează, la rândul său, la a prevedea condițiile de monitorizare a avizului comitetului și posibilitatea ca acest comitet să monitorizeze lucrările legislative ulterioare avizului său și să adopte, dacă este cazul, un proiect de aviz revizuit(251). Adăugăm că regulamentul menționat prevede de asemenea posibilitatea CoR, în situația în care consideră că nu a fost consultat în cazurile prevăzute de Tratatul FUE, de a introduce o acțiune în fața Curții(252). Or, trebuie să se constate că, în mod vădit, CoR nu a considerat utilă adoptarea unui aviz revizuit în urma introducerii celor două măsuri amintite mai sus, astfel cum a arătat Parlamentul, și nici introducerea unei acțiuni în fața Curții prin care să se constate încălcarea drepturilor sale în cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea Regulamentului 2020/1055.

539. În al doilea rând, părțile au dezbătut pe larg problema dacă concluziile desprinse din Hotărârea Parlamentul/Consiliul(253) puteau fi transpuse în privința condițiilor de consultare a CESE și a CoR, având în vedere că articolul 75 CEE, care era interpretat de Curte în acea hotărâre, ar fi formulat în același mod ca articolul 91 alineatul (1) TFUE.

540. Asemenea Parlamentului și Consiliului, mărturisim că nu suntem convinși de caracterul transpozabil al acelei hotărâri.

541. Astfel, nu se poate ignora faptul că condițiile în care Consiliul era obligat să consulte din nou Parlamentul, într‑o perioadă în care acesta nu era decât consultat, au fost precizate și într‑o altă Hotărâre Parlamentul/Consiliul(254), ulterioară, din care rezultă că „consultarea regulată a Parlamentului în cazurile prevăzute de tratat constituie o normă fundamentală de procedură a cărei nerespectare atrage nulitatea actului vizat. Participarea efectivă a Parlamentului la procesul legislativ al Comunității, potrivit procedurilor prevăzute de tratat, reprezintă, astfel, un element esențial al echilibrului instituțional urmărit de tratat. Această competență constituie expresia unui principiu democratic fundamental potrivit căruia popoarele participă la exercitarea puterii prin intermediul unei adunări reprezentative. Or, obligația de a consulta Parlamentul European în cursul procedurii legislative […] implică obligația unei noi consultări de fiecare dată când textul adoptat în final, considerat în ansamblul său, se îndepărtează în substanța sa de cel cu privire la care Parlamentul European a fost deja consultat, cu excepția cazurilor în care modificările corespund în esență dorinței exprimate de Parlament însuși”(255).

542. Nu reprezintă o ofensă adusă CESE și CoR să se amintească faptul că acestea nu sunt instituții ale Uniunii(256) în sensul articolului 13 alineatul (2) TUE și nici nu materializează participarea popoarelor la exercitarea puterii, astfel cum era deja cazul Parlamentului în 1995. Prin urmare, obligația de a consulta din nou aceste două comitete nu se poate întemeia pe această jurisprudență a Curții.

543. CESE și CoR și‑au putut exprima, în mod suficient, în opinia noastră, avizul cu privire la proiectele legislative avute în vedere.

544. Astfel, după cum a arătat în mod întemeiat Consiliul, CESE și‑a exprimat, în avizul său din 18 ianuarie 2018, sprijinul pentru obiectivul propunerii și, în general, pentru întregul pachet privind mobilitatea(257). Acesta a susținut de asemenea obiectivele propunerii de a introduce cerințe privind sediul care vor preveni utilizarea societăților de tip „cutie poștală” în operațiunile de transport rutier(258) și a salutat orientarea generală a modificărilor propuse la Regulamentul nr. 1072/2009 pentru simplificarea și clarificarea normelor privind cabotajul(259). Acesta a putut să se exprime și eventual să emită rezerve cu privire la măsurile conținute în propunerea Comisiei, atât în ceea ce privește revizuirea articolului 5 din Regulamentul nr. 1071/2009, cât și în ceea ce privește modificarea Regulamentului nr. 1072/2009 referitoare la cabotaj. În legătură cu acesta din urmă, CESE a regretat în special că „propunerea nu abordează deloc problema referitoare la momentul în care o activitate de cabotaj nu mai este temporară, ci devine o activitate continuă și permanentă, astfel încât dreptul de a furniza servicii într‑un alt stat membru decât cel în care este stabilită întreprinderea […] nu se mai aplică”(260) și a solicitat „o normă clară privind noțiunea de «temporar»”(261), care ar putea fi definirea unei „perioade de pauză între seriile de operațiuni de cabotaj”(262), ceea ce va fi tocmai opțiunea reținută în cele din urmă de legiuitorul Uniunii în textul final al Regulamentului 2020/1055.

545. În ceea ce privește CoR, acesta a ales să se concentreze, în avizul său din 1 februarie 2018, asupra aspectelor legate de munca în transportul rutier, subliniind în același timp principalele caracteristici ale pieței transportului rutier de mărfuri din Uniune(263) și salutând dispozițiile mai clare privind cabotajul(264).

546. În orice caz, din conținutul acestor două avize reiese în mod clar, în opinia noastră, că introducerea unei obligații de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și a unei perioade de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis se înscrie în continuarea a ceea ce anunța propunerea Comisiei cu privire la care cele două comitete au putut să se exprime și de la care aceasta nu se îndepărtează într‑un mod care ar fi necesitat o nouă solicitare a avizelor celor două comitete. Cu alte cuvinte, sistemul proiectului în ansamblul său nu a fost afectat(265).

547. În consecință, propunem respingerea motivelor întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE ca urmare a neconsultării CESE și a CoR.

b)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice

1)      Argumentele părților

548. Prin intermediul primului motiv, Republica Lituania arată că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, introdusă prin articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, încalcă articolul 3 alineatul (3) TUE, articolele 11 și 191 TFUE, articolul 37 din cartă, precum și, mai general, politica Uniunii în domeniul mediului și al combaterii schimbărilor climatice. Republica Lituania susține că protecția mediului ar constitui unul dintre obiectivele esențiale ale Uniunii și că cerințele referitoare la această protecție ar trebui integrate în punerea în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor. Dispozițiile tratatelor invocate, precum și Pactul verde european ar trebui luate în considerare, din moment ce, întrucât protecția mediului este o cerință imperativă, măsurile adoptate de legiuitorul Uniunii, chiar dacă urmăresc alte obiective, nu pot fi vădit contrare acesteia.

549. Pactul verde european, prezentat în cursul procedurii de adoptare a Regulamentului 2020/1055, ar fi stabilit pentru Uniune obiectivul de a atinge neutralitatea climatică până în anul 2050, obiectiv care ar fi fost reafirmat de Consiliul European(266). Realizarea unui astfel de obiectiv ar necesita o reducere cu 90 % a emisiilor generate de transporturi până la acea dată(267). Pe de altă parte, obiectivul neutralității climatice ar fi enunțat de asemenea la articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 2021/1119(268). Alineatul (2) al acestui articol ar impune instituțiilor Uniunii și statelor membre să adopte măsurile necesare la nivelul Uniunii și, respectiv, la nivel național pentru a permite îndeplinirea colectivă a obiectivului menționat, ținând seama de importanța promovării atât a echității și a solidarității între statele membre, cât și a eficienței costurilor în îndeplinirea obiectivului respectiv. De altfel, Comisia însăși ar fi regretat(269) că acordul politic la care au ajuns Consiliul și Parlamentul include elemente, printre care obligația referitoare la întoarcerea vehiculelor, care nu ar fi în conformitate cu obiectivele ambițioase ale Pactului verde european și cu obiectivul de realizare a unei Uniuni neutre din punct de vedere climatic până în 2050. Pe de altă parte, Comisia s‑ar fi angajat, după adoptarea pachetului privind mobilitatea, să analizeze repercusiunile acestei obligați asupra climei și a mediului, precum și să prezinte o propunere legislativă specifică înainte de intrarea în vigoare a obligației referitoare la întoarcerea vehiculelor(270). Această evaluare a impactului ar fi confirmat repercusiunile importante asupra mediului ale obligației în discuție, astfel încât afirmațiile Parlamentului și ale Consiliului potrivit cărora dispoziția atacată ar conduce doar la o creștere moderată a emisiilor ar fi vădit nefondate(271).

550. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar fi contrară Pactului verde european și obiectivului de neutralitate, o asemenea obligație conducând la o creștere considerabilă a numărului de curse efectuate, dintre care cea mai mare parte ar fi efectuată fără încărcătură. Aceasta ar duce la o creștere semnificativă a cantităților de CO2 emise de sectorul transporturilor, care este un sector în care două treimi din totalitatea necesităților de forță de muncă s‑ar concentra în regiunea geografică centrală a Uniunii, în timp ce majoritatea șoferilor ar proveni din statele membre periferice ale Uniunii(272).

551. În replica sa, Republica Lituania susține că articolul 3 alineatul (3) TUE și articolele 11 și 191 TFUE nu ar putea fi interpretate atât de strict cum propun Consiliul și Parlamentul în apărarea lor și continuă să susțină că legalitatea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar trebui apreciată în lumina dispozițiilor menționate. În plus, poziția acestor instituții cu privire la Pactul verde european ar fi incoerentă. Republica Lituania amintește că protecția mediului constituie în jurisprudența Curții o cerință imperativă. Deși legiuitorul poate adopta măsuri care se îndepărtează de obiectivele de protecție a mediului, aceste măsuri nu pot fi, precum în speță, vădit incompatibile sau contrare obiectivelor amintite. Efectul obligației în litigiu asupra mediului ar fi fost în mod vădit subestimat.

552. La rândul său, Republica Bulgaria susține, în cadrul primului motiv, împărțit în două aspecte, că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar încălca, pe de o parte, dispozițiile coroborate ale articolului 90 TFUE, ale articolului 3 alineatul (3) TUE, ale articolului 11 TFUE și ale articolului 37 din cartă și, pe de altă parte, articolul 3 alineatul (5) TUE, articolul 208 alineatul (2) și articolul 216 alineatul (2) TFUE, precum și Acordul de la Paris „adoptat de Conferința părților la Convenția‑cadru a Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice (COP 21) în luna decembrie 2015 și semnat la 22 aprilie 2016”. În timp ce politica comună în domeniul transporturilor ar prezenta o importanță deosebită din punctul de vedere al mediului, obligația referitoare la întoarcerea vehiculelor la fiecare opt săptămâni, prin faptul că determină o sporire considerabilă a emisiilor de CO2 și o creștere a călătoriilor fără încărcătură, precum și a traficului rutier, ar împiedica realizarea obiectivului Pactului verde european, astfel cum ar fi subliniat Comisia. Ar fi de asemenea dificil pentru statele membre să se conformeze obligațiilor care decurg din Regulamentul (UE) 2018/842(273).

553. În ceea ce privește primul aspect al primului motiv, Republica Bulgaria susține că dispozițiile invocate ar impune instituțiilor să urmărească obiectivele stabilite de tratate în cadrul unei politici comune în domeniul transporturilor. Articolul 11 TFUE ar constitui o clauză orizontală, care subliniază caracterul transversal și fundamental al obiectivului de protecție a mediului. Integrarea considerațiilor referitoare la un nivel ridicat de protecție a mediului în politicile Uniunii ar fi, pe de altă parte, confirmată de articolul 37 din cartă, subliniind astfel poziția esențială a acestei protecții în ordinea juridică a Uniunii. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, prin daunele pe care le‑ar cauza mediului și prin creșterea emisiilor de gaze cu efect de seră pe care le‑ar genera, ar compromite în mod vădit atingerea obiectivelor în materie de mediu urmărite prin tratate și ar face inutile numeroase alte măsuri care vizează protecția mediului și reducerea emisiilor poluante. Consiliul și Parlamentul ar fi încălcat, așadar, dispozițiile menționate mai sus prin adoptarea unei dispoziții care nu ar acționa nicidecum în favoarea unui nivel ridicat de protecție a mediului și nici nu ar integra cerințele legate de o astfel de protecție.

554. În ceea ce privește al doilea aspect, Parlamentul și Consiliul ar fi recunoscut ele însele că, pentru a contribui la obiectivele Acordului de la Paris, ar trebui accelerată transformarea întregului sector al transporturilor pentru a ajunge la emisii zero și ar trebui reduse rapid și drastic emisiile de poluanți atmosferici generate de transporturi, astfel cum ar impune articolele 2 și 4 din Acordul de la Paris. Obligația în litigiu ar fi, așadar, contrară obiectivelor Acordului de la Paris și ar constitui o încălcare a articolului 208 alineatul (2) TFUE. În același mod, obligația menționată ar încălca articolul 216 alineatul (2) TFUE, Comisia afirmând, pe de altă parte, că această obligație nu respecta obiectivul Uniunii privind neutralitatea climatică până în 2050(274). Întrucât, potrivit articolului 3 alineatul (5) TUE, Uniunea trebuie să contribuie la respectarea și la dezvoltarea dreptului internațional și dat fiind că este obligată să respecte dreptul internațional în ansamblu atunci când adoptă un act, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar fi contrară acestor dispoziții. Evaluarea impactului realizată în 2021, respectiv după adoptarea Regulamentului 2020/1055, ar fi confirmat tragedia ecologică provocată de regulamentul menționat. Nu este criticată simpla lipsă a unor repercusiuni pozitive asupra mediului ale obligației în litigiu, ci faptul că această obligație este în mod clar în contradicție cu obiectivele ecologice care trebuie urmărite.

555. Primul motiv al acțiunii introduse de Republica Cipru este întemeiat pe încălcarea obiectivelor de mediu și a angajamentelor internaționale. Republica Cipru dezvoltă o argumentație identică cu cea dezvoltată de Republica Bulgaria.

556. În cauza C‑551/20, în ceea ce privește primul motiv, întemeiat pe o eroare vădită de apreciere și pe încălcarea principiilor proporționalității și precauției, Ungaria dezvoltă, în legătură cu tematica protecției mediului și a politicii de mediu a Uniunii, argumente pe care le vom examina aici. Aceasta susține în special că articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 ar fi contrar principiului precauției, care ar fi un principiu general al dreptului Uniunii care decurge din articolul 11 TFUE, din articolul 168 alineatul (1) TFUE, din articolul 169 alineatele (1) și (2) TFUE și din articolul 191 alineatele (1) și (2) TFUE. Din acest principiu ar rezulta că autoritățile în cauză ar fi obligate să ia, în exercitarea competențelor care le sunt atribuite, măsuri adecvate în vederea prevenirii anumitor riscuri potențiale pentru sănătatea publică, pentru siguranță și pentru mediu, asigurând că cerințele legate de protecția acestor interese prevalează față de interesele economice. Având în vedere nivelul foarte important al emisiilor suplimentare de CO2 pe care le‑ar genera, obligația referitoare la întoarcerea vehiculelor ar contraveni în mod clar angajamentului Uniunii de reducere a gazelor cu efect de seră și în special Pactului verde european, care, în conformitate cu angajamentele internaționale asumate de Uniune în cadrul Acordului de la Paris, ar avea totuși ca obiectiv neutralitatea climatică a Uniunii până în 2050. Ar trebui de asemenea să se țină seama de articolul 11 TFUE, care ar sublinia caracterul transversal și fundamental al obiectivului de protecție a mediului și care ar trebui, așadar, să servească drept standard pentru a controla validitatea legislației Uniunii atunci când în mod evident interesele de mediu nu ar fi fost luate în considerare sau ar fi fost complet ignorate. O măsură care are în numeroase privințe efecte negative asupra mediului ca urmare a circulației inutile a vehiculelor grele de marfă pe care o determină – indiferent dacă acestea privesc poluarea aerului, aruncarea deșeurilor sau uzura infrastructurilor – nu ar putea fi justificată prin simple obiective de control. Datele care ar reieși din evaluarea impactului din 2021 ar menționa repercusiuni semnificative ale obligației de întoarcere a vehiculului la fiecare opt săptămâni, care ar contrazice efectele neglijabile, în raport cu emisiile totale, invocate de Consiliu și de Parlament. Măsurile adoptate, pe de altă parte, în materie de reducere a gazelor cu efect de seră nu ar modifica această concluzie, însă obligația de întoarcere a vehiculului la fiecare opt săptămâni ar compromite semnificativ realizarea obiectivelor urmărite de aceste măsuri. Măsurile amintite ar demonstra, dimpotrivă, că reducerea cantității acestor gaze în atmosferă ar fi un obiectiv prioritar al Uniunii de la care nu ar fi posibilă abaterea decât în cazuri deosebit de justificate, ca urmare a unui obiectiv care are cel puțin același rang cu interesul privind mediul și cu condiția să nu fie posibilă nicio altă soluție adecvată, ceea ce nu ar fi cazul obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

557. În cadrul cauzei C‑552/20, Republica Malta susține că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni încalcă articolul 11 TFUE și articolul 37 din cartă. Potrivit acestui stat membru, articolul 91 alineatul (2) TFUE, care ar fi temeiul juridic al Regulamentului 2020/1055, ar trebui interpretat în coroborare cu alte dispoziții ale dreptului Uniunii care impun legiuitorului Uniunii să ia în considerare alte împrejurări relevante, printre care cele legate de protecția mediului, care ar ocupa un loc crucial între obiectivele și politicile Uniunii și care ar constitui de asemenea o cerință imperativă. Articolul 11 TFUE ar consacra o obligație specifică de a integra protecția mediului în politicile Uniunii și o obligație a instituțiilor de a se asigura că perspectiva privind mediul este luată în considerare în toate politicile și acțiunile Uniunii, indiferent de sectorul în cauză și indiferent dacă acestea au sau nu au o legătură imediată cu mediul. Articolul 11 TFUE ar fi fost completat și consolidat prin articolul 37 din cartă. Acest articol 11 ar cuprinde atât o obligație formală de a lua în considerare aspectele de mediu înainte de adoptarea oricărei decizii, cât și o obligație materială de a garanta că acțiunile Uniunii sunt în concordanță cu realizarea obiectivelor de mediu. Niciuna dintre aceste obligații nu ar fi fost respectată de Consiliu și de Parlament.

558. Obligația formală care decurge din articolul 11 TFUE coroborat cu articolul 37 din cartă ar impune elaborarea unor evaluări ale impactului pentru a garanta calitatea și coerența proiectelor de acte legislative ale Uniunii cu obiectivele de mediu urmărite de tratat, precum și conformitatea unor astfel de proiecte cu principiul proporționalității. Or, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni nu ar fi făcut obiectul unei asemenea evaluări și ar fi fost adoptată fără nicio analiză prealabilă a impactului său potențial asupra mediului.

559. Obligația materială care decurge din articolul 11 TFUE ar presupune că toate deciziile politice ale Uniunii care pot aduce atingere obiectivelor de mediu ar trebui să fie necesare, proporționale și justificate în mod corespunzător. Deciziile politice care ar împiedica realizarea obiectivelor de mediu ale Uniunii, în condițiile în care există măsuri alternative sau în cazul în care atingerea adusă mediului pare disproporționată, ar fi contrare articolului 11 TFUE. Efectele negative asupra mediului ale obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, cauzate de întoarcerea inutilă fără încărcătură a vehiculelor, ar pune în pericol realizarea obiectivelor de mediu urmărite, pe de altă parte, de Uniune fie prin Acordul de la Paris, fie prin Regulamentul 2018/842, care stabilește obiective anuale obligatorii de reducere a emisiilor în sectorul transporturilor pentru fiecare stat membru. Obligația menționată ar contraveni de asemenea obiectivului de a reduce cu 60 % emisiile de gaze cu efect de seră legate de transporturi(275), precum și obiectivelor de îmbunătățire a calității aerului stabilite de reglementarea Uniunii și obiectivelor de prevenire și de reducere a generării de deșeuri stabilite de Directiva 2008/98/CE(276). Neluarea în considerare a tuturor acestor obiective în definirea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și atingerea gravă care ar fi adusă de o astfel de obligație obiectivelor respective ar încălca articolul 11 TFUE și articolul 37 din cartă.

560. Republica Malta mai susține, în esență, că Parlamentul și Consiliul nu au demonstrat și nici nu au explicat modul în care cerințele de protecție a mediului au fost integrate în definirea și în punerea în aplicare a obligației de întoarcere. Evaluarea ex post a efectelor acestei obligații de către Comisie ar dovedi că impactul normei privind întoarcerea vehiculelor în statul de stabilire este deosebit de negativ și foarte grav în ceea ce privește schimbările climatice și calitatea aerului. Un asemenea impact ar submina politicile și reglementările Uniunii în domeniul schimbărilor climatice și al protecției mediului.

561. În sfârșit, Republica Polonă invocă, în cauza C‑554/20, un motiv, comun tuturor dispozițiilor pe care le atacă, întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă, întrucât cerințele care decurg din protecția mediului nu ar fi fost luate în considerare. Din aceste două dispoziții ar rezulta că instituțiile Uniunii ar fi obligate să se abțină de la adoptarea de măsuri care ar putea pune în pericol atingerea obiectivelor de protecție a mediului, în afara măsurilor care țin exclusiv de articolele 191 și 192 TFUE. Principiul integrării cerințelor de mediu în celelalte politici ale Uniunii care ar decurge din aceste dispoziții ar permite concilierea obiectivelor și a cerințelor de protecție a mediului cu celelalte interese și scopuri urmărite de Uniune, precum și cu urmărirea dezvoltării durabile. Un astfel de principiu ar constitui în sine un motiv de anulare a unui act al Uniunii atunci când, în mod evident, interesele privind mediul nu au fost luate în considerare sau au fost complet ignorate. Având în vedere caracterul orizontal larg al articolului 11 TFUE, atunci când se analizează dacă o anumită măsură contribuie în mod suficient la protecția mediului, ar fi oportun ca aceasta să nu fie luată în considerare în mod izolat față de alte măsuri ale Uniunii adoptate în acest scop și legate de activitatea în cauză, ci în raport cu ansamblul măsurilor adoptate de Uniune în acest domeniu, care ar oferi cadrul adecvat pentru o asemenea evaluare. Controlul jurisdicțional privind aprecierea conformității acțiunii legiuitorului Uniunii cu acest principiu al integrării ar trebui să fie analog celui efectuat de Tribunal atunci când a trebuit să aprecieze dacă acțiunea Comisiei respecta principiul solidarității energetice(277). În aceste condiții, revenea legiuitorului menționat sarcina de a lua în considerare cerințele privind mediul înainte de adoptarea obligației de întoarcere, ceea ce implica, printre altele, efectuarea unei evaluări a impactului normelor preconizate asupra mediului și asigurarea faptului că acestea din urmă nu ar fi prejudiciabile pentru realizarea obiectivelor stabilite în celelalte acte de drept derivat adoptate în domeniul mediului. Această lipsă a unei evaluări ar constitui o încălcare vădită a obligației lor, care decurge din articolul 11 TFUE, de a efectua o asemenea evaluare(278).

562. Parlamentul și Consiliul ar fi fost obligate apoi să evalueze comparativ interesele în conflict și să aducă, dacă era cazul, modificările adecvate. O interpretare a articolului 11 TFUE în sensul că s‑ar referi numai la domenii ale dreptului, iar nu la măsuri particulare, ar avea ca efect o relativizare considerabilă a importanței acestuia. Cerințele de protecție a mediului ar trebui să fie luate în considerare inclusiv la stabilirea diferitelor măsuri care fac parte din domeniul relevant al dreptului Uniunii. Argumentul potrivit căruia celelalte acte de drept derivat în materie de poluare atmosferică nu ar putea constitui cadrul aprecierii Regulamentului 2020/1055 ar trebui înlăturat, în caz contrar fiind încă o dată repusă în discuție efectivitatea articolului 11 TFUE, instituțiile putând adopta în acest caz un act care îngreunează sau împiedică realizarea obiectivelor stabilite în actele adoptate în domeniul mediului, în condițiile în care criza climatică ar fi principala provocare a politicii de mediu a Uniunii, iar instituțiile ar trebui să se angajeze să urmărească în mod consecvent realizarea obiectivelor climatice adoptate de Uniune. Ar fi bine cunoscut faptul că poluarea aerului cauzată de emisiile provenite din transporturi ar da naștere la numeroase probleme de sănătate, la care ar contribui în principal transportul rutier. Prin faptul că impune vehiculelor să se întoarcă în statul membru de stabilire la fiecare opt săptămâni, obligația de întoarcere ar conduce la călătorii suplimentare care ar genera o creștere a emisiilor de CO2 și a poluanților atmosferici, emisii care pot avea un impact semnificativ asupra realizării obiectivelor de mediu ale Uniunii care decurg în special din Pactul verde european, a obiectivului unei Uniuni neutre din punct de vedere climatic până în anul 2050, printr‑o reducere cu 90 % a emisiilor globale ale transporturilor în raport cu nivelurile din 1990, și a obiectivelor atribuite statelor membre de legislația Uniunii în materie. Emisiile suplimentare de oxid de azot și de pulberi generate în aplicarea dispozițiilor atacate ar putea repune în discuție efectivitatea acțiunii definite de statele membre în planurile de protecție a aerului, în special planurile adoptate pentru zonele și aglomerările situate în apropierea căilor de comunicare utilizate de transportul internațional. Prin urmare, obligația de întoarcere a vehiculului la fiecare opt săptămâni ar încălca principiul integrării exprimat la articolul 11 TFUE și la articolul 37 din cartă. Evaluarea impactului din 2021 ar fi suficientă pentru a constata că legiuitorul Uniunii ar fi încălcat aceste două dispoziții, întrucât aceasta ar confirma impactul negativ asupra mediului al obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, în contradicție, printre altele, cu Pactul verde european.

563. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea lor solicită respingerea tuturor acestor motive întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice.

2)      Analiză

564. Argumentele dezvoltate de reclamante se pot împărți, în esență, în trei categorii(279). Mai întâi, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar contraveni dispozițiilor de drept primar care consacră cerința de protecție a mediului. În continuare, această obligație ar fi de asemenea contrară angajamentelor internaționale obligatorii pentru Uniune și pentru statele membre în materie de protecție a mediului. În sfârșit, obligația de întoarcere ar fi contrară politicii Uniunii în domeniul mediului întrucât ar pune în pericol realizarea obiectivelor în materie de mediu urmărite printr‑o întreagă serie de acte de drept derivat.

i)      Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 3 TUE, a articolelor 11 TFUE și 191 TFUE și a articolului 37 din cartă

565. În ceea ce privește articolul 37 din cartă, din explicațiile cu privire la articolul 37 reiese că principiul conținut în acest articol se întemeiază pe articolele 2 CE, 6 CE și 174 CE, în prezent articolul 3 alineatul (3) TUE și articolele 11 și 191 TFUE. Curtea a declarat deja că, întrucât articolul 52 alineatul (2) din cartă prevede că drepturile recunoscute în cuprinsul său care fac obiectul unor dispoziții prevăzute de tratate se exercită în condițiile și cu respectarea limitelor stabilite de acestea, dreptul la un nivel ridicat de protecție a mediului, astfel cum este consacrat de cartă, trebuie înțeles și interpretat în condițiile și în limitele prevăzute, dacă este cazul, la articolul 3 alineatul (3) TUE și la articolele 11 și 191 TFUE(280). Astfel cum a arătat Parlamentul(281) și cum am amintit deja(282), articolul 37 din cartă nu constituie, așadar, o normă juridică autonomă independentă de aceste alte dispoziții de drept primar.

566. În ceea ce privește articolul 3 alineatul (3) TUE, este vorba despre o dispoziție în esență programatică, care nu stabilește o ierarhie între obiectivele pe care le atribuie Uniunii. Astfel, chiar dacă s‑ar ridica problema conformității obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni cu obiectivul unui nivel ridicat de protecție și de îmbunătățire a calității mediului, ar trebui în același timp să se constate că o asemenea obligație urmărește, pe de altă parte, obiectivul unei creșteri economice echilibrate în cadrul unei economii sociale de piață. Dimensiunea programatică a articolului 3 alineatul (3) TUE îl exclude, în opinia noastră, dintre parametrii de legalitate pentru a aprecia dacă obligația în litigiu este pe deplin conformă cu dreptul primar al Uniunii. Punerea în aplicare a obiectivului de mediu trebuie să fie rezultatul politicilor și al acțiunilor Uniunii și ale statelor membre(283), iar articolul 3 alineatul (3) TUE nu poate fi aplicat în mod autonom în raport cu dispozițiile specifice ale tratatului care concretizează obiectivele generale pe care le conține(284).

567. În ceea ce privește articolul 11 TFUE, considerăm că analiza avocatului general Geelhoed, la care părțile fac trimitere în mod repetat, și‑a păstrat întreaga relevanță și actualitate, cu toate că privea dispoziția anterioară echivalentă acestui articol 11. Astfel, avocatul general a apreciat că, „[d]eși această dispoziție este redactată în termeni imperativi, nu se poate […] considera că stabilește un standard în temeiul căruia, în cadrul definirii politicilor comunitare, protecția mediului trebuie să fie întotdeauna acceptată ca fiind interesul care prevalează. O astfel de interpretare ar restrânge în mod inacceptabil puterile discreționare ale instituțiilor comunitare și ale legiuitorului comunitar. Cel mult, aceasta trebuie considerată o obligație a instituțiilor comunitare de a ține seama în mod corespunzător de interesele privind mediul în domeniile de politică, în afara celui al protecției mediului stricto sensu. Numai atunci când, în mod evident, interesele privind mediul nu au fost luate în considerare sau atunci când au fost complet ignorate, articolul 6 CE poate servi drept standard pentru validitatea legislației comunitare. În plus, ținând seama de caracterul orizontal larg al articolului 6 CE, este necesar ca, atunci când se examinează dacă o anumită măsură contribuie în mod suficient la protecția mediului, aceasta să nu fie analizată în mod izolat în raport cu celelalte măsuri comunitare adoptate în acest scop și legate de activitatea respectivă. Ansamblul de măsuri adoptate de Comunitate în acest domeniu este cel care oferă cadrul adecvat pentru apreciere”(285).

568. Deși părțile sunt de acord cu privire la această interpretare, pe care Curtea nu a avut ocazia să o confirme(286), ele nu sunt de acord cu privire la consecințele care trebuie deduse din aceasta în cadrul prezentelor acțiuni.

569. Dorim să amintim importanța obiectivului de protecție a mediului, astfel cum reiese de altfel din jurisprudența Curții, care amintește caracterul său esențial(287) și subliniază caracterul său transversal și fundamental(288). Nu se pune problema de a repune aici în discuție această importanță.

570. Cu toate acestea, problema importanței obiectivului se distinge de cea a măsurii în care poate fi invocat în fața instanței. În această privință, constatăm, în acord cu avocatul general Geelhoed, că, în pofida unei formulări aparent imperative, articolul 11 TFUE constituie o dispoziție transversală, al cărei efect este, desigur, de a impregna dispozițiile mai precise referitoare la alte politici și acțiuni ale Uniunii, astfel cum Curtea a putut deja să constate, de exemplu, în cadrul politicii agricole comune(289), al politicii comune în domeniul pescuitului(290) sau chiar în sectorul energiei nucleare(291), fără a preciza însă condițiile, formele și intensitatea acestei impregnări. Prin urmare, legiuitorul, indiferent de domeniul său de intervenție, trebuie să integreze cerințele legate de protecția mediului fără ca articolul 11 TFUE să precizeze în detaliu obligațiile care revin legiuitorului(292). Fără a fi necesară, în acest stadiu, pronunțarea cu privire la existența unei evaluări de către legiuitorul Uniunii a impactului pe care îl are asupra mediului obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și în lipsa unor precizări cu privire la domeniul de aplicare al cerinței cuprinse la articolul 11 TFUE, criticile invocate de Republica Polonă și de Republica Malta și întemeiate pe încălcarea articolului 11 TFUE ca urmare a lipsei unei evaluări a impactului trebuie deja respinse.

571. Desigur, astfel cum au arătat unele dintre reclamante, articolul 11 TFUE face trimitere la politicile și la acțiunile Uniunii. Totuși, o astfel de trimitere nu poate fi interpretată ca o obligație sistematică, pentru adoptarea fiecărei măsuri legislative individuale, de a lua în considerare cerințele legate de protecția mediului sau chiar de a le face să prevaleze. Mai întâi, politicile și acțiunile menționate la articolul 11 TFUE trebuie înțelese ca fiind cele vizate de partea a treia din Tratatul FUE, dând chiar titlul acesteia(293), iar articolul 11 TFUE nu poate fi utilizat ca etalonul în lumina căruia va trebui măsurată conformitatea fiecărei dispoziții izolate dintr‑un act legislativ al Uniunii. În continuare, această dispoziție are un caracter transversal, cerințele în materie de protecție a mediului fiind multidimensionale. În cele din urmă, modul în care Uniunea integrează în politicile sale aceste cerințe este cel care ar permite să se stabilească dacă aceasta acționează în conformitate cu ceea ce prevede articolul 11 TFUE și dacă legiuitorul și‑a exercitat competențele cu respectarea obiectivului care îi este stabilit de această dispoziție.

572. În această privință, instituțiile pârâte au susținut că, dacă orice dispoziție care poate avea un impact negativ asupra mediului ar trebui declarată contrară articolului 11 TFUE fără a lua în considerare contextul normativ mai larg care însoțește dispoziția în cauză, orice măsură care autorizează transportul rutier de mărfuri ar fi expusă, ca urmare a caracterului său în prezent eminamente poluant, riscului de a fi cenzurată pe acest temei.

573. Argumentul se vrea, cu siguranță, puțin provocator. Totuși, nu este mai puțin adevărat că acesta relevă, în opinia noastră, un adevăr: după cum a arătat avocatul general Geelhoed, nu a fost intenția autorilor tratatelor de a ghida astfel mâna legiuitorului Uniunii, cu riscul de a face din obiectivul de protecție a mediului un supra‑obiectiv, în timp ce, așa cum am amintit deja, o asemenea ierarhie între obiectivele atribuite Uniunii nu reiese, pe de altă parte, din tratate.

574. În plus, astfel cum am amintit deja(294), ține de însăși natura acțiunii legislative să trebuiască să arbitreze, într‑un anumit domeniu, între interese divergente și să evalueze comparativ obiective care pot fi contradictorii. Este un exercițiu a cărui complexitate este recunoscută de jurisprudență, care lasă o marjă largă puterii de apreciere a legiuitorului; aceasta explică faptul că controlul instanței Uniunii va fi limitat la controlul erorii vădite de apreciere, al abuzului de putere și la verificarea aspectului dacă legiuitorul nu a depășit limitele puterii sale de apreciere(295).

575. Astfel, chiar dacă obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni în statul membru de stabilire ar avea consecințe negative pentru mediu(296), această simplă constatare nu ar fi suficientă pentru a constata o încălcare a articolului 11 TFUE întrucât, pe de altă parte, legiuitorul Uniunii a întreprins diverse acțiuni pentru a încerca să limiteze efectele negative ale transportului rutier de mărfuri. Obligația de întoarcere la fiecare opt săptămâni trebuie, așadar, plasată în contextul normativ mai larg în care se înscrie. La momentul adoptării Regulamentului 2020/1055, Regulamentul 2018/842 impunea statelor membre să își reducă emisiile de gaze cu efect de seră până în 2030 cu un procent stabilit de acest regulament. Regulamentul menționat amintea că un asemenea obiectiv fusese aprobat de Consiliul European la nivelul întregii economii(297). Directiva 2004/107/CE(298) are ca obiectiv global menținerea și îmbunătățirea calității aerului înconjurător, stabilind, printre altele, valori‑țintă, cu privire la care statele membre trebuie să ia măsurile necesare pentru a le atinge, fără ca aceasta să determine costuri disproporționate(299). Directiva 2008/50/CE(300) a definit și a stabilit obiectivele pentru calitatea aerului înconjurător, calitate care trebuie să facă obiectul unei evaluări pe baza unor metode și criterii comune și al unei informări a publicului(301). Directiva 2008/98(302) are ca obiect să organizeze prevenirea sau reducerea efectelor adverse antrenate de generarea și gestionarea deșeurilor, reducerea efectelor generale ale folosirii resurselor și creșterea eficienței folosirii acestora(303). În ceea ce privește, mai specific, sectorul transporturilor, Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 17 iunie 1999 de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri(304) a fost modificată în 2011 prin Directiva 2011/76/UE(305) pentru a integra considerațiile legate de promovarea unui transport durabil, prezentată ca un element‑cheie al politicii comune în domeniul transporturilor; legiuitorul Uniunii a apreciat că ar trebui să se reducă contribuția transporturilor la schimbările climatice(306), fără ca, totuși, un astfel de obiectiv să fie atins prin crearea de obstacole excesive, în măsura în care funcționarea corespunzătoare a pieței interne trebuie de asemenea menținută(307). Directiva 2011/76 inserează în Directiva 1999/62 și în ceea ce privește sectorul transporturilor principiul poluatorul plătește(308), legiuitorul Uniunii apreciind la acel moment că taxele de trecere constituie un instrument economic viabil și eficient în vederea unei politici durabile în domeniul transporturilor întrucât permit să se ia în considerare costul poluării și al congestionării generate de utilizarea reală a vehiculelor(309). Pe de altă parte, emisiile de CO2 erau reglementate, în ceea ce privește autoturismele și vehiculele utilitare ușoare noi, de Regulamentul (UE) 2019/631(310) și, în ceea ce privește vehiculele grele noi, de Regulamentul (UE) 2019/1242(311). Legiuitorul Uniunii adoptase de asemenea o directivă al cărei obiect era de a obliga statele membre să ia în considerare impactul energetic și de mediu al autovehiculelor în procedurile de achiziții publice(312). Etichetarea pneurilor, astfel cum a fost reglementată prin Regulamentul (UE) 2020/740(313), are ca obiectiv limitarea consumului de combustibil al vehiculelor și, astfel, a emisiilor de gaze cu efect de seră și contribuie la decarbonizarea sectorului transporturilor(314).

576. Astfel, la momentul adoptării Regulamentului 2020/1055 și, așadar, al adoptării obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, legiuitorul Uniunii putea, în opinia noastră, să considere în mod legitim, în exercitarea deplină a puterii sale largi de apreciere, că eventualele consecințe negative asupra mediului ale acestei obligații ar putea fi limitate în temeiul legislației existente privind mai specific aspectele de mediu ale activității în cauză și care trebuie să însoțească operatorii de transport în tranziția tehnologică spre o mobilitate mai puțin poluantă.

577. În plus, din considerentul (8) al Regulamentului 2020/1055 reiese că legiuitorul Uniunii a evocat problema reducerii riscului ca vehiculul să revină numai pentru a îndeplini această nouă cerință în materie de sediu.

578. Trebuie să se reproșeze în plus legiuitorului Uniunii că nu a inclus mai explicit în Regulamentul 2020/1055 preocupările sale în materie de mediu? Considerăm că răspunsul este negativ. Articolul 11 TFUE nu impune forma pe care trebuie să o îmbrace integrarea cerințelor de protecție a mediului și, în orice caz, această integrare trebuie să se realizeze la nivelul punerii în aplicare a politicilor Uniunii, cu privire la care am propus deja să se rețină o accepțiune largă a acestora. În plus, amintim că temeiul juridic al Regulamentului 2020/1055 este articolul 91 alineatul (1) TFUE și că este clar că obiectivul urmărit prin instituirea obligației de întoarcere în acest regulament nu este legat în mod direct de preocupările exprimate la articolul 11 TFUE, întrucât o astfel de obligație constituie o clarificare a dispozițiilor Regulamentului nr. 1071/2009 referitoare la existența unui sediu real și stabil(315), efectul urmărit fiind cel al unei consolidări a legăturii dintre operatorul de transport și statul său membru de stabilire pentru a se asigura că există o „prezență reală și continuă”(316) într‑un context în care reducerea acestei legături amenință, potrivit aprecierii legiuitorului, concurența loială și caracterul echitabil al condițiilor de concurență pe piața internă(317). Trebuie admis că dispozițiile tratatului care recunosc Uniunii o competență în domeniul mediului nu aduc atingere, pe de altă parte, competențelor pe care Uniunea le deține pe baza altor dispoziții(318).

579. Prin urmare, din cauza necesității punerii în balanță a anumitor obiective și principii vizate la articolele 3 TUE și 11 TFUE, precum și a complexității punerii în aplicare a criteriilor(319), nu reiese că Consiliul și Parlamentul au săvârșit o eroare vădită de apreciere, în raport cu cele două dispoziții menționate, atunci când au adoptat obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

580. Această concluzie nu este repusă în discuție de invocarea de către reclamante a studiului Ricardo din 2021, al cărui obiect era evaluarea impactului obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, întrucât, astfel, chiar dacă acest studiu ar evidenția o creștere semnificativă, printre altele, a emisiilor de CO2, nu este mai puțin adevărat că validitatea unui act al Uniunii trebuie să fie apreciată în raport cu elementele de fapt și de drept care existau la momentul adoptării actului menționat(320), iar această validitate nu poate depinde de considerații retrospective privind gradul său de eficiență(321). În orice caz, după cum am arătat deja, o asemenea creștere ar trebui, în toate cazurile, să fie raportată la întreaga reglementare care privește domeniul în cauză înainte de a putea constata lipsa vădită a unei luări în considerare de către legiuitorul Uniunii a cerințelor referitoare la protecția mediului.

581. Tot pentru motivul că temeiul juridic al Regulamentului 2020/1055 este articolul 91 alineatul (1) TFUE, relevanța pentru prezentele acțiuni a argumentelor întemeiate pe încălcarea articolelor 191 și 192 TFUE trebuie înlăturată. Acest regulament nu este o măsură adoptată în temeiul politicii Uniunii în domeniul mediului și nu s‑a susținut că instituțiile pârâte ar fi săvârșit o eroare de temei juridic. Întrucât Regulamentul 2020/1055 nu este o acțiune întreprinsă de Uniune în temeiul articolului 191 TFUE(322), invocarea unei pretinse încălcări a articolului 192 alineatul (2) litera (c) TFUE este lipsită de pertinență(323). Nu se poate considera că o măsură se înscrie în domeniul mediului în virtutea simplului fapt că ea ar trebui să țină seama de cerințe de mediu(324).

582. Chiar dacă Curtea ar dori să se pronunțe cu privire la problema încălcării principiului precauției invocată de Ungaria(325), din jurisprudența Curții reiese că, deși articolul 191 alineatul (2) TFUE prevede că politica de mediu se bazează, printre altele, pe principiul menționat, acesta din urmă are de asemenea, cu certitudine, vocație să se aplice în cadrul altor politici ale Uniunii, în special politica de protecție a sănătății publice, precum și atunci când instituțiile Uniunii iau, în temeiul politicii agricole comune sau al politicii pieței interne, măsuri de protecție a sănătății umane(326). Acest principiu presupune că, în cazul în care persistă anumite incertitudini cu privire la existența sau la întinderea unor riscuri privind sănătatea persoanelor, pot fi luate măsuri de protecție fără a trebui să se aștepte demonstrarea deplină a caracterului real și grav al acestor riscuri. Atunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat, din cauza naturii neconcludente a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului, principiul precauției justifică adoptarea unor măsuri restrictive(327). Chiar și în ceea ce privește condițiile în care trebuie pus în aplicare principiul precauției, Curtea a recunoscut că, din cauza necesității punerii în balanță a mai multor obiective și principii, precum și a complexității punerii în aplicare a criteriilor relevante, controlul jurisdicțional trebuie să se limiteze în mod necesar la aspectul dacă legiuitorul Uniunii a săvârșit o eroare vădită de apreciere(328). Acest lucru este valabil cu atât mai mult atunci când legiuitorul este pus în situația să aprecieze efectele pentru viitor ale unei reglementări pe care urmează să o adopte, deși aceste efecte nu pot fi prevăzute cu exactitate(329).

583. Recunoaștem că invocarea unei încălcări a principiului precauției ca urmare a instituirii unei obligații de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ne lasă perplecși, deoarece, în fapt, aceasta ar însemna să se considere că numai partea din emisiile suplimentare invocate rezultată din punerea în aplicare a obligației menționate ar constitui un risc real pentru sănătatea persoanelor, care ar fi necesitat adoptarea unor măsuri restrictive. În orice caz, deși legiuitorul este obligat să ia în considerare principiul precauției atunci când adoptă, în cadrul pieței interne, măsuri de protecție a sănătății umane(330), raportul dintre emisiile suplimentare care decurg eventual din obligația de întoarcere și riscurile, dovedite, pentru sănătate ale poluării în general ni se pare prea slab aici pentru a putea fi cenzurat. Mai ales, articolul 1 punctul 3 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 nu este o măsură menită să protejeze sănătatea umană, în sensul jurisprudenței Curții. Pentru toate aceste motive, argumentul întemeiat pe încălcarea principiului precauției nu ar trebui, așadar, să fie admis.

ii)    Cu privire la pretinsa încălcare a angajamentelor internaționale ale Uniunii și ale statelor membre în domeniul protecției mediului

584. Atât Republica Bulgaria, cât și Republica Cipru au dezvoltat o argumentație potrivit căreia obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar fi contrară Acordului de la Paris și, în orice caz, Consiliul și Parlamentul nu ar fi ținut seama de obiectivele acestui acord atunci când au adoptat obligația menționată, ceea ce ar constitui o încălcare a politicii Uniunii în domeniul mediului.

585. În ceea ce privește critica întemeiată pe faptul că legiuitorul Uniunii nu ar fi ținut seama de obiectivele stabilite prin Acordul de la Paris(331), subliniem, în acord cu Parlamentul, că, astfel cum se arată în considerentul (7) al Deciziei (UE) 2016/1841 a Consiliului din 5 octombrie 2016 privind încheierea, în numele Uniunii Europene, a Acordului de la Paris adoptat în temeiul Convenției‑cadru a Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice(332), obiectivul obligatoriu de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră în Uniune cu cel puțin 40 % până în 2030 față de nivelul din 1990 a fost stabilit prin concluziile Consiliului European din 23 și 24 octombrie 2014 la nivelul întregii economii. Obiectivul stabilit la articolul 2 din Acordul de la Paris, care constă în menținerea creșterii temperaturii medii globale cu mult sub 2 °C peste nivelurile preindustriale și continuarea eforturilor de limitare a creșterii temperaturii la 1,5 °C peste nivelurile preindustriale(333), trebuie deci apreciat în raport cu ansamblul acțiunilor puse în aplicare de Uniune în acest scop. Prin urmare, nu este posibil să se susțină că simpla introducere a unei obligații de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar fi în sine, ca urmare a eventualelor emisii suplimentare pe care le‑ar genera, contrară acestui obiectiv și, așadar, politicii Uniunii în domeniul mediului.

586. În ceea ce privește critica întemeiată pe încălcarea de către legiuitorul Uniunii a Acordului de la Paris, din articolul 216 alineatul (2) TFUE rezultă că, atunci când Uniunea încheie acorduri internaționale, astfel de acorduri sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și, în consecință, au întâietate față de actele Uniunii(334). Validitatea unui act al Uniunii poate fi, prin urmare, afectată de incompatibilitatea acestui act cu asemenea norme de drept internațional, sub rezerva respectării anumitor condiții. Aceste norme trebuie mai întâi să fie obligatorii pentru Uniune, ceea ce, în privința Acordului de la Paris, este neîndoielnic(335). În continuare, dispozițiile unui acord internațional la care Uniunea este parte nu pot fi invocate în susținerea unei acțiuni în anularea unui act de drept derivat al Uniunii decât cu condiția, pe de o parte, ca natura și economia acordului în cauză să nu se opună acestei acțiuni și, pe de altă parte, ca dispozițiile respective să fie, în ceea ce privește conținutul lor, necondiționate și suficient de precise(336), situație care se va regăsi atunci când dispoziția invocată cuprinde o obligație clară și precisă care nu este condiționată, în privința executării sau a efectelor sale, de intervenția niciunui act ulterior(337).

587. Deși Acordul de la Paris înlocuiește, desigur, abordarea adoptată în cadrul Protocolului de la Kyoto(338), el nu modifică fundamental logica acestuia. Acordul de la Paris are ca scop „consolidarea răspunsului global la amenințarea reprezentată de schimbările climatice, în contextul dezvoltării durabile și al eforturilor de eradicare a sărăciei”(339). Acesta stabilește un obiectiv cuantificat(340) la nivel planetar, dar prevede de asemenea creșterea capacității de adaptare la efectele negative ale schimbărilor climatice și încurajarea rezistenței la schimbările climatice, care ni se pare a fi o noțiune al cărei caracter juridic nu este absolut deloc evident. Acesta prevede de asemenea întreprinderea măsurilor necesare pentru ca fluxurile financiare să corespundă unei evoluții către o dezvoltare cu un nivel scăzut de emisii de gaze cu efect de seră și, din nou, rezistentă(341). Aplicarea sa se va face pentru a reflecta echitatea și principiul responsabilităților comune, dar diferențiate și al capacităților aferente, în funcție de diferitele circumstanțe naționale(342). Acordul obligă statele părți să întreprindă și să comunice eforturi ambițioase(343), iar aceste state trebuie să își propună să atingă cât mai repede posibil valoarea maximă globală a emisiilor și să ia măsuri de reducere rapidă a acesteia pentru a obține un echilibru între emisiile antropice prin surse și absorbțiile prin absorbanți ale gazelor cu efect de seră în a doua jumătate a acestui secol, luând totodată în considerare situația țărilor în curs de dezvoltare(344). Pentru aceasta, fiecare parte trebuie să pregătească, să comunice și să mențină contribuțiile stabilite la nivel național(345).

588. Fără a fi necesar, pentru examinarea prezentei critici, să se analizeze în continuare acordul și fără a fi necesar nici să ne pronunțăm aici cu privire la caracterul necondiționat și suficient de precis al acestor două dispoziții ale Acordului de la Paris invocate în mod specific de Republica Bulgaria și de Republica Cipru, considerăm că reiese deja din elementele pe care tocmai le‑am subliniat că, în lumina a ceea ce a statuat Curtea cu privire la Protocolul de la Kyoto, natura și economia Acordului de la Paris se opun de asemenea integrării acestuia în cadrul reglementar al dreptului Uniunii(346). Prin urmare, Acordul de la Paris nu poate fi invocat pentru a contesta legalitatea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

589. Rezultă că invocarea articolului 3 alineatul (5) TUE, a articolului 208 alineatul (2) TFUE și a articolului 216 alineatul (2) TFUE este lipsită de relevanță.

590. Prin urmare, criticile întemeiate pe încălcarea Acordului de la Paris și pe neluarea în considerare a obiectivelor stabilite pentru Uniune prin acest acord trebuie respinse.

iii) Cu privire la pretinsa încălcare a politicii Uniunii în domeniul mediului ca urmare a faptului că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni este contrară dreptului derivat al mediului, concluziilor Consiliului European și Pactului verde european

591. Reclamantele au invocat de asemenea o posibilă neconformitate a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni cu o întreagă serie de obiective climatice și de mediu stabilite de dreptul derivat, cum ar fi, printre altele, Regulamentele 2018/842 și 2021/1119 și Directivele 2004/107, 2008/50 și 2008/98, și că o astfel de neconformitate ar constitui o încălcare a politicii Uniunii în domeniul mediului întrucât pretinsele emisii suplimentare cauzate de această obligație ar pune în pericol realizarea obiectivelor de mediu atribuite de Uniune, în mod individual sau colectiv, statelor membre.

592. Astfel cum printre altele au susținut Consiliul și Parlamentul în înscrisurile lor, ne vom limita la a consta, cum am făcut‑o deja, că legalitatea internă a unui act de drept derivat nu poate fi examinată în raport cu un alt act al Uniunii care are același rang normativ(347), cu excepția cazului în care a fost adoptat în aplicarea acestui din urmă act sau dacă se prevede în mod expres, în unul dintre cele două acte menționate, că unul primează asupra celuilalt(348). Or, nu aceasta este situația în cazul Regulamentului 2020/1055. În plus, eventuale tensiuni, din perspectiva statelor membre, între obiectivele care le sunt atribuite prin diferitele reglementări ale Uniunii care li s‑ar aplica nu ar putea conduce decât la constatarea unei încălcări de către un stat membru a obligațiilor sale în temeiul uneia sau al alteia dintre aceste reglementări, fără însă ca una dintre reglementările menționate să poată fi declarată contrară unei alte reglementări care are același rang normativ(349).

593. În ceea ce privește critica întemeiată pe încălcarea concluziilor Consiliului European, reclamantele susțin că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar contrazice obiectivele stabilite de Consiliul European în concluziile sale din 12 decembrie 2019. Totuși, întrucât articolul 15 alineatul (1) TUE precizează că Consiliul European nu exercită funcții legislative și dat fiind că astfel de concluzii au o sferă de aplicare exclusiv politică, nu poate fi dedusă nicio concluzie utilă pentru soluționarea prezentelor acțiuni în anulare în ipoteza în care contradicția invocată ar fi confirmată(350). Aceeași este situația în ceea ce privește declarația comisarei Vălean invocată de reclamante, care, în plus, s‑a limitat la a exprima îndoieli referitoare la conformitatea anumitor elemente din pachetul privind mobilitatea cu obiectivul stabilit de Consiliul European și cu obiectivele ambițioase ale Pactului verde european(351).

594. O asemenea constatare se impune și în ceea ce privește argumentul potrivit căruia obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar fi contrară politicii Uniunii în domeniul mediului ca urmare a faptului că ar împiedica realizarea obiectivelor stabilite în Pactul verde european, din moment ce acesta rezultă dintr‑o comunicare a Comisiei care nu este obligatorie pentru legiuitorul Uniunii și care nu făcea, așadar, parte dintre parametrii a căror respectare se impunea Parlamentului și Consiliului la momentul adoptării obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

iv)    Concluzia analizei

595. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, toate motivele întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice trebuie respinse ca nefondate.

c)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1)      Argumentele părților

596. Republica Lituania consideră că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni este contrară articolului 26 TFUE și principiului general al nediscriminării. În opinia acesteia, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar constitui o măsură protecționistă care ar conduce la fragmentarea pieței, ar restrânge concurența și ar institui un regim discriminatoriu față de operatorii de transport din statele membre situate la frontierele geografice ale Uniunii. Sectorul transportului rutier internațional ar fi discriminat în raport cu alte sectoare ale transporturilor.

597. Comisia a subliniat importanța deosebită a sectorului transporturilor pentru funcționarea pieței interne, iar principiul nediscriminării ar fi fost pus în aplicare în domeniul dreptului de stabilire prin articolul 49 TFUE, care se aplică de asemenea persoanelor juridice. În locul unei reglementări echilibrate și al unui compromis care ar conduce la buna funcționare a pieței interne, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar constitui o măsură restrictivă, disproporționată și protecționistă care ar conduce la o discriminare indirectă a operatorilor de transport din statele membre periferice.

598. În primul rând, Consiliul și Parlamentul nu ar fi ținut seama de specificitățile geografice ale Uniunii și de piața transporturilor, întrucât obligația de întoarcere a restrâns competitivitatea operatorilor de transport de la periferia Uniunii și dreptul lor de liberă prestare a serviciilor, conferind un avantaj nejustificat și nelegitim operatorilor de transport stabiliți în partea centrală a Uniunii. Majoritatea transporturilor ar fi realizate în statele membre din vestul și din centrul Uniunii, iar cea mai mare parte a cererii de transport rutier de marfă ar privi șapte state membre(352). Prin urmare, obligația de întoarcere ar afecta mai puțin operatorii de transport din aceste state membre, iar operatorii de transport din statele membre periferice s‑ar afla într‑o situație mai puțin favorabilă, trebuind să acopere distanțe mult mai lungi și să depășească obstacole naturale mai importante, în special în ceea ce privește statele membre insulare. Obligația de întoarcere le‑ar impune acestor operatori de transport o sarcină disproporționată, care poate merge, ținând seama de distanță, de perioadele de repaus, de riscuri, până la retragerea vehiculelor din circulație pentru o perioadă semnificativă cuprinsă între 8 și 14 de zile. Această retragere ar fi incompatibilă cu obiectivul fundamental de a crea o piață internă eficientă și competitivă. Deși se aplică tuturor operatorilor de transport, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar afecta operatorii în mod diferit, în funcție de locul lor de stabilire. Articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 ar impune astfel cerințe identice unor operatori care se află în situații diferite și ar fi, din acest motiv, discriminatoriu. Transportul rutier ar fi de asemenea discriminat, întrucât celelalte tipuri de transport nu ar avea o obligație asemănătoare referitoare la întoarcerea mijloacelor de transport.

599. În al doilea rând, Republica Lituania invocă argumentul potrivit căruia obiectivul afirmat de combatere a societăților de „tip cutie poștală” nu ar justifica măsura aleasă, în timp ce adevărata consecință a obligației de întoarcere ar fi discriminarea operatorilor de transport stabiliți în statele membre periferice. Ostilitatea statelor membre din vestul și din centrul Uniunii față de operatorii de transport din statele membre periferice ar fi notorie. Pe de altă parte, sectorul transporturilor s‑ar caracteriza printr‑o marjă de profit redusă, iar obligația de întoarcere ar avea ca efect restrângerea teritoriului geografic pe care pot opera întreprinderile de transport din statele membre periferice și, așadar, reorganizarea artificială a pieței transportului rutier de mărfuri și fragmentarea acesteia, descurajând operatorii de la periferie să își desfășoare activitatea în celelalte state membre.

600. În al treilea rând, Republica Lituania susține că obligația de întoarcere va avea consecințe negative deosebit de grave pentru IMM‑urile care compun majoritatea sectorului, întrucât întreprinderile care au numai câțiva salariați nu vor putea funcționa în mod convenabil și nu își vor putea oferi serviciile în mod permanent, în condițiile în care aceasta ar fi în ansamblu lipsită de efecte asupra marilor întreprinderi de transport, care ar reprezenta abia 1 % din totalul întreprinderilor stabilite și care își desfășoară activitatea în Uniune. Competitivitatea întreprinderilor stabilite în statele membre ale Uniunii în comparație cu operatorii de transport din țări terțe ar fi de asemenea redusă.

601. În al patrulea rând, Republica Lituania arată că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar avea ca efect închiderea de facto a pieței, ceea ce ar fi contrar Tratatului privind aderarea Republicii Lituania la Uniune, care prevedea că orice restricție privind prestarea de servicii de către operatorii de transport lituanieni în domeniul transportului de mărfuri trebuia să fie eliminată în termen de 5 ani de la aderarea Republicii Lituania la Uniune. Această închidere a pieței ar fi totodată incompatibilă cu foaia de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor(353).

602. În stadiul replicii, Republica Lituania adaugă că discriminarea de fapt care ar fi instituită de articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 ar fi nu numai contrară articolului 18 TFUE, ci și principiului egalității statelor membre consacrat la articolul 4 alineatul (2) TUE.

603. La rândul său, Republica Bulgaria invocă încălcarea articolului 18 TFUE, a articolelor 20 și 21 din cartă, a articolului 4 alineatul (2) TUE și eventual, în cazul în care Curtea ar aprecia că este relevant, a articolului 95 alineatul (1) TFUE sau a liberei prestări a serviciilor. Sarcina impusă de obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar depinde de situarea geografică a statului membru de stabilire, întoarcerea implicând o distanță și o durată mult mai lungi și cheltuieli mai mari pentru operatorii de transport stabiliți într‑un stat membru periferic sau insular, din moment ce majoritatea transporturilor internaționale au loc în statele membre centrale, iar nu în statele membre periferice. Poziția geografică ar fi lipsită de relevanță în ceea ce privește obiectivul de a asigura o veritabilă legătură între operatorii de transport și statul membru de stabilire sau întreținerea corectă a vehiculelor, însă, în cazul în care poziția geografică ar fi considerată relevantă, situația statelor membre centrale și cea a statelor membre periferice și insulare s‑ar dovedi fundamental distincte și nu ar putea fi tratate în mod identic.

604. În stadiul replicii, Republica Bulgaria precizează că chiar și formele disimulate de discriminare ar fi problematice. Ar fi cert că cererea de servicii de transport s‑ar regăsi în esență în centrul Uniunii. Cerința artificială a întoarcerii vehiculelor ar fi o formă disimulată de discriminare pe motiv de naționalitate și nu ar avea legătură cu aspectul dacă operatorii de transport sunt stabiliți în mod real și stabil în statul membru de stabilire, ci ar crea o distincție în funcție de țara de stabilire între operatorii de transport care doresc să furnizeze servicii de transport pe piața unică. Diferența în ceea ce privește sarcina economică ar fi un rezultat direct al diferenței dintre statele membre de stabilire și ar constitui un caz clasic de tratament inegal.

605. România susține că obligația de întoarcere ar încălca principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate enunțat la articolul 18 TFUE. Aceasta susține că obligația de întoarcere, deși nediscriminatorie în aparență, ar avea de facto un impact diferit în funcție de statele membre în cauză și ar afecta în mod considerabil, inegal și disproporționat activitatea economică a operatorilor de transport stabiliți în statele membre situate la periferia Uniunii și ar contribui la adâncirea și mai mult a decalajelor economice dintre statele membre. România menționează datele referitoare la sector care ilustrează cota mai mare a vehiculelor înmatriculate în UE‑13 pentru operațiunile de transport internațional. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar face dificilă și oneroasă efectuarea transportului internațional de mărfuri către Europa de Vest de către societăți stabilite la periferia Uniunii, precum România. La rândul lor, operatorii de transport din UE‑15 ar beneficia de condiții mai favorabile pentru a efectua operațiuni de transport internațional, chiar dacă efectuează în principal operațiuni de transport național. Prin urmare, activitatea acestor operatori de transport nu ar fi afectată în același mod ca aceea a operatorilor de transport din UE‑15. Obligația de întoarcere ar ține de o reglementare contrară obiectivelor de convergență ale Uniunii, protecționistă, restrictivă și care ridică bariere la intrarea pe piețe externe pentru operatorii de transport nerezidenți, care provin în principal din state situate la periferia Uniunii. Efectele obligației de întoarcere ar trebui avute în vedere împreună cu cele ale celorlalte dispoziții din pachetul privind mobilitatea, ceea ce ar evidenția cu atât mai mult caracterul discriminatoriu al acestei reglementări. România ridică de asemenea problema dacă pachetul privind mobilitatea respectă prevederile articolului 91 alineatul (2) și ale articolului 94 TFUE.

606. Republica Cipru dezvoltă o argumentație identică cu cea a Republicii Bulgaria. Aceasta adaugă că, în ceea ce privește o întreprindere de transport cipriotă, durata medie a unui parcurs dus‑întors din Cipru către Europa Centrală este de minimum opt zile, fără eventualele întârzieri legate, printre altele, de riscurile climatice, și că propunerea ca operatorii de transport ciprioți să nu participe la transporturile internaționale sau să se stabilească în altă parte decât în Cipru ar demonstra în sine caracterul discriminatoriu al obligației de întoarcere.

607. Ungaria susține că obligația de întoarcere ar fi contrară articolelor 18 și 49 TFUE. Aceasta amintește diferențele geografice deja evocate care ar caracteriza piața transportului rutier de mărfuri și distincția dintre statele membre ale UE‑13 și cele ale UE‑15 și susține că obligația de întoarcere ar dezavantaja întreprinderile stabilite în statele membre periferice, ținând seama de durata mai lungă a călătoriei și de creșterea costurilor care ar decurge din aceasta. Statele membre ale UE‑13, în care transportul rutier internațional de mărfuri reprezintă, pe piața forței de muncă, un procent mai mare decât media Uniunii, ar fi afectate automat într‑un mod mai nefavorabil decât statele membre mai centrale. Ungaria estimează că aproximativ două treimi din călătoriile rutiere de peste 1 000 km sunt efectuate de state periferice, în general către regiunile centrale și occidentale cele mai industrializate din Uniune. Creșterea costurilor legate de obligația de întoarcere ar afecta mai mult aceste state decât celelalte state membre ale Uniunii. Obligația în discuție ar constitui, așadar, o discriminare indirectă față de statele membre menționate, pe care le‑ar plasa într‑o situație mult mai nefavorabilă. Ungaria respinge, în stadiul replicii, relevanța Hotărârii Fedesa(354), invocată de Consiliu și de Parlament în apărarea lor, care ar fi privit o diferență între normele statelor membre, iar nu un criteriu obiectiv precum depărtarea anumitor state membre în raport cu regiunile centrale. Prin crearea unor condiții inegale de acces pe piața transportului rutier de mărfuri, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar împiedica realizarea obiectivului pretins urmărit de Regulamentul 2020/1055 de a asigura o concurență echitabilă. Cu titlu incident, Ungaria amintește de asemenea obligațiile care ar reveni legiuitorului de a lua în considerare riscurile unei afectări grave a nivelului de trai și a ocupării forței de muncă în anumite regiuni, potrivit articolului 91 alineatul (2) TFUE, și situația economică a transportatorilor la adoptarea oricărei măsuri în domeniul tarifelor și al condițiilor de transport, potrivit articolului 94 TFUE.

608. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor motivelor menționate.

2)      Analiză

609. Analiza care urmează va fi ghidată de principiile amintite la punctul 76 și următoarele din prezentele concluzii și de limitele controlului jurisdicțional, astfel cum au fost recunoscute de Curte și amintite la punctul 80 din prezentele concluzii.

610. În ceea ce privește criticile întemeiate pe încălcarea articolelor 26 și 49 TFUE și, în sens mai larg, pe un obstacol în calea bunei funcționări a pieței interne, dezvoltate de Republica Lituania, de Republica Bulgaria, de Republica Cipru și de Ungaria, facem trimitere la partea din analiza noastră consacrată motivelor întemeiate pe încălcarea libertăților economice(355).

611. În ceea ce privește criticile invocate de Ungaria în cadrul motivului întemeiat pe încălcarea principiului nediscriminării, întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE, acestea nu constituie un motiv distinct de cel întemeiat pe încălcarea principiului nediscriminării. Totuși, la finalul analizei sale referitoare la acest principiu, Ungaria solicită, la punctul 106 din cererea sa introductivă, anularea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni pentru încălcarea „dispozițiilor Tratatului FUE menționate mai sus”, care includ articolul 91 alineatul (1) și articolul 94 TFUE. Deși prezentate în mod sintetic(356), argumentele amintite vor fi analizate, dacă este cazul, în partea dedicată acestor două dispoziții. Situația este aceeași în ceea ce privește invocarea acestor două articole de către România în cadrul motivului său întemeiat pe încălcarea principiului nediscriminării(357).

612. În ceea ce privește critica întemeiată pe încălcarea articolului 95 alineatul (1) TFUE, invocată de Republica Bulgaria și de Republica Cipru, subliniem, în acord cu Consiliul, că aceasta nu poate fi admisă întrucât acest articol interzice discriminările care constau în aplicarea de către un operator de transport, pentru aceleași mărfuri și pe aceleași relații de trafic, a unor prețuri și condiții de transport diferite în considerarea țării de origine sau de destinație a produselor transportate, că nici Republica Bulgaria, nici Republica Cipru nu au dovedit că acesta ar fi efectul punerii în aplicare a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și că totuși articolul 95 alineatul (1) TFUE nu aduce atingere posibilității recunoscute Parlamentului și Consiliului prin alineatul (2) al articolului menționat de a adopta măsuri care derogă de la această interdicție specifică de discriminare în temeiul articolului 91 alineatul (1) TFUE, care constituie tocmai – amintim – temeiul juridic al Regulamentului 2020/1055.

613. În rest, reclamantele susțin că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar constitui o discriminare între statele membre (România și Ungaria), o discriminare între statele membre insulare și statele membre continentale (Republica Cipru), o discriminare între statele membre mari și mici (Republica Lituania), o discriminare indirectă a transportatorilor din statele membre periferice (Republica Lituania, România), o discriminare între modurile de transport (Republica Lituania), o discriminare între IMM‑uri și celelalte forme în care ar fi constituiți operatorii de transport (Republica Lituania), o discriminare pe motiv de naționalitate (Republica Bulgaria, România, Republica Cipru, Ungaria).

614. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, astfel cum este prevăzută la articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, precizează condiția, necesară, dar nu suficientă, pentru exercitarea ocupației de operator de transport rutier de a avea „un sediu real și stabil pe teritoriul unui stat membru”, astfel cum rezultă din articolul 3 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1071/2009. Într‑adevăr, toate întreprinderile – mici, mijlocii sau mari – indiferent de statul lor membru de stabilire, care exercită profesia menționată trebuie să fie stabilite în mod real și stabil într‑un stat membru, ceea ce implică, printre altele, prin alegerea legiuitorului Uniunii, întoarcerea vehiculelor lor la fiecare opt săptămâni în acest stat membru. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni urmărește, așadar, să asigure caracterul stabil și real în statul membru de stabilire al întreprinderilor de transport care intră în domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1071/2009, care par a fi, în această privință, tratate identic. Adăugăm că acest regulament reține o definiție deosebit de largă a noțiunii de „întreprindere”(358), care poate acoperi toate formele în care poate fi constituit un operator de transport. Articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 impune, așadar, în mod general și nediferențiat acestor operatori de transport o obligație de întoarcere.

615. Mai rămâne să se verifice dacă obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni are ca efect tratarea în mod egal a unor situații diferite, ceea ce necesită să se ridice problema caracterului comparabil sau necomparabil al diferitelor situații invocate în condițiile amintite la punctul 79 din prezentele concluzii. Astfel, trebuie să se acorde o atenție deosebită obiectului și scopului urmărit de obligația în litigiu, precum și principiilor și obiectivelor politicii transporturilor.

616. După cum au amintit Parlamentul și Consiliul în înscrisurile lor, obiectivul urmărit de obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni reiese din considerentele (6) și (8) ale Regulamentului 2020/1055. Întemeindu‑se pe „experiența anterioară”, care fusese de asemenea evidențiată în evaluarea impactului, o clarificare și o consolidare a dispozițiilor referitoare la existența unui sediu real și stabil erau, potrivit aprecierii legiuitorului Uniunii, necesare pentru ca prezența reală a operatorilor de transport în statul membru de stabilire să fie garantată, ceea ce trebuia să contribuie la combaterea fenomenului societăților de tip „cutie poștală” și la garantarea unei concurențe loiale și a unor condiții de concurență echitabile pe piața internă. Considerentul (8) al Regulamentului 2020/1055 adaugă că existența unei legături reale cu statul membru de stabilire contribuie la reducerea riscului de apariție a cabotajului sistematic și a conducătorilor auto „nomazi” coordonați de o întreprindere la care vehiculele nu se întorc. Obligația de întoarcere trebuie de asemenea, potrivit aprecierii legiuitorului, să contribuie la întreținerea corectă a vehiculelor și să faciliteze controalele(359).

617. Deși este probabil că respectarea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni va avea un cost, ceea ce va determina amploarea acestui cost nu este atât distanța geografică parcursă, cât respectarea prealabilă a caracterului real al sediului. Astfel, întreprinderea ale cărei vehicule nu se întorc niciodată va suporta mai multe costuri care decurg din obligația de întoarcere decât cea la care vehiculele se întorc deja în mod regulat.

618. Chiar dacă întoarcerea ar fi mai costisitoare atunci când distanța care trebuie parcursă pentru întoarcere este mai lungă, trebuie să se constate că reglementarea Uniunii nu impune operatorilor de transport să opereze pe o piață îndepărtată de locul lor de stabilire și nici nu îi împiedică să își transfere sediul cât mai aproape de piața pe care doresc să își desfășoare activitatea. Argumentul invocat de Republica Lituania potrivit căruia obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar avea drept consecință închiderea de facto a pieței trebuie, așadar, respins(360), la fel ca cel întemeiat pe o pretinsă incompatibilitate între obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și Cartea albă a Comisiei invocată, având în vedere inexistența, deja amintită, a caracterului normativ al unui astfel de document(361). După cum s‑a arătat mai sus, alegerea locului de stabilire ține doar de decizia comercială a operatorilor de transport. Prin urmare, obligația de întoarcere îi va afecta mai mult pe anumiți operatori care, din motive comerciale, au decis să se stabilească la periferia Uniunii, desfășurându‑și în același timp activitatea, permanent sau majoritar, contrar celor preconizate de reglementarea Uniunii în materie, pe teritoriul unor state membre îndepărtate, în care furnizează majoritatea serviciilor de transport. Or, acesta este tocmai efectul urmărit.

619. Argumentul întemeiat pe o discriminare bazată pe modul de transport trebuie respins, întrucât Curtea a statuat deja că nu toate sectoarele transporturilor se află în situații comparabile(362) și că, în consecință, situația întreprinderilor care acționează în sectorul de activitate al diferitelor moduri de transport nu este comparabilă(363).

620. Reclamantele susțin în continuare că operatorii de transport din Europa periferică nu ar putea fi tratați în același mod ca operatorii din Europa „occidentală”. Un astfel de argument, dacă ar fi admis, ar trebui să conducă la acordarea unui tratament diferențiat, în raport cu cerința sediului real și stabil, operatorilor de transport care au ales să se stabilească departe de piața pe care doresc să furnizeze servicii de transport și în care doresc să se afle baza permanentă a vehiculelor lor.

621. Or, în primul rând, aici ar fi vorba despre o repunere în discuție a obiectivului urmărit de legiuitor, ceea ce nu este de competența Curții. În al doilea rând, efectele inegale produse sau asimetria costurilor(364) care rezultă pentru operatorii de transport din aplicarea nediferențiată a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni nu sunt în sine contrare principiului egalității de tratament(365), ci sunt rezultatul unor condiții de exploatare diferite. În al treilea rând, beneficiile obținute dintr‑o situație de eludare a reglementării Uniunii nu sunt protejate prin acest principiu. În al patrulea rând, nu poate reveni legiuitorului Uniunii sarcina de a garanta neutralitatea economică a alegerii statului membru de stabilire. În al cincilea rând, costurile invocate de statele membre ca urmare a obligației de întoarcere nu țin seama, în mod evident, de beneficiul nerealizat de statele membre pe teritoriul cărora operatorii nu sunt stabiliți, asigurând în același timp în acesta o prezență cvasipermanentă, a cărui luare în considerare revine totuși, în mod evident, de asemenea legiuitorului(366), astfel încât acesta nu a urmărit să favorizeze anumite state membre în raport cu altele, ci a efectuat „o reechilibrare a factorilor în raport cu care întreprinderile stabilite în diferitele state membre pot intra în concurență”(367). În al șaselea rând, prin faptul că impune o legătură reală cu statul membru de stabilire, care, potrivit legiuitorului, se manifestă, printre altele, prin întoarcerea regulată a vehiculelor în acest stat, obligația de întoarcere a vehiculelor este menită, astfel cum a afirmat în mod întemeiat Parlamentul, să asigure caracterul temporar al liberei prestări a serviciilor operatorilor de transport nerezidenți pe teritoriul altor state membre și să ajungă la un echilibru cu exercitarea dreptului de stabilire, care este permanent.

622. În ceea ce privește criticile întemeiate pe o discriminare al cărei motiv ar fi geografic, acestea ridică în mod fundamental o problemă de definire, periferia Uniunii nelimitându‑se în special la partea sa estică. Cum trebuie calificat centrul? Ce înseamnă un stat mic, în cazul în care criteriul nu mai este cel al situării geografice, ci cel al dimensiunii? Micul stat insular se află într‑o situație și mai diferită de cea a unui mare stat continental sau a unui mare stat insular? Este imposibil să se impună legiuitorului Uniunii un tratament diferențiat al statelor membre în funcție de aceste presupuse particularități. Opoziția pe care majoritatea reclamantelor o invocă pentru a‑și susține demonstrația și care ar presupune o confruntare a două Europe „geografice” decurge, în opinia noastră, dintr‑o încercare de a face să coincidă în mod artificial date geografice cu o realitate economică. Ceea ce caracterizează statele membre de la „periferia” Uniunii, astfel cum este înțeleasă de reclamante, nu este faptul că acestea sunt periferice, ci că au costuri de exploatare mult mai reduse în raport cu „restul” Uniunii. În acest mod trebuie înțeleasă clasificarea în UE‑15 și UE‑13 reiterată în evaluarea impactului(368).

623. În sfârșit, în ceea ce privește studiul Ricardo din 2021, care ar confirma că operatorii de transport stabiliți în statele membre ale UE‑13 ar suporta în mai mare măsură consecințele negative legate de obligația de întoarcere, trebuie să constatăm, în acord cu Parlamentul, că această analiză, pe de o parte, recunoaște că natura și amploarea costurilor de punere în aplicare depind în mare măsură de răspunsul pieței(369) și, pe de altă parte, că analiza impactului acestei măsuri sugerează că operatorii de transport „din est” își vor păstra avantajul competitiv în materie de costuri în raport cu operatorii de transport din vest(370). Această clasificare nu se bazează pe un criteriu geografic, ci pe nivelul costurilor operaționale suportate de operatorii de transport(371). În aceste condiții, trebuie să se constate lipsei unei discriminări pe motiv de cetățenie sau naționalitate.

624. În ceea ce privește invocarea unei afectări a egalității între statele membre și a unei încălcări a articolului 4 alineatul (2) TUE(372), am constatat deja că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni se aplică în mod egal în toate statele membre ale Uniunii și că eventualele efecte divergente care decurg din punerea în aplicare a Regulamentului 2020/1055 nu pot constitui o discriminare(373).

625. Pentru toate motivele care precedă, motivele întemeiate pe încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a principiilor egalității de tratament și nediscriminării trebuie respinse ca nefondate.

d)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității

626. Toate reclamantele au dezvoltat în acțiunile lor respective un motiv întemeiat pe încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a principiului proporționalității. Vom avea în vedere mai întâi reproșul adresat Parlamentului și Consiliului de a nu fi efectuat o evaluare a impactului acestei obligații, înainte de a trece, dacă este cazul, la examinarea proporționalității acestei măsuri.

1)      Cu privire la examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni

i)      Argumentele părților

627. Republica Lituania invocă, deși în cadrul unui motiv distinct de cel întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, argumente în legătură cu o încălcare a acestui principiu ca urmare a lipsei unei evaluări a impactului(374) pe care trebuie să le examinăm aici. Republica Lituania susține că propunerea inițială de regulament a Comisiei nu cuprindea o normă referitoare la întoarcerea vehiculelor grele de marfă la un centru operațional al întreprinderii, astfel încât această cerință nu ar fi fost examinată de Comisie în analiza impactului(375). Consiliul și Parlamentul ar fi introdus obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni în cursul procedurii legislative și ar fi trebuit, în conformitate cu ceea ce ar preconiza Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare, să efectueze o nouă analiză a impactului. O atare obligație ar decurge de asemenea din articolul 11 TUE, din articolele 2 și 5 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității și din jurisprudența Curții. Republica Lituania susține că introducerea acestei obligații ar constitui o modificare substanțială în raport cu propunerea inițială de regulament a Comisiei și că ar fi fost necesar, prin urmare, să se efectueze o evaluare a impactului. Caracterul substanțial al modificării aduse ar rezulta din importanța economică și de mediu a obligației de întoarcere. Consiliul și Parlamentul nu ar fi menționat niciun motiv obiectiv pentru care nu ar fi fost nici util, nici necesar să se efectueze o evaluare a impactului acestei modificări substanțiale. Necesitatea unei asemenea analize ar fi atestată atât de poziția susținută în mod constant de Comisie în ceea ce privește dispoziția atacată, cât și de studiul Ricardo din 2021, realizat la inițiativa Comisiei. Parlamentul și Consiliul nu și‑ar fi motivat alegerea de a face o excepție de la regula potrivit căreia ar fi trebuit să efectueze o evaluare a impactului obligației de întoarcere a vehiculelor, nu ar fi prezentat nicio dovadă care să ateste o situație specială care ar permite omiterea acestei etape și nici nu ar fi furnizat informații suficiente cu privire la proporționalitatea noii propuneri. În schimb, statele membre și celelalte părți interesate ar fi furnizat în mod public, în cursul procedurii legislative, Parlamentului și Consiliului informații care ar fi demonstrat necesitatea de a efectua o evaluare a impactului. Astfel, în timp ce frecvența exactă a întoarcerii obligatorii a vehiculelor grele de marfă era încă dezbătută, IRU ar fi adresat o scrisoare deschisă(376) factorilor de decizie naționali și ai Uniunii, solicitându‑le să examineze consecințele obligației de întoarcere a vehiculelor grele de marfă și ar fi furnizat rezultatele calculelor sale referitoare la efectele negative asupra mediului. Parlamentul și Consiliul nu ar fi ținut seama de aceste informații. Elementele care figurează în memoriile lor în apărare, precum declarații privind impactul pretins redus asupra mediului, trimiterea repetată la evaluarea impactului realizată de Comisie care nu conține o evaluare a dispozițiilor atacate, supoziții nefondate privind alte măsuri propuse de Comisie care nu au fost preluate în Regulamentul 2020/1055, speculații ipotetice sau chiar eronate privind costul punerii în aplicare a dispozițiilor atacate, precum și omisiunea completă de a avea în vedere efectele negative asupra economiei statelor membre periferice, ar confirma totuși o încălcare vădită a obligației de a efectua o evaluare a impactului.

628. Republica Bulgaria susține că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni încalcă principiul proporționalității consacrat la articolul 5 alineatul (4) TUE și la articolul 1 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității. În opinia sa, Parlamentul și Consiliul nu au avut la dispoziție analize economice sau alte date care ar fi putut confirma proporționalitatea acestei obligații, care nu făcea parte din propunerea inițială a Comisiei. Prin urmare, aceasta nu ar fi făcut obiectul unei evaluări a impactului, în pofida solicitărilor repetate ale anumitor state membre și a elementelor aduse la cunoștința Parlamentului și a Consiliului în ceea ce privește impactul disproporționat al acestei măsuri. Nu ar fi avut loc nicio consultare cu CoR sau cu CESE. Pârâtele nu ar fi, așadar, în măsură să demonstreze că și‑au exercitat efectiv puterea de apreciere cu ocazia adoptării unui act sau că erau în măsură să ia în considerare toate elementele și circumstanțele relevante ale situației pe care acest act a urmărit să o reglementeze. Acestea nu ar fi prezentat și nici nu ar fi expus în mod clar și neechivoc datele de bază care ar fi trebuit luate în considerare pentru a fundamenta măsurile în litigiu și de care depindea exercitarea puterii lor de apreciere. Studiul Ricardo din 2021 ar fi confirmat că legiuitorul Uniunii nu dispunea de suficiente informații în scopul adoptării obligației referitoare la întoarcerea vehiculelor, astfel cum ar dovedi decalajul considerabil dintre concluziile sale și cifrele prezentate de Consiliu.

629. România susține, în cadrul primului aspect al primului motiv al acțiunii în cauza C‑547/20, că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni încalcă principiul proporționalității. După definirea principiului menționat și a cerințelor care decurg din acesta, România susține că obligația respectivă nu făcea parte dintre măsurile avute în vedere în propunerea inițială a Comisiei și că ea nu ar fi făcut obiectul unei evaluări a impactului nici în această propunere, nici ulterior, atunci când Consiliul și Parlamentul au modificat propunerea menționată în vederea introducerii obligației de întoarcere. Or, potrivit jurisprudenței Curții, omiterea unei evaluări a impactului ar constitui o încălcare a principiului proporționalității atunci când legiuitorul nu se află într‑o situație specială care să justifice renunțarea la aceasta și atunci când nu dispune de elemente suficiente care să îi permită să aprecieze proporționalitatea unei măsuri adoptate. Punctul 15 din Acordul interinstituțional ar prevedea de asemenea că aceste instituții recurg la o evaluare a impactului atunci când consideră că este adecvat și necesar pentru procesul legislativ și în măsura în care ar introduce modificări substanțiale în raport cu propunerea Comisiei. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar constitui o astfel de modificare. Evaluarea impactului ar fi fost cu atât mai necesară având în vedere specificitatea domeniului transporturilor și consecințele administrative și financiare suportate de operatorii de transport ca urmare a adoptării Regulamentului 2020/1055. Nu numai că legiuitorul Uniunii nu ar fi efectuat, așa cum ar fi trebuit, o evaluare a impactului, dar nici nu ar fi luat în considerare documentele științifice utilizate de statele membre în cursul procedurii pentru a‑și putea exercita în mod efectiv puterea de apreciere. Adoptarea obligației de întoarcere în pofida lipsei unei evaluări a impactului, a unor date științifice sau a unor rapoarte în susținerea introducerii unei asemenea obligații ar încălca principiul proporționalității întrucât legiuitorul Uniunii ar fi depășit limitele puterii sale de apreciere.

630. Republica Cipru dezvoltă o argumentație identică cu cea a Republicii Bulgaria.

631. Ungaria susține că, prin adoptarea obligației de întoarcere, legiuitorul nu și‑a exercitat în mod corect puterea de apreciere. Aceasta reproșează legiuitorului Uniunii că a omis să examineze impactul obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni asupra costurilor suportate de întreprinderi, asupra activității de transport, asupra întregului sector, precum și asupra mediului și a climei. Ungaria nu are cunoștință de niciun studiu elaborat de Parlament sau de Consiliu care să le fi permis să evalueze toate aceste elemente. Prin urmare, legiuitorul Uniunii nu ar fi fost în măsură nici să aprecieze proporționalitatea obligației de întoarcere, nici să se asigure că aceasta nu era vădit disproporționată. Lipsa unei evaluări a impactului ar fi confirmată de declarația Comisiei în care aceasta ar fi exprimat rezerve cu privire la obligația menționată(377).

632. După ce amintește jurisprudența Curții, precum și articolul 5 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, Republica Malta susține că, întrucât nu a fost efectuată nicio evaluare a impactului, legiuitorul Uniunii nu dispunea de elemente suficiente, în sensul jurisprudenței Curții, care să îi permită să aprecieze proporționalitatea măsurii preconizate. Consiliul și Parlamentul nu ar fi evaluat impactul economic și de mediu al obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, impact care ar fi preocupat totuși Comisia(378).

633. Republica Polonă susține că articolul 1 punctul 3 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 încalcă principiul proporționalității. După ce amintește criteriile de apreciere a proporționalității care rezultă din jurisprudența Curții, Republica Polonă arată că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni nu a făcut obiectul unei evaluări a impactului de către Comisie. Acordul interinstituțional ar impune o evaluare a impactului economic, social și de mediu într‑un mod integrat și echilibrat, pe baza unor analize atât calitative, cât și cantitative. Ținând seama de influența semnificativă a Regulamentului 2020/1055 asupra activității sectorului transportului rutier, efectele obligațiilor pe care acesta le conține ar fi trebuit analizate, sarcină care revenea Consiliului și Parlamentului, din moment ce intenționau să se îndepărteze de propunerea inițială a Comisiei, astfel cum ar prevedea punctul 15 din Acordul interinstituțional. Întrucât nu a efectuat o asemenea analiză, fundamentală pentru aprecierea proporționalității obligației de întoarcere, legiuitorul Uniunii ar fi încălcat principiul proporționalității, legiuitorul menționat neaflându‑se într‑o situație specială care să facă necesară renunțarea la aceasta sau nedispunând de suficiente elemente care să îi permită să aprecieze proporționalitatea măsurii adoptate(379). Contrar celor susținute de Consiliu, criticile nu ar privi neluarea în considerare a situației unui singur stat membru, ci a mai multora dintre acestea, și anume cele situate la periferia Uniunii. În plus, dacă s‑ar considera că reglementarea atacată urmărește să prevină practica reală a conducătorilor auto care s‑ar întoarce rareori acasă, deplasările suplimentare care ar rezulta de aici, în special consecințele asupra mediului, ar fi meritat o analiză aprofundată.

634. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită să se constate că nu există o încălcare a principiului proporționalității. Instituțiile pârâte susțin că noțiunea de „situație specială”, la care face referire punctul 85 din Hotărârea Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul(380), ar trebui interpretată ca o referire la situația specifică în cauză și că hotărârea menționată ar privi o situație complet diferită de cea din prezentele acțiuni, întrucât nu s‑ar fi efectuat în acel caz nicio evaluare a impactului. Consiliul amintește jurisprudența potrivit căreia evaluarea impactului nu ar fi obligatorie pentru Parlament și pentru Consiliu, care ar rămâne libere să adopte alte măsuri decât cele care au făcut obiectul unei asemenea analize, și că simplul fapt că au reținut o măsură diferită și eventual mai constrângătoare decât cele avute în vedere de Comisie în evaluarea impactului nu ar fi de natură să demonstreze că el a depășit în mod vădit limitele a ceea ce era necesar pentru atingerea obiectivului urmărit. Acordul interinstituțional nu ar conține obligația de a efectua o nouă evaluare a impactului, din moment ce s‑ar limita la a prevedea posibilitatea legiuitorului de a efectua o astfel de analiză în cazul în care Parlamentul și Consiliul consideră că este adecvat și necesar pentru procesul legislativ, iar legiuitorul ar fi liber să țină seama nu numai de evaluarea impactului, ci și de orice altă sursă de informații. Puterea largă de apreciere a legiuitorului ar fi astfel valabilă atât în ceea ce privește natura și domeniul de aplicare al dispozițiilor care trebuie adoptate, cât și în ceea ce privește constatarea datelor de bază. Niciun temei juridic nu ar putea veni în sprijinul poziției Republicii Lituania potrivit căreia legiuitorul ar putea fi scutit de o evaluare a impactului numai atunci când acest lucru ar fi justificat în mod explicit. Marja largă de apreciere a legiuitorului Uniunii ar trebui interpretată în sensul că acesta nu ar fi obligat să se întemeieze numai pe date care privesc în mod individual modificarea în cauză și nici să tragă aceleași concluzii precum cele din rapoartele și studiile aflate la dispoziția sa. Prin urmare, legiuitorul Uniunii ar fi putut să se întemeieze pe informațiile din evaluarea impactului privind starea pieței și să decidă să adopte măsuri parțial diferite. Jurisprudența Curții ar recunoaște că acesta se poate întemeia pe constatări generale. În cazul contrar, dacă ar fi impusă o evaluare a impactului în măsura în care negocierile interinstituționale ar urma să conducă la un acord privind măsuri care urmăresc același obiectiv într‑un mod puțin diferit față de cele avute în vedere de Comisie, ar exista riscul de a întârzia adoptarea actelor legislative și de a bulversa echilibrul instituțional, din moment ce ar exista un stimulent puternic în sensul adoptării numai a soluțiilor analizate de Comisie, chiar dacă evaluarea impactului nu ar fi obligatorie pentru Parlament sau Consiliu. Potrivit Consiliului, obiectivul evaluării impactului nu ar fi de a prezenta justificarea propunerii Comisiei, ci de a evidenția soluții alternative și, potrivit punctului 12 din Acordul interinstituțional, această evaluare nu ar înlocui deciziile politice din cadrul procesului decizional democratic. Parlamentul susține că faptul de a nu efectua o evaluare a impactului nu ar constitui o încălcare a tratatelor, cu excepția cazului în care se demonstrează că măsura adoptată de legiuitor este vădit inadecvată, și că dispozițiile invocate nu ar putea fi interpretate în sensul că ar crea o obligație procedurală autonomă care impune legiuitorului Uniunii să efectueze evaluări ale impactului.

635. Caracterul adecvat și necesar al efectuării unei evaluări de impact suplimentare ar trebui apreciat în cadrul controlului de proporționalitate și ar depinde, așadar, de informațiile disponibile în plus. Evaluarea impactului efectuată de Comisie ar conține informații cu privire la problemele care necesită o consolidare a criteriilor privind sediul enunțate la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 și cu privire la necesitatea de a evita un avantaj competitiv nejustificat în raport cu operatorii de transport din statele membre în care normele sunt mai stricte. Această analiză ar fi examinat șapte criterii distincte privind sediul, dintre care unele impuneau deja prezența vehiculelor în statul membru de stabilire. Obligația de întoarcere ar constitui în această privință un alt mijloc de a atinge același rezultat.

636. Evaluarea impactului efectuată de Comisie ar furniza de asemenea o evaluare a diferitelor cerințe noi propuse de Comisie, printre care aceea, mai restrictivă, de a avea o activitate semnificativă de transport sau de exploatare în țara de stabilire sau de a avea cel puțin un contract comercial în țara de stabilire și costurile asociate, precum și repartizarea acestora. De aici ar rezulta că operatorii de transport a căror prezență în țara de stabilire este deja în mod efectiv reală și constantă nu ar trebui să suporte multe costuri suplimentare legate de punerea în aplicare a noilor obligații prevăzute de Regulamentul 2020/1055 sau chiar niciunul(381). Parlamentul arată că una dintre concluziile evaluării impactului ar fi pledat în favoarea unei soluții de politică publică, ce include cele șapte măsuri identificate de Comisie în această analiză, vizând garantarea unei activități semnificative de transport sau de exploatare în statul membru susceptibilă să determine, pentru operatorii de transport din UE‑15, costuri suplimentare de 15-18 %, iar pentru operatorii de transport din UE‑13, costuri suplimentare de 33-36 %, respectiv costuri de 1,09 miliarde de euro pe an pentru sector în perioada 2020-2035, și anume mai puțin de 0,03 % din cheltuielile de exploatare totale(382).

637. În ceea ce privește existența unei baze obiective solide, legiuitorul Uniunii ar fi dispus de suficiente documente și informații. Evaluarea impactului pilonului social ar conține o evaluare a lungimii ciclurilor de transport, ceea ce ar fi determinat legiuitorul Uniunii să aibă în vedere sincronizarea obligației de întoarcere a vehiculelor cu cea a conducătorilor auto, pentru a limita efectele negative ale acestora. Această evaluare a impactului ar fi constatat de asemenea lipsa unor efecte negative asupra mediului legate de întoarcerea mai frecventă a conducătorilor auto, întrucât, potrivit Consiliului, conducătorii auto s‑ar întoarce deja în mod regulat (mai mult de o dată la patru săptămâni) și că structura pieței ar exercita o presiune în favoarea reducerii deplasărilor fără încărcătură(383). Deși admite că nu a fost în posesia tuturor documentelor utilizate de statele membre pentru a aprecia impactul exact al obligației de întoarcere, Consiliul susține că documentele care ar fi fost disponibile în domeniul public i‑ar fi permis să aprecieze impactul obligației de întoarcere. Legiuitorul Uniunii dispunea de asemenea de diverse studii și rapoarte și ar fi organizat diverse consultări, întâlniri și audieri(384). Pe de altă parte, Regulamentele nr. 1071/2009 și nr. 1072/2009 ar fi făcut obiectul unei evaluări ex post REFIT care ar fi necesitat o definiție mai precisă a noțiunii de „centru operațional”. Statele membre ar fi efectuat propriile evaluări, ca și alte părți interesate.

638. IRU ar fi comunicat analiza sa(385) cu privire la impactul specific al obligației de întoarcere la fiecare patru săptămâni(386), potrivit căreia o asemenea întoarcere ar genera între 80 și 135 de milioane de vehicul‑kilometri pe an (respectiv o creștere între 45 și 75 %) și până la 100 000 de tone de emisii de CO2 anual. Aceste cifre ar mai trebui împărțite la doi pentru o evaluare a impactului obligației de întoarcere la fiecare opt săptămâni, iar instituțiile pârâte apreciază că costul suplimentar generat ar fi de ordinul a 50 de milioane de euro. Acest rezultat nu ar schimba radical ordinea lucrurilor în ceea ce privește impactul celor șapte cerințe examinate de Comisie. Din perspectiva protecției mediului, aceste 100 000 de tone ar reprezenta mai puțin de 0,014 % din cantitatea totală de tone de echivalent CO2 emise de transportul rutier în 2015 și o parte și mai mică a reducerilor în raport cu nivelurile din 2005 impuse de Regulamentul 2018/842.

639. Prin urmare, nu ar fi vădit inadecvat ca legiuitorul Uniunii să prezume că efectele economice ar fi de același ordin cu costul cerințelor conexe examinate de Comisie și că repartizarea acestor costuri ar fi similară. Legiuitorul ar fi dispus de asemenea de o analiză critică întocmită de o organizație de angajatori polonezi (denumită în continuare „raportul Klaus”)(387), precum și de o reacție pozitivă a Federației europene a lucrătorilor din transporturi (ETF)(388), care ar fi partenerul social al IRU la nivel european, ce ar evidenția necesitatea de a găsi o soluție de compromis, lucru pe care legiuitorul l‑ar fi făcut prin menținerea obligației de întoarcere a vehiculelor, reducând însă frecvența acestei întoarceri.

640. Evoluția propunerii în cursul procedurii legislative (de la o obligație de întoarcere la fiecare trei sau patru săptămâni, cu obligația de a efectua o operațiune în statul membru de stabilire, la o întoarcere la fiecare opt săptămâni fără nicio obligație asociată) ar demonstra că legiuitorul a luat în considerare efectele negative ale consolidării și le‑a evaluat comparativ cu consecințele pentru statele membre în care numeroși operatori de transport din UE‑13 desfășoară o activitate permanentă și cu necesitatea de a asigura o concurență loială.

641. Consecințele economice invocate de statele reclamante și desprinse din studiul Ricardo din anul 2021 s‑ar baza pe scenariul unei importante restructurări a pieței, în timp ce consecințele asupra mediului invocate s‑ar întemeia, în ceea ce le privește, pe scenariul unei neadaptări a pieței. Or, aceste două scenarii și efectele lor s‑ar exclude reciproc. Consiliul și Parlamentul observă de asemenea că statele membre din Europa de Est, prevăzând că vor fi mai grav afectate de reforma viitoare, ar fi fost mai predispuse să participe la acest studiu, care nu ar lua în considerare, pe de altă parte, sinergia cu obligația de întoarcere a conducătorilor auto și s‑ar concentra numai asupra anumitor costuri de exploatare. Parlamentul consideră că dezbaterea dintre părți nu ar privi cu adevărat disponibilitatea faptelor esențiale, ci mai degrabă problema dacă alegerile efectuate de legiuitorul Uniunii pornind de la aceste fapte ar fi vădit inadecvate, însă simplul dezacord cu privire la conținutul final al actului nu ar fi suficient pentru a constata că măsura era vădit inadecvată.

ii)    Analiză

642. Din jurisprudența amintită la punctul 62 și următoarele din prezentele concluzii reiese că, deși o evaluare a impactului este preconizată de Acordul interinstituțional atunci când consecințele măsurii avute în vedere, din punct de vedere economic, de mediu sau social, sunt importante(389), acest acord nu conține o obligație a legiuitorului Uniunii de a efectua în orice împrejurare o evaluare a impactului(390). În consecință, lipsa unei evaluări a impactului nu determină ipso facto nulitatea legislației Uniunii adoptate ulterior(391) și, după cum au subliniat instituțiile pârâte, atunci când este disponibilă o astfel de evaluare, aceasta nu este obligatorie pentru legiuitor(392), care păstrează toată libertatea necesară de a reține o măsură diferită, eventual mai constrângătoare, decât cele avute în vedere în evaluarea impactului realizată de Comisie, fără să se poată deduce în mod automat că legiuitorul a depășit în mod vădit limitele a ceea ce era necesar pentru atingerea obiectivului urmărit(393), chiar și atunci când modificarea astfel adusă se dovedește substanțială în raport cu propunerea inițială, din moment ce punctul 15 din Acordul interinstituțional, lipsit de forță obligatorie, nu prevede, în plus, decât o simplă posibilitate a Parlamentului și a Consiliului de a efectua o actualizare a evaluării impactului atunci când consideră că este adecvat și necesar pentru procesul legislativ(394). Prin urmare, criticile întemeiate pe încălcarea Acordului interinstituțional trebuie respinse.

643. Lipsa unei evaluări a impactului va putea fi totuși calificată drept încălcare a principiului proporționalității atunci când legiuitorul Uniunii nu dispune de suficiente elemente care să îi permită să aprecieze proporționalitatea unei măsuri adoptate(395), cu alte cuvinte, să își exercite în mod efectiv puterea de apreciere(396) pe baza tuturor elementelor și circumstanțelor relevante ale situației pe care actul adoptat urmărește să o reglementeze și nu se află într‑o situație specială care să necesite renunțarea la aceasta. Forma în care sunt repertoriate datele nu prezintă importanță(397), iar legiuitorului Uniunii nu i se impune să dețină el însuși documentele care conțin datele relevante(398).

644. În ceea ce privește adoptarea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, este cert că această măsură nu făcea parte din Propunerea de regulament privind sediul(399). În esență, Comisia propunea modificarea articolului 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 prin consolidarea listei documentelor care trebuie păstrate la centrul operațional al operatorilor de transport [propunerea privind articolul 5 litera (a)], prin impunerea desfășurării efective și permanente a activităților administrative și comerciale cu instalațiile și echipamentele administrative corespunzătoare la sediul situat în statul membru de stabilire [propunerea privind articolul 5 litera (c)], precum și gestionarea operațiunilor de transport cu vehiculele și echipamentele corespunzătoare din statul membru de stabilire [propunerea privind articolul 5 litera (d)] și deținerea de active, precum și angajarea de personal proporțional cu activitatea unității [propunerea privind articolul 5 litera (e)].

645. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni nu făcea parte dintre măsurile acoperite de evaluarea impactului efectuată de Comisie în propunerea sa inițială(400). Aceasta constituie o diferență fundamentală față de situația examinată mai sus în legătură cu obligația de întoarcere a conducătorilor auto(401).

646. Printre măsurile enumerate în această evaluare a impactului, măsura nr. 18, intitulată „Review reference points for effective and stable establishment”, avea în vedere, pentru a se asigura cu privire la caracterul real și stabil al sediului, să impună ca operatorii de transport să aibă o activitate operațională sau de transport semnificativă în statul membru de stabilire sau să aibă cel puțin un contract comercial în statul membru de stabilire(402). Astfel de măsuri nu apar nicidecum comparabile cu cea care va fi reținută în cele din urmă, la finalul procesului legislativ. În opinia noastră, de aici rezultă că, contrar celor susținute de Parlament și de Consiliu, nicio concluzie dedusă din aprecierea impactului măsurilor analizate în evaluarea impactului(403) nu poate fi „transpusă” în cazul noii cerințe, odată ce aceasta a fost introdusă de Parlament în cursul procedurii legislative(404), potrivit unei formulări care va fi, în plus, modificată din nou în versiunea finală.

647. Observăm de asemenea că nicio parte din evaluarea impactului nu a fost consacrată analizei impactului asupra mediului al măsurilor avute în vedere.

648. Deși legiuitorul Uniunii s‑a putut întemeia în mod util pe evaluarea impactului – pilonul privind sediul în ceea ce privește starea pieței și identificarea dificultăților și a disfuncționalităților pe care intervenția sa trebuia să le rezolve, trebuie să se constate că o modificare a Regulamentului 2020/1055 în sensul unei obligații de călătorie transnațională la intervale regulate care necesita utilizarea vehiculului nu era avută în vedere de Comisie și nici acoperită în vreun mod de evaluarea impactului.

649. Consiliul și Parlamentul susțin că legiuitorul Uniunii s‑ar fi putut întemeia în mod util pe concluzia conținută în evaluarea impactului referitoare la pilonul social al pachetului privind mobilitatea(405), potrivit căreia nu ar rezulta niciun impact asupra mediului în urma adoptării obligației de întoarcere a conducătorilor auto.

650. Pe lângă faptul că un astfel de argument nu acoperă decât unul dintre aspectele impactului potențial al obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, obligația de întoarcere a conducătorilor auto nu impune, spre deosebire de cea care vizează vehiculele, utilizarea unui anumit mijloc de transport. În plus, în lumina celor arătate deja cu privire la această obligație(406), simpla afirmare în evaluarea impactului – pilonul social a inexistenței impactului asupra mediului al obligației de întoarcere a conducătorilor auto nu poate fi suficientă pentru a justifica aprecierea impactului obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni în conformitate cu ceea ce se așteaptă de la legiuitorul Uniunii în ceea ce privește examinarea proporționalității.

651. Considerăm că intensitatea dezbaterilor în fața Curții indică un semn de întrebare real în ceea ce privește amploarea impactului obligației de întoarcere a vehiculelor. Există încă probleme rămase în suspans, cum ar fi, în primul rând, problema determinării vehicul‑kilometrilor suplimentari pe an și a emisiilor corespunzătoare așteptate în mod real, întrucât, astfel cum a arătat Parlamentul în contextul altor motive, vehiculele, dacă nu trebuie să respecte obligația de întoarcere, nu vor rămâne staționate; în al doilea rând, problema impactului asupra evaluării obligației de întoarcere a evoluțiilor așteptate ca urmare a punerii în aplicare a reglementării europene care afectează la scară mai largă sectorul transporturilor; în al treilea rând, problema determinării consecințelor economice globale așteptate asupra pieței și a consecințelor mai specifice în raport cu obiectivele invocate; în al patrulea rând, problema efectelor potențiale ale obligației avute în vedere asupra situației economice a statelor care oferă servicii de transport dintr‑un loc îndepărtat de centrul cererii; în al cincilea rând, problema modului în care legiuitorul a optat în cele din urmă pentru o frecvență de întoarcere în statul membru de stabilire la fiecare opt săptămâni.

652. Deși, astfel cum am amintit, legiuitorul Uniunii beneficiază de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește forma și natura datelor pe care își întemeiază acțiunea, având în vedere importanța politicii în cauză, caracterul profund fragmentat al pieței și opoziția radicală a intereselor existente, nu ni se pare suficient ca legiuitorul să pretindă că a luat în considerare consecințele, în special asupra mediului, ale măsurii în cauză invocând în esență o scrisoare a IRU în care aceasta furnizează propria estimare a numărului de vehicul‑kilometri suplimentari pe an și a cantității suplimentare anuale de CO2 emise care ar fi generate de punerea în aplicare a unei obligații de întoarcere a vehiculelor la fiecare trei-patru săptămâni, fără a furniza nicio metodologie cu privire la calculele astfel obținute și fără ca această scrisoare să poată constitui cu adevărat un element obiectiv. Aceeași concluzie se impune în ceea ce privește pretinsa reacție pozitivă a EFT la obligația de a efectua o încărcare sau o descărcare în statul membru de stabilire la fiecare patru săptămâni(407). În plus, din scrisoarea menționată și din această reacție nu poate fi extrasă nicio informație economică obiectivă și substanțială. În ceea ce privește raportul Klaus, acesta este un document prezentat la cererea unui grup de interese și ca reacție la modificarea proiectului de regulament în cursul procedurii legislative. Acesta nu clarifică motivele alegerii legiuitorului.

653. În timp ce ne pregătim să constatăm o încălcare a principiului proporționalității rezultată din lipsa unei evaluări a impactului obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, trebuie să răspundem și la obiecția referitoare la atingerea care ar fi astfel adusă echilibrului instituțional al Uniunii și la o ingerință în politică.

654. Ni se pare, așadar, important să precizăm că legiuitorul Uniunii, în cadrul atribuțiilor sale, rămâne în mod evident liber să ia deciziile pe care le dorește, însă este important să facă aceasta într‑un mod clar și edificator, ceea ce trebuie să fie în măsură să dovedească. Aceasta este situația în ceea ce privește capacitatea viitoarei măsuri de a fi înțeleasă și acceptată de toate părțile interesate, a fortiori într‑un domeniu care, precum în cazul Regulamentului 2020/1055, cristalizează tensiunile dintre interese divergente.

655. Pentru toate motivele care precedă, invităm Curtea să constate că Parlamentul și Consiliul, prin faptul că nu au efectuat o analiză a impactului economic, social și de mediu al obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, au încălcat principiul proporționalității întrucât nu au dovedit că dispuneau la momentul adoptării acestei obligații de suficiente elemente care să le permită să aprecieze proporționalitatea obligației menționate în raport cu obiectivele pe care intenționau să le urmărească și întrucât nu au pretins că se află într‑o situație specială care să fi necesitat renunțarea la o asemenea analiză.

656. În consecință, se impune admiterea celui de al patrulea motiv în cauza C‑542/20(408), a celui de al doilea motiv în cauza C‑545/20, a primului motiv în cauza C‑547/20, a celui de al doilea motiv în cauza C‑549/20, a primului motiv îndreptat împotriva articolului 1 punctul 3 litera (c) din Regulamentul 2020/1055 în cauza C‑551/20, a celui de al doilea motiv în cauza C‑552/20 și a primului motiv în cauza C‑554/20 ca fiind întemeiate.

2)      Cu privire la examinarea proporționalității măsurii

657. Întrucât a fost constatată încălcarea principiului proporționalității ca urmare a neexaminării de către legiuitorul Uniunii a proporționalității obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, nu este necesar să se procedeze la examinarea motivelor întemeiate pe caracterul disproporționat al acestei obligații.

e)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1)      Argumentele părților

658. Republica Lituania susține că, întrucât Regulamentul 2020/1055 a fost adoptat în temeiul articolului 91 alineatul (1) TFUE, legiuitorul ar fi de asemenea obligat să respecte cerințele alineatului (2) al acestei dispoziții și să aibă în vedere cazurile în care aplicarea măsurii adoptate „ar putea afecta grav nivelul de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni, precum și exploatarea echipamentelor de transport”. Situația ar fi aceeași în ceea ce privește articolul 94 TFUE, din care ar decurge obligația legiuitorului de a ține seama de situația economică a operatorilor de transport cu ocazia adoptării în temeiul tratatelor a oricărei măsuri în domeniul tarifelor și al condițiilor de transport. Republica Lituania susține că legiuitorul Uniunii ar fi adoptat articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 fără a examina efectele acestuia asupra operatorilor de transport situați la periferia Uniunii, asupra situației lor economice, asupra viabilității lor și, prin urmare, asupra ocupării forței de muncă în acest sector, în condițiile în care sectorul menționat ar ocupa o parte mult mai mare în economia acestor state în raport cu cea pe care ar ocupa‑o în statele din Europa Centrală și Occidentală(409). Astfel, repercusiunile preconizate ale Regulamentului 2020/1055 asupra economiilor acestor state membre periferice, în special în ceea ce privește închiderea întreprinderilor, relocarea și pierderea de locuri de muncă, ar fi mai importante, fără să fi fost totuși luate în considerare. Acestea ar fi fost confirmate de studiul Ricardo din 2021, potrivit căruia obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar afecta 29 % din conducătorii auto din Europa de Est și ar genera cheltuieli deosebit de importante, evaluate la 3 miliarde de euro pe an(410). Întrucât piața forței de muncă din statele membre menționate este mult mai sensibilă la evoluțiile politicii în domeniul transporturilor, legiuitorul ar fi trebuit să țină seama de aceasta. Legiuitorul Uniunii ar fi încălcat, așadar, în mod vădit obligațiile care decurg din articolul 91 alineatul (2) și din articolul 94 TFUE. Dat fiind că este o dispoziție inserată în titlul din tratat consacrat transporturilor, legiuitorul Uniunii ar fi fost obligat să respecte articolul 94 TFUE cu ocazia adoptării Regulamentului 2020/1055 și în special a articolului 1 punctul 3 din acesta.

659. Republica Bulgaria(411) susține că Consiliul și Parlamentul ar fi trebuit să ia în considerare repercusiunile grave pentru economia statelor periferice generate de adoptarea Regulamentului 2020/1055 și că, neprocedând astfel, aceste instituții ar fi încălcat articolul 91 alineatul (2) TFUE. Această dispoziție ar permite recunoașterea și luarea în considerare a caracterului sensibil al anumitor măsuri adoptate în cadrul politicii în domeniul transporturilor cu un impact considerabil, care erau adoptate în unanimitate până la intrarea în vigoare a Tratatului FUE, acordându‑le o atenție deosebită. Republica Bulgaria face trimitere la argumentația sa dezvoltată în cadrul motivului întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității pentru a demonstra aceste efecte prejudiciabile asupra nivelului de trai și a ocupării forței de muncă ale operatorilor de transport bulgari și, mai general, asupra situației economice a operatorilor de transport din statele membre ale Europei periferice. Aceasta susține de asemenea că articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 ar fi o „măsură în domeniul tarifelor și condițiilor de transport” în sensul articolului 94 TFUE a cărei adoptare ar impune să se țină seama de situația economică a transportatorilor. În plus, întrucât articolul 90 TFUE face trimitere la obiectivele prevăzute la articolul 3 alineatul (3) TUE, ar trebui să se acorde o atenție deosebită coeziunii economice, sociale și teritoriale și solidarității între statele membre cu ocazia adoptării unor măsuri care țin de politica în domeniul transporturilor, ceea ce nu s‑ar fi întâmplat la adoptarea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055. Nu ar fi fost efectuată nicio evaluare a impactului și nicio consultare sau analiză suplimentară pentru a înțelege măsura în care nivelul de trai și de ocupare a forței de muncă din anumite regiuni ar fi afectat de măsura în curs de adoptare.

660. Republica Cipru dezvoltă o argumentație asemănătoare sub toate aspectele cu cea dezvoltată de Republica Bulgaria, punând în plus accentul pe situația specială a statelor insulare și pe consecințele considerabile pentru economia și ocuparea forței de muncă cipriote.

661. Ungaria consideră că asimetria consecințelor negative pentru operatorii de transport din statele membre situate la periferia Uniunii în raport cu cele suportate de operatorii de transport din Europa Centrală și Occidentală ar demonstra că obligația de întoarcere ar încălca articolul 91 alineatul (2) și articolul 94 TFUE(412), întrucât legiuitorul Uniunii nu ar fi ținut seama de situația specială a celor dintâi.

662. Republica Malta susține că neluarea în considerare a efectelor asupra mediului ale obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar încălca articolul 91 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 11 TFUE și cu articolul 37 din cartă, obligația menționată afectând grav nivelul de trai și de ocupare a forței de muncă, în special într‑un stat insular precum Malta. Faptul că impactul obligației referitoare la întoarcerea vehiculelor nu a primit atenția pe care ar fi meritat‑o ar constitui o neîndeplinire a obligațiilor ale cărei implicații de fond(413) ar trebui apreciate și în lumina articolului 91 alineatul (2) TFUE. Repercusiunile acestei obligații asupra exploatării echipamentelor de transport ar fi clar evidențiate, în special într‑un stat membru insular ale cărui rute de transport ar implica secțiuni maritime, precum și distanțe considerabile în raport cu continentul european. Având în vedere distanța semnificativă dintre Malta și continent, întregul sistem maltez de transport s‑ar baza pe constrângerile impuse de geografie și de echipamentele de transport maritim existente, iar nu pe decizii comerciale. Aceste operațiuni ar fi revoluționate de obligația referitoare la întoarcerea vehiculelor, care ar obliga operatorii de transport maltezi să reamenajeze radical logistica vehiculelor și să efectueze cheltuieli considerabile. Prin urmare, această obligație ar afecta grav exploatarea echipamentelor de transport în Malta. Or, în pofida preocupărilor pe care guvernul maltez le‑ar fi împărtășit în repetate rânduri Consiliului, nu s‑ar fi ținut deloc seama de repercusiunile obligației menționate asupra exploatării echipamentelor de transport în Malta. Adoptarea acesteia fără niciun argument tehnic care să permită justificarea impactului său ar confirma că Parlamentul și Consiliul nu și‑ar fi îndeplinit obligația întemeiată pe articolul 91 alineatul (2) TFUE.

663. Republica Polonă susține că limitările furnizării de servicii de cabotaj și ale operațiunilor între țări terțe care decurg din aplicarea obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar modifica în mod substanțial modelul de prestare a serviciilor de transport rutier, ceea ce ar avea repercusiuni negative asupra nivelului de trai și a ocupării forței de muncă în anumite regiuni, precum și asupra exploatării echipamentelor de transport, repercusiuni care nu ar fi fost luate în considerare, contrar a ceea ce prevede articolul 91 alineatul (2) TFUE. Obligația de întoarcere ar forța operatorii să efectueze mai degrabă o întoarcere fără încărcătură decât o operațiune de cabotaj sau de transport în contul terților, afectând astfel rentabilitatea activității operatorilor de transport. Legiuitorul Uniunii nu ar fi ținut seama de faptul că restricțiile privind cabotajul și transportul în contul terților pot conduce la retragerea operatorilor de transport de pe piață și ar avea un impact semnificativ asupra ocupării forței de muncă în acest sector. Acesta nu ar fi ținut seama nici de faptul că aceste consecințe ar fi resimțite în mod deosebit de operatorii de transport din statele membre situate la periferia Uniunii. 90 % din întreprinderile de transport ar fi IMM‑uri, care angajează 55 % din persoanele încadrate în muncă în sectorul transporturilor. Aceste întreprinderi ar fi expuse în mod deosebit consecințelor negative legate de obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni. Reducerea ocupării forței de muncă în sectorul transporturilor care s‑ar produce ca efect al obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar urma să afecteze și să fragilizeze în mod deosebit aceste state membre, aspect de care legiuitorul Uniunii nu ar fi ținut seama. Această obligație ar genera de asemenea deplasări suplimentare inutile care ar aduce prejudicii exploatării echipamentelor de transport existente, a căror deteriorare legată de aceste deplasări nu a fost evaluată. Situația ar fi aceeași în ceea ce privește creșterea comportamentelor de risc ale conducătorilor auto. În sfârșit, Republica Polonă reproșează legiuitorului că a adoptat o măsură care face mai dificilă exercitarea activității operatorilor de transport, în condițiile în care pandemia de COVID‑19 grăbise deja intrarea acestora din urmă într‑o perioadă de criză.

664. În ceea ce privește pretinsa încălcare a articolului 94 TFUE, Republica Polonă reiterează că domeniul de activitate al întreprinderilor de transport care provin din diferite regiuni ale Uniunii nu ar fi omogen și că transporturile internaționale ar ocupa un loc mai important în structura transporturilor rutiere ale statelor membre situate la periferia Uniunii, în timp ce operatorii de transport stabiliți în statele membre din centrul Uniunii ar efectua mai multe operațiuni de transport naționale sau bilaterale. Prin urmare, costuri ridicate vor trebui să fie suportate în principal de operatorii de transport stabiliți în statele membre de la periferia Uniunii, mai ales sub formă de IMM‑uri, pentru a se conforma obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, acestea fiind astfel fragilizate în mod deosebit. Legiuitorul Uniunii ar fi trebuit să ia în considerare natura specială a pieței, a fortiori într‑o perioadă deja marcată de vulnerabilitatea deosebită a operatorilor de transport din cauza crizei legate de COVID‑19. Prin faptul că nu a ținut seama de situația economică a operatorilor de transport, acesta ar fi încălcat articolul 94 TFUE.

665. Parlamentul și Consiliul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea motivelor întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE.

2)      Analiză

666. Criticile invocate de reclamante fac adesea trimitere la cele expuse în motivele acțiunilor întemeiate pe încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a principiului proporționalității. De altfel, Parlamentului și Consiliului li se reproșează de mai multe ori că nu au efectuat o evaluare a impactului acestei obligații asupra criteriilor menționate la articolul 91 alineatul (2) și la articolul 94 TFUE.

667. Acest lucru confirmă raportul de proporționalitate pe care îl implică obligațiile care decurg din aceste două articole, astfel cum le‑am interpretat la punctul 292 din prezentele concluzii. În aceste condiții, din moment ce s‑a constatat deja încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a principiului proporționalității(414), nu este necesar să se examineze motivele întemeiate pe încălcarea articolelor menționate.

f)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea libertăților fundamentale garantate de Tratatul FUE

1)      Argumentele părților

668. Republica Lituania consideră că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni este contrară articolului 26 TFUE. În opinia sa, această obligație ar constitui o măsură protecționistă care ar conduce la fragmentarea pieței, ar restrânge concurența și ar institui un regim discriminatoriu față de operatorii de transport din statele membre situate la frontierele geografice ale Uniunii.

669. Obligația de întoarcere ar constitui o restricție nejustificată privind exercitarea libertăților pieței interne. Această obligație ar fi fost adoptată fără a examina dacă scopurile urmărite erau de natură să justifice consecințe negative importante pentru anumiți operatori și fără a se asigura că sarcina care revine operatorilor este cea mai redusă posibil. Comisia a subliniat importanța deosebită a sectorului transporturilor pentru funcționarea pieței interne(415), iar principiul nediscriminării ar fi fost pus în aplicare în domeniul dreptului de stabilire prin articolul 49 TFUE, care se aplică de asemenea persoanelor juridice. Faptul că aspirația către o piață internă prevăzută la articolul 26 TFUE este pusă în aplicare prin alte dispoziții ale tratatului nu ar lipsi această dispoziție de relevanță, iar măsuri care încalcă pe fond obiectivele prevăzute la articolul 26 TFUE nu pot fi considerate compatibile cu acest articol. Efectele negative asupra aspirației către o piață internă ar fi confirmate de evaluarea impactului – pilonul privind sediul și de studiul Ricardo din 2021.

670. Republica Bulgaria susține că articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 constituie, în primul rând, o încălcare a libertății de a desfășura o activitate profesională, a libertății de stabilire prevăzute la articolul 49 TFUE, precum și a articolelor 15 și 16 din cartă (al șaselea motiv al cererii introductive în cauza C‑545/20), în al doilea rând, o încălcare a liberei circulații a serviciilor de transport în temeiul dispozițiilor coroborate ale articolului 58 alineatul (1) și ale articolului 91 TFUE și, cu titlu subsidiar, ale articolului 56 TFUE (primul aspect al celui de al șaptelea motiv din cererea introductivă în cauza C‑545/20) și, în al treilea rând, a liberei circulații a mărfurilor în temeiul articolelor 34 și 35 TFUE (al doilea aspect al celui de al șaptelea motiv al cererii introductive în cauza C‑545/20).

671. În primul rând, prin faptul că supune operatorii de transport unor constrângeri suplimentare, obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar constitui o ingerință în libertatea de a desfășura o activitate comercială și în dreptul de stabilire, astfel cum sunt recunoscute la articolul 49 TFUE și la articolul 15 alineatul (1) și la articolul 16 din cartă, ale operatorilor de transport din statele membre insulare și periferice, din moment ce unii ar fi obligați să își înceteze activitățile, în timp ce alții ar fi obligați să se instaleze într‑un stat membru mai central. Prin faptul că exclude diferiți operatori de transport situați în state membre periferice sau insulare din activitatea economică, Regulamentul 2020/1055 ar amenința însăși existența libertății de a desfășura o activitate profesională. O astfel de ingerință nu ar fi justificată întrucât este disproporționată. Măsurile care îngreunează sau fac mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire trebuie considerate un obstacol în calea acestei libertăți. Or, obligația de întoarcere ar face mai puțin atractivă stabilirea în statele membre periferice sau insulare pentru operatorii de transport internațional, în condițiile în care sectorul transporturilor internaționale ar fi complet liberalizat.

672. În al doilea rând, Republica Bulgaria susține că obligația de întoarcere ar restrânge în mod considerabil libera prestare a serviciilor de transport, întoarcerea împiedicând operatorii de transport să continue să ofere servicii de transport, deși libera prestare a acestor servicii le‑ar fi garantată de dreptul primar. Activitățile furnizorilor de servicii de transport își vor pierde mult din atractivitatea și avantajul lor. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, fără a ține seama de prezența mărfurilor la un moment dat, ar repune în discuție în mod fundamental modelul economic global al anumitor operatori de transport. S‑ar aduce astfel atingere articolului 58 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 91 TFUE. Impunerea obligației de întoarcere ar reintroduce o formă de discriminare și ar constitui un regres în ceea ce privește stabilirea unei politici comune în domeniul transporturilor care să garanteze libera prestare a serviciilor. În cazul în care Curtea ar statua că articolul 56 TFUE este aplicabil, această dispoziție ar trebui să fie considerată de asemenea încălcată. În stadiul replicii, Republica Bulgaria arată că Curtea a analizat deja cerința privind sediul, în calitate de condiție necesară prestării serviciilor de transport, ca reprezentând o restricție contrară dreptului de stabilire.

673. În al treilea rând, Republica Bulgaria susține că obligația de întoarcere va avea consecințe grave care vor afecta libera circulație a bunurilor și efecte echivalente restricțiilor cantitative, care sunt însă interzise în temeiul articolelor 34 și 35 TFUE.

674. Republica Cipru dezvoltă aceeași argumentație precum Republica Bulgaria.

675. România susține că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni creează un obstacol semnificativ în calea constituirii de societăți în România de către resortisanți ai altor state membre ale Uniunii, întrucât aceasta ar genera costuri de exploatare considerabile și o scădere a veniturilor pentru o societate stabilită într‑un stat membru periferic al Uniunii precum România. O astfel de obligație ar încălca, așadar, articolul 49 TFUE, făcând mai dificilă și mai puțin atractivă exercitarea libertății de stabilire. Rentabilitatea și, prin urmare, atractivitatea înființării unei societăți de transporturi în acest stat membru ar fi afectate. Peste 45 % din societățile de transport cu sediul în România ar intenționa să înființeze o societate sau o sucursală sau să relocheze activitatea în alte state membre ale Europei de Vest pentru a limita efectele negative ale pachetului privind mobilitatea. Astfel, chiar dacă obligația de întoarcere nu are ca efect să interzică persoanelor care nu sunt rezidente în România să înființeze societăți de transport, nu este mai puțin adevărat că această măsură îngreunează și face mai puțin atractivă înființarea de societăți în România și constituie o restricție nejustificată și disproporționată privind libertatea de stabilire.

676. În stadiul replicii, România subliniază divergența de opinie dintre Consiliu, potrivit căruia Regulamentul nr. 1071/2009 este o măsură importantă pentru garantarea libertății de stabilire, și Parlament, potrivit căruia acest regulament nu ar reglementa libertatea de stabilire, articolul 5 din regulamentul menționat prevăzând doar o condiție pentru exercitarea libertății de a presta servicii. România contestă afirmația Parlamentului potrivit căreia numai măsurile naționale ar putea constitui restricții privind libertatea de stabilire, în timp ce Curtea ar fi statuat deja că interzicerea restricțiilor privind libera circulație a mărfurilor și libera prestare a serviciilor este valabilă nu numai pentru măsurile naționale, ci și pentru măsurile adoptate de instituțiile Uniunii.

2)      Analiză

677. Am reamintit deja caracterul specific și poziția specială a sectorului transporturilor în tratate(416), sector care este supus unui regim juridic special în cadrul pieței interne. Amintim în special că statutul special al transporturilor în organizarea normativă a pieței interne se distinge prin coroborarea unui drept de stabilire în orice stat membru, întemeiat pe tratat, cu un drept al operatorilor de transport la libera prestare a serviciilor, garantat numai în măsura în care acest drept a fost recunoscut prin intermediul unor măsuri de drept derivat adoptate de legiuitorul Uniunii în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor. Astfel, transportul internațional este liberalizat în întregime. Situația este diferită în ceea ce privește operațiunile de transport național, care sunt încă supuse unor restricții atunci când sunt efectuate de operatori de transport nerezidenți.

678. În ceea ce privește articolul 26 TFUE, principiile generale pe care le enunță primul și al doilea alineat ale acestuia fac trimitere de fiecare dată la celelalte dispoziții relevante ale tratatelor, astfel încât, după cum susține Parlamentul, un act al Uniunii care reglementează domeniul transporturilor, cum este cazul Regulamentului 2020/1055, nu poate fi examinat exclusiv în lumina acestei dispoziții fără a încălca domeniul său de aplicare exact și fără a oculta celelalte dispoziții relevante ale tratatului, în special articolul 58 alineatul (1) TFUE.

679. Serviciile de transport sunt liberalizate numai în măsura în care legiuitorul Uniunii își întemeiază acțiunea pe articolul 91 TFUE, care operează ca lex specialis. Tratatul însărcinează legiuitorul să stabilească „norme comune aplicabile transporturilor internaționale, efectuate dinspre sau către teritoriul unui stat membru ori prin traversarea teritoriului unuia sau mai multor state membre”. Articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009, înainte de modificarea sa prin Regulamentul 2020/1055, este una dintre aceste norme comune sau condiții pe care trebuie orice operator de transport trebuie să le respecte pentru a fi autorizat să presteze servicii de transport în Uniune. Amintim că obiectul Regulamentului nr. 1071/2009, astfel cum este precizat la articolul 1 alineatul (1), este de a reglementa „accesul la ocupația de operator de transport rutier și exercitarea respectivei ocupații”(417). Faptul că exercitarea ocupației de operator de transport este supusă respectării unor norme și condiții nu presupune, de facto, încălcarea liberei prestări a serviciilor. Considerăm că aceste norme și condiții privesc eventual mai mult problema modalităților de liberalizare a pieței serviciilor de transport, în privința cărora legiuitorul dispune de o largă putere de apreciere, astfel cum arată Parlamentul.

680. În ceea ce privește invocarea unei încălcări a articolului 49 TFUE, reiterăm, astfel cum susține România, că interzicerea restricțiilor privind libertățile fundamentale garantate de tratat se aplică nu numai pentru măsurile naționale, ci și pentru măsurile adoptate de instituțiile Uniunii(418) și că libertatea de stabilire nu face excepție în această privință. Pe de altă parte, analiza va fi ghidată de punctul 159 și următoarele din prezentele concluzii și poate fi dezvoltat un raționament analog celui efectuat cu privire la obligația de întoarcere a conducătorilor auto. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni este impusă fără distincție oricărei întreprinderi de transport care dorește să efectueze transporturi rutiere în cadrul Uniunii. Aceasta urmărește să garanteze caracterul stabil și real al sediului operatorilor de transport rutier. În sine, această obligație nu reglementează și nici nu limitează în vreun mod libertatea – care rămâne întreagă – a operatorilor economici dintr‑un stat membru de a se stabili în statul membru gazdă, de a avea acces la activitățile independente și de a înființa întreprinderi în condițiile definite de legislația țării de stabilire pentru propriii resortisanți(419). Astfel cum amintește Consiliul, obligația de întoarcere nu este destinată să fie luată în considerare în cursul procesului de autorizare a societăților de transport, aceste societăți fiind obligate să se conformeze acestei obligații după ce s‑au stabilit și de îndată ce încep să își presteze serviciile. Prin urmare, nu există un efect restrictiv asupra libertății de stabilire al obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

681. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni nu împiedică operatorii de transport să își exercite libertatea de stabilire, din moment ce nu se contestă că aceștia au libertatea de a deplasa, dacă doresc, sediul activităților lor. Afirmația potrivit căreia înființarea de societăți în statele membre periferice ar fi descurajată din cauza creșterii semnificative a costurilor legate de obligația de întoarcere trebuie respinsă întrucât se întemeiază pe perpetuarea unui model comercial care ține de responsabilitatea exclusivă a operatorilor de transport menționați. Astfel, creșterea costurilor este cu atât mai semnificativă cu cât un operator de transport alege să își desfășoare activitatea pe teritoriul unui stat membru îndepărtat de cel în care este stabilit. Nu revine legiuitorului Uniunii sarcina de a compensa eventualele complicații legate de depărtarea geografică dintre sediul operatorului și locul efectiv al activităților sale.

682. În ceea ce privește invocarea cartei, articolul 15 alineatul (1) și articolul 16 protejează dreptul la muncă și dreptul de a exercita o ocupație aleasă sau acceptată în mod liber și, respectiv, libertatea de a desfășura o activitate comercială, în conformitate cu dreptul Uniunii și cu legislațiile și practicile naționale. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin, în legătură cu invocarea unei încălcări a articolului 49 TFUE, că obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni ar pune în pericol însăși existența libertății de a desfășura o activitate profesională.

683. În primul rând, exercitarea oricărei activități profesionale implică în mod necesar acceptarea normelor și a condițiilor de exercitare a acesteia. În al doilea rând, chiar dacă s‑ar considera că obligația de întoarcere ar constitui o restricție privind activitatea profesională a operatorilor economici în cauză, articolul 52 alineatul (1) din cartă prevede că pot fi impuse restrângeri prin lege și cu respectarea substanței drepturilor și libertăților consacrate de cartă. În speță trebuie să se constate că obligația de întoarcere nu aduce nicio atingere substanței dreptului la libera exercitare a ocupației de operator de transport rutier(420). În al treilea rând, din această dispoziție decurge că orice restrângere impusă trebuie să fie necesară și să răspundă efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune. Întrucât legiuitorul, în cadrul puterii largi de apreciere care îi este recunoscută, a considerat necesar să intervină, printre altele, pentru a garanta o concurență loială și condiții de concurență echitabile care trebuie să asigure buna funcționare a pieței interne a transporturilor, trebuie să se constate că nu există o încălcare a articolelor 15 și 16 din cartă.

684. În ceea ce privește pretinsa încălcare a liberei prestări a serviciilor, amintim că articolul 58 alineatul (1) și articolul 91 TFUE prevăd că libera circulație a serviciilor în domeniul transporturilor este pusă în aplicare de legiuitorul Uniunii. Obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni nu poate face, prin urmare, obiectul unei examinări separate în temeiul articolului 56 TFUE decât, încă o dată, cu ignorarea specificității transporturilor în raport cu libera prestare a serviciilor. Astfel cum am menționat deja(421), legiuitorul Uniunii are, așadar, dreptul de a modifica condițiile în care se exercită libera prestare a serviciilor în domeniul transporturilor rutiere în scopul, printre altele, de a garanta buna funcționare a pieței interne, din moment ce gradul de liberalizare a serviciilor menționate este definit de legiuitor însuși în cadrul punerii în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor. Amintim că Curtea a considerat deja legitimă o acțiune a legiuitorului Uniunii care urmărea să asigure libera prestare a serviciilor pe o bază echitabilă, și anume într‑un cadru normativ care să garanteze o concurență care să nu fie bazată pe aplicarea în același stat membru a unor condiții de muncă și de încadrare în muncă de un nivel substanțial diferit(422). Impunerea unei obligații de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni are ca scop să garanteze caracterul real și stabil al sediului operatorului de transport pentru a asigura o legătură reală cu statul membru de stabilire, care este cel care va defini, printre altele, normele fiscale și sociale care se vor aplica operatorului de transport menționat. Legiuitorul Uniunii a indicat în mod clar, în considerentul (8) al Regulamentului 2020/1055, că obiectivul era de a combate societățile de tip „cutie poștală”, de a reduce riscul de apariție a cabotajului sistematic și a conducătorilor auto „nomazi” pentru a asigura buna funcționare a pieței interne în domeniul transporturilor. În aceste condiții, criticile întemeiate pe încălcarea articolului 56 și a articolului 58 alineatul (1) TFUE trebuie respinse ca nefondate.

685. În ceea ce privește invocarea unei atingeri aduse liberei circulații a mărfurilor, Republica Bulgaria și Republica Cipru nu au demonstrat în mod suficient, în opinia noastră, efectele obligației de întoarcere asupra liberei circulații a mărfurilor, limitându‑se la afirmații generale. Astfel, o asemenea demonstrație este cu atât mai dificilă cu cât pretinsele efecte restrictive ale obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni par să fie în mod clar mult prea aleatorii și indirecte pentru ca articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 să poată fi considerat ca fiind de natură să constituie un obstacol în calea comerțului dintre statele membre și, prin urmare, ca reprezentând o restricție în sensul articolelor 34 și 35 TFUE(423).

686. Prin urmare, motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 15 și 16 din cartă, precum și a articolelor 26, 34, 35, 49 și 56 și a articolului 58 alineatul (1) TFUE trebuie respinse ca nefondate.

g)      Concluzie

687. Pentru motivele expuse la punctul 642 și următoarele din prezentele concluzii, este necesar să se admită acțiunile formulate de Republica Lituania (C‑542/20), de Republica Bulgaria (C‑545/20), de România (C‑547/20), de Republica Cipru (C‑549/20), de Ungaria (C‑551/20), de Republica Malta (C‑552/20) și de Republica Polonă (C‑554/20) în partea în care sunt îndreptate împotriva articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care această dispoziție a modificat articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009 prin includerea unei obligații de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, și să se anuleze dispoziția menționată.

2.      Cu privire la obligația de a avea la dispoziție un număr de vehicule și de conducători auto proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere [articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care acesta a adăugat litera (g) la alineatul (1) al articolului 5 din Regulamentul nr. 1071/2009]

688. Republica Polonă este singura care contestă legalitatea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care acesta a adăugat litera (g) la alineatul (1) al articolului 5 din Regulamentul nr. 1071/2009, și invocă două motive în această privință, primul fiind întemeiat pe o încălcare a principiului proporționalității, iar al doilea pe o încălcare a principiului securității juridice. În plus, prin intermediul motivului comun dezvoltat în mod transversal împotriva tuturor dispozițiilor Regulamentului 2020/1055 atacate în cadrul acțiunii sale în cauza C‑554/20, Republica Polonă invocă încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă.

a)      Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității

1)      Argumentele părților

689. În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, Republica Polonă susține că obligația de a avea la dispoziție în permanență și în mod obișnuit un număr de vehicule care respectă condițiile cerute(424) și de conducători auto al căror loc de staționare obișnuit se află la un centru operațional din statul membru respectiv, numărul acesta fiind proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere, ar fi întemeiată pe criterii arbitrare, nu ar fi adecvată pentru atingerea obiectivelor Regulamentului 2020/1055, care de altfel nu ar fi precizate, și ar avea consecințe economice negative disproporționate pentru operatori în raport cu eventualele sale efecte pozitive. Necesitatea de a recurge la o astfel de măsură nu ar fi fost apreciată în mod suficient în evaluarea impactului, iar motivele care stau la baza introducerii acesteia, precum și obiectivele urmărite ar rămâne neclare. Regulamentul 2020/1055 ar prevedea deja o obligație de întoarcere a vehiculelor și o obligație de întoarcere a conducătorilor auto, astfel încât noul articol 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 ar constitui o măsură suplimentară care limitează și mai mult mobilitatea vehiculelor de care dispun întreprinderile. Ar fi vorba despre o cerință total arbitrară, care nu ar ține seama de specificitatea activităților transportului rutier internațional, și despre un obstacol absurd în calea exercitării unor astfel de activități. Republica Polonă deplânge lipsa unei legături obiective între cerința introdusă la articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 și problema unui sediu real și stabil și susține că o asemenea cerință nu ar privi în realitate normele de determinare a locului de stabilire, ci ar reglementa modalitățile organizării înseși a activității de transport. În plus, Republica Polonă pretinde că această cerință ar obliga operatorii de transport să organizeze călătorii suplimentare fără încărcătură, recunoscând în același timp că ar fi dificil să se evalueze numărul de curse suplimentare din cauza caracterului imprecis al acestei dispoziții. Respectarea unei astfel de cerințe ar expune întreprinderile unor costuri, indiferent dacă sunt legate de cursele suplimentare fără încărcătură sau de creșterea parcului lor auto sau a numărului de conducători auto. Aceste costuri suplimentare ar fi dificil de suportat pentru IMM‑uri, care ar compune în cea mai mare parte sectorul, și ar provoca falimente și relocări. Evaluarea impactului nu ar fi ținut seama de aceste elemente. Întrucât legalitatea unui act al Uniunii trebuie apreciată la momentul adoptării sale, Republica Polonă observă că noul articol 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 ar fi fost adoptat într‑o perioadă în care întreprinderile care își desfășoară activitatea în sectorul transporturilor erau slăbite ca urmare a pandemiei de COVID‑19. Prin urmare, nu ar fi fost oportun, în condițiile în care legiuitorul Uniunii dispunea de date referitoare la impactul pandemiei asupra sectorului transporturilor, să supună întreprinderile unor cheltuieli suplimentare nejustificate.

690. Consiliul și Parlamentul solicită respingerea prezentului motiv.

2)      Analiză

691. Amintim că noul articol 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 prevede o nouă condiție referitoare la cerința privind sediul, prevăzând că o întreprindere, pentru a putea fi considerată stabilită în mod real și stabil în statul membru de stabilire, în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1071/2009, trebuie să aibă la dispoziție în permanență și în mod obișnuit un număr de vehicule și de conducători auto al căror loc de staționare obișnuit se află la un centru operațional din statul membru respectiv; în ambele cazuri numărul acesta este proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere.

692. Subliniem de la bun început că articolul 1 punctul 3 litera (d) din Propunerea Comisiei de modificare a Regulamentului nr. 1071/2009 prevedea adăugarea la articolul 5 din acesta din urmă a unei obligații de a deține active și de a angaja personal proporțional cu activitatea unității. O astfel de obligație făcea obiectul unei analize globale a impactului său, avută în vedere împreună cu celelalte șase măsuri enumerate de Comisie, în evaluarea impactului care însoțește propunerea inițială a Comisiei(425). Deși formularea reținută în final de legiuitorul Uniunii se îndepărtează ușor de această propunere(426), este evident că legiuitorul Uniunii dispunea de date suficiente pentru a înțelege impactul indus de adoptarea obligației prevăzute în prezent la articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055. După cum a remarcat Consiliul, această dispoziție nu face parte din dispozițiile pachetului privind mobilitatea cu privire la care Comisia a exprimat rezerve(427).

693. Acest nou articol 5 alineatul (1) litera (g) contribuie în mod clar, în opinia noastră, la urmărirea obiectivelor enunțate în considerentul (6) al Regulamentului 2020/1055, și anume combaterea fenomenului societăților de tip „cutie poștală” și asigurarea unei concurențe loiale și a unor condiții de concurență echitabile pe piața internă, care necesită să se garanteze că operatorii de transport au o prezență reală și continuă în statul membru de stabilire și își conduc operațiunile din locul respectiv. În acest scop, legiuitorul Uniunii a dorit „să clarifice și să […] consolideze dispozițiile referitoare la existența unui sediu real și stabil, evitând, totodată, impunerea unei sarcini administrative disproporționate”. Considerăm că, astfel cum susțin Parlamentul și Consiliul, obiectivele urmărite pot fi identificate cu ușurință.

694. Această clarificare și această consolidare treceau prin adoptarea mai multor măsuri principale, printre care cea privind obligația de întoarcere a vehiculelor și cea privind obligația de întoarcere a conducătorilor auto. În această privință, nu este corect să se susțină că articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 s‑ar suprapune cu aceste două obligații precedente. După cum au subliniat Consiliul și Parlamentul, acest articol impune o cerință cantitativă privind materialul și resursele umane disponibile, dar nu are în vedere nici gradul de mobilitate a vehiculelor și a conducătorilor auto, nici frecvența întoarcerilor, care, la rândul său, continuă să fie reglementată de articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 în ceea ce privește vehiculele și de articolul 8 alineatul (8a) din Regulamentul nr. 561/2006 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1054 în ceea ce privește conducătorii auto. Din articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel modificat nu rezultă nici că ar fi impusă o prezență permanentă în statul membru de stabilire a vehiculelor sau a conducătorilor auto.

695. Cerințele legate de obligația menționată nu par disproporționate. Mai întâi, numărul de vehicule și de conducători auto trebuie să fie proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere. La prima vedere, pare dificil să se constate caracterul disproporționat al unei dispoziții care conține o trimitere expresă la raportul proporțional pe care îl stabilește. În continuare, articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 se limitează la a prevedea utilizarea unor bunuri materiale și umane, fără a impune, de exemplu, tipul de raporturi juridice care trebuie să lege întreprinderea de conducătorii săi auto. Critica formulată de Republica Polonă cu privire la consecințele economice nejustificate legate de cumpărarea de vehicule sau de recrutarea de conducători auto pare nefondată din moment ce se poate aștepta în mod rezonabil din partea marii majorități a operatorilor de transport ca activitățile lor să se bazeze deja pe mijloace materiale și umane suficiente. În sfârșit, argumentul potrivit căruia acest articol 5 alineatul (1) litera (g) ar reglementa în mod arbitrar modalitățile de organizare a activității de transport se întemeiază pe o interpretare eronată a acestui articol, întrucât, așa cum susține Consiliul, articolul menționat nu reglementează în niciun mod locul în care va fi efectuat serviciul de transport, ci urmărește doar să consolideze, pentru motivele expuse în special în considerentele (6) și (8) ale Regulamentului 2020/1055, legătura dintre întreprindere și statul membru de stabilire din care aceasta își desfășoară activitatea. Reiese în special din considerentul (8) al acestui regulament că legiuitorul Uniunii a respins în mod expres orice modificare în sensul obligării operatorilor de transport să efectueze un anumit număr de operațiuni în statul membru de stabilire sau al limitării posibilității acestor operatori de transport de a furniza servicii pe întreaga piață internă. Procedând în acest mod, reiese cu claritate că obligația prevăzută la articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055, potrivit căreia, pentru a se putea considera că o întreprindere este stabilită în mod real și stabil în statul membru de stabilire, aceasta trebuie să aibă la dispoziție în permanență și în mod obișnuit un număr de vehicule și de conducători auto al căror loc de staționare obișnuit se află la un centru operațional din statul membru respectiv, în ambele cazuri numărul acesta fiind proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere, este rezultatul punerii în aplicare de către legiuitor a puterii sale largi de apreciere într‑un domeniu în care trebuie efectuată o evaluare comparativă între interese divergente.

696. În sfârșit, nu se poate reproșa legiuitorului Uniunii că a ales să oblige operatorii de transport la cheltuieli suplimentare, deși aceștia erau deja slăbiți de consecințele economice legate de pandemia de COVID‑19. Astfel, pe de o parte, Regulamentul 2020/1055 prevedea aplicarea sa începând cu 21 februarie 2022, respectiv la mai mult de 18 luni de la adoptarea lui, la ieșirea din primul val legat de pandemie, iar, pe de altă parte, condiția prevăzută la articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 nu face, în final, decât să precizeze o condiție pe care în mod normal ar trebui să o respecte orice întreprindere care își desfășoară activitatea pe piața transporturilor rutiere și pe care majoritatea acestor întreprinderi o respectau deja.

697. În consecință, motivul întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității trebuie respins ca nefondat.

b)      Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice

1)      Argumentele părților

698. După ce a amintit jurisprudența Curții, Republica Polonă susține că articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 nu ar îndeplini cerințele principiului securității din cauza impreciziei sale. Termenii pe care îi conține ar fi prea vagi, astfel încât întinderea obligației pe care o presupune această dispoziție ar fi afectată. Întreprinderile ar fi plasate într‑o situație de insecuritate juridică în ceea ce privește conformitatea acțiunilor lor cu obligația de a avea la dispoziție în permanență și în mod obișnuit un număr de vehicule și de conducători auto al căror loc de staționare obișnuit se află la un centru operațional din statul membru respectiv, în ambele cazuri numărul acesta fiind proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere. Astfel, imposibilitatea întreprinderilor de a ști dacă îndeplinesc una dintre condițiile de exercitare a activității lor le‑ar expune unor consecințe juridice grave.

699. Pe de o parte, criteriul referitor la locul de staționare obișnuit al conducătorilor auto și al vehiculelor la un centru operațional din statul membru de stabilire ar fi foarte vag și supus interpretării. Întrucât întoarcerea vehiculelor și a conducătorilor auto este deja reglementată de alte dispoziții, acest criteriu ar constitui o cerință distinctă, al cărei domeniu de aplicare ar fi imposibil de determinat. Pe de altă parte, criteriul referitor la caracterul proporțional ar fi de asemenea foarte neclar și ar fi imposibil să se determine în mod concret numărul de vehicule și de conducători auto la care se referă dispoziția.

700. În sfârșit, ar exista o diferență fundamentală între articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 și articolul 5 litera (c) din Regulamentul nr. 1071/2009, care prevedea că operatorul de transport trebuie să își desfășoare operațiunile de la centrul de exploatare situat în statul membru de stabilire, cu „echipamentele administrative necesare” și „cu echipamentele și instalațiile tehnice corespunzătoare”, întrucât aceste echipamente și instalații ar fi, potrivit Republicii Polone, secundare pentru activitatea de transport, în timp ce problema numărului de vehicule și de conducători auto ar fi esențială din punctul de vedere al administrării întreprinderii. Prin urmare, ar fi deosebit de important ca obligația să fie formulată în mod precis.

701. Parlamentul și Consiliul solicită respingerea prezentului motiv.

2)      Analiză

702. Din jurisprudența amintită la punctul 117 și următoarele din prezentele concluzii reiese că controlul respectării principiului securității juridice impune să se verifice dacă dispoziția examinată este afectată de o ambiguitate care ar împiedica posibilitatea ca destinatarii săi să înlăture, cu suficientă certitudine, eventuale îndoieli cu privire la domeniul de aplicare sau la sensul său, astfel încât aceștia nu ar fi în măsură să determine fără echivoc drepturile și obligațiile lor.

703. În această privință, amintim că articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 prevede una dintre condițiile de acces la ocupația de operator de transport, consolidând cerința unui sediu real și stabil în statul membru de stabilire.

704. Pe de o parte, întreprinderile de transport trebuie să aibă la dispoziție în permanență și în mod obișnuit vehicule și conducători auto. Nu identificăm în acest stadiu nicio dificultate în sensul că aceste întreprinderi nu ar fi în măsură să înțeleagă că trebuie să aibă la dispoziție – iar nu să dețină – mijloace materiale și umane necesare activității lor (respectiv vehicule și conducători auto). Sensul referirii la locul de staționare obișnuit al mijloacelor umane la centrul operațional poate fi clarificat în mod util, dacă este necesar, prin lectura jurisprudenței Curții(428).

705. Pe de altă parte, întreprinderile menționate trebuie să dispună de aceste mijloace materiale și umane „proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere”. Se impune acestor întreprinderi ca parcul lor de vehicule să fie raportat la nivelul activităților lor, la fel ca forța lor de muncă, fiind vorba aici, astfel cum subliniază Republica Polonă, despre două elemente inerente activității operatorului de transport rutier. Republica Polonă susține că referirea la proporționalitate ar face imposibilă stabilirea numărului de vehicule și de conducători auto pe care întreprinderile ar trebui să le aibă în mod concret la dispoziție. Considerăm, dimpotrivă, că, în calitate de profesioniști, operatorii de transport rutier gestionează permanent fluxul vehiculelor în raport cu disponibilitatea conducătorilor auto și au o idee destul de precisă cu privire la numărul de vehicule și de conducători auto necesare pentru activitățile lor. În cazul în care legiuitorul Uniunii ar fi delimitat mai precis obligația prevăzută la articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055, de exemplu prin stabilirea unui număr de vehicule și de conducători auto pe care întreprinderile ar trebui să le aibă la dispoziție, de exemplu în funcție de cifra lor de afaceri, acestea din urmă, precum și autoritățile însărcinate cu controlul respectării cerințelor prevăzute la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 nu ar fi avut marja de apreciere necesară și, așadar, flexibilitatea pentru a lua eventual în considerare alte împrejurări decât cifra de afaceri. În orice caz, amintim că reiese din jurisprudența Curții că cerințele principiului securității juridice nu pot fi înțelese în sensul că impun ca o normă să menționeze întotdeauna diferitele ipoteze concrete în care aceasta se poate aplica, în măsura în care nu toate aceste ipoteze pot fi stabilite în avans de legiuitorul Uniunii(429).

706. Rezultă, prin urmare, din analiză că articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 apare ca fiind suficient de clar, de precis și de previzibil în privința efectelor sale pentru ca persoanele interesate să se poată orienta în situații și în raporturi juridice care sunt guvernate de ordinea juridică a Uniunii(430). Motivul întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice trebuie respins ca nefondat.

c)      Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă

1)      Argumentele părților

707. În ceea ce privește ultimul motiv și în măsura în care este vorba despre un motiv comun tuturor dispozițiilor atacate care a fost deja rezumat(431), ne vom limita aici la a arăta în esență că Republica Polonă invocă o încălcare a articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă ca urmare a faptului că legiuitorul Uniunii nu ar fi luat în considerare cerințele întemeiate pe protecția mediului și susține că noua obligație ar contribui la creșterea semnificativă a curselor fără încărcătură, nejustificate din punct de vedere economic. Republica Polonă susține că impactul punerii în aplicare a dispozițiilor atacate nu a fost analizat de legiuitorul Uniunii, care astfel nu ar fi putut să evalueze comparativ obiectivele urmărite de Regulamentul 2020/1055 cu cele întemeiate pe protecția mediului.

708. Consiliul și Parlamentul solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

709. În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă, ne vom limita la a constata că Republica Polonă nu a stabilit în ce măsură, dincolo de simpla afirmare de principiu, respectarea obligației de a avea la dispoziție în statul membru de stabilire, în permanență și în mod obișnuit, un număr de vehicule care respectă condițiile stabilite la litera (e) a articolului 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 și de conducători auto al căror loc de staționare obișnuit se află la un centru operațional din statul membru respectiv, în ambele cazuri numărul acesta fiind proporțional cu volumul operațiunilor de transport efectuate de întreprindere, urma să necesite deplasări suplimentare, eventual fără încărcătură.

710. Poziția dezvoltată de Republica Polonă pare de altfel oarecum contradictorie în două privințe. Pe de o parte, după ce a susținut că o asemenea obligație urma să genereze un număr important de deplasări fără încărcătură, ceea ce ar avea un impact negativ semnificativ asupra mediului, ea susține în același timp că scopul unei astfel de obligații ar fi ca vehiculele și conducătorii lor să rămână în centrul lor operațional și ar constitui un „obstacol absurd în calea desfășurării activității de transport, având în vedere logica ce stă la baza acesteia din urmă”(432). Pe de altă parte, pare destul de paradoxal să se susțină o teză care sugerează că, dacă aceste curse fără încărcătură ar fi justificate din punct de vedere economic, compatibilitatea dispoziției din care decurg cu articolul 11 TFUE și cu articolul 37 din cartă nu ar mai fi pusă în discuție.

711. Totodată, în ceea ce privește pretinsa lipsă a unei analize a impactului articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, care inserează o literă (g) la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009, care ar constitui o încălcare a articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă, facem trimitere la punctul 570 din prezentele concluzii. Subliniem de asemenea, cu titlu suplimentar, că cifrele furnizate de Republica Polonă pentru a atesta impactul negativ asupra mediului care rezultă din această nouă dispoziție privesc de fapt aproape exclusiv o estimare a efectelor asupra mediului ca urmare a punerii în aplicare a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

712. În final, considerăm că argumentația Republicii Polone se întemeiază, astfel cum au subliniat Consiliul și Parlamentul, pe o interpretare eronată a noului articol 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055, întrucât această dispoziție nu reglementează frecvența prezenței la centrele de exploatare, ci numai numărul de vehicule și de conducători auto al căror loc de staționare se află la aceste centre. În aceste condiții, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă(433) trebuie respins.

d)      Concluzie

713. Acțiunea Republicii Polone în cauza C‑554/20, în partea în care este îndreptată împotriva articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care acesta a introdus articolul 5 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1071/2009, trebuie respinsă.

3.      Cu privire la termenul de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj [articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, care a introdus alineatul (2a) la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009]

714. Republica Lituania, Republica Bulgaria, România(434), Republica Malta și Republica Polonă contestă legalitatea articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, care, prin introducerea alineatului (2a) la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009, prevede în prezent obligația operatorilor de transport de a respecta un termen de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis.

a)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și al schimbărilor climatice

1)      Argumentele părților

715. Republica Lituania dezvoltă o argumentație similară cu cea dezvoltată împotriva obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni. Astfel, impunerea unui termen de așteptare de patru zile ar încălca articolul 3 alineatul (3) TUE, articolele 11 și 191 TFUE, articolul 37 din cartă, precum și, mai general, politica Uniunii în materie de mediu și de combatere a schimbărilor climatice. Articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar fi fost adoptat cu încălcarea principiilor care reglementează politica Uniunii în domeniul mediului, fără să fi fost efectuată o evaluare a impactului și fără să fi fost analizate consecințele negative pentru protecția mediului. Or, obligația de a scoate vehiculul din țara în care a avut loc operațiunea de cabotaj ar conduce la o creștere a numărului de vehicule grele de marfă care circulă fără încărcătură și, prin urmare, a emisiilor de CO2, astfel cum ar confirma unele studii, care ar estima aceste emisii suplimentare la 4 milioane de tone(435).

716. Articolul 3 alineatul (3) TUE și articolele 11 și 191 TFUE nu ar putea fi interpretate atât de strict cum propun Consiliul și Parlamentul în apărarea lor. Deși legiuitorul poate adopta măsuri care se îndepărtează de obiectivele de protecție a mediului, aceste măsuri nu pot fi, precum în speță, vădit incompatibile sau contrare obiectivelor menționate, în condițiile în care protecția mediului este o cerință imperativă. Efectul asupra mediului al obligației în litigiu ar fi fost în mod vădit subestimat, după cum ar atesta concluziile evaluării impactului realizate la inițiativa Comisiei după intrarea în vigoare a Regulamentului 2020/1055. Întrucât a omis să analizeze impactul dispoziției în litigiu, legiuitorul Uniunii nu a ținut seama de faptul că, din moment ce impunerea unei așteptări urma să determine o scădere a eficienței lanțului logistic, ar fi rezultat o creștere a numărului de vehicule grele de marfă care circulă fără încărcătură, a consumului de combustibil și a cantității de CO2 emise. Prin urmare, punerea în așteptare a vehiculelor ar constitui în mod evident o utilizare nerațională a resurselor și ar contribui la repercusiunile negative ale întoarcerii vehiculelor identificate în evaluarea impactului realizată de Comisie. Deși Consiliul neagă orice efect al perioadei de așteptare asupra mediului, acesta nu ar furniza nicio cifră, ceea ce ar demonstra că instituțiile pârâte nu dispuneau de date suficiente la momentul adoptării articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055.

717. Republica Bulgaria a dezvoltat o argumentație comună pentru cele două dispoziții pe care le‑a contestat în această privință(436). Aceasta susține că ceea ce ea desemnează ca fiind perioada de repaus între două operațiuni de cabotaj ar crește numărul deplasărilor fără încărcătură și ar limita numărul operațiunilor de cabotaj despre care se știe totuși că ajută la diminuarea acestui tip de deplasări, cum ar fi subliniat Comisia în Cartea albă intitulată „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punct de vedere al resurselor”(437), invitând la eliminarea restricțiilor privind cabotajul. Perioada de așteptare nu ar acționa nicidecum în favoarea unui nivel ridicat de protecție și de îmbunătățire a calității mediului și nici nu ar integra cerințele legate de protecția acestuia. Prin urmare, articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar fi contrar, pe de o parte, articolului 90 TFUE coroborat cu articolul 3 alineatul (3) TUE și cu articolul 11 TFUE, precum și cu articolul 37 din cartă și, pe de altă parte, articolului 3 alineatul (5) TUE, articolului 208 alineatul (2) și articolului 216 alineatul (2) TFUE, precum și Acordului de la Paris.

718. Republica Polonă a dezvoltat o argumentație comună celor patru dispoziții pe care le contestă în ceea ce privește încălcarea articolului 11 și a articolului 37 din cartă. După ce amintește ponderea considerabilă a transportului rutier în ceea ce privește emisiile de CO2 și eliberarea poluanților atmosferici, precum și contextul îngrijorător al crizei climatice, Republica Polonă subliniază riscurile poluării pentru sănătatea umană. Aceasta susține că instituțiile pârâte ar fi trebuit să efectueze o analiză a impactului dispoziției care introduce o perioadă de așteptare după încheierea operațiunii de cabotaj efectuate într‑un stat membru și ar fi trebuit să se asigure că măsura avută în vedere nu aducea atingere realizării obiectivelor stabilite în alte acte de drept derivat în materie de mediu. Din moment ce o acțiune ar putea conduce la consecințe negative asupra mediului, instituțiile pârâte ar fi trebuit să evalueze comparativ interesele în conflict și să aducă modificări adecvate sau cel puțin să se asigure că această reglementare nu va aduce atingere realizării obiectivelor stabilite în celelalte acte de drept derivat adoptate în domeniul mediului. Or, în opinia sa, restricția suplimentară adusă cabotajului prin articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar conduce la o creștere a călătoriilor fără încărcătură și, prin urmare, la o creștere a emisiilor de CO2, care ar decurge în mod logic din limitarea avantajelor de optimizare a operațiunilor de transport pe care le conferă operațiunile de cabotaj. De altfel, legătura dintre operațiunile de cabotaj și reducerea curselor fără încărcătură ar fi recunoscută chiar de legiuitor.

719. Consiliul și Parlamentul și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestor motive.

2)      Analiză

720. Argumentul potrivit căruia termenul de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis ar fi contrar politicii de mediu pentru simplul motiv că un asemenea termen ar reduce posibilitatea de a utiliza cabotajul, deși cabotajul ar permite optimizarea operațiunilor de transport, astfel cum ar fi recunoscut legiuitorul în considerentul (21) al Regulamentului 2020/1055, și, prin urmare, limitarea impactului acestora asupra mediului, nu poate fi admis fără a considera că cerințele întemeiate pe protecția mediului trebuie să prevaleze întotdeauna asupra celorlalte obiective ale Uniunii, ceea ce nu reiese nici din articolul 3 alineatul (3) TUE, nici din articolul 11 TFUE, și fără a nega posibilitatea legiuitorului, în cadrul exercitării marjei sale largi de apreciere, de a reglementa o activitate pe care, în deplină cunoștință de cauză, a refuzat să o liberalizeze complet(438), astfel cum demonstrează acest considerent, potrivit căruia operațiunile de cabotaj „ar trebui permise atâta timp cât nu se desfășoară într‑un mod care să genereze o activitate permanentă sau continuă în statul membru în cauză”. Adăugăm că însăși definiția cabotajului conține o referire la caracterul său temporar(439) și că, după cum a arătat Consiliul, câștigurile în materie de ecoeficiență asociate cabotajului, astfel cum este vizat de Regulamentul nr. 1072/2009, au sens numai atât timp cât activitatea de cabotaj nu este pe deplin liberalizată și continuă să fie legată de un transport internațional, care, la rândul lui, generează o întoarcere: cabotajul care nu este legat de un atare transport – respectiv posibilitatea unui operator de transport stabilit într‑un stat A de a veni să presteze în mod liber servicii de transport național într‑un stat B – nu contribuie, așadar, la eficiența logistică a transporturilor și nici la efortul de a raționaliza cursele de întoarcere.

721. În plus, acest termen de așteptare nu poate fi interpretat în sine, contrar celor susținute de Republica Lituania, ca o obligație de a asigura întoarcerea vehiculului în statul membru de stabilire. În cazul în care operatorii de transport intenționează să se conformeze obligației de a respecta un termen de așteptare de patru zile asigurând întoarcerea vehiculului în statul membru de stabilire al operatorului de transport, o astfel de alegere s‑ar întemeia pe considerații legate de eficiența economică a activității lor, însă nu este impusă, ca atare, prin Regulamentul 2020/1055(440).

722. În sfârșit, subliniem un anumit paradox în argumentația Republicii Polone, care denunță costurile de aplicare a dispoziției care decurg din deplasările fără încărcătură impuse vehiculelor grele de marfă, pe care aceasta le descrie, pe de altă parte, ca efectuând, dacă nu ar fi supuse unui termen de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis, operațiuni de cabotaj și între țări terțe(441). Din punct de vedere strict ecologic, nu înțelegem în ce mod o asemenea situație ar avea un impact mai redus asupra mediului(442).

723. În orice caz, astfel cum am arătat deja, în ceea ce privește presupusa încălcare a articolului 11 TFUE, dispozițiile atacate din Regulamentul 2020/1055 nu pot fi analizate în mod izolat, ci trebuie să rezulte dintr‑o analiză a întregii politici în domeniul transporturilor că interesele de mediu au fost luate în considerare în mod corespunzător. Prin urmare, facem trimitere aici la considerațiile noastre cu privire la acest aspect, care se aplică mutatis mutandis analizei referitoare la perioada de așteptare(443).

724. În rest, în ceea ce privește domeniul de aplicare al articolului 37 din cartă, facem trimitere la punctul 565 din prezentele concluzii; în ceea ce privește motivul întemeiat pe lipsa unei evaluări a impactului, facem trimitere la punctul 570 din prezentele concluzii; în ceea ce privește caracterul lipsit de relevanță al invocării articolului 191 TFUE, facem trimitere la punctul 581 din prezentele concluzii; în ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea Acordului de la Paris, precum și a articolului 3 alineatul (5) TUE și a articolului 208 și a articolului 216 alineatul (2) TFUE, facem trimitere la punctul 586 și următoarele din analiza noastră; în sfârșit, în ceea ce privește problema raportului cu celelalte acte de drept derivat, facem trimitere la punctul 594 din prezentele concluzii.

725. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se constate că motivele întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului trebuie respinse ca nefondate.

b)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității

1)      Argumentele părților

726. Republica Lituania susține că articolul 8 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 ar încălca principiul proporționalității întrucât legiuitorul Uniunii ar fi adoptat această dispoziție fără a dispune de suficiente elemente de informare cu privire la impactul său și fără a stabili măsura în care ar putea apărea ca justificate efectele negative pentru operatorii economici generate de dispoziția menționată.

727. Republica Lituania invocă mai întâi, deși în cadrul unui motiv distinct de cel întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, argumente în legătură cu o încălcare a acestui principiu ca urmare a lipsei unei evaluări a impactului(444), care trebuie examinate aici. Aceasta afirmă că nici Comisia, nici Consiliul și nici Parlamentul nu ar fi efectuat o evaluare a impactului modificării introduse prin articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055. O astfel de măsură nu ar fi figurat în propunerea inițială a Comisiei, perioada de așteptare fiind adăugată abia în cursul procedurii legislative, ceea ce ar fi constituit o modificare substanțială a propunerii Comisiei, care necesita efectuarea unei noi evaluări a impactului(445).

728. În ceea ce privește proporționalitatea măsurii înseși, în primul rând, Republica Lituania susține din nou că dispoziția ar fi contrară politicii Uniunii în materie de protecție a mediului și Pactului verde european, având în vedere creșterea numărului de curse fără încărcătură la care ar conduce obligația de a respecta un termen de așteptare de patru zile. În al doilea rând, articolul 8 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 ar fi incompatibil cu piața unică și cu piața serviciilor de transport întrucât ar determina o fragmentare a pieței, ar discrimina indirect statele membre periferice și mici și nu ar fi ținut seama de deteriorarea semnificativă a situației economice a acestora din urmă. În al treilea rând, Comisia a identificat în evaluarea impactului o dificultate legată de imprecizia și de lipsa de claritate a dispozițiilor referitoare la cabotaj în vigoare înainte de adoptarea Regulamentului 2020/1055. Cu toate acestea, după ce au respins dispoziția propusă de Comisie, Consiliul și Parlamentul nu ar fi furnizat niciun element suplimentar de natură să justifice alegerea acestei măsuri mai degrabă decât a celei propuse de Comisie. Obiectivul de a ajusta normele referitoare la cabotaj și de a îmbunătăți controlul aplicării acestora ar trebui realizat prin intermediul unor măsuri care să nu conducă nici la crearea unor obstacole artificiale în calea furnizării de servicii de transport, nici la o creștere nejustificată a sarcinii administrative și financiare care revine întreprinderilor.

729. Deși trebuie recunoscută existența unei largi puteri de apreciere a legiuitorului, libertatea legiuitorului Uniunii nu ar fi nici absolută, nici nelimitată. Cu toate că legiuitorul poate, potrivit punctului 15 din Acordul interinstituțional, să decidă realizarea unei evaluări a impactului atunci când i se pare necesar și adecvat, o astfel de apreciere ar trebui să fie motivată de date care să garanteze în mod obiectiv că legiuitorul nu abuzează de puterea sa de apreciere prin adoptarea unor măsuri nefondate, ceea ce Consiliul și Parlamentul nu ar fi reușit să stabilească.

730. Republica Bulgaria susține că obligația prevăzută la articolul 8 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 ar încălca principiul proporționalității consacrat la articolul 5 alineatul (4) TUE și la articolul 1 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității. În opinia sa, Parlamentul și Consiliul nu au avut la dispoziție analize economice sau alte date care să fi putut confirma proporționalitatea acestei obligații, care nu făcea parte din propunerea inițială a Comisiei. Prin urmare, aceasta nu ar fi făcut obiectul unei evaluări a impactului, în pofida solicitărilor repetate ale anumitor state membre și a elementelor aduse la cunoștința Parlamentului și a Consiliului în ceea ce privește impactul disproporționat al acestei măsuri. Nu ar fi avut loc nicio consultare cu CoR sau cu CESE. Pârâtele nu ar fi, așadar, în măsură să demonstreze că și‑au exercitat efectiv puterea de apreciere cu ocazia adoptării unui act sau că erau în măsură să ia în considerare toate elementele și circumstanțele relevante ale situației pe care acest act a urmărit să o reglementeze. Evaluarea impactului efectuată de Comisie în 2017(446), invocată de instituțiile pârâte, nu ar face dovada caracterului proporțional al perioadei de așteptare, întrucât din această analiză ar reieși că o astfel de măsură ar fi fost înlăturată nu din motive legate de fezabilitatea sa tehnică, ci pentru că nu ar fi fost recunoscută ca fiind de natură să contribuie direct la soluționarea disfuncționalităților identificate la acel moment.

731. Pe de altă parte, potrivit considerentului (20) al Regulamentului 2020/1055, perioada de așteptare ar trebui să mențină nivelul de liberalizare atins până în prezent, ceea ce nu ar fi cazul, din moment ce noi limite sunt impuse cabotajului, contrar a ceea ce preconiza Comisia. Potrivit considerentului (21) al acestui regulament, operațiunile de cabotaj ar contribui la creșterea factorului de încărcare a vehiculelor și la reducerea numărului deplasărilor fără încărcătură. Cu toate acestea, perioada de așteptare introdusă la articolul 8 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 ar conduce la efectul invers. Acest considerent ar sublinia de asemenea obiectivul de a garanta caracterul real al sediului, din moment ce Regulamentul 2020/1055 urmărește să combată societățile de tip „cutie poștală”. Totuși, organizarea unui sistem de conducători auto nomazi de la o întreprindere la care vehiculele nu se întorc ar putea fi diferențiată de asemenea practici frauduloase sau abuzive, realitatea economică a serviciilor de transport fiind marcată de un grad ridicat de mobilitate. Restrângerea acestei activități care ar fi determinată de punerea în aplicare a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni nu ar contribui nicidecum la un obiectiv legitim, ci ar repune în discuție însăși esența realității economice și a pieței comune a transporturilor. O atare obligație ar constrânge chiar mai multe întreprinderi de transport stabilite în state membre periferice sau insulare să se relocheze într‑un stat membru mai central sau într‑o țară terță. Cerințele prevăzute la articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 ar fi deja suficiente pentru a asigura caracterul real și stabil al sediului, iar limitarea numărului de operațiuni de cabotaj la trei într‑o perioadă de șapte zile ar fi permis evitarea unei activități permanente și continue a operatorului de transport pe teritoriul statului membru în care are loc cabotajul. Perioada de așteptare nu ar fi nici relevantă, nici necesară având în vedere natura intrinsec tranzitorie a cabotajului și obiectivul liberalizării. Republica Bulgaria susține că restricțiile în materie de cabotaj au fost eliminate în anul 1993 în ceea ce privește transportul aerian, ceea ce ar fi condus la o majorare a remunerațiilor primite de piloți. Sensul evoluției normative ar trebui să fie cel al unei liberalizări sporite. Potrivit Republicii Bulgaria, perioada de așteptare ar constitui o măsură protecționistă, iar efectul său asupra pieței ar fi negativ(447). Conducătorii auto care efectuează operațiuni de cabotaj ar fi considerați ca fiind detașați, așa încât o liberalizare sporită nu ar fi de temut în ceea ce privește coeziunea socială. Pe de altă parte, operațiunile de cabotaj ar reprezenta un procent foarte scăzut din transportul național, astfel încât niciun element obiectiv nu ar anunța un impact semnificativ asupra încadrării în muncă a șoferilor pentru transportul rutier în cazul în care ar fi aplicate mai puține restricții(448). În sfârșit, consecințele negative pentru mediu care decurg din perioada de așteptare ar depăși efectele benefice preconizate ale măsurii.

732. România susține că articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055(449) nu îndeplinește cerințele principiului proporționalității. În primul rând, aceasta dezvoltă cu privire la dispoziția menționată o argumentație analogă celei dezvoltate cu privire la obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, referitoare la lipsa unei evaluări a impactului(450).

733. În al doilea rând, România susține că restricția suplimentară introdusă prin articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 nu ar fi nici adecvată, nici necesară pentru realizarea obiectivului urmărit și că nu ar fi măsura cea mai puțin restrictivă care poate fi aleasă. Aplicarea sa ar cauza un prejudiciu disproporționat în raport cu obiectivele urmărite.

734. În ceea ce privește obiectivul urmărit, acesta ar decurge din considerentele (20) și (21) ale Regulamentului 2020/1055. Articolul 2 punctul 4 litera (a) din acest regulament ar constitui însă un regres față de nivelul actual de liberalizare a pieței și ar putea să creeze dezechilibre majore în organizarea lanțurilor logistice ale societăților de transport, să crească timpul de inactivitate și numărul de curse fără încărcătură și să reducă eficiența lanțului de aprovizionare, după cum ar fi constatat raportul Comisiei privind situația pieței transportului rutier. Operațiunile de cabotaj ar fi reduse cu 30 %, potrivit unei analize citate de un raport al Institut Transport & Mobility Leuven(451). În privința sectorului românesc al transporturilor ar fi așteptată o creștere cu 5 % a curselor fără încărcătură ca urmare a restricției suplimentare(452). În aceste condiții, articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 nu ar contribui la obiectivul de a crește factorul de încărcare a vehiculelor și de a reduce deplasările fără încărcătură.

735. În ceea ce privește obiectivul de a se asigura faptul că operațiunile de cabotaj nu se desfășoară într‑un mod care să genereze o activitate permanentă sau continuă, ar rezulta din diverse analize că, din activitatea globală de cabotaj la nivelul Uniunii, cabotajul ilegal ar reprezenta 0,56 %, dar ar continua să afecteze mai mult anumite țări, cu rate de la aproape zero până la 6,4 %(453). Cabotajul ilegal nu ar decurge din deschiderea pieței, ci din divergențele în ceea ce privește aplicarea și controlul respectării reglementării existente de către statele membre. O acțiune legislativă urmărind atingerea acestui obiectiv ar fi putut consta în clarificarea și facilitarea aplicării normelor existente, prin eliminarea restricțiilor sau îmbunătățirea eficacității controlului. Articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar fi în mod vădit inadecvat, iar alegerea normativă ar fi vădit eronată.

736. Această dispoziție nu ar constitui nici o măsură necesară și ar fi nejustificată din cauza impactului său negativ, produs în special asupra întreprinderilor din statele membre situate la periferia Uniunii(454) ca urmare a creșterii costurilor de exploatare, a accesului limitat la piața transporturilor, a unei reduceri a numărului de operatori de transport și a relocării societăților către statele din Vest. Aceste efecte ar fi amplificate de coexistența articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 cu obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni. În ceea ce privește în special sectorul transporturilor din România, care reprezintă o treime din totalul exporturilor românești de servicii și 46 % din excedentul total al comerțului exterior de servicii, 77 % din totalul exporturilor de servicii de transport provenind din sectorul transportului rutier de mărfuri, România face referire la estimările analizei efectuate de UNTRR pentru a constata o creștere a costurilor de exploatare și o scădere a veniturilor, o intensificare a crizei conducătorilor auto profesioniști, un risc de încetare a activității pentru 8 % din societăți, un risc ca 5 % din societăți să se retragă de pe piața transportului internațional, o creștere a emisiilor de CO2, o reducere a numărului de angajați și sarcini administrative suplimentare inutile. Aceste consecințe ar fi și mai grave dat fiind că analiza UNTRR este anterioară pandemiei de COVID‑19. Noua restricție în materie de operațiuni de cabotaj ar afecta indirect o parte mult mai importantă a economiilor statelor membre din Europa Centrală și de Est în comparație cu economiile statelor membre din Europa de Vest și ar afecta mai mult, în cadrul celor dintâi, IMM‑urile. Aceste consecințe ar depăși în mare măsură efectele pozitive preconizate ale dispoziției menționate și ar contraveni obiectivelor Cărții albe din 2011 „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punct de vedere al resurselor”(455). România consideră de asemenea că adoptarea articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar fi disproporționată în raport cu numărul considerabil de state membre afectate negativ de aceste măsuri și în raport cu intensitatea efectelor negative asupra situației cetățenilor și a operatorilor de transport stabiliți în aceste state.

737. Pe de altă parte, Consiliul și Parlamentul nu ar fi descris cabotajul sistematic în termeni similari, iar caracterul nelegal al acestui comportament nu ar fi dovedit. Cabotajul sistematic ar fi o consecință legată de numărul mare de operațiuni de cabotaj realizate de operatorii de transport din UE‑13 ca urmare a înseși structurii pieței, însă aceste operațiuni nu ar constitui un element negativ care să impună adoptarea unor măsuri restrictive. Operațiunile de cabotaj ar fi fost concepute inițial ca tipuri de operațiuni care contribuie la dezvoltarea sectorului, la creșterea economică și la eficiența transporturilor. Operațiunile de cabotaj care conduc la o prezență mai îndelungată a vehiculului pe teritoriul statului membru gazdă ar răspunde unei cereri reale. În orice caz, un număr ridicat de operațiuni de cabotaj nu poate fi asimilat pierderii caracterului temporar, întrucât aceste operațiuni sunt efectuate cu respectarea unor restricții suficiente existente (o operațiune în trei zile sau trei operațiuni în șapte zile). Fără a analiza incidența reală a cabotajului sistematic și întrucât nu s‑a stabilit caracterul sistemic al acestuia, nu s‑ar putea susține că perioada de așteptare ar răspunde necesității unei reglementări echilibrate la nivelul Uniunii ale cărei avantaje ar depăși inconvenientele produse. Nivelul scăzut al cabotajului ilegal (0,56 %) nu ar justifica nici nevoia de suprareglementare, nici adoptarea unor restricții suplimentare. Contrar obiectivului de a facilita și de a clarifica punerea în aplicare a normelor, măsura ar crea dificultăți pentru operatorii de transport în materie de conformare și în materie probatorie.

738. Republica Malta susține că articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar încălca principiul proporționalității, întrucât nu ar fi vorba despre măsura cea mai puțin constrângătoare pentru atingerea obiectivului urmărit. Pe de altă parte, această dispoziție ar afecta grav operatorii de transport maltezi. Perioada de așteptare nu ar fi măsura cea mai puțin constrângătoare disponibilă având în vedere obiectivul identificat în considerentul (21) al acestui regulament. Republica Malta sugerează că articolul 2 alineatul (5) din propunerea Comisiei nu ar fi implicat limitarea gravă a capacității operatorilor de transport de a‑și organiza logistica și de a asigura buna funcționare a flotei lor pe continent care ar fi cuprinsă la articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055. Aceasta subliniază că operatorii de transport internațional maltezi și‑ar desfășura activitatea pe continent, din moment ce nu sunt obligați să transporte vehiculele pe cale maritimă către Malta. Pe continent, aceștia ar face uz de libertatea lor de circulație fără a avea o legătură permanentă sau durabilă specifică cu alte state membre, precum Italia, de exemplu. Absența fizică a vehiculelor operatorilor de transport maltezi din Malta s‑ar datora exclusiv situației insulare a acestui stat membru. Alternativa propusă de Comisie, potrivit căreia ultima descărcare în cursul operațiunii de cabotaj are loc în termen de cinci zile de la ultima descărcare a mărfurilor introduse în statul membru gazdă în cadrul operațiunii de transport internațional care îl are pe acesta ca destinație, ar permite atingerea acelorași obiective precum cele urmărite de Regulamentul 2020/1055 fără a obliga totuși operatorii de transport maltezi să întrerupă în mod artificial și regulat toate operațiunile lor, fără un obiectiv clar și rezonabil, în perioada de așteptare de patru zile. Particularitățile geografice ale teritoriilor insulare nu ar fi fost luate în considerare. Evaluarea ex post a Regulamentului nr. 1072/2009 nu s‑ar putea substitui unei evaluări a impactului perioadei de așteptare, cu atât mai mult cu cât unele dintre afirmațiile pe care aceasta le conține ar fi fost ulterior contrazise, în special în ceea ce privește limitarea costurilor suplimentare generate, printr‑o clarificare a dispozițiilor referitoare la cabotaj. În lipsa unei evaluări a impactului, legiuitorul Uniunii nu ar fi stabilit modul în care perioada de așteptare ar fi mai adecvată, deși aceasta ar fi vădit mai restrictivă decât măsura propusă inițial de Comisie, care, potrivit evaluării impactului, ar fi permis reducerea cu 20 % a activității de cabotaj. Republica Malta nu cunoaște încă măsura în care ar fi fost asigurat echilibrul dintre diferitele interese în cauză. Perioada de așteptare ar fi fost introdusă tardiv în cursul procedurii legislative, în pofida lipsei unei evaluări a impactului, în pofida faptului că unele state membre s‑ar fi opus în mod regulat adoptării unei astfel de măsuri și fără ca instituțiile pârâte să fi consultat sau să fi dialogat vreodată cu Republica Malta.

739. Republica Polonă susține că articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar introduce o limitare suplimentară în ceea ce privește furnizarea serviciilor de cabotaj care s‑ar întemeia pe criterii arbitrare, nu ar fi justificată de obiectivele urmărite de acest regulament și ar produce consecințe negative care ar depăși în mare măsură efectele benefice preconizate.

740. Potrivit Republicii Polone, ar exista deja un temei juridic suficient, constituit de articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 anterior modificării sale, pentru a evita ca activitatea de cabotaj să fie efectuată în mod permanent și continuu, astfel încât articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar fi contrar obiectivului menționat în considerentul (21) al acestui regulament. Ar rezulta deja din articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 că furnizarea de servicii de cabotaj ar fi exclusă în cazul în care vehiculul intră pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei operațiuni de transport internațional fără încărcătură. Această dispoziție ar permite în mod suficient să se evite ca operațiunile de cabotaj să desfășoare într‑un mod care să genereze o activitate permanentă și continuă în statul membru în cauză. Fără o justificare în raport cu obiectivul vizat, articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 ar înăspri în mod disproporționat condițiile de cabotaj și ar rezulta mai mult din voința legiuitorului Uniunii de a limita operațiunile de cabotaj ca atare, iar nu abuzul de acestea. Limitarea respectivă nu ar fi justificată nici din perspectiva avantajelor cabotajului sau a contribuției lor la îmbunătățirea eficienței transporturilor, amintită în considerentul (21) al Regulamentului 2020/1055. Restricția privind cabotajul nu ar fi justificată nici având în vedere consecințele negative importante pe care le‑ar genera în privința ocupării forței de muncă, a infrastructurilor și a mediului, printre altele ca urmare a creșterii numărului de operațiuni de transport fără încărcătură la care ar conduce. Amploarea reală a acestei creșteri nu ar putea fi precizată întrucât evaluarea impactului nu ar fi luat în considerare o asemenea evaluare. Legiuitorul Uniunii nu ar fi luat în considerare nici structura specifică a pieței operatorilor de transport, compusă în principal din IMM‑uri situate la periferia Uniunii, care ar suferi din plin creșterea costurilor generate de limitarea operațiunilor de cabotaj prevăzută la articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 și care ar fi astfel expuse în mai mare măsură riscului de faliment. Creșterea costurilor de funcționare ar avea totodată ca repercusiune o creștere a prețului mărfurilor.

741. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea motivelor menționate.

2)      Analiză

i)      Cu privire la examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității perioadei de așteptare dintre două perioade de cabotaj

742. Astfel cum am amintit deja, exercitarea efectivă a puterii de apreciere a legiuitorului Uniunii presupune luarea în considerare a tuturor elementelor și circumstanțelor relevante ale situației pe care actul pe care acesta l‑a adoptat a urmărit să o reglementeze. În ceea ce privește examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității intervalului de așteptare dintre două perioade de cabotaj, se impune o amintire a istoricului.

743. Potrivit articolului 91 alineatul (1) litera (b) TFUE, în cadrul punerii în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor, legiuitorul Uniunii trebuie să stabilească „condițiile de admitere a transportatorilor nerezidenți pentru a efectua transporturi naționale într‑un stat membru”. Aceste condiții, definite până atunci de Regulamentul nr. 3118/93(456), au fost modificate prin Regulamentul nr. 1072/2009, al cărui considerent (15) definește operațiunile de cabotaj ca fiind „prestarea de servicii de către operatorii de transport rutier de mărfuri într‑un stat membru în care nu sunt stabiliți” și le permite în principiu „atât timp cât se desfășoară într‑un mod care să nu dea naștere unei activități permanente sau continue într‑un stat membru gazdă”(457). Pentru aceasta, frecvența operațiunilor de cabotaj și perioada în care pot fi desfășurate au fost definite mai clar în Regulamentul nr. 1072/2009, legiuitorul Uniunii subliniind încă de atunci dificultatea de a stabili și de a garanta caracterul temporar al prestării unor asemenea servicii(458). Astfel, după cum a amintit Consiliul, această dificultate necesitase deja, sub imperiul Regulamentului nr. 3118/93, adoptarea de către Comisie a unei comunicări interpretative privind caracterul temporar al cabotajului rutier în cadrul transportului de mărfuri(459). Articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 a limitat astfel transporturile de cabotaj la o perioadă de șapte zile în urma unui transport internațional și la trei prestări de servicii „naționale” în această perioadă.

744. Regulamentul nr. 1072/2009 a făcut obiectul unei evaluări ex post(460) care a permis identificarea cabotajului sistematic, care constă în petrecerea de către o întreprindere străină a majorității timpului său într‑o altă țară a Uniunii cu condiția ca operatorul de transport să efectueze în fiecare săptămână un transport internațional, ca fiind o consecință neașteptată și involuntară a Regulamentului nr. 1072/2009(461). Analiza a arătat că definiția cabotajului temporar furnizată de Regulamentul nr. 1072/2009 nu permitea excluderea cabotajului sistematic(462).

745. Astfel cum au amintit instituțiile pârâte, din aceste elemente bine cunoscute de legiuitorul Uniunii la momentul adoptării Regulamentului 2020/1055 reiese că regimul instituit prin Regulamentul nr. 1072/2009 în ceea ce privește cabotajul nu a permis să se asigure în mod suficient caracterul temporar al serviciilor de cabotaj.

746. Aceste elemente au fost luate în considerare în mod corespunzător de Comisie în cadrul evaluării impactului – pilonul privind sediul, care a furnizat de asemenea o analiză a evoluției operațiunilor de cabotaj din punct de vedere cantitativ și geografic. În această analiză, Comisia a stabilit, pe de altă parte, o legătură între creșterea operațiunilor de cabotaj și caracterul sistematic, chiar ilegal, al acestor transporturi și riscurile pentru concurența loială dintre operatorii de transport rezidenți și cei nerezidenți(463). Deși alegerea Comisiei a vizat în cele din urmă, în propunerea sa, o reducere a perioadei în care erau autorizate operațiunile de cabotaj în urma unei operațiuni de transport internațional și eliminarea indicării numărului maxim de operațiuni de cabotaj care puteau fi efectuate în perioada respectivă(464), subliniem, asemenea Consiliului și Parlamentului, că Comisia a avut totodată în vedere posibilitatea de a modifica articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 prin introducerea unei perioade de așteptare între două perioade de cabotaj, înlăturând însă o atare posibilitate din cauza îndoielilor pe care Comisia le avea cu privire la fezabilitatea ei politică și tehnică(465), îndoieli pe care legiuitorul Uniunii putea să nu le împărtășească. În plus, Comisia a indicat că nu a identificat probleme specifice pe care le‑ar fi impus o astfel de măsură în ceea ce privește proporționalitatea(466) și, în cele din urmă, a recunoscut că articolul 8 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 „ar trebui să îmbunătățească aplicabilitatea normelor privind cabotajul, în comparație cu situația actuală”(467).

747. Rezultă, așadar, din elementele care precedă că legiuitorul Uniunii dispunea la momentul adoptării articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 de suficiente elemente care să îi permită să aprecieze proporționalitatea acestei obligații în raport cu obiectivul pe care urmărea să îl atingă, ceea ce Consiliul și Parlamentul au stabilit în mod suficient în fața Curții. Prin urmare, criticile întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității pentru motivul lipsei unei evaluări a impactului sau al insuficienței bazei documentare aflate la dispoziția legiuitorului la momentul exercitării puterii sale de apreciere trebuie respinse ca nefondate.

ii)    Cu privire la caracterul proporțional al perioadei de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis

748. Respectarea principiului proporționalității impune ca articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 să fie apt să realizeze obiectivul urmărit de acest regulament și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivului menționat, fiind stabilit că legiuitorul Uniunii este obligat să recurgă la măsura adecvată cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopul urmărit. În temeiul puterii largi de apreciere recunoscute legiuitorului Uniunii în domeniile în care este chemat să efectueze operațiuni și evaluări complexe, va putea fi cenzurat numai caracterul vădit inadecvat al acestei dispoziții.

749. În ceea ce privește obiectivul urmărit, amintim că articolul 2 punctul 4 litera (c) din Regulamentul 2020/1055 a precizat condițiile regimului de cabotaj preexistent care decurgeau din Regulamentul nr. 1072/2009 din cauza limitelor sale și a consecințelor neașteptate și nedorite care rezultau din acesta. Potrivit considerentului (20) al Regulamentului 2020/1055, legiuitorul Uniunii a urmărit să clarifice, să simplifice și să faciliteze respectarea normelor privind transportul național efectuat cu titlu temporar de către operatorii de transport rutier de mărfuri care nu sunt rezidenți într‑un stat membru gazdă, „menținând totodată nivelul de liberalizare atins până în prezent”. Considerentul (21) al acestui regulament a amintit, la rândul său, că operațiunile de cabotaj „ar trebui permise atâta timp cât nu se desfășoară într‑un mod care să genereze o activitate permanentă sau continuă în statul membru în cauză” și că, pentru a se asigura acest lucru, „operatorii de transport rutier nu ar trebui să aibă permisiunea de a desfășura operațiuni de cabotaj în același stat membru în cursul unui anumit interval după încheierea unei perioade de operațiuni de cabotaj”. Pe de o parte, operațiunile de cabotaj nu sunt pe deplin liberalizate. Pe de altă parte, trebuie definite condiții precise pentru ca furnizarea unor astfel de transporturi să rămână temporară, ceea ce articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 urmărea tocmai să garanteze. Asemenea Consiliului și Parlamentului, amintim că Curtea a avut deja ocazia să sublinieze caracterul în mod necesar temporar al activităților de cabotaj(468).

750. Parlamentul a ilustrat motivele pentru care, potrivit legiuitorului, în exercitarea puterii sale largi de apreciere, operațiunile de cabotaj trebuiau să continue să fie supuse unor restricții. Întemeindu‑se pe evaluarea impactului – pilonul privind sediul, această instituție a indicat în înscrisurile sale că piața cabotajului se caracterizează printr‑o creștere semnificativă a operațiunilor de cabotaj realizate de operatorii de transport din UE‑13, în principal în statele membre ale UE‑15. Această creștere pare legată de faptul că operatorii de transport din statele membre cu costuri reduse de exploatare dispun de un avantaj competitiv în raport cu operatorii de transport naționali din UE‑15, care sunt obligați să respecte o legislație mai strictă și să suporte costuri de exploatare mai ridicate. Caracterul temporar al cabotajului trebuie, așadar, menținut și asigurat pentru a proteja operatorii de transport din UE‑15 de o concurență inechitabilă. Astfel, legiuitorul Uniunii a făcut alegerea politică de a consolida condițiile unui cabotaj temporar, urmărind un echilibru just între accesul pe piața transporturilor naționale al operatorilor de transport nerezidenți și protecția operatorilor de transport naționali, expuși unor costuri de exploatare mai ridicate.

751. În ceea ce privește caracterul necesar și adecvat al perioadei de așteptare dintre două perioade de cabotaj, trebuie să se țină seama, astfel cum au invocat Consiliul și Parlamentul, de faptul că datele aflate la dispoziția legiuitorului Uniunii indicau că articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 a permis în cele din urmă operatorilor de transport nerezidenți să își organizeze operațiunile așa încât să asigure o prezență permanentă sau continuă în statul membru gazdă(469). O asemenea aplicare a acestei dispoziții plasa transporturile respective într‑o „zonă gri”, după cum o califică Parlamentul, și era vădit contrară obiectivului urmărit, deja subliniat în considerentele (13) și (15) ale Regulamentului nr. 1072/2009.

752. În această privință, Consiliul amintește că, în Comunicarea interpretativă a Comisiei privind caracterul temporar al cabotajului în cadrul transportului de mărfuri(470), Comisia indica patru criterii pentru garantarea acestui caracter, și anume durata, frecvența, periodicitatea și continuitatea. Consiliul explică faptul că Regulamentul nr. 1072/2009 reglementa durata serviciului, cabotajul fiind posibil pentru o perioadă de șapte zile. Frecvența operațiunilor de cabotaj în această perioadă a fost de asemenea stabilită, dar nu și frecvența acestor perioade de șapte zile. Legiuitorul, în exercitarea puterii sale largi de apreciere, a considerat, așadar, fără a săvârși o eroare vădită de apreciere, că a permite unui operator de transport să înceapă o nouă perioadă de șapte zile în care trei operațiuni de cabotaj vor fi autorizate imediat după încheierea unei perioade de acest tip limita eficacitatea regimului de cabotaj și contravenea caracterului temporar al operațiunilor de cabotaj pe care dorea să continue să îl garanteze. Obligația de a respecta o perioadă de „cool‑off” în cursul căreia nu se poate realiza nicio activitate de cabotaj pare adecvată pentru atingerea obiectivului urmărit, care este de a asigura caracterul temporar al operațiunilor de cabotaj.

753. În ceea ce privește caracterul necesar, atât evaluarea ex post a Regulamentului nr. 1072/2009, cât și evaluarea impactului – pilonul privind sediul au fost invocate de Consiliu și de Parlament pentru a pune în lumină principalele caracteristici ale pieței transporturilor de cabotaj și pentru a identifica problematicile legate de cabotajul sistematic, întrucât operațiunile de cabotaj nu fac obiectul unei liberalizări totale, ci trebuie organizate în condițiile definite de legiuitorul Uniunii, așa cum prevede articolul 91 alineatul (1) litera (b) TFUE. Astfel, ține de puterea largă de apreciere a legiuitorului să considere intervenția sa necesară pentru a limita practicile abuzive ale anumitor operatori de transport, care au la bază caracterul imprecis sau incomplet al reglementării existente și care amenință concurența loială, operatorii de transport rezidenți confruntându‑se cu prezența, care nu mai este temporară, ci permanentă, a operatorilor de transport nerezidenți pe piața transporturilor naționale.

754. Durata perioadei de așteptare impuse în prezent (patru zile) nu pare excesivă, Consiliul explicând că aceasta trebuie să fie consacrată organizării de transporturi internaționale, care reprezintă o condiție prealabilă necesară pentru orice operațiune de cabotaj, acestea din urmă fiind permise doar pentru că sunt legate de primele. În evaluarea impactului – pilonul privind sediul, Comisia a apreciat că operatorii de transport puteau încă să efectueze 3,33 perioade de șapte zile în care operațiunile de cabotaj sunt permise, însă limitate, într‑o perioadă de 30 de zile(471). Consiliul apreciază că obligația de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile ar trebui să ducă această cifră la trei perioade de șapte zile într‑o perioadă de 29 de zile(472). Activitățile de cabotaj rămân, așadar, posibile.

755. Pe de altă parte, reiese cu claritate din modul de redactare a articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 că numai operațiunile de cabotaj sunt interzise în perioada de așteptare de patru zile, ceea ce este coerent cu obiectivul urmărit. Operatorii de transport nu sunt obligați să își imobilizeze vehiculele în această perioadă și nici să își paralizeze activitățile. Ei sunt obligați numai să consacre aceste patru zile altor tipuri de transport decât operațiunile de cabotaj, astfel încât ingerința legiuitorului Uniunii în organizarea de către operatorii de transport a activităților lor nu pare, contrar celor susținute de reclamante, să aibă o asemenea întindere încât articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 s‑ar dovedi disproporționat.

756. În ceea ce privește existența unor măsuri alternative mai puțin constrângătoare, articolul 5 din Regulamentul nr. 1071/2009 sugerat de Republica Bulgaria nu poate fi reținut, din moment ce obiectivul urmărit este acela de a asigura caracterul real și stabil al sediului. Republica Bulgaria sugerează de asemenea o liberalizare completă a serviciilor de cabotaj, având în vedere ceea ce s‑a întâmplat deja în sectorul aerian. În primul rând, reglementările care privesc un sector în care intervine un mod de transport specific nu pot fi transpuse, în virtutea simplului fapt că este vorba despre un sector legat de transporturi, în cazul celorlalte moduri de transport, fiecare piață fiind caracterizată de elemente care îi sunt proprii(473). În al doilea rând, având în vedere informațiile cuprinse, printre altele, în evaluarea impactului, este dificil de înțeles în ce mod o liberalizare completă ar fi aptă să garanteze luarea în considerare a intereselor operatorilor de transport din UE‑15 în același mod precum cele ale transportatorilor din UE‑13(474). În al treilea rând, gradul de liberalizare a operațiunilor de cabotaj este expresia unei alegeri politice, care ține de puterea largă de apreciere a legiuitorului. În sfârșit, în al patrulea rând, a sugera liberalizarea totală a sectorului ca măsură alternativă la perioada de așteptare dintre două perioade de cabotaj echivalează în fapt cu a pune în discuție însăși esența regimului de cabotaj definit de Regulamentul nr. 1072/2009 și cu a contesta caracterul său temporar.

757. România propune îmbunătățirea eficacității controalelor privind limitele existente în ceea ce privește furnizarea serviciilor de cabotaj. Totuși, astfel cum au arătat Consiliul și Parlamentul, întrucât cabotajul sistematic aparține unei zone gri care a luat naștere ca urmare a preciziei insuficiente a Regulamentului nr. 1072/2009, o consolidare a controlului nu ar fi aptă să atingă cu aceeași eficacitate obiectivul unei clarificări, inclusiv pentru autoritățile însărcinate cu controlul, a caracterului temporar al cabotajului.

758. Republica Malta susține că ar fi trebuit urmată propunerea Comisiei. Totuși, propunerea respectivă a constat în reducerea perioadei în care sunt autorizate operațiunile de cabotaj la cinci zile și în eliminarea precizării referitoare la numărul de operațiuni de cabotaj care pot fi efectuate în această perioadă. O asemenea modificare nu ar fi împiedicat operatorii de transport să lege perioadele de cabotaj și nu ar fi combătut cabotajul sistematic și, așadar, nu ar fi fost aptă să atingă obiectivul urmărit.

759. În sfârșit, argumentul Republicii Polone potrivit căruia articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 ar fi suficient ca atare trebuie respins întrucât este evident că nu ține seama de dificultățile legate de cabotajul sistematic identificate, printre altele, în evaluarea impactului – pilonul privind sediul și întrucât ține de puterea largă de apreciere a legiuitorului Uniunii să decidă când este necesară intervenția sa.

760. Prin urmare, reclamantele nu au dovedit existența unor măsuri alternative mai puțin constrângătoare.

761. În ceea ce privește inconvenientele cauzate de articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, amintim, asemenea instituțiilor pârâte, că singurul aspect al regimului de cabotaj examinat în prezent este cel referitor la obligația de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj, astfel încât orice argument care ar încerca să extindă dezbaterea la restricțiile privind cabotajul prevăzute la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 înainte de modificarea sa prin Regulamentul 2020/1055 trebuie considerat inadmisibil. Prin urmare, aici se ridică numai problema impactului economic, social și asupra mediului al perioadei de așteptare.

762. Din punctul de vedere al mediului, astfel cum s‑a reamintit mai sus, articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 impune operatorilor de transport să nu organizeze operațiuni de cabotaj în această perioadă, însă nu reglementează în alt mod utilizarea sau neutilizarea vehiculelor în perioada respectivă. Din modul de redactare a acestei dispoziții nu reiese o obligație de întoarcere în statul membru de stabilire. Obligația de a ieși de pe teritoriul statului membru gazdă înainte de a se deschide o nouă perioadă de cabotaj în urma unui transport internațional decurge, la rândul său, din regimul existent instituit prin Regulamentul nr. 1072/2009.

763. Unele reclamante au susținut că o limitare suplimentară a operațiunilor de cabotaj ar limita ecoeficiența unor asemenea transporturi, astfel cum este recunoscută în considerentul (21) al Regulamentului 2020/1055. Limitarea serviciilor de cabotaj ar determina, în opinia acestora, o sporire a curselor fără încărcătură și, prin urmare, o creștere nejustificată, printre altele, a emisiilor de CO2. Totuși, o asemenea eficiență nu poate prevala asupra oricărei alte considerații, ceea ce considerentul (21) reflectă efectiv, indicând chiar el că aceste transporturi nu trebuie permise decât în măsura în care nu generează o activitate permanentă sau continuă în statul membru în cauză. În plus, operațiunile de cabotaj contribuie la creșterea factorului de încărcare a vehiculelor și la reducerea deplasărilor fără încărcătură numai în măsura în care sunt efectuate în urma unui transport internațional. După cum a subliniat Consiliul, creșterile în eficiență rezultate din cabotaj sunt generate numai pentru că aceste transporturi sunt asociate unei curse de întoarcere. Prin urmare, este incorect să se susțină că regimul instituit prin articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 repune în discuție aceste creșteri, din moment ce menține, clarificându‑l în același timp, articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009 și nu impune nimic altceva decât o abținere de a furniza servicii de cabotaj pentru o perioadă de patru zile ulterioară perioadei de șapte zile în cursul căreia astfel de transporturi sunt permise. Așadar, obligația de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile între două perioade în care operațiunile de cabotaj sunt permise nu cauzează în mod vădit daune disproporționate în materie de mediu.

764. Aceeași constatare se impune în ceea ce privește examinarea consecințelor economice ale articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055. Aceste consecințe vor fi, evident, mai importante pentru operatorii de transport care deja nu respectau cerințele Regulamentului nr. 1072/2009 în materie de cabotaj, astfel cum pare să fie cazul, de exemplu, al operatorilor de transport maltezi, după cum ilustrează înscrisurile prezentate de Republica Malta. Prin urmare, acestea nu își au originea în noua obligație consacrată de Regulamentul 2020/1055, ci decurg din alegerile economice ale operatorilor de a desfășura operațiuni de cabotaj sistematic, în pofida unei referiri clare la caracterul temporar al acestor activități conținute deja la articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009 și din necesitatea, subliniată de Parlament, de a asigura conformitatea operațiunilor acestora cu reglementarea Uniunii. Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nimeni nu se poate prevala de propria turpitudine).

765. Pe de altă parte, întrucât perioada de așteptare obligă operatorii de transport doar să nu organizeze operațiuni de cabotaj, acești operatori vor putea prevedea alte tipuri de transport, astfel încât activitatea economică nu va fi suspendată în cele patru zile cât durează această perioadă. În plus, în evaluarea impactului s‑a considerat că orice impact al măsurilor avute în vedere s‑ar repercuta asupra utilizatorilor serviciilor de transport fără ca această repercutare să afecteze prețul final al mărfurilor, în care transportul constituie, tot potrivit evaluării impactului, doar o proporție redusă(475).

766. Din punct de vedere social, în evaluarea impactului s‑a considerat că reducerea la patru zile a perioadei în care sunt permise operațiunile de cabotaj și eliminarea numărului maxim de operațiuni de cabotaj permise în această perioadă, astfel cum au fost propuse de Comisie, care ar fi trebuit să conducă la o scădere cu 20 % a activităților de cabotaj(476), nu ar fi avut un impact major asupra nivelului general al activității de transport, din moment ce această reducere a activităților de cabotaj urma să permită o reechilibrare în favoarea operatorilor de transport naționali, în timp ce operatorii de transport care se angajau până atunci în cabotajul sistematic și‑ar redirecționa operațiunile fie către transporturile naționale în statul lor membru de stabilire, fie către transporturile internaționale(477). Din evaluarea impactului reiese că niciuna dintre măsurile avute în vedere nu urma să aibă vreun impact asupra numărului de locuri de muncă disponibile în sectorul transportului rutier de mărfuri(478). O astfel de concluzie poate fi transpusă în ceea ce privește articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 întrucât această dispoziție nu constituie o măsură mai restrictivă în raport cu cea propusă și evaluată de Comisie.

767. În sfârșit, deși argumentul dezvoltat de anumite reclamante trebuie interpretat ca un reproș adresat legiuitorului Uniunii de a nu fi ținut seama de situația lor specifică, dorim să formulăm trei serii de observații. În primul rând, potrivit unei jurisprudențe reiterate, legiuitorul nu este obligat să ia în considerare situația specială a unui stat membru atunci când un act al Uniunii are impact în toate statele membre și, ținând seama de obiectivele urmărite, presupune asigurarea unui echilibru între diferitele interese în cauză, iar, întrucât urmărirea unui astfel de echilibru nu ia în considerare situația specială a unui singur stat membru, ci pe aceea a tuturor statelor membre ale Uniunii, ea nu poate fi privită ca fiind contrară principiului proporționalității(479). În al doilea rând, legiuitorul este cu atât mai puțin obligat să ia în considerare situația specială a unui stat membru atunci când aceasta se întemeiază pe o încălcare flagrantă a reglementării Uniunii, după cum rezultă din descrierea de către Republica Malta a activităților majorității operatorilor săi de transport. În al treilea rând, Regulamentul 2020/1055 nu a modificat cerința potrivit căreia perioada de cabotaj permis se deschide numai dacă a existat înainte un transport internațional care justifică prezența vehiculului pe teritoriul statului membru gazdă și se încheie cu plecarea de pe acest teritoriu, așa încât problema luării în considerare a caracterului insular al Maltei este irelevantă în cadrul unei acțiuni îndreptate împotriva unei dispoziții introduse prin regulamentul menționat.

768. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că reclamantele nu au reușit să demonstreze caracterul vădit disproporționat al articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055. Motivele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității trebuie, așadar, respinse ca nefondate.

c)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1)      Argumentele părților

769. Republica Lituania susține, în primul rând, că instituțiile nu ar fi evaluat în mod corespunzător situația pieței transporturilor în Uniune și nici particularitățile geografice ale statelor membre relevante în ceea ce privește această piață și nu ar fi ținut seama în mod corespunzător de degradarea situației economice a operatorilor de transport care își desfășoară activitatea din centrul și de la periferia Uniunii. Ar fi cert că introducerea perioadei de așteptare ar fi, de exemplu, lipsită de efect pentru operatorii de transport francezi, întrucât ponderea lor în operațiunile de cabotaj din întreaga Uniune reprezintă mai puțin de 1 %, spre deosebire de operatorii de transport polonezi (care efectuează 40 % din operațiunile de cabotaj din întreaga Uniune), români (8,8 %) sau lituanieni (9,2 %). Evaluarea impactului estimează scăderea numărului de operațiuni de cabotaj la 31 % pentru anul 2035(480). Fiecare zi de interzicere a cabotajului ar avea un cost, estimat, de exemplu, la 679 de euro pentru un operator de transport belgian, respectiv 96 milioane de euro pe an pentru întregul sector belgian. Introducerea perioadei de așteptare ar avea ca efect eliminarea de pe piață în ceea ce îi privește pe operatorii de transport din statele membre periferice și mici, fragmentarea pieței transporturilor și închiderea ei pentru operatorii de transport stabiliți în aceste state membre.

770. În al doilea rând, Republica Lituania reproșează Consiliului și Parlamentului că nu au ținut seama de faptul că respectarea unei perioade de așteptare între două perioade de cabotaj urma să afecteze nivelul de trai și ocuparea forței de muncă, amenințând 35 000 de locuri de muncă lituaniene și mărind decalajul dintre statele membre cele mai puțin dezvoltate din punct de vedere economic și cele mai dezvoltate, situate în Europa Occidentală, din moment ce primele ar avea mai multe persoane angajate în sectorul transporturilor decât cele din urmă, fapt care nu ar fi contrazis de Consiliu și de Parlament. Astfel, aceste instituții ar fi confirmat că obiectivul urmărit era tocmai acela de a reduce volumul actual al operațiunilor transportatorilor stabiliți în centrul sau la periferia Uniunii.

771. Republica Bulgaria invocă un motiv întemeiat pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 90 TFUE coroborate cu articolul 3 alineatul (3) TUE și cu articolul 94 TFUE, comun obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și perioadei de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis. Prin urmare, facem trimitere aici la punctul 659 din prezentele concluzii pentru un rezumat al argumentelor dezvoltate de această reclamantă.

772. Republica Malta, la rândul său, reproșează Parlamentului și Consiliului că nu au inițiat o dezbatere cu ocazia introducerii articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, susceptibilă să expună realitatea impactului acestei noi obligații asupra statelor insulare precum Malta, care depind în mare măsură de comunicațiile maritime și de itinerariile de transport combinat. Respectarea acestei obligații ar avea totuși un impact grav asupra operatorilor de transport maltezi, întrucât aceștia ar fi obligați să își paralizeze arbitrar activitățile. Consecințele grave ar fi ilustrate de raportul KPMG(481): îngreunarea măsurilor logistice, creșterea resurselor neîntrebuințate și/sau a curselor fără încărcătură și, prin urmare, a costurilor, subminarea eficacității operațiunilor și creșterea presiunii economice asupra operatorilor maltezi. Prin faptul că amenință activitatea sectorului transporturilor internaționale malteze, articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 încalcă cerințele articolului 91 alineatul (2) TFUE.

773. Republica Polonă apreciază că, prin limitarea operațiunilor de cabotaj pe baza unor elemente arbitrare, fără a ține seama de situația operatorilor de transport stabiliți în statele membre periferice ale Uniunii, legiuitorul Uniunii a încălcat articolul 91 alineatul (2) TFUE. Aceasta face trimitere la argumentele dezvoltate în cadrul motivului întemeiat pe încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a articolului 91 alineatul (2) TFUE. Ea procedează la fel în ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea articolului 94 TFUE, la care facem trimitere.

774. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

775. Amintim că din cuprinsul punctului 281 și următoarele din prezentele concluzii rezultă că articolul 91 alineatul (2) și articolul 94 TFUE ar impune legiuitorului Uniunii să țină seama de parametrii și de obiectivele specifice pe care acesta le urmărea și presupun o ponderare a acestor obiective, precum și a intereselor în cauză cu ocazia adoptării articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055. Astfel, acesta trebuia să țină seama de efectele prejudiciabile asupra parametrilor prevăzuți de aceste două dispoziții (și anume, pe de o parte, riscul unei afectări grave a nivelului de trai și a ocupării forței de muncă în anumite regiuni și a exploatării echipamentelor de transport și, pe de altă parte, situația economică a transportatorilor) ale obligației de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile între două perioade în care operațiunile de cabotaj sunt permise.

776. Din cuprinsul punctului 742 și următoarele din prezentele concluzii reiese că legiuitorul Uniunii avea la dispoziție date suficiente pentru a cunoaște structura pieței transporturilor și a serviciilor de cabotaj și pentru a aprecia impactul măsurii preconizate. Astfel cum arată printre altele Consiliul, caracterul profund dezechilibrat al pieței transporturilor reiese deja în mod clar din lectura primei pagini a evaluării impactului. Această analiză menționează de asemenea efectele asimetrice ale măsurilor propuse(482). Amintim totodată că prezența permanentă a unui operator de transport nerezident pe teritoriul unui stat membru gazdă pentru a presta servicii de transport naționale nu a fost niciodată admisă de legiuitorul Uniunii, care, cel puțin începând cu Regulamentul nr. 1072/2009, a insistat asupra caracterului nepermanent al unei astfel de activități. Critica Republicii Lituania privind lipsa unei evaluări adecvate a situației pieței și a particularităților sale geografice, critica Republicii Malta privind lipsa dezbaterii și critica Republicii Polone privind caracterul arbitrar al elementelor pe care s‑ar fi întemeiat legiuitorul Uniunii trebuie respinse ca nefondate.

777. Pe de altă parte, tocmai pentru că prezența permanentă a unui operator de transport nerezident pe teritoriul unui stat membru gazdă pentru a presta servicii de transport naționale nu a fost niciodată admisă de legiuitorul Uniunii, pretinsele consecințe economice grave nu vor privi în fapt decât operatorii de transport care erau angajați într‑o activitate care depășește în mod clar finalitățile urmărite de Regulamentul nr. 1072/2009. În plus, astfel cum observă Consiliul cu privire la argumentul invocat de Republica Lituania, întemeiat pe costurile suplimentare pe care ar trebui să le suporte operatorii de transport belgieni, cea mai mare parte a pretinselor consecințe grave se bazează pe o interpretare eronată a articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, potrivit căreia nicio activitate de transporturi nu ar fi permisă în perioada de așteptare de patru zile, ceea ce nu este cazul(483). În același mod, estimarea furnizată de Comisie, invocată de asemenea de Republica Lituania, referitoare la o reducere cu 31 % până în anul 2035 a activităților de cabotaj, nu privește adăugarea unei perioade de așteptare la regimul existent definit de Regulamentul nr. 1072/2009, ci, dimpotrivă, ipoteza potrivit căreia perioada în care operațiunile de cabotaj sunt permise ar fi redusă la patru zile (în loc de șapte sub imperiul Regulamentului nr. 1072/2009)(484).

778. În ceea ce privește pretinsa afectare a nivelului de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni, reclamantele au invocat adesea situația lor individuală, astfel cum este, printre altele, cazul Republicii Malta. Or, potrivit unei jurisprudențe deja amintite în mod repetat, legiuitorul Uniunii nu este obligat să ia în considerare situația specială a unui stat membru atunci când trebuie urmărit un echilibru între diferitele interese în cauză(485). Consecințele negative legate de obligația de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile nu au, pe de altă parte, legătură cu caracterul insular al Maltei, așa cum amintește Parlamentul și cum am constatat deja(486).

779. În plus, din informațiile aflate la dispoziția Consiliului și a Parlamentului la momentul legiferării reiese că aceștia au considerat, în exercitarea puterii lor largi de apreciere în calitate de colegiuitori, că costurile legate de punerea în aplicare a obligației de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile, chiar dacă ar trebui să fie mai împovărătoare pentru operatorii de transport situați la periferia Uniunii, ar fi compensate de avantajele socioeconomice care ar decurge de aici pentru întreaga Uniune. Modificarea substanțială a modelului de prestare a serviciilor de transport rutier invocată de Republica Polonă este tocmai efectul urmărit de legiuitorul Uniunii, nu pentru a favoriza operatorii de transport din UE‑15, ci pentru a corecta o tendință a pieței de a funcționa pe baza unor structuri profund dezechilibrate. Evaluarea impactului a evidențiat faptul că efectul preconizat al obligației de a modifica regimul de cabotaj nu consta într‑o reducere a cererii de servicii de cabotaj, ci într‑o redistribuire a serviciilor de transport. Argumentul Republicii Polone întemeiat pe o anumită stimulare a unei emigrări economice forțate trebuie respins cu convingere: relocarea nu este altceva decât expresia unei alegeri comerciale a unei întreprinderi, iar obligația de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile între două perioade în care operațiunile de cabotaj sunt permise nu constituie în niciun mod un stimulent pentru relocare.

780. În ceea ce privește critica Republicii Polone întemeiată pe neluarea în considerare a riscului unei afectări grave a exploatării și a echipamentelor de transport care ar decurge dintr‑o sporire a curselor fără încărcătură, care degradează infrastructurile și contribuie la creșterea comportamentelor riscante, trebuie să se constate că existența unui asemenea risc nu a fost demonstrată. Astfel, legătura de cauzalitate dintre obligația de a respecta o perioadă de așteptare de patru zile și elementele invocate de Republica Polonă pare deosebit de fragilă și mai degrabă ipotetică, din moment ce va reveni fiecărui operator de transport sarcina de a‑și organiza activitățile după cum dorește (cu excepția activităților de cabotaj) în această perioadă.

781. În sfârșit, în ceea ce privește critica formulată de Republica Polonă referitor la neluarea în considerare de către legiuitorul Uniunii a pandemiei legate de COVID‑19, instituțiile pârâte au amintit în mod util, în primul rând, că la acordul politic privind conținutul Regulamentului 2020/1055 s‑a ajuns la 12 decembrie 2019, și anume înainte de izbucnirea crizei legate de această pandemie, în al doilea rând, că obiectul regulamentului menționat nu era și, prin urmare, nu putea fi gestionarea acestei crize, care a făcut obiectul unor intervenții specifice ale legiuitorului Uniunii(487), și, în al treilea rând, că Regulamentul 2020/1055 prevedea aplicarea sa numai începând cu 21 februarie 2022(488). În aceste condiții, critica întemeiată pe neluarea în considerare a situației speciale a operatorilor de transport ca urmare a pandemiei legate de COVID‑19 nu poate fi admisă.

782. Prin urmare, pentru toate rațiunile expuse anterior, motivele întemeiate pe încălcarea, prin articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, a articolului 91 alineatul (2) și/sau a articolului 94 TFUE trebuie, așadar, respinse ca nefondate.

d)      Cu privire la motivele întemeiate pe o încălcare a principiilor egalității de tratament și nediscriminării

1)      Argumentele părților

783. Republica Lituania invocă încălcarea articolului 26 TFUE și a principiului general al nediscriminării în ceea ce privește perioada de așteptare de patru zile dintre două perioade în care operațiunile de cabotaj sunt permise, întrucât ar împiedica funcționarea pieței interne și ar limita eficacitatea lanțurilor logistice. Aceasta ar conduce la o reorganizare a pieței transportului rutier care discriminează indirect micile state membre periferice ale Uniunii și conferă marilor state membre centrale ale Uniunii un avantaj nelegal și nejustificat în virtutea simplei lor poziții geografice.

784. În primul rând, perioada de așteptare nu ar contribui la realizarea obiectivului de prevenire a denaturării concurenței și ar fi fundamental contrară principiilor pieței libere. Republica Lituania ar fi așteptat de la apartenența sa la Uniune și astfel cum s‑ar fi convenit în Tratatul privind aderarea Republicii Lituania la Uniune o deschidere a pieței transportului rutier de mărfuri pentru operatorii de transport cu sediul în Lituania. Perioada de așteptare ar fi de asemenea incompatibilă cu obiectivele stabilite de Comisie în „Foaia de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor”(489) de a continua eliminarea restricțiilor în materie de cabotaj și ar împiedica în mod fundamental buna funcționare a pieței unice și a liberei prestări a serviciilor în sectorul transporturilor, constituind în același timp o discriminare indirectă față de statele membre periferice și mici.

785. În al doilea rând, toate restricțiile privind cabotajul în sectorul aerian ar fi fost eliminate pentru a stimula dezvoltarea sectorului comunitar al transporturilor aeriene și pentru a îmbunătăți serviciile oferite utilizatorilor. În schimb, în sectorul transportului rutier, introducerea unei perioade de așteptare ar conduce la un regres și la închiderea pieței pentru operatorii de transport nerezidenți.

786. În al treilea rând, factorii naturali, din care ar rezulta o concentrare a cererii de transport în partea centrală și occidentală a Uniunii, nu ar fi fost luați în considerare. Restricția impusă de perioada de așteptare ar descuraja prestarea de servicii acolo unde se află în mod obiectiv o piață mai mare și o cerere mai puternică pentru aceste servicii. Redistribuirea artificială la care ar conduce perioada de așteptare și limitarea debușeelor comerciale ale operatorilor de transport în alte state membre ar da naștere unei discriminări indirecte față de statele membre periferice și mici.

787. În stadiul replicii, Republica Lituania precizează că perioada de așteptare ar fi, în opinia sa, contrară articolului 26 TFUE în măsura în care ar scădea nivelul de liberalizare deja atins, deși Comisia subliniase în evaluarea impactului – pilonul privind sediul că obiectivul urmărit era cel al unei simple îmbunătățiri a punerii în aplicare a normelor și că ar fi respins posibilitatea introducerii unei perioade de așteptare ca urmare a faptului că o asemenea perioadă ar fi improprie pentru rezolvarea problemelor existente. În plus, aceasta ar fi contrară articolului 4 alineatul (2) TUE.

788. România a dezvoltat o argumentație comună obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și perioadei de așteptare de patru zile în ceea ce privește invocarea unei încălcări a principiului nediscriminării pe motiv de cetățenie sau naționalitate prevăzut la articolul 18 TFUE. Prin urmare, facem trimitere, pentru un rezumat al acestor argumente, la punctul 605 și următoarele din prezentele concluzii.

789. Republica Malta invocă încălcarea articolelor 20 și 21 din cartă și a principiului nediscriminării, în măsura în care perioada de așteptare tratează în mod identic situații diferite ca urmare a caracterului insular al Maltei și a amplasării sale geografice. Operatorii de transport maltezi nu ar avea nicidecum nevoie să se întoarcă cu vehiculele în Malta după ce au efectuat trei operațiuni de cabotaj, iar perioada de așteptare i‑ar obliga să se deplaseze într‑un alt stat membru sau să își suspende activitățile. Perioada de așteptare ar impune acestor operatori de transport o suspendare de facto a activităților lor economice. Nu s‑ar fi ținut seama de particularitățile Maltei. Republica Malta susține de asemenea că perioada de așteptare nu ar trebui considerată o măsură tehnică supusă unor dovezi științifice complexe și unor alegeri politice contestate care justifică recunoașterea unei puteri largi de apreciere, ci ar constitui o normă generală aplicabilă tuturor statelor membre care tinde să ignore particularitățile geografice specifice ale unui anumit stat membru și ale sectorului său de transporturi, impunând constrângeri nerezonabile prestării unui serviciu esențial și generatoare de inechitate, din moment ce este impusă unui stat membru împiedicat în mod notoriu, din motive obiective, să i se conformeze. Astfel, Republica Malta ar fi fost tratată de Parlament și de Consiliu, fără motiv și disproporționat, în mod discriminatoriu. Făcând abstracție de efectele potențial discriminatorii ale perioadei de așteptare, Parlamentul și Consiliul ar fi încălcat articolele 20 și 21 din cartă și principiul nediscriminării. În stadiul replicii, Republica Malta adaugă că ar fi vădit eronat să se aplice operatorilor de transport stabiliți într‑un stat membru insular un tratament identic cu cel aplicat operatorilor de transport care nu depind de un tronson maritim pentru a‑și duce la bun sfârșit operațiunile, situația operatorilor de transport insulari nefiind comparabilă cu cea a operatorilor de transport continentali.

790. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

791. În ceea ce privește argumentele întemeiate pe încălcarea articolului 26 TFUE invocate de Republica Lituania, facem trimitere la punctul 678 și următoarele din prezentele concluzii.

792. În ceea ce privește argumentația dezvoltată de România, întrucât aceasta este comună cu cea dezvoltată de această reclamantă în cadrul motivului întemeiat pe încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a principiilor egalității și nediscriminării, facem trimitere la punctul 609 și următoarele din prezentele concluzii.

793. În ceea ce privește argumentele Republicii Lituania întemeiate, pe de o parte, pe o închidere a pieței care ar fi contrară prevederilor acordului de aderare și, pe de altă parte, pe incompatibilitatea perioadei de așteptare cu prevederile Cărții albe a Comisiei invocate de această reclamantă(490), facem trimitere la punctul 618 din prezentele concluzii. În ceea ce privește argumentul întemeiat pe un tratament diferențiat în raport cu cel acordat sectorului transportului aerian și pe articolul 4 alineatul (2) TUE, facem trimitere la punctele 619 și 624 din prezentele concluzii.

794. În ceea ce privește nivelul de control jurisdicțional aplicabil, întrucât Republica Malta contestă recunoașterea unei puteri largi de apreciere legiuitorului Uniunii în materie, un asemenea argument trebuie respins făcând trimitere la jurisprudența amintită deja la punctul 80 din prezentele concluzii.

795. În rest, amintim că instituirea unei perioade de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis vizează obiectivul de a consolida caracterul temporar al cabotajului, urmărind un echilibru just între accesul pe piața transporturilor naționale al operatorilor de transport nerezidenți, care este încă condiționat în temeiul articolului 91 alineatul (1) litera (b) TFUE, și protecția operatorilor de transport naționali expuși unor costuri de exploatare mai ridicate. Este vorba în acest caz despre o măsură care îi afectează fără distincție pe toți operatorii de transport din Uniune. Rămâne, așadar, să se verifice dacă legiuitorul Uniunii a tratat în mod identic situații diferite.

796. Republica Malta susține că situația sa specială de stat insular nu ar fi fost luată în considerare de legiuitorul Uniunii. Trebuie însă amintit că acesta din urmă nu era obligat să procedeze astfel, din moment ce situația tuturor statelor membre care compun Uniunea este cea care trebuie luată în considerare(491). Această reclamantă susține de asemenea că perioada de așteptare va afecta mai grav statele insulare și că operatorii de transport stabiliți pe teritoriul acestor state, întrucât depind de un tronson maritim pentru a‑și duce la bun sfârșit operațiunile, nu ar putea fi tratați în același mod ca operatorii de transport stabiliți pe teritoriul unui stat membru al Uniunii „continentale”. În această privință, întrucât perioada de așteptare nu face decât să consolideze caracterul temporar al operațiunilor de cabotaj efectuate de operatori de transport nerezidenți, impunându‑le să își suspende doar activitatea de cabotaj timp de patru zile, este dificil de înțeles în ce mod caracterul insular al unui stat membru ar fi în mod necesar în defavoarea operatorilor de transport stabiliți pe teritoriul său. Pentru motivele expuse la punctul 618 din prezentele concluzii, nu se poate reproșa legiuitorului Uniunii că nu a ținut seama de particularitățile geografice specifice ale anumitor state membre, din moment ce operatorii de transport care vor fi cei mai afectați vor fi în fapt cei care eludau deja obligația de a respecta caracterul temporar al operațiunilor de cabotaj. În plus, o parte a argumentației Republicii Malta se întemeiază pe o interpretare eronată a articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, întrucât acesta nu implică o obligație de întoarcere a vehiculului în Malta.

797. Argumentul Republicii Lituania întemeiat pe neluarea în considerare a factorilor naturali ai pieței și a repartizării ofertei și a cererii pe aceasta din urmă trebuie de asemenea respins pentru motive similare. Întrucât transporturile naționale nu sunt pe deplin liberalizate, este dificil de înțeles motivul pentru care operatorii de transport stabiliți într‑un stat membru „îndepărtat” de piața națională pe care doresc să își desfășoare activitatea nu ar trebui să fie supuși, la rândul lor, unei condiții al cărei obiectiv este de a garanta caracterul temporar al operațiunilor de cabotaj. În același mod, argumentul întemeiat pe o pretinsă redistribuire artificială a pieței și pe o pretinsă limitare a debușeelor comerciale pentru operatorii de transport stabiliți într‑un stat membru „periferic” sau „mic” nu este convingător. Pe de o parte, se pune din nou problema definirii unor astfel de state(492). Pe de altă parte, caracterul temporar al operațiunilor de cabotaj rezulta deja din Regulamentul nr. 1072/2009, ceea ce, în mod evident, nu a împiedicat accesul acestor state la piața „centrală”. În sfârșit, pentru a evita tratamentul diferențiat în privința operatorilor de transport nerezidenți care este conform cu dreptul primar, operatorii de transport au întotdeauna posibilitatea de a‑și exercita pe deplin libertatea de stabilire pentru a se instala în mod real și stabil pe teritoriul unui alt stat membru.

798. Pentru toate rațiunile care precedă, motivele întemeiate pe încălcarea principiilor egalității de tratament și nediscriminării trebuie respinse ca nefondate.

e)      Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 26 și 34-36 și a articolului 58 alineatul (1) TFUE

1)      Argumentele părților

799. Republica Lituania invocă încălcarea articolului 26 TFUE în ceea ce privește perioada de așteptare de patru zile dintre două perioade în care operațiunile de cabotaj sunt permise, întrucât ar împiedica funcționarea pieței interne și ar limita eficacitatea lanțurilor logistice. Perioada de așteptare ar fi fundamental contrară principiilor pieței libere și ar constitui un obstacol fundamental în calea bunei funcționări a pieței unice și a liberei prestări a serviciilor în sectorul transporturilor.

800. Republica Bulgaria susține că perioada de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis restrânge în mod considerabil libertatea operatorilor de transport de a furniza servicii de transport care le este garantată de politica comună în domeniul transporturilor, ceea ce ar constitui o sursă de îngrijorare ținând seama de natura intrinsec tranzitorie a restricțiilor impuse operațiunilor de cabotaj. Aceasta ar încălca articolul 58 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 91 TFUE. Consiliul și Parlamentul nu și‑ar fi îndeplinit obligația de a asigura aplicarea principiilor libertății de a presta servicii prin intermediul politicii comune în domeniul transporturilor. În cazul în care Curtea ar considera că este pertinentă, Republica Bulgaria solicită de asemenea constatarea unei încălcări a articolului 56 TFUE. Restricția privind libera prestare a serviciilor de transport care ar fi reprezentată de perioada de așteptare de patru zile nu poate fi justificată. Din moment ce Parlamentul a admis că transportul internațional este complet liberalizat, poziția acestei instituții care constă în a susține că regulamentele care reglementează condițiile liberalizării acestui sector nu pot încălca libera prestare a serviciilor ar trebui respinsă.

801. Pe de altă parte, Republica Bulgaria susține că introducerea unei perioade de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis ar avea consecințe grave care ar afecta libera circulație a bunurilor și, așadar, efecte echivalente unor restricții cantitative, interzise în temeiul articolelor 34-36 TFUE.

802. Parlamentul și Consiliul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea motivelor menționate.

2)      Analiză

803. În ceea ce privește critica întemeiată pe o încălcare a articolului 26 TFUE, amintim că articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 nu poate fi examinat numai în lumina acestei dispoziții(493). Republica Lituania susține că instituirea unei perioade de așteptare de patru zile între două perioade de cabotaj permis ar trata într‑un mod mai puțin favorabil micile state membre de la periferia Uniunii. Facem trimitere aici la analiza acestor argumente din cadrul părții dedicate principiilor egalității de tratament și nediscriminării(494). În ceea ce privește argumentul acestei reclamante potrivit căruia perioada de așteptare ar constitui un obstacol în calea pieței interne contrar principiilor menționate și ar împiedica buna funcționare a pieței unice și libera prestare a serviciilor de transport, acesta încalcă în mod vădit domeniul de aplicare al articolului 91 alineatul (1) litera (b) TFUE.

804. Referitor la operațiunile de cabotaj, și anume accesul la piața transporturilor naționale, tratatul însuși admite un tratament diferențiat între transportatorii rezidenți și transportatorii nerezidenți. Or, articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 are ca obiect tocmai să supună operatorii de transport nerezidenți unei noi cerințe pentru a asigura caracterul temporar al activităților de cabotaj(495), în conformitate cu definiția prevăzută la articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009, pe care Regulamentul 2020/1055 nu a modificat‑o.

805. Restricția privind libertatea operatorilor de transport de a furniza servicii de transport cu privire la care se plânge Republica Bulgaria rezultă în fapt din Regulamentul nr. 1072/2009 și, mai în amonte, din dreptul primar, care permite legiuitorului Uniunii să prevadă un regim diferențiat.

806. Subliniem că argumentul Republicii Bulgaria întemeiat pe poziția Parlamentului nu respectă diferența fundamentală dintre transporturile internaționale și transporturile naționale. Astfel, chiar dacă Parlamentul consideră că transporturile internaționale sunt complet liberalizate, o asemenea constatare nu se aplică, în mod evident, transporturilor naționale, care sunt cele care se află în centrul activităților de cabotaj.

807. În ceea ce privește critica întemeiată pe încălcarea articolelor 34-36 TFUE, din nou(496), Republica Bulgaria se limitează la afirmații generale și lipsite de precizie. În orice caz, pretinsele efecte restrictive ale perioadei de așteptare de patru zile dintre două perioade de cabotaj permis par să fie în mod clar mult prea aleatorii și indirecte(497) pentru a se putea constata existența unei încălcări a acestor dispoziții.

808. Având în vedere tot ceea ce precedă, motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 26 și 34-36 și a articolului 58 alineatul (1) TFUE trebuie respinse ca nefondate.

f)      Concluzie

809. Acțiunile formulate de Republica Lituania (C‑542/20), de Republica Bulgaria (C‑545/20), de România (C‑547/20)(498), de Republica Malta (C‑552/20) și de Republica Polonă (C‑554/20), în măsura în care sunt îndreptate împotriva articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, trebuie să fie respinse.

4.      Cu privire la posibilitatea de a supune operațiunile de transport combinat unei perioade de așteptare [articolul 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055, în măsura în care adaugă un alineat (7) la articolul 10 din Regulamentul nr. 1072/2009, sau „clauza de salvgardare”]

810. Republica Polonă este singura care contestă legalitatea articolului 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055, care adaugă un alineat (7) la articolul 10 din Regulamentul nr. 1072/2009. Ea invocă în această privință trei motive, primul fiind întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, al doilea, pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) TFUE, iar al treilea, pe încălcarea articolului 94 TFUE. În plus, prin intermediul motivului comun dezvoltat în mod transversal împotriva tuturor dispozițiilor Regulamentului 2020/1055 atacate în cadrul acțiunii sale în cauza C‑554/20, Republica Polonă invocă încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă.

811. Articolul 10 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 prevede că, prin derogare de la articolul 4 din Directiva 92/106(499), statele membre pot, în cazul în care acest lucru este necesar pentru a evita utilizarea abuzivă a acestei din urmă dispoziții prin furnizarea unor servicii nelimitate sau continue, constând în segmente rutiere inițiale sau finale efectuate într‑un stat membru gazdă în cadrul unor operațiuni de transport combinat între state membre, să prevadă că articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 se aplică transportatorilor rutieri de marfă atunci când efectuează astfel de segmente rutiere inițiale sau finale pe teritoriul statului membru respectiv, înțelegându‑se că statele membre pot prevedea o perioadă mai lungă decât perioada de șapte zile prevăzută de această dispoziție și o perioadă mai scurtă decât perioada de patru zile prevăzută la articolul 8 menționat.

a)      Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității

1)      Argumentele părților

812. În ceea ce privește primul motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, Republica Polonă susține că limitarea operațiunilor de cabotaj în cadrul transportului combinat ar constitui o răsturnare a acquis‑ului liberalizării în materie de prestări de servicii, care ar fi permis până atunci să se efectueze nelimitat, cu condiția respectării condițiilor de acces la profesie și la piață, trasee rutiere inițiale și/sau finale care fac parte integrantă din operațiunea de transport combinat în temeiul articolului 4 din Directiva 92/106. O asemenea limitare s‑ar baza pe criterii arbitrare, nu ar fi justificată de obiectivele pretins urmărite de Regulamentul 2020/1055 și ar avea consecințe negative disproporționate în raport cu eventualele efecte benefice preconizate.

813. Considerentul (22) al Regulamentului 2020/1055 ar face referire la dumpingul social, însă nu ar exista niciun element obiectiv de natură să justifice asimilarea diferențelor de dezvoltare economică dintre statele membre și a decalajelor salariale care decurg din acestea cu dumpingul social, și anume o activitate practicată sub costuri. Marja de manevră considerabilă lăsată statelor membre ar permite statelor membre în care cererea de servicii de transport este cea mai concentrată să generalizeze recurgerea la clauza de salvgardare și să înăsprească astfel condițiile privind cabotajul prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009, care ar avea deja un caracter disproporționat, în opinia Republicii Polone, expunând astfel operatorii de transport din statele membre cu un nivel mai scăzut de dezvoltare economică, constituiți cel mai adesea sub forma unor IMM‑uri, unor consecințe negative fundamentale care rezultă din limitarea operațiunilor de cabotaj, precum falimentul. Evaluarea impactului nu ar fi luat în considerare dispoziția care consacră clauza de salvgardare, iar Comisia ar fi exprimat îndoieli cu privire la aceasta(500). Obiectivul Directivei 92/106 ar fi, potrivit celui de al treilea considerent al său, combaterea aglomerării traficului și a poluării. Introducerea unei derogări precum clauza de salvgardare ar dăuna infrastructurilor rutiere și mediului, din moment ce contribuția cabotajului la reducerea numărului de curse fără încărcătură și faptul că acesta optimizează exploatarea parcului de vehicule al operatorilor de transport ar fi notorii. Legiuitorul nu ar fi ținut seama de aceste efecte negative, iar combaterea dumpingului social nu ar putea justifica o asemenea limitare a liberei prestări a serviciilor de cabotaj. Legiuitorul nu ar fi luat în considerare situația operatorilor de transport stabiliți la periferia Uniunii. Comisia ar fi elaborat un studiu privind impactul restricției privind cabotajul asupra transportului combinat(501) din care ar reieși că 8 % din operațiunile feroviare/rutiere ar putea fi transferate în segmentul rutier și că ar putea fi așteptată o scădere cu 5 % a ocupării forței de muncă în acest sector. În sfârșit, Republica Polonă consideră că recurgerea la cabotaj era deja limitată în legislația preexistentă și precizează că ea nu se opune combaterii eventualelor abuzuri, ci impunerii unor noi restricții privind exercitarea unor operațiuni legale de cabotaj, inclusiv în cadrul transporturilor combinate.

814. Parlamentul și Consiliul solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

815. Subliniem că această măsură nu a făcut, ca atare, obiectul evaluării impactului dedicate propunerii de modificare a Regulamentului nr. 1072/2009 conținute în Regulamentul 2020/1055 și nu făcea parte din măsurile prevăzute în propunerea de regulament a Comisiei. Totuși, astfel cum a arătat Consiliul, Comisia propusese în anul 2017 o modificare a Directivei 92/106(502), și anume la câteva luni de la prezentarea propunerii sale de modificare a Regulamentelor nr. 1071/2009 și nr. 1072/2009. Deși considerentul (16) al Regulamentului nr. 1072/2009 precizează că „[d]eplasările naționale rutiere în cadrul unui stat membru care nu fac parte dintr‑o operațiune de transport combinat astfel cum se prevede în Directiva [92/106] intră în sfera de definiție a operațiunilor de cabotaj și, prin urmare, ar trebui să facă obiectul dispozițiilor [Regulamentului nr. 1072/2009]”, Comisia a considerat că definiția transportului combinat de mărfuri este „ambiguă și lipsită de claritate”(503) și a propus o clarificare a acesteia. Comisia a indicat de asemenea că ține seama de faptul că unele părți interesate considerau că Directiva 92/106 deschidea calea pentru o eventuală eludare a normelor privind cabotajul, din cauza dificultății de a dovedi aspectul legat de transportul internațional combinat al operațiunii. Dificultăți referitoare la transpunerea articolului 4 din Directiva 92/106 și la neaplicarea normelor privind cabotajul în cadrul operațiunilor de transport combinat fuseseră deja evocate cu ocazia evaluării ex post REFIT a Directivei 92/106(504). La acea dată, douăzeci și două de state membre scuteau în totalitate aceste operațiuni de respectarea normelor privind cabotajul, în timp ce cinci state membre aplicau restricțiile privind cabotajul operațiunilor de transport combinat(505).

816. Din aceste elemente reiese că, la momentul adoptării clauzei de salvgardare constituite de articolul 10 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1072/2009, fusese deja atrasă atenția legiuitorului Uniunii asupra dificultăților de corelare între normele prevăzute de acest regulament și articolul 4 din Directiva 92/106, astfel cum demonstrează și considerentul (22) al Regulamentului 2020/1055. Acesta din urmă exprimă în mod clar preocuparea legiuitorului Uniunii ca liberalizarea sporită stabilită prin articolul 4 din Directiva 92/106 să nu fie utilizată în mod abuziv, având în vedere că, în anumite părți ale Uniunii, respectiva dispoziție a fost utilizată pentru „a eluda caracterul temporar al cabotajului și drept temei pentru prezența continuă a vehiculelor în alt stat membru decât cel în care este stabilită întreprinderea”. Din lectura acestui considerent reiese că lupta împotriva dumpingului social nu este obiectivul urmărit, întrucât considerentul menționat nu califică concurența care decurge din această utilizare abuzivă a articolului 4 din Directiva 92/106 drept dumping social, ci se limitează la a evoca riscul de a conduce la un asemenea dumping. Astfel, contrar celor susținute de Republica Polonă, legiuitorul Uniunii nu a considerat că diferențele de dezvoltare economică dintre statele membre ale Uniunii și decalajele salariale care decurg din acestea constituie dumping social. În schimb, legiuitorul Uniunii a constatat existența unor practici neloiale care au ca efect, pe de altă parte, eludarea reglementării în materie de cabotaj și a apreciat că era necesară o acțiune pentru a clarifica acest aspect și pentru a face coerentă reglementarea respectivă.

817. Articolul 10 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055 urmărește un obiectiv legitim. Rămâne să se verifice dacă această dispoziție este de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. În această privință, trebuie să se constate că acest articol 10 alineatul (7) instituie o posibilitate pentru statele membre de a recurge la o clauză de salvgardare în condiții bine stabilite. Această posibilitate va fi exercitată numai în prezența unui risc identificat de recurgere abuzivă la articolul 4 din Directiva 92/106. Măsura de salvgardare va consta în a supune operațiunile de transport combinat regimului prevăzut la articolul 8 alineatul (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055, înțelegându‑se că legiuitorul oferă statelor membre posibilitatea de a prevedea un regim mai favorabil: perioada în care cabotajul este permis poate fi mai lungă, iar perioada în care cabotajul nu este posibil poate fi mai scurtă decât cea prevăzută la articolul 8 alineatul (2a) menționat. Prin urmare, fiecare stat membru este în măsură să își adapteze răspunsul la intensitatea problemei întâmpinate, în condiții, dacă este cazul, cel mult la fel de restrictive precum cele prevăzute pentru transporturile necombinate.

818. În ședință, instituțiile pârâte au informat Curtea că trei state membre au comunicat Comisiei intenția lor de a pune în aplicare clauza de salvgardare prevăzută la articolul 10 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1072/2009 astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055. Fiind vorba despre o măsură facultativă, efectele sale reale sunt deci deosebit de dificil de estimat(506), însă, chiar dacă toate statele membre ar dori să recurgă la aceasta, punerea în aplicare a unei astfel de clauze necesită respectarea unui anumit număr de condiții, care acționează ca tot atâtea garanții față de eventuala tentație protecționistă a unor state membre. Clauza de salvgardare, astfel cum este formulată la articolul 10 alineatul (7) menționat, apare, așadar, ca fiind aptă să realizeze obiectivul urmărit, fără a depăși ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.

819. Prin urmare și având în vedere tot ceea ce precedă, motivul întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității trebuie respins ca nefondat.

b)      Cu privire la motivele întemeiate pe o încălcare a articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE

1)      Argumentele părților

820. În ceea ce privește al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) TFUE, și al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 94 TFUE, care trebuie examinate împreună, Republica Polonă reiterează argumentația dezvoltată în cadrul motivelor întemeiate pe încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE, în special în ceea ce privește impactul negativ al clauzei de salvgardare asupra exploatării echipamentelor de transport. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 94 TFUE, Republica Polonă arată că expresia „dumping social” care stă la baza dispoziției atacate ar demonstra de asemenea neluarea în considerare a situației operatorilor de transport situați în statele membre de la periferia Uniunii și susține că voința de a asigura o egalitate absolută între condițiile de concurență ar fi, în mod logic, contrară însăși noțiunii de concurență. Eforturile legiuitorului Uniunii de a limita participarea întreprinderilor stabilite în statele membre mai puțin dezvoltate la furnizarea de servicii de cabotaj ar demonstra neluarea în considerare, din perspectiva dreptului concurenței, a situației economice a întreprinderilor.

821. Parlamentul și Consiliul solicită respingerea acestor motive.

2)      Analiză

822. Mulțumindu‑se să reitereze argumentația dezvoltată în cadrul motivelor întemeiate pe încălcarea, prin obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, a articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE, Republica Polonă nu a stabilit în ce mod, privită în mod izolat, simpla posibilitate recunoscută statelor membre de a supune transporturile combinate obligației de a respecta o perioadă de așteptare ar fi de natură să afecteze grav nivelul de trai și de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni sau exploatarea echipamentelor de transport [articolul 91 alineatul (2) TFUE] sau ar constitui o „măsură în domeniul tarifelor și condițiilor de transport” a cărei adoptare ar fi necesitat să se țină seama de situația transportatorilor (articolul 94 TFUE).

823. În ceea ce privește afectarea gravă a nivelului de trai și de ocupare a forței de muncă și a exploatării echipamentelor de transport, astfel de critici trebuie respinse, din moment ce s‑a stabilit deja că articolul 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055 nu a consacrat decât o simplă posibilitate pentru statele membre, a cărei exercitare este însoțită de condiții clare și precise. Până la data ședinței, potrivit declarațiilor instituțiilor pârâte, numai trei state membre își manifestaseră intenția de a pune în aplicare această posibilitate. Creșterea numărului de deplasări fără încărcătură, supraîncărcarea infrastructurilor rutiere și deteriorarea acestora invocate de Republica Polonă nu sunt decât speculații lipsite de temei dacă se ia în considerare domeniul de aplicare real al acestei dispoziții.

824. În ceea ce privește luarea în considerare a situației operatorilor de transport, deși articolul 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055 a consacrat o măsură referitoare la condițiile de transport, trebuie să se constate că din cuprinsul punctelor 815 și 816 din prezentele concluzii rezultă că legiuitorul Uniunii era suficient de informat cu privire la implicațiile unei clarificări a normelor aplicabile transporturilor combinate pentru a garanta că acestea din urmă nu sunt utilizate pentru a eluda caracterul temporar atribuit operațiunilor de cabotaj prin Regulamentul nr. 1072/009 și că, în exercitarea puterii largi de apreciere de care dispune, acesta a luat în considerare tocmai situația tuturor operatorilor de transport.

825. În sfârșit, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe referirea la dumpingul social cuprinsă în considerentul (22) al Regulamentului 2020/1055, facem trimitere la punctul 816 din prezentele concluzii. Cât privește argumentul potrivit căruia legiuitorul Uniunii ar face eforturi să limiteze participarea întreprinderilor stabilite în statele membre mai puțin dezvoltate la furnizarea serviciilor de cabotaj, trebuie reamintit că numai întreprinderile menționate la articolul 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055 sunt cele care, recurgând la transporturile combinate, profitau de acestea pentru a eluda interdicția cabotajului sistematic și că singura intenție a legiuitorului Uniunii este de a furniza pieței instrumentele necesare pentru a corecta eventualele disfuncționalități ale acesteia.

826. Motivele întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 94 TFUE trebuie respinse ca nefondate.

c)      Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă

1)      Argumentele părților

827. Prin intermediul motivului comun dezvoltat în mod transversal pentru toate dispozițiile atacate din Regulamentul 2020/1055 în cadrul acțiunii sale în cauza C‑554/20, Republica Polonă susține că articolul 2 punctul 5 litera (b) din regulamentul menționat încalcă articolul 11 TFUE și articolul 37 din cartă și ar intra în contradicție cu Pactul verde european. Aceasta susține că din studiul Ricardo din 2021 și din studiul referitor la dispoziția care introduce o restricție privind furnizarea serviciilor de cabotaj în cadrul operațiunilor de transport combinat(507) ar reieși o confirmare atât a faptului că impactul asupra mediului al acestei din urmă dispoziții nu fusese analizat la momentul adoptării sale, cât și a caracterului negativ al acestui impact.

828. Consiliul și Parlamentul solicită, la rândul lor, respingerea tuturor acestor motive ca nefondate.

2)      Analiză

829. Amintim că noul alineat (7) introdus prin Regulamentul 2020/1055 la articolul 10 din Regulamentul nr. 1072/2009 prevede posibilitatea statelor membre, în cazul în care acest lucru este necesar pentru a evita utilizarea abuzivă a articolului 4 din Directiva 92/106 prin furnizarea unor servicii nelimitate sau continue constând în segmente rutiere inițiale sau finale efectuate într‑un stat membru gazdă în cadrul unor operațiuni de transport combinat între state membre să prevadă că articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009, care definește principiile generale ale cabotajului, se aplică și operațiunilor de transport combinat, înțelegându‑se că statele membre pot prevedea o perioadă mai lungă decât perioada de șapte zile în care cabotajul este permis în urma unei operațiuni de transport internațional și o perioadă mai scurtă decât perioada de așteptare de patru zile în care operațiunile de cabotaj sunt interzise(508). Statele membre care aleg să pună în aplicare, în ceea ce privește transporturile combinate, procedura de salvgardare prevăzută la articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1072/2009, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055, trebuie să informeze în prealabil Comisia în acest sens și sunt obligate să revizuiască măsurile adoptate în acest scop cel puțin o dată la cinci ani. Acestea au, de asemenea, obligația de a pune măsurile respective la dispoziția publicului.

830. Noul alineat (7) al articolului 10 din Regulamentul nr. 1072/2009 are, așadar, ca efect imediat să permită statelor membre, potrivit aprecierii lor, dar în vederea atingerii unui scop bine stabilit, să extindă aplicarea perioadei de așteptare în care operatorii de transport trebuie să se abțină de la operațiuni de transport intern în statul membru pe teritoriul căruia au ajuns(509). În ședința care a avut loc în fața Curții, instituțiile pârâte au arătat că, până la data ședinței, numai trei state membre informaseră Comisia cu privire la intenția lor de a utiliza această posibilitate. Faptul că alineatul (7) menționat consacră o asemenea posibilitate, cu privire la care nu se poate ști dinainte în ce măsură va fi pusă în aplicare, și lasă statelor membre o anumită marjă în ceea ce privește definirea condițiilor acestei limitări privind cabotajul face destul de incertă examinarea în lumina articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă(510). Totuși, această nouă dispoziție ilustrează, în ceea ce privește problemele identificate și soluția legislativă propusă, exercitarea punerii în balanță a intereselor divergente de către legiuitorul Uniunii prin permiterea unui răspuns diferențiat la o problemă care nu se pune cu aceeași intensitate în toată Uniunea.

831. În orice caz, facem trimitere la următoarele puncte din prezentele concluzii: cu privire la problema domeniului de aplicare al articolului 37 din cartă, la punctul 565, cu privire la întinderea examinării în temeiul articolului 11 TFUE, la punctul 567 și următoarele, cu privire la critica întemeiată pe lipsa unei evaluări a impactului, la punctul 570, cu privire la critica întemeiată pe o contradicție cu obiectivele urmărite de Pactul verde european, la punctul 594 și, cu privire la critica întemeiată pe caracterul probant al studiilor efectuate după adoptarea articolului 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055, la punctul 580.

832. Prin urmare, motivul întemeiat pe încălcarea, prin articolul 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055, a articolului 11 TFUE, a articolului 37 din cartă și pe o contradicție cu obiectivele Pactului verde european trebuie respins ca nefondat.

d)      Concluzie

833. Acțiunea formulată de Republica Polonă în cauza C‑554/20, în măsura în care este îndreptată împotriva articolului 2 punctul 5 litera (b) din Regulamentul 2020/1055, trebuie respinsă.

5.      Concluzie cu privire la acțiunile referitoare la Regulamentul 2020/1055

834. Având în vedere analiza care precedă, propunem Curții să admită, în partea în care vizează anularea articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 în măsura în care modifică articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009, acțiunea formulată de Republica Lituania în cauza C‑542/20, acțiunea formulată de Republica Bulgaria în cauza C‑545/20, acțiunea formulată de România în cauza C‑547/20, acțiunea formulată de Ungaria în cauza C‑551/20, acțiunea formulată de Republica Malta în cauza C‑552/20 și acțiunea formulată de Republica Polonă în cauza C‑554/20. Acțiunea formulată de Republica Cipru în cauza C‑549/20 trebuie admisă în totalitate.

D.      Cu privire la Directiva 2020/1057

1.      Observații introductive

835. Acțiunile formulate de șase state membre, și anume Republica Lituania (cauza C‑541/20), Republica Bulgaria (cauza C‑544/20), România (cauza C‑548/20), Republica Cipru (cauza C‑550/20), Ungaria (cauza C‑551/20) și Republica Polonă (cauza C‑553/20) vizează Directiva 2020/1057. Aceste state membre solicită Curții anularea fie a directivei menționate în totalitate (cu titlu principal sau cu titlu subsidiar), fie a anumitor dispoziții ale acesteia.

836. Astfel, în primul rând, prin acțiunile formulate, Republica Bulgaria și Republica Cipru solicită Curții anularea în totalitate a Directivei 2020/1057.

837. În al doilea rând, acțiunile formulate de Republica Lituania, de România, de Ungaria și de Republica Polonă urmăresc anularea articolului 1 din Directiva 2020/1057, referitor la normele specifice privind detașarea conducătorilor auto. Mai precis, Ungaria solicită, cu titlu principal, anularea în totalitate a acestui articol; Republica Lituania, România și Republica Polonă, precum și Ungaria, cu titlu subsidiar, solicită – astfel cum se va preciza mai detaliat la punctul 869 de mai jos – anularea anumitor alineate ale acestui articol. Cu titlu subsidiar, Republica Lituania, România și Republica Polonă solicită anularea în totalitate a Directivei 2020/1057.

838. În sfârșit, în al treilea rând, Republica Polonă solicită anularea articolului 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057, referitor la termenul de transpunere a acestei directive.

839. Înainte de a analiza diferitele motive invocate de cele șase state membre menționate în susținerea acțiunilor lor, trebuie mai întâi, cu titlu introductiv, să prezentăm dispozițiile Directivei 2020/1057 și în special pe cele referitoare la normele specifice privind detașarea conducătorilor auto, prevăzute la articolul 1 din aceasta. În continuare, va fi de asemenea necesar, tot cu titlu introductiv, să se clarifice obiectul acțiunilor formulate de Republica Bulgaria și de Republica Cipru în cauzele C‑544/20 și, respectiv, C‑550/20.

a)      Cu privire la Directiva 2020/1057 și la reglementarea prevăzută în aceasta referitoare la detașarea conducătorilor auto

840. Astfel cum reiese din titlul său, Directiva 2020/1057 vizează în esență să reglementeze două subiecte principale: în primul rând, aceasta stabilește norme specifice cu privire la Directiva 96/71/CE(511) și la Directiva 2014/67/UE(512) pentru detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier; în al doilea rând, aceasta modifică, în ceea ce privește cerințele de control, Directiva 2006/22/CE(513) de stabilire a condițiilor minime pentru punerea în aplicare a legislației sociale referitoare la activitățile de transport rutier, precum și Regulamentul 1024/2012(514) privind cooperarea administrativă prin intermediul sistemului de informare al pieței interne. Întrucât acțiunile în discuție ale celor șase state membre nu privesc al doilea subiect vizat de Directiva 2020/1057, trebuie să ne concentrăm analiza pe primul.

841. Astfel cum reiese din cuprinsul alineatului (1) al acestuia, articolul 1 din Directiva 2020/1057 instituie norme specifice privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier și anumite aspecte privind cerințele administrative și măsurile de control pentru detașarea conducătorilor auto în cauză.

842. Primul considerent al directivei menționate arată că instituirea unor astfel de norme specifice urmărește „să se asigure condiții adecvate de muncă și o protecție socială corespunzătoare pentru conducătorii auto, pe de o parte, și condiții adecvate pentru mediul de afaceri și de concurență loială pentru operatorii de transport rutier […], pe de altă parte”, pentru a „crea un sector al transportului rutier sigur, eficient și responsabil din punct de vedere social”. Aceste norme sectoriale au, astfel, finalitatea de a „asigura un echilibru între libertatea operatorilor de a presta servicii transfrontaliere, libera circulație a mărfurilor, condițiile adecvate de muncă și protecția socială pentru conducătorii auto”, având în vedere „nivelul ridicat de mobilitate al forței de muncă în sectorul transportului rutier”.

843. După cum am arătat la punctele 38-51 de mai sus, sectorul transporturilor este caracterizat prin aspecte speciale, dintre care unul, printre cele mai importante, este mobilitatea foarte mare a forței de muncă. Astfel, în acest sector, lucrătorii, și anume conducătorii auto, nu sunt detașați, în general, într‑un alt stat membru în baza unor contracte de servicii pe perioade lungi(515), așa cum se întâmplă uneori în alte sectoare, ci exercită o profesie caracterizată printr‑o mobilitate aproape continuă.

844. În aceste condiții, așa cum se arată în considerentul (8) al Directivei 2020/1057, având în vedere particularitățile sectorului transportului rutier, normele sectoriale stabilite de Directiva 2020/1057 urmăresc să se clarifice circumstanțele în care nu li se aplică acestor conducători auto normele generale privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii prevăzute de Directiva 96/71, care se aplică, în principiu, în orice sector economic(516).

845. Din considerentul (9) al Directivei 2020/1057 reiese că legiuitorul Uniunii a decis să întemeieze aceste norme sectoriale în materie de detașare pe criteriul existenței unei „legături suficiente” între conducătorul auto și serviciul prestat și teritoriul unui stat membru gazdă. În acest scop, „pentru a facilita asigurarea respectării normelor respective” sectoriale, legiuitorul a făcut distincție între „diferitele tipuri de operațiuni de transport în funcție de gradul de legătură cu teritoriul statului membru gazdă”.

846. Astfel, articolul 1 din Directiva 2020/1057 stabilește, la alineatele (3)-(7), interpretate în lumina considerentelor (7)-(13) ale acestei directive, o diferențiere, în vederea stabilirii unei detașări a conducătorilor auto, între cinci tipuri de operațiuni de transport rutier internațional și, mai precis, între: operațiunile de transport bilateral, tranzitul, transportul combinat, cabotajul și operațiunile de transport internațional nonbilateral (denumite de asemenea „transport în contul terților”).

847. În ceea ce privește, în primul rând, operațiunile de „transport bilateral”, acestea sunt operațiuni de transport din statul membru în care este stabilită întreprinderea de transport către teritoriul unui alt stat membru sau al unei țări terțe sau, invers, operațiuni de transport dintr‑un stat membru sau o țară terță către statul membru de stabilire a întreprinderii de transport(517).

848. Potrivit articolului 1 alineatul (3) primul paragraf și alineatul (4) primul paragraf din Directiva 2020/1057, atunci când efectuează operațiuni de transport bilateral de mărfuri sau, respectiv, de persoane, un conducător auto nu este considerat detașat în sensul Directivei 96/71.

849. Considerentul (10) al Directivei 2020/1057 explică, astfel, că „[a]tunci când un conducător auto efectuează operațiuni de transport bilateral […], natura serviciului este strâns legată de statul membru de stabilire. Există posibilitatea ca un conducător auto să efectueze mai multe operațiuni de transport bilateral în cursul unei singure călătorii. În cazul în care normele privind detașarea lucrătorilor și, prin urmare, condițiile de muncă și de încadrare în muncă garantate în statul membru gazdă s‑ar aplica acestor operațiuni bilaterale, aceasta ar constitui o restricționare disproporționată a libertății de a presta servicii transfrontaliere de transport rutier”.

850. În paragrafele ulterioare ale alineatelor (3) și (4) ale articolului 1 din Directiva 2020/1057, aceasta prevede în continuare exceptări pentru activități suplimentare, atât pentru operațiunile de transport bilateral de mărfuri, cât și pentru operațiunile de transport bilateral de persoane(518).

851. În ceea ce privește, în al doilea rând, tranzitul, este vorba despre operațiuni de transport în care conducătorul auto tranzitează teritoriul unui stat membru fără a încărca sau a descărca mărfuri și fără a îmbarca sau a debarca persoane(519). Ca urmare a lipsei unei legături semnificative între activitățile conducătorului auto și statul membru tranzitat(520), articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2020/1057 prevede că, atunci când tranzitează teritoriul unui stat membru fără a încărca sau a descărca mărfuri și fără a îmbarca sau a debarca persoane, un conducător auto nu este considerat detașat în sensul Directivei 96/71.

852. În ceea ce privește, în al treilea rând, transportul combinat, acest tip de transport este definit la articolul 1 al doilea paragraf din Directiva 92/106/CEE(521), la care Directiva 2020/1057 face referire în mod expres. Este vorba în esență despre operațiuni de transport de mărfuri între state membre în care camionul sau un alt mijloc de transport de mărfuri legat de camion utilizează calea rutieră pe porțiunea inițială sau finală a parcursului și, pentru restul traseului, calea ferată sau o cale navigabilă interioară sau maritimă(522).

853. Pentru acest tip de operațiune de transport, astfel cum reiese din considerentul (12) al Directivei 2020/1057, legiuitorul a considerat că, „[î]n cazul în care un conducător auto este angajat în cadrul unei operațiuni de transport combinat, natura serviciului furnizat în timpul segmentului rutier inițial sau final este strâns legată de statul membru de stabilire în cazul în care segmentul rutier propriu‑zis reprezintă o operațiune de transport bilateral. În schimb, atunci când operațiunea de transport pe segmentul rutier se efectuează în interiorul unui stat membru gazdă sau ca o operațiune de transport internațional nonbilateral, există o legătură suficientă cu teritoriul unui stat membru gazdă și, prin urmare, ar trebui să se aplice normele referitoare la detașare”.

854. Astfel, alineatul (6) al articolului 1 din Directiva 2020/1057 prevede că un conducător auto nu este considerat detașat atunci când efectuează segmentul rutier inițial sau final al unei operațiuni de transport combinat, în cazul în care segmentul rutier, luat separat, reprezintă o operațiune de transport bilateral.

855. În ceea ce privește, în al patrulea rând, cabotajul, după cum reiese din cuprinsul punctului 742 și al următoarelor din prezentele concluzii, Regulamentul nr. 1072/2009 definește, în considerentul (15), operațiunile de cabotaj ca fiind „prestarea de servicii de către operatorii de transport rutier de mărfuri într‑un stat membru în care nu sunt stabiliți”(523) și le permite în principiu „atât timp cât se desfășoară într‑un mod care să nu dea naștere unei activități permanente sau continue într‑un stat membru gazdă”(524). Pentru aceasta, frecvența operațiunilor de cabotaj și durata pentru care pot fi efectuate au fost definite mai clar la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1072/2009, înainte de modificarea sa, în condițiile examinate mai sus(525), prin Regulamentul 2020/1055.

856. Din considerentul (13) al Directivei 2020/1057 reiese că legiuitorul a considerat că, atunci când un conducător auto efectuează operațiuni de cabotaj, există o legătură suficientă cu teritoriul unui stat membru gazdă, având în vedere că întreaga operațiune de transport are loc în acest stat membru și, în felul acesta, serviciul este strâns legat de teritoriul acestui stat membru.

857. Astfel, alineatul (7) al articolului 1 din Directiva 2020/1057 prevede că, atunci când un conducător auto efectuează o operațiune de cabotaj, acesta este considerat ca fiind detașat în temeiul Directivei 96/71.

858. În ceea ce privește, în al cincilea rând, operațiunile de transport internațional „nonbilateral” (denumite și „transport în contul terților”), din considerentul (13) al Directivei 2020/1057 reiese că acestea se caracterizează prin faptul că conducătorul auto efectuează operațiuni de transport internațional în afara statului membru de stabilire a întreprinderii care face detașarea. Prin urmare, este vorba despre operațiuni de transport dintr‑un stat membru diferit de statul membru de stabilire a întreprinderii de transport sau dintr‑o țară terță până pe teritoriul unui alt stat membru, diferit la rândul său de statul membru de stabilire menționat, sau până pe teritoriul unei țări terțe.

859. În considerentul (13) amintit, legiuitorul a arătat că, atunci când un conducător auto efectuează operațiuni de transport internațional nonbilateral, întrucât acest tip de operațiuni se caracterizează prin faptul că conducătorul auto efectuează operațiuni de transport internațional în afara statului membru de stabilire a întreprinderii care face detașarea, serviciile prestate sunt mai degrabă legate de statele membre gazdă implicate decât de statul membru de stabilire. Legiuitorul a considerat astfel că în aceste cazuri nu sunt necesare norme sectoriale decât în ceea ce privește cerințele administrative și măsurile de control. În consecință, spre deosebire de situația celorlalte tipuri de operațiuni de transport menționate mai sus, în ceea ce privește transportul în contul terților, Directiva 2020/1057 nu prevede la articolul 1 niciun alineat care să reglementeze pe cale normativă detașarea conducătorilor auto pentru acest tip de operațiune de transport.

b)      Cu privire la obiectul acțiunilor formulate de Republica Bulgaria și de Republica Cipru în cauzele C‑544/20 și, respectiv, C‑550/20

860. Cu titlu introductiv, trebuie de asemenea să se clarifice obiectul acțiunilor în cauzele C‑544/20 și C‑550/20 – acțiuni care sunt aproape identice – introduse de Republica Bulgaria și de Republica Cipru. Prin aceste acțiuni, cele două state membre solicită Curții anularea în totalitate a Directivei 2020/1057.

861. Parlamentul și Consiliul susțin însă că acțiunile acestor două state membre invocă argumente care vizează numai articolul 1 din directiva menționată și nu privesc restul acesteia.

862. În această privință, trebuie amintit că din jurisprudență reiese că o anulare în tot a unui act atacat nu poate fi reținută în cazul în care ar fi absolut evident că motivul respectiv, care se referă numai la un aspect specific al acestui act, poate să conducă numai la o anulare în parte. Astfel, simplul fapt că instanța Uniunii consideră întemeiat un motiv invocat de reclamant în susținerea propriei acțiuni în anulare nu îi permite acestei instanțe să anuleze automat actul atacat în întregul său(526).

863. Cu toate acestea, anularea în parte a unui act de drept al Uniunii nu este posibilă decât în măsura în care elementele a căror anulare este solicitată pot fi separate de restul actului. Această condiție de separabilitate nu este îndeplinită atunci când anularea în parte a unui act ar avea ca efect modificarea substanței acestuia, fapt care trebuie apreciat în temeiul unui criteriu obiectiv, iar nu al unui criteriu subiectiv legat de voința politică a autorității care a adoptat actul în cauză(527).

864. Or, în speță, în cele două acțiuni formulate în cauzele C‑544/20 și C‑550/20, Republica Bulgaria și Republica Cipru contestă ceea ce acestea denumesc un „model hibrid” care ar fi fost instituit de Directiva 2020/1057. Astfel cum reiese din acțiunile lor, acest model hibrid constă „în faptul de a aplica transportului în contul terților, fără un prag temporal, normele privind detașarea, exceptând în același timp de la aceste norme transportul bilateral”(528).

865. În susținerea acțiunilor formulate, aceste două state membre invocă cinci motive, întemeiate, în primul rând, pe încălcarea principiului proporționalității, în al doilea rând, pe încălcarea principiului egalității de tratament, în al treilea rând, pe încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE, în al patrulea rând, pe încălcarea articolul 91 alineatul (2), a articolului 90 TFUE coroborat cu articolul 3 alineatul (3) TUE și a articolului 94 TFUE și, în al cincilea rând, pe încălcarea dispozițiilor tratatului în materia liberei circulații a bunurilor, a serviciilor și a politicii comune în domeniul transporturilor.

866. Astfel cum s‑a arătat la punctul 840 de mai sus, Directiva 2020/1057 urmărește în esență să reglementeze două subiecte principale. În special, în cadrul primului dintre aceste subiecte, după cum am arătat la punctul 845 și următoarele de mai sus, Directiva 2020/1057, mai precis alineatele (3)-(7) ale articolului 1, interpretate în lumina considerentelor (10)-(13), urmărește să instituie norme specifice în ceea ce privește detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier, făcând distincție între diferite tipuri de operațiuni de transport în funcție de gradul de legătură cu teritoriul statului membru gazdă.

867. În acest context, trebuie să se constate că acțiunea Republicii Bulgaria și a Republicii Cipru privește exclusiv primul subiect reglementat de Directiva 2020/1057 și numai două dintre cele cinci tipuri de operațiuni de transport menționate la articolul 1 din aceasta. Rezultă că, chiar dacă Curtea ar admite unul sau toate motivele invocate în acțiunile formulate de aceste două state membre, acest fapt ar avea drept consecință cel mult anularea Directivei 2020/1057 în măsura în care reglementează detașarea pentru cele două tipuri de transport vizate de argumentația prezentată de cele două state membre, și anume transportul bilateral și transportul în contul terților. În temeiul jurisprudenței evocate la punctele 862 și 863 de mai sus, o asemenea anulare nu se poate extinde la reglementarea prevăzută de directivă cu privire la celelalte tipuri de transport și nici, cu atât mai puțin, la celelalte dispoziții ale Directivei 2020/1057(529). În consecință, în ceea ce privește aceste din urmă aspecte, acțiunile Republicii Bulgaria și Republicii Cipru trebuie respinse.

2.      Cu privire la motivele privind normele specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto

a)      Observații introductive

868. Toate cele șase state membre care au atacat Directiva 2020/1057 contestă dispozițiile acesteia privind normele specifice, cuprinse în special la articolul 1 din aceasta, referitoare la detașarea conducătorilor auto.

869. Mai precis, în cauza C‑541/20, Republica Lituania solicită anularea articolului 1 alineatele (3) și (7) din Directiva 2020/1057, referitor la operațiunile bilaterale de transport de mărfuri și, respectiv, la cabotaj. În cauza C‑548/20, România solicită anularea articolului 1 alineatele (3)-(6) din Directiva 2020/1057, referitor la operațiunile de transport bilateral de mărfuri și de persoane, la tranzit și, respectiv, la transportul combinat. În cauza C‑551/20, Ungaria solicită, cu titlu principal, anularea în totalitate a acestui articol și, cu titlu subsidiar, anularea articolului 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057, referitor la transportul combinat. În cauza C‑555/20, Republica Polonă solicită anularea articolului 1 alineatele (3), (4), (6) și (7) din Directiva 2020/1057, referitor la operațiunile bilaterale de transport de mărfuri și de persoane, la transportul combinat și, respectiv, la cabotaj. În ceea ce privește acțiunile formulate de Republica Bulgaria și de Republica Cipru în cauzele C‑544/20 și, respectiv, C‑550/20, astfel cum s‑a clarificat la punctele 860-867 de mai sus, acestea vizează reglementarea Directivei 2020/1057 referitoare la operațiunile de transport bilateral și la transportul în contul terților.

870. Pentru a putea analiza diferitele motive invocate de statele membre menționate împotriva acestor norme specifice, trebuie prezentat cadrul jurisprudențial în care se înscriu aceste norme.

b)      Cu privire la jurisprudența Curții în materia detașării conducătorilor auto în sectorul transportului rutier

871. Astfel cum am arătat la punctul 845 de mai sus, în cadrul Directivei 2020/1057, legiuitorul Uniunii a întemeiat normele sectoriale în materia detașării conducătorilor auto în sectorul transportului rutier pe criteriul existenței unei „legături suficiente” între conducătorul auto și serviciul prestat și teritoriul unui stat membru gazdă.

872. Procedând în acest mod, legiuitorul a aplicat criteriul dezvoltat de Curte în jurisprudența sa referitoare la aplicabilitatea Directivei 96/71. Astfel, în Hotărârea din 19 decembrie 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110), Curtea a afirmat că un lucrător nu poate fi considerat, în lumina Directivei 96/71, ca fiind detașat pe teritoriul unui stat membru decât dacă desfășurarea muncii sale prezintă o „legătură suficientă” cu teritoriul respectiv(530). În schimb, nu poate fi considerat „detașat” în sensul Directivei 96/71 un lucrător care efectuează prestații cu caracter foarte limitat pe teritoriul statului membru pe care este trimis(531).

873. În continuare, Curtea a furnizat indicații în ceea ce privește analiza prin care se urmărește stabilirea existenței acestei „legături suficiente”. Astfel, această analiză presupune efectuarea unei aprecieri globale a tuturor elementelor ce caracterizează activitatea lucrătorului în cauză. În plus, existența unei asemenea legături cu teritoriul vizat poate fi evidențiată, printre altele, de caracteristicile prestării de servicii la furnizarea căreia este repartizat lucrătorul în cauză. Constituie totodată un element relevant pentru aprecierea existenței unei astfel de legături natura activităților care sunt îndeplinite de acest lucrător pe teritoriul statului membru în cauză(532).

874. În hotărârea subsecventă din 1 decembrie 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging – pronunțată după adoptarea Directivei 2020/1057 și în timpul desfășurării procedurii scrise în cauzele care fac obiectul prezentelor concluzii –, Curtea a furnizat, în plus, o întreagă serie de clarificări importante cu privire la regimul juridic referitor la detașarea lucrătorilor mobili, precum șoferii de transport internațional, sub imperiul Directivei 96/71.

875. Astfel, în acea hotărâre, Curtea a clarificat, în primul rând, că Directiva 96/71 este aplicabilă prestărilor de servicii transnaționale în sectorul transportului rutier. Cu excepția prestărilor de servicii care implică personalul navigant din cadrul marinei comerciale, excluse în mod expres de articolul 1 alineatul (2) din Directiva 96/71, această directivă se aplică, în principiu, oricărei prestări de servicii transnaționale care implică o detașare a lucrătorilor, indiferent de sectorul economic căruia îi corespunde o asemenea prestare, inclusiv, prin urmare, în sectorul transportului rutier(533).

876. În al doilea rând, în hotărârea menționată Curtea a furnizat clarificări în ceea ce privește criteriile pentru stabilirea existenței unei „legături suficiente” cu teritoriul unui stat membru pentru lucrătorii mobili, precum șoferii de transport internațional(534). Referitor la acești lucrători, Curtea a considerat că gradul de intensitate a legăturii dintre activitățile îndeplinite de un astfel de lucrător, în cadrul furnizării serviciului de transport la care a fost repartizat, cu teritoriul fiecărui stat membru vizat prezintă relevanță în ceea ce privește existența unei „legături suficiente” cu teritoriul. În continuare, ea a considerat că situația este aceeași în ceea ce privește partea pe care aceste activități o ocupă în ansamblul prestării de servicii în cauză și că, în această privință, operațiunile de încărcare sau de descărcare a mărfurilor, de întreținere sau de curățare a vehiculelor de transport sunt relevante, în măsura în care sunt efectuate efectiv de șoferul în cauză, iar nu de terți.

877. În al treilea rând, în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging menționată Curtea a elaborat de asemenea criterii precise în ceea ce privește existența unei „legături suficiente” pentru anumite tipuri specifice de operațiuni de transport rutier internațional. Astfel, în primul rând, Curtea a considerat că nu poate fi considerat „detașat” în sensul Directivei 96/71 un șofer care, în cadrul unui transport rutier de mărfuri, nu face decât să tranziteze teritoriul unui stat membru, întrucât efectuează prestații cu caracter foarte limitat pe teritoriul statului membru pe care este trimis(535). Curtea a exclus, așadar, existența unei „legături suficiente” cu teritoriul statului membru gazdă în ceea ce privește tranzitul, astfel cum este menționat la punctul 851 de mai sus.

878. În al doilea rând, Curtea a considerat că situația ar fi aceeași în ceea ce privește un șofer care efectuează numai un transport transfrontalier din statul membru de stabilire al întreprinderii de transporturi până pe teritoriul unui alt stat membru sau invers(536). Curtea a stabilit, așadar, că nu poate fi considerat „detașat” în sensul Directivei 96/71 un șofer care efectuează operațiuni de „transport bilateral”, astfel cum au fost menționate la punctul 847 de mai sus.

879. În al treilea rând, Curtea a statuat de asemenea că împrejurarea că operațiunile de cabotaj se desfășoară în întregime pe teritoriul statului membru gazdă permite să se considere că desfășurarea muncii de către șofer în cadrul unor astfel de operațiuni are o legătură suficientă cu acest teritoriu(537). Curtea a stabilit, așadar, că un șofer care efectuează operațiuni de cabotaj, astfel cum au fost menționate la punctul 855 de mai sus, trebuie, în principiu, să fie considerat ca fiind detașat pe teritoriul statului membru gazdă, în sensul Directivei 96/71.

880. În același context, Curtea a statuat de asemenea că durata operațiunilor de cabotaj nu este de natură, ca atare, să repună în discuție existența unei legături suficiente între desfășurarea muncii șoferului care le efectuează și teritoriul statului membru gazdă(538).

881. Acesta este, prin urmare, contextul jurisprudențial în care trebuie analizate motivele prin care se urmărește contestarea normelor specifice ale Directivei 2020/1057 referitoare la detașarea conducătorilor auto.

c)      Cu privire la motivul referitor la inaplicabilitatea Directivei 96/71 în cazul conducătorilor auto din sectorul transportului rutier

1)      Argumentele părților

882. În cadrul concluziilor sale formulate cu titlu principal în cauza C‑551/20 și având ca obiect anularea în totalitate a articolului 1 din Directiva 2020/1057, Ungaria, susținută de Republica Estonia, de Republica Letonia și de România, arată că „normele specifice” prevăzute la acest articol sunt nelegale, întrucât conducătorii auto care efectuează transporturi rutiere internaționale nu ar intra în general în domeniul de aplicare al Directivei 96/71 privind detașarea lucrătorilor, având în vedere caracteristicile speciale ale activității pe care o desfășoară.

883. În primul rând, în temeiul articolului 1 alineatul (3) litera (a) din Directiva 96/71 – la care Directiva 2020/1057 face trimitere în articolul 1 alineatul (2) –, aplicabilitatea regimului privind detașarea în cazul conducătorilor auto care desfășoară o activitate de transport internațional rutier ar fi posibilă numai în ipoteza în care există o relație contractuală între întreprinderea de transport ai cărei angajați sunt și destinatarul detașării. Or, o atare relație contractuală ar fi neobișnuită în cadrul contractelor de transport. În conformitate cu Directiva 2020/1057, nu ar fi nicidecum necesar să fie încheiat un contract între întreprinderea expeditoare și întreprinderea destinatară pentru a exista o detașare. Astfel, ar fi suficient ca conducătorul auto să treacă o frontieră națională. Ar rezulta că normele în materie de detașare se întemeiază pe o logică complet străină de cea a activităților de transport internațional, astfel încât, potrivit guvernului maghiar, acestea nu le sunt aplicabile.

884. În al doilea rând, detașarea, în sensul Directivei 96/71, ar fi strâns legată de o prestare de servicii efectuată de angajator în statul membru gazdă. Totuși, în cadrul activității de transport, accentul nu ar fi pus pe serviciul furnizat de conducătorul auto, ci pe circulația mărfurilor între statele membre. Prin urmare, nu ar fi vorba despre o activitate de natură să justifice aplicarea normelor în materia detașării prevăzute de Directiva 96/71. Această argumentație ar fi susținută de răspunsul Uniunii Europene la criza provocată de pandemia de COVID‑19. În urma introducerii unor restricții de deplasare de către diferite state membre, Comisia ar fi intervenit aproape imediat pentru a asigura funcționarea pe cât de fluidă posibil a transportului de mărfuri.

885. În al treilea rând, ca urmare a marii mobilități a lucrătorilor din transporturile internaționale rutiere de mărfuri, Ungaria, făcând trimitere la Hotărârea Dobersberger sus‑menționată, apreciază că acești conducători auto nu pot fi considerați ca desfășurându‑și temporar munca într‑un alt stat membru, ci sunt mai degrabă în deplasare constantă între mai multe state membre. O ședere de scurtă durată – chiar de câteva ore – într‑un alt stat membru nu poate crea o legătură suficientă cu teritoriul acestui stat membru.

886. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

887. În cadrul motivului unic invocat în susținerea concluziilor sale cu titlu principal având ca obiect anularea articolului 1 din Directiva 2020/1057, Ungaria arată în esență că, întrucât regimul privind detașarea instituit prin Directiva 96/71 nu s‑ar putea aplica în sectorul transportului rutier, dispozițiile prevăzute la articolul 1 din Directiva 2020/1057, care se referă în mod explicit, pentru definirea domeniului lor de aplicare, la Directiva 96/71, ar fi nelegale.

888. În această privință, am arătat totuși, la punctul 875 de mai sus, că în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging(539), pronunțată după introducerea acțiunii de către Ungaria în cauza C‑551/20(540), Curtea a statuat că Directiva 96/71 este aplicabilă prestărilor de servicii transnaționale în sectorul transportului rutier. Din această constatare rezultă că însăși premisa motivului invocat de Ungaria lipsește, din moment ce acest motiv se întemeiază pe o pretinsă inaplicabilitate a Directivei 96/71 în sectorul transportului rutier. În aceste condiții, acest motiv trebuie, în opinia noastră, să fie respins.

889. Pe de altă parte, în memoriul în replică depus după pronunțarea Hotărârii Federatie Nederlandse Vakbeweging(541), Ungaria a arătat ea însăși că, în acea hotărâre, Curtea a statuat că Directiva 96/71 este aplicabilă în sectorul transportului rutier. Or, argumentele deja invocate în cererea introductivă și dezvoltate ulterior în memoriul menționat, potrivit cărora, din cauza caracterului neobișnuit al încheierii unui contract între întreprinderea de transport ai cărei angajați sunt șoferii internaționali și destinatarul detașării, în numeroase cazuri serviciile de transport nu ar îndeplini condițiile unei situații de detașare care intră în domeniul de aplicare al Directivei 96/71, astfel încât conducătorii auto care efectuează transporturi internaționale nu ar putea fi considerați în general ca fiind persoane care pun în aplicare una dintre măsurile transnaționale prevăzute de Directiva 96/71, sunt, în opinia noastră, inoperante.

890. Astfel, chiar dacă s‑ar considera că împrejurările invocate erau dovedite, acestea nu pot, în orice caz, să demonstreze o nelegalitate a dispoziției în cauză. Eventuala împrejurare că o reglementare are un domeniu de aplicare limitat(542), astfel încât mai multe cazuri nu ar fi acoperite de aceasta, nu este de natură să demonstreze în niciun mod nelegalitatea acestei reglementări.

891. Din tot ceea ce precedă rezultă că, în opinia noastră, motivul unic invocat în susținerea concluziilor prezentate cu titlu principal de Ungaria în cauza C‑551/20, având ca obiect anularea articolului 1 din Directiva 2020/1057, trebuie respins.

d)      Cu privire la încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE

1)      Argumentele părților

892. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că articolul 91 alineatul (1) TFUE, care constituie temeiul juridic al Directivei 2020/1057, impunea legiuitorului Uniunii să hotărască în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea CESE și a CoR. Aceste două reclamante susțin că, prin faptul că nu au consultat cele două comitete, deși modelul hibrid(543) a fost introdus în cursul procedurii legislative și nu făcea parte din propunerea inițială a Comisiei, Consiliul și Parlamentul au încălcat articolul 91 alineatul (1) TFUE. O astfel de obligație de consultare în urma unei modificări substanțiale a proiectului inițial ar decurge din jurisprudența Curții referitoare la rolul consultativ al Parlamentului(544) atunci când acesta încă nu era colegiuitor, care s‑ar aplica mutatis mutandis în ceea ce privește CESE și CoR, precum și din documente de lucru privind funcționarea CoR. Concluziile hotărârii pronunțate în cauza C‑65/90(545) ar putea fi transpuse în privința modalităților de consultare a CoR și a CESE, iar dispoziția care a făcut atunci obiectul unei interpretări de către Curte ar fi identică cu articolul 91 alineatul (1) TFUE. Modelul hibrid ar afecta însăși esența directivei. Aplicarea deplină a normelor privind detașarea lucrătorilor, indiferent de timpul petrecut într‑un stat membru, în cazul transportului în contul terților ar impune operatorilor de transport în cauză o obligație substanțial modificată. Transporturile în contul terților nu ar mai fi pe picior de egalitate cu transporturile bilaterale, ceea ce ar denatura concurența și ar conduce la diferențe nejustificate între conducătorii auto. Modelul hibrid introdus în cursul procedurii legislative ar aduce astfel atingere structurii propunerii inițiale. Neconsultarea comitetelor ar fi putut influența fondul și substanța măsurii și ar fi condus la o lipsă de diligență cu ocazia elaborării măsurii. Or, obligația de consultare a acestor două comitete ar rezulta dintr‑o cerință procedurală substanțială, univocă și clară, care ar fi de asemenea menționată de documentele de lucru ale CoR. O modificare substanțială introdusă în Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind evaluarea tehnologiilor medicale și de modificare a Directivei 2011/24/UE(546) ar fi determinat colegiuitorul să decidă să consulte din nou CESE. Inexistența unui efect semnificativ al omisiunii consultării cu privire la conținutul măsurilor adoptate în final, deși, contrar celor susținute de Parlament, nedovedită, nu poate, în orice caz, să afecteze caracterul obligatoriu al consultării. Consiliul ar fi recunoscut rolul crucial al Directivei 2020/1057 în propriul comunicat de presă(547).

893. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea lor solicită respingerea motivului întemeiat pe încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE ca urmare a neconsultării CESE și a CoR.

2)      Analiză

894. Astfel cum s‑a amintit deja la punctul 535 din prezentele concluzii, din articolul 91 alineatul (1) TFUE reiese că, atunci când acționează în acest temei, Parlamentul și Consiliul sunt obligate să consulte CESE și CoR. Avizele CESE și CoR privind propunerea de directivă a Comisiei au fost primite la 18 ianuarie 2018(548) și, respectiv, la 1 februarie 2018(549).

895. Republica Bulgaria și Republica Cipru prezintă în esență o argumentație asemănătoare celei invocate în contextul articolului 1 punctul 3 litera (a) din Regulamentul 2020/1055(550). În continuare, aceste două reclamante reproșează Consiliului și Parlamentului că nu au obținut din nou avizul CESE și al CoR după modificările aduse în cursul procedurii legislative propunerii de directivă cu privire la care s‑au exprimat. Acestea susțin că, deși propunerea Comisiei se baza pe criteriul duratei petrecute pe teritoriul unui stat membru pentru a declanșa aplicarea normelor privind detașarea, Consiliul și Parlamentul ar fi ales un alt criteriu și nici CESE, nici CoR nu ar fi fost consultate cu privire la modificarea substanțială pe care ar reprezenta‑o modelul hibrid.

896. Am menționat deja mai sus că obligația de a consulta din nou aceste comitete în cazul unei modificări substanțiale aduse textului în cursul procedurii legislative nu decurge din articolul 91 TFUE și nici din vreo altă dispoziție de drept primar(551). De asemenea, am respins deja argumentul potrivit căruia principiile care rezultă din Hotărârea Parlamentul/Consiliul ar fi aplicabile cazurilor de consultare a CESE și a CoR(552). În ceea ce privește conținutul documentelor de lucru ale CoR menționate de Republica Bulgaria și de Republica Cipru, facem trimitere la punctul 538 din prezentele concluzii.

897. Acest lucru ne determină să constatăm că CESE și CoR au putut, în opinia noastră, să își exprime în mod suficient avizul cu privire la proiectul legislativ avut în vedere.

898. În special, arătăm că CoR a exprimat deja rezerve „cu privire la ampla includere a serviciilor de transport internațional în domeniul de aplicare al directivei privind detașarea lucrătorilor”(553). În plus, observăm că modelul hibrid, astfel cum este definit de reclamante înseși, constă într‑o exceptare a transportului bilateral de la aplicarea normelor privind detașarea(554) și poate fi considerat ca răspunzând, așadar, cel puțin în parte, preocupărilor exprimate de CoR.

899. În ceea ce privește CESE, acesta a avut ocazia să comunice avizul său potrivit căruia propunerea de modificare a legislației privind detașarea conducătorilor auto nu aborda în mod eficace problemele identificate întrucât nu făcea normele mai simple, mai clare și mai ușor de aplicat(555). Cu toate acestea, CESE a salutat aplicarea în întreaga Uniune a normelor privind detașarea lucrătorilor în sectorul transportului rutier(556), pe care a considerat‑o ca având o importanță capitală pentru menținerea unor condiții de concurență echitabile pentru lucrători și întreprinderi deopotrivă(557), și s‑a putut exprima cu privire la aspectul aplicării acestor norme în funcție de tipul de operațiuni avute în vedere(558). CESE s‑a declarat „absolut de acord ca, în ceea ce privește cabotajul, Directiva privind detașarea lucrătorilor să se aplice în continuare din prima zi”(559).

900. Prin urmare, considerăm că, în ceea ce privește principiul aplicării normelor privind detașarea în privința operațiunilor de transport, Directiva 2020/1057 se înscrie în continuarea propunerii Comisiei. Atât CESE, cât și CoR au putut să își prezinte în mod util punctele de vedere în această privință. Problema stabilirii elementului declanșator al aplicării acestor norme, și anume calificarea reținută ca fiind pertinentă de către legiuitorul Uniunii a „legăturii suficiente” cu statul membru de stabilire (o ședere cu o durată mai mare de trei zile, în conformitate cu propunerea de directivă a Comisiei, sau luarea în considerare a tipului de operațiuni), ține, în rest, de puterea largă de apreciere a legiuitorului Uniunii, fără a se putea considera că avizul CESE și al CoR era necesar din nou după modificarea acestei propuneri de către Consiliu și Parlament.

901. În ceea ce privește afirmația referitoare la valoarea de precedent a ceea ce s‑a întâmplat în cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea Regulamentului 2021/2282, facem trimitere la nota de subsol 265 din prezentele concluzii și reiterăm că adăugarea unui temei juridic la actul în curs de adoptare avută în vedere atunci, care implica ea însăși, eventual, obligația de a consulta un comitet, nu este comparabilă cu reglementarea condițiilor de aplicare a normelor privind detașarea lucrătorilor în sectorul transporturilor care este în discuție în prezenta cauză.

902. În consecință, propunem respingerea motivelor întemeiate pe încălcarea articolului 91 alineatul (1) TFUE ca urmare a neconsultării CESE și a CoR.

e)      Cu privire la încălcarea principiului proporționalității

903. În acțiunile formulate, toate cele șase state membre care au atacat Directiva 2020/1057, susținute de Republica Letonia și de Republica Estonia, arată că dispozițiile acesteia privind normele specifice, cuprinse în special la articolul 1, referitoare la detașarea conducătorilor auto nu respectă cerințele care decurg din principiul proporționalității definite la articolul 5 alineatul (4) TUE.

904. Pe de o parte, cinci dintre aceste state membre contestă proporționalitatea ca atare a acestor norme. Acestea susțin în special că dispozițiile atacate ale directivei menționate nu ar fi adecvate pentru atingerea obiectivelor declarate, că ar depăși ceea ce este necesar pentru atingerea acestor obiective și că efectele lor negative ar fi disproporționate în raport cu avantajele preconizate.

905. Pe de altă parte, toate cele șase state membre contestă de asemenea examinarea proporționalității efectuată de legiuitorul Uniunii și în special lipsa unei evaluări a impactului cu privire la versiunea finală a dispoziției, astfel cum a fost adoptată în cele din urmă.

906. Aceste două aspecte trebuie analizate separat.

1)      Cu privire la motivele referitoare la încălcarea principiului proporționalității

i)      Argumentele părților

907. În motivele invocate, cinci dintre cele șase state membre reclamante susțin că diferitele dispoziții privind normele specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto pe care le contestă(560) nu respectă cerințele care decurg din principiul proporționalității, pe de o parte, ca urmare a caracterului inadecvat al acestor norme și, pe de altă parte, din cauza efectelor negative disproporționate pe care le‑ar cauza aplicarea acestor norme.

–       Cu privire la caracterul inadecvat al criteriului întemeiat pe tipul operațiunilor de transport

908. Mai multe dintre statele membre reclamante afirmă, susținute în această privință de Republica Letonia și de Republica Estonia, că criteriul ales de legiuitor întemeiat pe tipul operațiunilor de transport ar fi inadecvat pentru aplicarea normelor privind detașarea în cazul conducătorilor auto din transportul rutier internațional.

909. În primul rând, caracterul inadecvat al criteriului întemeiat pe tipul operațiunilor de transport ar decurge din împrejurarea că legiuitorul Uniunii nu ar fi ținut seama, atunci când a ales să utilizeze criteriul menționat, de existența unei legături reale între conducătorul auto și teritoriul statului membru în cauză în raport cu specificitățile serviciilor de transport.

910. Astfel, Republica Lituania susține că aplicarea normelor privind detașarea în funcție de natura operațiunilor de transport constituie o măsură inadecvată, care nu reflectă noțiunea de detașare. Mai precis, alineatele (3) și (7) ale articolului 1 din Directiva 2020/1057 – pe care acest stat membru le contestă – ar fi fost adoptate fără o examinare adecvată a naturii operațiunilor de transport internațional. În principiu, normele privind detașarea ar fi destinate compensării cheltuielilor suplimentare pe care lucrătorul le suportă ca urmare a faptului că își îndeplinește obligațiile de muncă în alt stat decât cel în care are reședința obișnuită. Specificitatea muncii conducătorilor de camioane ar fi însă cu totul alta: în cazurile de cabotaj de scurtă durată și de transport transfrontalier, conducătorii auto nu ar avea în mod obișnuit nicio legătură cu statul membru gazdă, ar petrece în general doar foarte puțin timp în acest stat și ar suporta, așadar, în statul menționat numai cheltuieli minime.

911. Potrivit României, criteriile de punere în aplicare a regimului privind detașarea în domeniul transporturilor ar trebui stabilite cu o atenție deosebită pentru a asigura un just echilibru între îmbunătățirea condițiilor sociale și de muncă ale conducătorilor auto și protecția liberei prestări a serviciilor de transport rutier. Ar fi astfel necesar să se identifice elementele din care reiese existența unei legături suficiente între conducătorul auto și statul membru gazdă. Legătura suficientă, ca element central care permite stabilirea ipotezelor de punere în aplicare a regimului privind detașarea, ar trebui să se bazeze pe criterii obiective, invariabile și ușor de aplicat, care să fie adaptate la specificitățile domeniului transportului rutier. Astfel, în domeniul transporturilor, care se caracterizează printr‑o mare mobilitate, legătura suficientă cu teritoriul statului membru gazdă nu poate fi determinată în mod precis de operațiunea de transport, definită ea însăși prin același grad de mobilitate. Evaluarea impactului și mai multe alte documente(561) nu ar fi evidențiat contribuția criteriului operațiunii de transport la stabilirea legăturii suficiente.

912. Republica Polonă susține că criteriul întemeiat pe tipul operațiunilor de transport ar fi inadecvat pentru aplicarea normelor referitoare la detașare în cazul conducătorilor auto în ceea ce privește operațiunile bilaterale, cabotajul și transportul în contul terților, întrucât nu ar lua în considerare în mod suficient caracterul specific al serviciilor de transport și nici legătura reală dintre conducătorul auto și statul membru gazdă.

913. Astfel, în primul rând, în general, în cadrul transportului internațional, conducătorii auto ar efectua operațiuni de tipuri variate, care combină operațiunile bilaterale, transportul în contul terților, operațiunile de tranzit și cabotajul. Adesea, noile mandate ar fi acceptate în timp ce transportul este deja în curs, așa încât să exploateze la maximum spațiul de încărcare al mijloacelor de transport utilizate, permițând întreprinderilor de transport să optimizeze resursele disponibile, ceea ce ar spori eficiența globală a transportului. Prin urmare, decizia privind condițiile de muncă și de încadrare în muncă aplicabile ar trebui să țină seama atât de legătura dintre conducătorul auto și statul al cărui teritoriu îl traversează, cât și de dificultățile practice și de sarcinile administrative și financiare legate de aplicarea unui număr considerabil de reglementări și de cerințe formale variate pentru un interval de timp scurt. Aceste elemente ar fi fost ignorate de legiuitorul Uniunii.

914. În al doilea rând, potrivit Republicii Polone, criteriul întemeiat pe tipul operațiunilor de transport ar fi inadecvat întrucât nu ar lua în considerare în mod suficient legătura reală dintre conducătorul auto și teritoriul statului în cauză. Pe de o parte, în ceea ce privește „legătura strânsă” cu statul de stabilire – pe care se întemeiază considerentul (10) al Directivei 2020/1057 pentru neaplicarea normelor privind detașarea în privința operațiunilor de transport bilateral –, Republica Polonă arată că aceasta nu a fost definită și că nu a fost luată în considerare nici în cazul operațiunilor de cabotaj și al transportului în contul terților, pentru care legiuitorul Uniunii s‑a axat pe legătura cu statul gazdă [considerentele (9) și (13)]. Pe de altă parte, în ceea ce privește celălalt element apreciat în acest considerent – și anume faptul că un conducător auto poate efectua mai multe operațiuni de transport bilateral în cursul unei singure călătorii – Republica Polonă arată că ar putea fi efectuate mai multe operațiuni și în cursul unei singure călătorii în cadrul operațiunilor de cabotaj și al transportului în contul terților.

915. În plus, considerentele Directivei 2020/1057 nu ar justifica exceptările pentru operațiunile izolate de transport în contul terților prevăzute la articolul 1 alineatele (3) și (4) din Directiva 2020/1057, a căror introducere ar constitui o breșă în logica astfel definită care stă la baza aplicării normelor privind detașarea.

916. În memoriile lor în intervenție, Republica Letonia și Republica Estonia reiterează în esență aceleași argumente. În special, Republica Letonia reproșează instituțiilor Uniunii că nu au luat în considerare la adoptarea dispozițiilor în cauză specificitățile operațiunilor de transport internațional și nici mobilitatea excepțional de mare a lucrătorilor din sectorul transportului internațional. Republica Estonia consideră că o clasificare întemeiată pe criteriul operațiunii de transport nu permite nicio marjă de manevră atunci când este vorba despre a aprecia existența unei legături reale între conducătorul auto și teritoriul statului membru gazdă în cadrul unei operațiuni de transport internațional. Cu excepția tranzitului și a cabotajului, pentru toate celelalte tipuri de operațiuni de transport ar trebui fie să se efectueze o evaluare de la caz la caz a existenței unei legături, fie să se examineze împreună condiția duratei serviciului furnizat și indicatorii cantitativi, cum ar fi natura și numărul operațiunilor de transport, care au o legătură clară cu activitatea desfășurată în statul membru gazdă.

917. În al doilea rând, mai multe state membre susțin că ar exista alte criterii sau parametri mai adecvați decât cel întemeiat pe tipul operațiunilor de transport pentru a stabili normele referitoare la detașarea conducătorilor auto. În special, un asemenea criteriu ar fi cel întemeiat pe durata șederii conducătorilor auto în statul gazdă, criteriu care fusese reținut inițial de Comisie în Propunerea de directivă privind detașarea.

918. Astfel, Republica Lituania susține că criteriul duratei șederii conducătorului auto în statul gazdă ar constitui un exemplu de criterii obiective care ar stabili o legătură factuală cu statul în care munca este efectiv prestată, chiar dacă ar putea fi aplicate alte criterii în cazul în care acestea sunt justificate obiectiv, asigură o legătură suficientă cu statul membru în care este prestată munca și sunt conforme cu principiul proporționalității. Acest stat membru subliniază că, atunci când Curtea a apreciat criteriul temporal în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, aceasta s‑ar fi pronunțat numai cu privire la operațiunile de cabotaj, însă nu ar fi apreciat operațiunile de transport bilateral și de transport în contul terților în lumina acestui criteriu.

919. Potrivit Republicii Bulgaria și Republicii Cipru, o măsură adecvată și mai puțin constrângătoare decât utilizarea criteriului întemeiat pe tipul operațiunii de transport ar consta în exceptarea integrală a transportului internațional. O asemenea exceptare ar fi justificată ținând seama de situația specială a transportului internațional și de natura sa extrem de mobilă, astfel încât nu ar exista o legătură suficientă cu teritoriul altor state membre în afara statului membru de stabilire. O exceptare totală ar realiza toate obiectivele urmărite. Aplicarea în cazul întregului sector de transport internațional a normelor privind detașarea, însoțite de un prag temporal, ar fi mai adecvată decât modelul hibrid, însă ar ridica probleme grave, întrucât impactul său ar fi întotdeauna disproporționat în ceea ce privește costurile, sarcina administrativă impusă IMM‑urilor, precum și dificultățile legate de interpretarea și aplicarea normelor. O altă alternativă care ar oferi claritate și care ar asigura o legătură suficientă ar fi îndeplinirea în cadrul operațiunilor de transport în contul terților a unui minim de sarcini specifice și enumerate, într‑un anumit stat membru și într‑o anumită lună, de exemplu, lucrări de încărcare sau descărcare a mărfurilor, de întreținere sau de curățare a vehiculelor de transport.

920. România susține că relevanța aplicării elementului temporal (durata minimă a activității) în scopul identificării legăturii suficiente cu teritoriul statului membru gazdă rezultă atât din cadrul juridic general aplicabil detașării, cât și din evaluarea impactului.

921. Astfel, pe de o parte, faptul de a reglementa detașarea în domeniul transporturilor fără a lua în considerare criteriul temporal ar produce, în primul rând, efecte contrare obiectivului urmărit, de a atinge un echilibru între îmbunătățirea condițiilor sociale și de muncă ale conducătorilor auto și facilitarea exercitării liberei prestări a serviciilor de transport rutier întemeiate pe o concurență loială, și, în al doilea rând, ar constitui o încălcare a articolului 5 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității(562), potrivit căruia orice obligație trebuie să fie cât mai redusă posibil și proporțională cu obiectivul urmărit.

922. Pe de altă parte, evaluarea impactului – pilonul social ar menționa în mod specific costurile excesive pentru operatorii de transport în raport cu avantajele pentru conducătorii auto atunci când regimul privind detașarea se aplică unor operațiuni de transport care nu sunt efectuate în mod frecvent sau atunci când activitatea nu este substanțială sau semnificativă. Evaluarea impactului – pilonul social ar constata că un just echilibru între costurile administrative și îmbunătățirea condițiilor sociale și de muncă pentru conducătorii auto poate fi atins numai atunci când un conducător auto lucrează în statul membru gazdă pentru o perioadă mai lungă.

923. România face referire la Hotărârea Curții din 15 martie 2011, Koelzsch (C‑29/10, EU:C:2011:151, denumită în continuare „Hotărârea Koelzsch”), în care Curtea ar fi stabilit criteriile care permit să se identifice „statul cu care munca are o legătură semnificativă” atunci când activitățile de transport sunt efectuate în mai multe state membre, în vederea aplicării Convenției privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale, deschisă spre semnare la Roma la 19 iunie 1980(563). Curtea ar fi arătat că, având în vedere natura activității în sectorul transporturilor internaționale, la stabilirea statului cu care munca are o legătură semnificativă trebuie să se țină seama de ansamblul elementelor care caracterizează activitatea lucrătorului, în special locul din care lucrătorul efectuează misiunile de transport, primește instrucțiunile cu privire la misiunile sale și își organizează munca, precum și locul în care se află uneltele de muncă. Trebuie de asemenea să se verifice care sunt locurile în care transportul este efectuat în principal, locurile de descărcare a mărfurilor, precum și locul în care lucrătorul se întoarce după misiunile sale.

924. Republica Polonă susține că legiuitorul Uniunii a omis celelalte elemente care atestă legătura dintre conducătorul auto și statul gazdă, printre care durata șederii conducătorului auto pe teritoriul statului gazdă. Potrivit acestui stat membru, criteriul temporal ar trebui luat în considerare pentru a asigura caracterul proporțional al măsurilor referitoare la aplicarea normelor privind detașarea lucrătorilor. Propunerea de directivă privind detașarea se baza tocmai pe acest criteriu temporal, iar evaluarea impactului elaborată de Comisie a afirmat că acest criteriu corespunde cel mai bine caracterului mobil al serviciilor de transport, ținând seama atât de situația conducătorilor auto, cât și de cea a operatorilor de transport, precum și de măsurile juridice existente și propuse.

925. Republica Polonă subliniază că durata șederii în statul gazdă poate fi de asemenea comparabilă în cadrul tuturor operațiunilor de transport pe care le ia în considerare, și anume operațiunile de transport bilateral, transportul în contul terților și operațiunile de cabotaj. Astfel, durata șederii conducătorului auto în statul gazdă poate fi foarte scurtă atât în ceea ce privește transportul în contul terților, cât și operațiunile de cabotaj. Atunci când efectuează aceste operațiuni, conducătorul auto poate petrece mai puțin timp în statul gazdă decât în cadrul operațiunilor de transport bilateral sau de tranzit. Prin urmare, ar fi dificil să se evoce o legătură suficientă de natură să justifice aplicarea normelor privind detașarea. Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging nu ar fi obligatorie pentru legiuitorul Uniunii, în măsura în care această hotărâre nu s‑ar opune nici unei derogări mai extinse în ceea ce privește cabotajul, nici adoptării unui criteriu temporal drept criteriu de stabilire a domeniului de aplicare al normelor privind detașarea în privința operațiunilor de transport internațional.

926. În acest context, Republica Polonă face trimitere la Hotărârea Curții din 15 martie 2001, Mazzoleni și ISA (C‑165/98, EU:C:2001:162, denumită în continuare „Hotărârea Mazzoleni”). Ținând seama de faptul că obligația de a asigura conducătorilor auto o remunerație corespunzătoare salariului din statul gazdă va fi una dintre consecințele cele mai importante ale aplicării normelor privind detașarea în privința conducătorilor auto, această hotărâre ar fi relevantă pentru aprecierea proporționalității dispozițiilor contestate ale Directivei 2020/1057. În acea hotărâre, Curtea ar fi statuat că revenea autorităților competente ale statului membru gazdă, pentru a stabili dacă aplicarea reglementării sale care impune un salariu minim era necesară și proporțională, sarcina de a evalua toate elementele relevante. Această evaluare ar implica, pe de o parte, ca autoritățile să țină seama printre altele de durata prestărilor de servicii, de previzibilitatea acestora, de faptul că angajații au fost efectiv deplasați către statul membru gazdă sau că ei continuă să fie repartizați bazei de operațiuni a angajatorului lor în statul membru de stabilire al acestuia. Pe de altă parte, ar trebui să se asigure că protecția de care beneficiază angajații în statul membru de stabilire este echivalentă cu cea din statul membru gazdă.

927. Republica Polonă susține că articolul 3 alineatele (2)-(5) din Directiva 96/71 ar fi luat parțial în considerare aceste criterii, prevăzând exceptări posibile de la aplicarea condițiilor de muncă și de încadrare în muncă din statul gazdă ca urmare a duratei scurte a detașării, a naturii serviciilor prestate sau a caracterului muncii efectuate. Niciuna dintre aceste exceptări nu ar fi însă aplicabilă conducătorilor auto. Cu toate acestea, modul de redactare a dispozițiilor în cauză care a fost reținut face abstracție atât de criteriul temporal, cât și de alte elemente de legătură a conducătorului auto cu statul de stabilire, precum criteriile indicate în Hotărârea Koelzsch menționată mai sus.

928. În plus, legătura dintre operațiune și încărcarea și/sau descărcarea pe teritoriul statului de stabilire al operatorului de transport ar fi de asemenea decisivă pentru determinarea aplicabilității normelor privind detașarea. Astfel, încărcarea și/sau descărcarea în statul gazdă are loc în cadrul tuturor operațiunilor de transport menționate. În sfârșit, călătoria conducătorului auto ar trebui privită în ansamblul său. Astfel, chiar dacă întreaga operațiune de cabotaj este efectuată pe teritoriul statului gazdă, aceasta nu ar fi posibilă decât în urma unui transport rutier internațional.

929. În al treilea rând, caracterul inadecvat al criteriului întemeiat pe tipul operațiunilor de transport ar decurge din incertitudinile și din dificultățile referitoare la punerea în aplicare a acestui criteriu.

930. Astfel, Republica Lituania arată că din evaluarea impactului ar reieși că, din cauza mobilității foarte mari din sectorul transportului rutier internațional, punerea în aplicare a Directivei privind detașarea lucrătorilor ar ridica dificultăți juridice specifice.

931. România susține că aplicarea criteriului tipologiei operațiunii de transport generează incertitudini în ceea ce privește identificarea statului membru gazdă și, prin urmare, a legislației aplicabile. Aceste incertitudini ar fi consecința directă a reglementării unui criteriu care nu permite să se stabilească o legătură suficientă cu statul membru gazdă. Astfel, aplicarea criteriului tipologiei operațiunii de transport și a variabilelor referitoare la încărcarea/descărcarea mărfurilor și la îmbarcarea/debarcarea persoanelor s‑ar dovedi în primul rând dificilă. Operatorul din statul membru de stabilire ar trebui să poată califica situația angajaților săi înainte de începerea oricărei operațiuni de transport. În acest sens, articolul 1 alineatul (11) litera (a) din Directiva 2020/1057 obligă operatorul menționat să prezinte o declarație de detașare autorităților naționale competente din statul membru în care este detașat conducătorul auto cel târziu la data începerii detașării. Așadar, securitatea juridică și claritatea în identificarea ipotezelor de detașare și a legislației sociale aplicabile ar constitui o condiție prealabilă pentru respectarea de către operatori a obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii.

932. Cu toate acestea, aplicarea criteriului tipologiei operațiunii de transport nu ar oferi o soluție clară în ceea ce privește identificarea statului membru gazdă și a legislației aplicabile. Astfel, nu s‑ar fi stabilit în mod clar dacă aplicarea criteriului operațiunii de transport presupune identificarea unui singur stat membru gazdă cu care conducătorul auto are o legătură suficientă în contextul general al operațiunii de transport în cauză sau dacă dispozițiile legale în vigoare în toate statele membre în care este efectuată încărcarea/descărcarea vor fi aplicabile cumulativ, atât timp cât nu intră sub incidența exceptărilor prevăzute la articolul 1 alineatele (3) și (4) din Directiva 2020/1057. Aplicarea singurului criteriu al operațiunii de transport nu ar permite soluționarea problemei identificării legislației aplicabile, în măsura în care condițiile legăturii suficiente dintre conducătorul auto și unul sau toate statele membre implicate în operațiunile de transport nu sunt stabilite în drept.

933. Pe de altă parte, potrivit României, utilizarea în Directiva 2020/1057 a elementului încărcare/descărcare în scopul de a stabili legătura suficientă dintre conducătorul auto și teritoriul unui stat membru gazdă nu este optimă. Conducătorii auto nu ar avea competență în materie de încărcare/descărcare a mărfurilor și, în majoritatea cazurilor, nu li se solicită efectuarea unor asemenea activități. Conducătorii auto desfășoară operațiuni de încărcare/descărcare de mărfuri numai ocazional. Potrivit României, aplicarea criteriului operațiunii de transport este de natură să afecteze flexibilitatea și celeritatea specifice acestui domeniu, ceea ce, după cum ar reieși din evaluarea impactului – pilonul social, ar genera situații de nerespectare a legislației. Prin urmare, în cazul modificării, în timpul activității de transport, a numărului de activități suplimentare asociate unei operațiuni de transport bilateral de mărfuri sau de persoane, de natură să facă aplicabil regimul privind detașarea, operatorul de transport ar părea să se afle în imposibilitatea de a prezenta o declarație de detașare autorităților naționale competente ale statului membru în care este detașat conducătorul auto cel târziu la data începerii detașării, astfel cum impune articolul 1 alineatul (11) litera (a) din Directiva 2020/1057.

934. Republica Polonă susține că exceptările prevăzute la articolul 1 alineatele (3) și (4) din Directiva 2020/1054 ridică îndoieli cu privire la interpretarea lor, care indică faptul că acestea se întemeiază pe criterii construite în mod necorespunzător. În ceea ce privește articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2020/1057, ținând seama de faptul că încărcarea/descărcarea nu poate avea loc, în principiu, decât în statul traversat de conducătorul auto, s‑ar părea că este vorba numai despre state situate pe traseul operațiunii de transport bilateral. În plus, în cazul unei exceptări, nu ar fi clar în ce moment trebuie să înceapă aplicarea normelor statului gazdă atunci când conducătorul auto desfășoară o activitate suplimentară de încărcare/descărcare care nu intră sub incidența exceptării. Îndoieli similare ar exista în ceea ce privește interpretarea articolului 1 alineatul (4) din Directiva 2020/1057, referitor la îmbarcarea persoanelor. În plus, ar fi dificil să se înțeleagă motivele pentru care au fost permise două exceptări în ceea ce privește transportul de mărfuri, în condițiile în care există doar una în ceea ce privește transportul de persoane. Nici în această privință nu ar exista o justificare obiectivă.

935. În al patrulea rând, România arată că reglementarea detașării în domeniul transporturilor din perspectiva criteriului operațiunii de transport ar avea consecințe directe asupra pieței. Atât operațiunile de transport nonbilateral (desfășurate integral sau ca activități suplimentare), cât și operațiunile de transport combinat ar fi descurajate. În acest context, România atrage atenția asupra specificităților pieței transporturilor din Uniune, care ar fi constituită în principal din IMM‑uri.

–       Cu privire la caracterul inadecvat și nenecesar al „modelului hibrid” pentru a contribui la obiectivele urmărite

936. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că, deoarece au ales „modelul hibrid” menționat la punctul 864 de mai sus, măsurile prevăzute de Directiva 2020/1057 nu ar fi adecvate întrucât nu ar reuși să mențină un echilibru între obiectivele pe care le urmăresc și nu ar permite realizarea niciunuia dintre ele.

937. Astfel, în ceea ce privește, în primul rând, obiectivul de a atinge condiții de muncă și o protecție socială satisfăcătoare pentru conducătorii auto, remunerația mai ridicată de care ar putea beneficia conducătorii auto nu ar privi, cel mai adesea, decât perioade scurte petrecute în țara de încărcare sau de descărcare, astfel încât condițiile de muncă și protecția socială a conducătorilor auto ar fi doar foarte ușor îmbunătățite.

938. În ceea ce privește, în al doilea rând, obiectivul de a crea condiții adecvate pentru întreprinderi și concurența loială pentru operatorii de transport rutier care efectuează transport în contul terților, modelul hibrid ar fi sinonim cu concurența neloială. Avantajul comparativ al operatorilor de transport stabiliți în statele membre periferice ar consta în costurile mai mici ale acestora, care ar decurge în special dintr‑un cost al vieții mai scăzut și, prin urmare, din salarii mai mici. Ca urmare a aplicării modelului hibrid, operatorii de transport implicați în transportul în contul terților sunt plasați într‑o poziție mai puțin competitivă decât operatorii de transport care efectuează transport bilateral. Acest lucru ar denatura concurența dintre centrul Uniunii, în care operatorii de transport practică în special transportul bilateral, și statele membre, cum ar fi Bulgaria, în care operatorii de transport efectuează mai ales operațiuni de transport în contul terților. În ceea ce privește, în al treilea rând, obiectivul de a facilita libertatea de a furniza servicii transfrontaliere, modelul hibrid ar restrânge această libertate întrucât ar determina o creștere a costurilor.

939. Modelul hibrid nu ar fi, așadar, nici adecvat, nici necesar. Nu ar exista o legătură suficient de puternică cu niciuna dintre țările pe care conducătorul auto le traversează. Indiferent de statul membru de plecare sau de destinație, lucrătorii care efectuează un transport bilateral ar îndeplini aceeași muncă precum lucrătorii care efectuează un transport în contul terților. Statul membru de plecare sau de destinație nu ar avea niciun impact asupra legăturii dintre conducătorul auto și statul gazdă. În schimb, ar exista o legătură evidentă cu un teritoriu în cadrul operațiunilor de cabotaj.

940. Nu ar exista niciun motiv valabil pentru ca lucrătorul repartizat pentru o operațiune de transport în contul terților să beneficieze de condiții de muncă mai bune și de o protecție socială mai bună, în timp ce lucrătorul repartizat pentru o operațiune de transport bilateral nu ar beneficia de acestea. Țara de plecare sau de destinație a încărcăturii nu ar fi un criteriu pertinent pentru a aplica conducătorilor auto niveluri diferite de protecție socială.

–       Cu privire la efectele negative disproporționate

941. Mai multe dintre statele membre reclamante susțin că dispozițiile în materia detașării conducătorilor auto ale Directivei 2020/1057 sunt contrare principiului proporționalității întrucât ar genera efecte negative disproporționate în raport cu beneficiile pe care le prezintă.

942. Astfel, Republica Lituania arată că normele privind detașarea ar impune operatorilor de transport o sarcină administrativă deosebit de împovărătoare și nejustificată, care ar descuraja prestarea de servicii în alte state membre. Într‑adevăr, atunci când efectuează operațiuni de cabotaj sau de transport în contul terților de scurtă durată, prestatorul de servicii trebuie să se adapteze cerințelor statului membru al locului prestării. Aplicarea normelor privind detașarea de fiecare dată, din simplul motiv al naturii operațiunii, ar conduce la o discriminare indirectă pentru întreprinderile de transport stabilite în statele periferice, ar descuraja prestarea de servicii pe termen scurt și, în esență, ar restrânge concurența. Acest lucru ar afecta mai ales IMM‑urile, care ar reprezenta 99 % din întreaga piață a transportului din Uniune. De altfel, ar fi probabil ca IMM‑urile să înceteze să mai realizeze operațiuni de cabotaj și de transport transfrontalier sau să decidă să își transfere activitatea în statele membre situate în centrul Uniunii sau în jurul acestuia. Până la adoptarea Directivei 2020/1057 nu exista o sarcină administrativă în materie. Astfel, nu se poate considera că Directiva 96/71 genera o sarcină administrativă, întrucât nu ar fi existat nicio unanimitate pentru includerea conducătorilor auto în domeniul de aplicare al acesteia.

943. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că aplicarea în cazul transportului în contul terților a normelor privind detașarea va avea un impact semnificativ și efecte nefaste asupra operatorilor de transport în cauză. Astfel, normele privind detașarea vor genera costuri suplimentare cu forța de muncă și mai ales costuri administrative foarte semnificative, care privesc cel puțin două aspecte. În primul rând, acestea includ costurile de asigurare a conformității cu cerințele administrative și cu măsurile de control din diferitele state membre (care sunt mai mari decât costurile unei detașări tradiționale). În al doilea rând, acestea includ costuri legate de documentația fiecărei detașări și de aplicarea normelor statului gazdă. Având în vedere multitudinea de țări și de operațiuni de transport, precum și divergențele dintre legislațiile naționale, va fi foarte complicat pentru operatorul de transport să evalueze când există o detașare și când nu există.

944. Această apreciere ar deveni și mai complicată, întrucât Directiva 2020/1057 este lipsită de claritate în raport cu ce norme privind detașarea trebuie să se aplice transportului în contul terților. Calculul pentru a stabili în ce zile și pentru ce durată a fost detașat un conducător auto, pe care operatorii de transport vor trebui să îl efectueze făcând distincție între transportul în contul terților și transportul bilateral și incluzând, apoi aplicând diversele norme naționale ale fiecărui stat membru, ar constitui o sarcină împovărătoare pentru acești transportatori, dintre care majoritatea sunt IMM‑uri. În plus, lipsa de claritate menționată ar da naștere unor interpretări divergente între statele membre, ceea ce va crește și mai mult sarcinile administrative și costurile. Comitetul Regiunilor al Uniunii Europene(564), precum și unele studii ar fi avertizat cu privire la faptul că normele privind detașarea vor duce la o creștere a costurilor administrative ale operatorilor(565).

945. Sarcina impusă operatorilor de transport în contul terților ar fi atât de greu de suportat încât ar putea conduce la o reorientare către alte tipuri de activitate, la o relocare în țări terțe, la o reducere a cifrei de afaceri sau chiar la faliment. Pe de altă parte, ar fi probabil ca această sarcină să genereze ineficiențe și să agraveze impactul asupra mediului. În plus, aceasta ar risca să denatureze concurența, în măsura în care directiva atacată nu impune nicio obligație și nu se aplică operatorilor de transport din state care nu sunt membre ale Uniunii.

946. România susține de asemenea că, având în vedere problemele menționate la punctele 931-933 de mai sus, legate de respectarea principiului securității juridice (dificultățile în ceea ce privește identificarea statului membru gazdă, celeritatea și flexibilitatea), reglementarea în cauză este de natură să perturbe prestarea de servicii de transport de către IMM‑uri și să le impună obligații disproporționate în raport cu beneficiile conducătorilor auto.

947. Republica Polonă susține că, în urma punerii în aplicare a dispozițiilor din Directiva 2020/1057 care privesc detașarea conducătorilor auto, operatorii de transport vor trebui să suporte costuri ridicate. Aceste costuri rezultă, în primul rând, din necesitatea de a ajusta remunerația conducătorilor auto la tarifele în vigoare în statele traversate și, în al doilea rând, din sarcinile administrative.

948. În ceea ce privește, în primul rând, remunerarea conducătorilor auto, potrivit informațiilor cuprinse în evaluarea impactului – pilonul social, ar exista diferențe fundamentale între statele membre în ceea ce privește nivelurile salariale ale conducătorilor auto. Având în vedere că costurile legate de salarii reprezintă aproximativ 30 % din costurile de funcționare ale operatorilor de transport, o modificare atât de semnificativă a salariilor ar constitui o sarcină imensă pentru întreprinderi și ar fi decisivă pentru competitivitatea acestora. Astfel, după cum ar preciza Comisia, în acest sector concurența se bazează în principal pe prețuri. Trebuie observat de asemenea că piața serviciilor de transport este dominată de IMM‑uri care au un capital limitat. Prin urmare, cheltuieli atât de importante ar putea depăși capacitățile financiare ale acestor întreprinderi, ceea ce ar conduce, în consecință, la falimentul lor și la creșterea practicilor ilegale și a falselor activități independente.

949. Raportând aceste costuri la beneficiile conducătorilor auto, Republica Polonă menționează că, după cum ar fi arătat Comisia, în ceea ce privește combaterea angajării ilegale și subevaluarea salariilor, numai conducătorii auto care petrec mai mult timp în statul pe care îl traversează își vor îmbunătăți situația. Astfel, durata scurtă de ședere a celorlalți conducători auto va împiedica un control efectiv. Prin urmare, aplicarea reglementării statului de tranzit în privința acestora ar trebui considerată o cerință nerezonabilă.

950. În ceea ce privește, în al doilea rând, sarcinile administrative, acestea vor genera costuri suplimentare. În pofida unei aplicări limitate în privința conducătorilor auto a cerințelor prevăzute de Directiva 2014/67/UE, ar fi necesar să se prezinte și să se traducă documente suplimentare pentru fiecare conducător auto care intră sub incidența normelor privind detașarea. Mai important, operatorii de transport ar fi obligați să analizeze în permanență operațiunile de transport efectuate pentru a stabili reglementarea aplicabilă. Dacă reglementarea aplicabilă este cea a statului de tranzit, aceasta va trebui tradusă, iar condițiile de încadrare în muncă și de muncă vor trebui modificate. Din calculele prezentate de sector ar reieși că costurile administrative legate de aplicarea reglementării statului gazdă referitoare la salariul conducătorilor auto pot atinge până la 14 000 de euro pe an pentru un singur operator de transport. Aceste costuri nici măcar nu ar include cheltuielile legate de controale și de eventualele amenzi.

951. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea lor solicită respingerea tuturor acestor motive.

ii)    Analiză

–       Observații introductive

952. Din jurisprudența menționată la punctul 52 și următoarele de mai sus reiese că în speță, pentru a putea răspunde la motivele întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității, Curtea trebuie să verifice dacă legiuitorul Uniunii, prin faptul că a prevăzut la articolul 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057, interpretat în lumina considerentelor (7)-(13) ale acestei directive, normele specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier internațional, a depășit în mod vădit puterea largă de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor(566), optând pentru măsuri care sunt vădit inadecvate în raport cu obiectivele pe care urmărea să le atingă sau care ar cauza inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate.

953. În această privință, arătăm că Curtea a recunoscut de asemenea că reglementarea la nivelul Uniunii privind detașarea lucrătorilor efectuată în cadrul prestării de servicii se încadrează într‑un domeniu în care acțiunea legiuitorului Uniunii implică alegeri de natură atât politică, cât și economică sau socială și în care acesta trebuie să efectueze aprecieri și evaluări complexe și că, astfel, într‑un asemenea domeniu legiuitorul menționat dispune de o largă putere de apreciere(567).

954. Înainte de a efectua analiza proporționalității, mai trebuie să observăm, tot cu titlu introductiv, că, după cum reiese din considerentul (8) al Directivei 2020/1057, menționat la punctul 844 de mai sus, dispozițiile acestei directive privind normele specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto completează normele generale referitoare la detașarea lucrătorilor prevăzute de Directiva 96/71. Prin faptul că exclud existența unei detașări în cazul anumitor tipuri de operațiuni de transport și că recunosc aplicabilitatea acestei directive în alte cazuri, normele Directivei 2020/1057 limitează, pe de o parte, și precizează, pe de altă parte, domeniul în care se aplică Directiva 96/71. În raport cu normele cuprinse în această din urmă directivă, normele Directivei 2020/1057 constituie, astfel, o lex specialis. În aceste condiții, normele menționate trebuie analizate în contextul juridic și jurisprudențial referitor la Directiva 96/71 în care se înscriu.

955. În acest cadru, trebuie în primul rând să se arate că, astfel cum s‑a arătat la punctul 874 și următoarele de mai sus, în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging Curtea a confirmat în esență în mod implicit o abordare în materia detașării conducătorilor auto în sectorul rutier întemeiată pe o diferențiere în funcție de tipul operațiunii de transport, în măsura în care ea însăși a considerat în acea hotărâre că reglementarea detașării care decurge din Directiva 96/71 este aplicabilă în mod diferit unor tipuri de operațiuni de transport distincte, în temeiul criteriului „legăturii suficiente”, dezvoltat în jurisprudența sa anterioară și în special în Hotărârea Dobersberger, menționată mai sus.

956. În al doilea rând, în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, Curtea a elaborat deja criterii specifice în raport cu existența unei „legături suficiente”, în temeiul jurisprudenței, pentru anumite tipuri de operațiuni de transport. Astfel, după cum am arătat la punctele 877-880 de mai sus, aceasta a statuat, pe de o parte, că nu poate fi considerat „detașat” în sensul Directivei 96/71 un șofer care, în cadrul unui transport rutier de mărfuri, tranzitează teritoriul unui stat membru sau efectuează numai o operațiune de transport bilateral și, pe de altă parte, că un șofer care efectuează operațiuni de cabotaj trebuie, în principiu, să fie considerat ca fiind detașat pe teritoriul statului membru gazdă, în sensul Directivei 96/71.

957. În schimb, Curtea nu a elaborat criterii specifice în raport cu existența unei „legături suficiente” pentru celelalte două tipuri de operațiuni de transport care fac obiectul reglementării prevăzute de Directiva 2020/1057, și anume transportul combinat și transportul în contul terților.

958. Or, deși Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging a fost pronunțată ulterior adoptării Directivei 2020/1057, din efectul ex tunc al hotărârilor Curții(568) rezultă că reglementarea detașării șoferilor internaționali în cazul tranzitului, al operațiunilor de transport bilateral și al cabotajului potrivit Directivei 96/71, astfel cum a fost interpretată prin acea hotărâre, constituie reglementarea care era în vigoare înainte de adoptarea Directivei 2020/1057.

959. Rezultă, pe de o parte, că, în afara câtorva aspecte – precum exceptările prevăzute la articolul 1 alineatul (3) al treilea și al patrulea paragraf și alineatul (4) al treilea paragraf din Directiva 2020/1057 –, pentru aceste trei tipuri de transport Directiva 2020/1057 nu a modificat reglementarea detașării conducătorilor auto în raport cu situația existentă sub imperiul Directivei 96/71.

960. Pe de altă parte și în consecință, anularea dispozițiilor Directivei 2020/1057 referitoare la aceste trei tipuri de transport nu ar cuprinde, în esență – cu excepția câtorva aspecte –, nicio modificare în ceea ce privește reglementarea detașării conducătorilor auto.

961. Or, ca urmare a anteriorității adoptării Directivei 2020/1057 în raport cu pronunțarea Hotărârii Federatie Nederlandse Vakbeweging, nu este posibil în speță să se considere – astfel cum este cazul pentru articolul 1 punctul 6 litera (c) din Regulamentul 2020/1054, după cum am arătat la punctul 394 de mai sus – că, prin adoptarea directivei menționate, legiuitorul Uniunii a „codificat” într‑adevăr dreptul existent în ceea ce privește aceste trei tipuri de operațiuni de transport internațional(569). Totuși, în analiza sa privind proporționalitatea măsurilor în cauză, Curtea trebuie să țină seama de faptul că reglementarea anterioară și cea ulterioară adoptării directivei menționate sunt, cel puțin pentru aceste trei tipuri de operațiuni de transport internațional, aceleași.

962. În aceste condiții, conform jurisprudenței amintite la punctul 52 și următoarele și în conformitate cu punctul 952 de mai sus, examinarea motivelor întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității în raport cu articolul 1 alineatele (3), (4), (5) și (7) din Directiva 2020/1057 va trebui să urmărească în speță să verifice dacă, prin adoptarea unei măsuri normative care nu modifică, în raport cu dreptul existent, reglementarea detașării conducătorilor auto în ceea ce privește operațiunile de transport bilateral, tranzitul și cabotajul, legiuitorul Uniunii a depășit în mod vădit puterea largă de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor, optând pentru o măsură vădit inadecvată în raport cu obiectivele pe care urmărea să le atingă sau care ar cauza inconveniente disproporționate în raport cu scopurile vizate.

963. Prin urmare, aceasta este perspectiva din care trebuie examinate diferitele motive invocate de statele membre reclamante vizând repunerea în discuție a proporționalității articolului 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057.

–       Cu privire la obiectivele normelor specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto prevăzute de Directiva 2020/1057

964. Pentru a putea efectua analiza motivelor întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității, trebuie mai întâi să se determine obiectivele urmărite de reglementarea în cauză, obiective a căror legitimitate nu este contestată de statele membre reclamante.

965. După cum reiese din cuprinsul punctelor 841-844 de mai sus și din considerentele Directivei 2020/1057 menționate în acestea, obiectivul general al normelor în materia detașării operatorilor de transport este facilitarea liberei prestări a serviciilor prin determinarea coordonată a statului membru ale cărui condiții de muncă și de încadrare în muncă trebuie să se aplice unui lucrător aflat într‑o situație transfrontalieră. Obiectivul specific al Directivei 2020/1057 este de a ține seama de particularitățile sectorului transportului rutier prin exceptarea anumitor categorii de operațiuni de la normele privind detașarea, menținând în același timp o protecție adecvată a lucrătorilor. Aceste obiective trebuie evaluate în lumina aspectelor speciale ale sectorului transporturilor descrise anterior.

966. Din considerentele menționate reiese de asemenea că la baza cadrului juridic al detașării stă un echilibru între două interese, și anume, pe de o parte, de a asigura întreprinderilor posibilitatea de a presta servicii în cadrul pieței interne detașând lucrători din statul membru în care sunt stabilite către statul membru în care își execută prestațiile și, pe de altă parte, de a proteja drepturile lucrătorilor detașați. Prin adoptarea Directivei 2020/1057, legiuitorul Uniunii a încercat, astfel, să asigure libera prestare a serviciilor pe o bază echitabilă, și anume într‑un cadru normativ care garantează o concurență care să nu fie întemeiată pe aplicarea în același stat membru a unor condiții de muncă și de încadrare în muncă de un nivel substanțial diferit după cum angajatorul este sau nu stabilit în acest stat membru.

–       Cu privire la caracterul inadecvat al criteriului întemeiat pe tipul operațiunilor de transport

967. În ceea ce privește, mai întâi, argumentele invocate de statele membre reclamante întemeiate pe caracterul inadecvat al criteriului fondat pe tipul operațiunilor de transport, arătăm că larga putere de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii atât în ceea ce privește politica comună în domeniul transporturilor(570), cât și în materia reglementării, la nivelul Uniunii, referitoare la detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii(571), acoperă, fără îndoială, și alegerea criteriului potrivit căruia este stabilită existența unei „legături suficiente” cu teritoriul unui stat membru, cu respectarea criteriilor indicate de Curte în jurisprudența sa.

968. Or, fiecare tipologie de transport luată în considerare la articolul 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057 prezintă o legătură diferită fie cu teritoriul statului membru de stabilire a operatorului de transport, fie cu teritoriul unuia sau mai multor state membre gazdă. Astfel, de exemplu în cazul cabotajului, întrucât operațiunea de transport se desfășoară în întregime pe teritoriul unui stat membru gazdă diferit de statul membru de stabilire, este permis să se considere că desfășurarea muncii de către șofer în cadrul unor astfel de operațiuni are o legătură suficientă cu acest teritoriu(572). În cazul operațiunilor de transport bilateral, operațiunea de transport are ca punct de plecare sau de sosire statul membru de stabilire, în timp ce în cazul tranzitului operațiunea de transport se desfășoară în statul membru gazdă, fără totuși ca punctul de plecare sau de sosire a transportului să se afle în acest stat, ceea ce permite să se considere că conducătorul auto efectuează prestații cu caracter limitat pe teritoriul statului membru în care este trimis(573). În schimb, în cazul operațiunilor de transport nonbilateral (transportul în contul terților), operațiunea de transport se desfășoară între două state gazdă, ceea ce permite să se considere că prestația conducătorului auto nu are nicio legătură cu teritoriul statului membru de stabilire a operatorului de transport.

969. Aceste considerații arată, în opinia noastră, că, din moment ce fiecare dintre diferitele tipologii de operațiuni de transport prezintă o legătură diferită cu teritoriul fie al statului membru de stabilire, fie al statelor membre gazdă, un criteriu care se întemeiază pe tipologia transportului pentru a stabili existența unei „legături suficiente” între prestarea acestui serviciu și teritoriul statului membru nu pare vădit inadecvat. În plus, contrar celor susținute de unele dintre statele membre reclamante, un astfel de criteriu, prin faptul că diferențiază reglementarea în funcție de legătura dintre prestație și teritoriul statului membru în cauză, ține într‑adevăr seama de particularitățile fiecăruia dintre aceste tipuri de servicii de transport. În loc să se axeze exclusiv pe teritoriul pe care lucrătorul este prezent, legiuitorul Uniunii a comparat legătura tipului de serviciu furnizat cu statul membru gazdă și legătura acestuia cu statul membru de stabilire, pentru a facilita prestarea acestor servicii de către întreprinderi fără a compromite grav protecția drepturilor lucrătorilor de care beneficiază conducătorii auto.

970. Rezultă, în opinia noastră, că, în cadrul marjei largi de apreciere de care dispune în acest domeniu, legiuitorul Uniunii putea alege un astfel de criteriu.

971. Pe de altă parte, astfel cum am observat la punctul 955 de mai sus, în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging Curtea a confirmat în esență în mod implicit o abordare în materia detașării conducătorilor auto în sectorul rutier întemeiată pe o diferențiere în funcție de tipul operațiunii de transport. Astfel, în acea hotărâre Curtea a interpretat ea însăși reglementarea detașării care decurge din Directiva 96/71 ca fiind aplicabilă în mod diferit unor diferite tipuri de operațiuni de transport în temeiul criteriului „legăturii suficiente”.

972. În plus, astfel cum am arătat la punctul 956 de mai sus, în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging Curtea a elaborat deja criterii specifice referitoare la existența unei „legături suficiente” pentru operațiunile de transport bilateral, pentru tranzit și pentru cabotaj. În aceste condiții, statele membre reclamante nu pot susține că, pentru aceste tipuri de operațiuni de transport, criteriul întemeiat pe tipul operațiunii de transport ar fi inadecvat întrucât nu ar lua în considerare în mod suficient legătura reală dintre conducătorul auto și teritoriul statului în cauză.

973. În ceea ce privește transportul combinat, deși Curtea nu a furnizat indicații specifice în ceea ce privește această tipologie de operațiuni de transport, în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging menționată mai sus, Curtea a indicat în mod clar că un transport transfrontalier din statul membru de stabilire al întreprinderii de transporturi până pe teritoriul unui alt stat membru sau invers nu intră în domeniul de aplicare al Directivei privind detașarea lucrătorilor(574). Or, acest raționament acoperă și, prin urmare, se aplică, în opinia noastră, operațiunilor menționate la articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057, care în prezent exclude complet existența unei detașări pentru segmentele rutiere inițiale sau finale ale unei operațiuni de transport combinat care reprezintă, luate separat, o operațiune de transport bilateral.

974. În ceea ce privește operațiunile de transport nonbilateral, am arătat la punctele 858 și 859 de mai sus că, spre deosebire de cazul celorlalte tipuri de operațiuni de transport menționate mai sus, Directiva 2020/1057 nu prevede la articolul 1 niciun alineat care să reglementeze cu caracter normativ detașarea conducătorilor auto pentru acest tip de operațiune de transport. Aceasta se limitează la a enunța în considerentul (13) că, întrucât acest tip de operațiuni se caracterizează prin faptul că conducătorul auto efectuează operațiuni de transport internațional în afara statului membru de stabilire al întreprinderii care face detașarea, serviciile prestate sunt mai degrabă legate de statele membre gazdă implicate decât de statul membru de stabilire.

975. Prin urmare, Directiva 2020/1057 clarifică doar că, în cazul operațiunilor de transport în contul terților există întotdeauna o detașare a conducătorului auto, în măsura în care, întrucât prestația este furnizată în afara statului membru de stabilire, nu există o legătură suficientă cu acest stat. Ea nu clarifică însă în mod precis care va fi reglementarea aplicabilă detașării sau, mai precis, cu care dintre statele membre gazdă implicate prestația va avea o legătură suficientă.

976. În această privință, amintim că reiese din jurisprudență că un considerent nu constituie, în sine, o normă de drept și, prin urmare, nu are valoare juridică proprie, dar permite clarificarea interpretării care trebuie dată unei norme de drept sau unei noțiuni juridice prevăzute în actul care îl cuprinde(575). Rezultă că statul membru gazdă cu care există o legătură suficientă între prestație și teritoriul său și a cărui legislație va fi astfel aplicabilă trebuie stabilit aplicând criteriile indicate de jurisprudență, așa cum au fost prezentate la punctul 876 de mai sus(576).

977. În ceea ce privește transportul în contul terților, trebuie totuși să se arate și că legiuitorul a decis să faciliteze desfășurarea unor operațiuni de transport eficiente de către întreprinderi prin excluderea anumitor operațiuni de transport în contul terților asociate unor operațiuni de transport bilateral din domeniul de aplicare al regimului privind detașarea, astfel cum prevăd exceptările de la articolul 1 alineatul (3) al treilea și al patrulea paragraf și alineatul (4) al treilea paragraf din Directiva 2020/1057. Pentru toate aceste operațiuni de transport în contul terților nu există detașare și, așadar, se aplică normele statului membru de stabilire a operatorului de transport.

978. Din toate considerațiile care precedă reiese că, prin adoptarea unor norme sectoriale privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier care se întemeiază pe existența unei legături suficiente între conducătorul auto și serviciul prestat, pe de o parte, și teritoriul unui stat membru, pe de altă parte, bazată pe un criteriu care face distincție între diferitele tipuri de operațiuni de transport în funcție de gradul de legătură cu teritoriul acestui stat membru, legiuitorul Uniunii, în cadrul marjei largi de apreciere de care dispune în acest domeniu, nu a aplicat un criteriu vădit inadecvat în raport cu obiectivele pe care urmărea să le atingă prin reglementarea în cauză.

979. Această apreciere nu poate fi repusă în discuție de argumentele invocate de statele membre reclamante.

980. În primul rând, statele membre reclamante invocă existența altor criterii sau parametri mai adecvați decât cel întemeiat pe tipul operațiunilor de transport pentru a stabili normele referitoare la detașarea conducătorilor auto.

981. În această privință, în ceea ce privește, primo, argumentul Republicii Bulgaria și al Republicii Cipru potrivit căruia o măsură adecvată și mai puțin constrângătoare decât utilizarea criteriului întemeiat pe tipul operațiunii de transport ar consta în exceptarea integrală a transportului internațional de la normele în materie de detașare și de la condițiile de muncă și de încadrare în muncă în statul membru gazdă, acesta nu ar permite să se ajungă la un echilibru între diferitele interese în cauză întrucât ar fi evident că o astfel de soluție nu ar răspunde obiectivului primar al Directivei 2020/1057 referitor la protecția socială a lucrătorilor și nici nu ar contribui la o concurență mai loială pentru a asigura libera prestare a serviciilor pe o bază echitabilă, și anume într‑un cadru normativ care să garanteze concurența. Pe de altă parte, o asemenea soluție fusese deja analizată și înlăturată de Comisie în cursul procedurii legislative(577).

982. În ceea ce privește, secundo, utilizarea unui criteriu întemeiat pe durata șederii conducătorilor auto în statul gazdă, acesta ar fi putut fi, în mod abstract, un criteriu pe care legiuitorul Uniunii l‑ar fi putut lua în considerare în vederea stabilirii normelor privind detașarea conducătorilor auto. Astfel, după cum se va analiza mai detaliat la punctul 1024 și următoarele de mai jos, Comisia a reținut acest criteriu în Propunerea de directivă privind detașarea.

983. Cu toate acestea, după cum reiese din cuprinsul punctelor 53 și 56 de mai sus și din jurisprudența menționată în acestea, nu este de competența Curții să înlocuiască aprecierea legiuitorului Uniunii cu propria apreciere în cadrul exercitării unei competențe care implică alegeri de natură politică, economică și socială și aprecieri complexe. Astfel, revine Curții sarcina de a verifica dacă legiuitorul Uniunii a depășit în mod vădit puterea largă de apreciere care îi revine în ceea ce privește aprecierile și evaluările complexe pe care trebuia să le efectueze, optând pentru măsuri vădit inadecvate în raport cu obiectivul urmărit. Prin urmare, nu se pune problema dacă o măsură adoptată într‑un asemenea domeniu era singura sau cea mai adecvată posibil, numai caracterul vădit inadecvat al acesteia în raport cu obiectivul pe care instituțiile competente îl urmăresc putând afecta legalitatea respectivei măsuri.

984. Or, din analiza pe care am dezvoltat‑o la punctele 967-978 de mai sus reiese că criteriul întemeiat pe tipologia operațiunii de transport utilizat de legiuitorul Uniunii în Directiva 2020/1057 nu este vădit inadecvat în raport cu obiectivele pe care acest legiuitor urmărea să le atingă prin reglementarea în cauză.

985. În plus, după cum s‑a arătat în analiza celorlalte acte ale pachetului privind mobilitatea(578), revine legiuitorului, în cadrul marjei largi de apreciere de care dispune în materie de politică comună în domeniul transporturilor, sarcina de a evalua comparativ diferitele obiective și interese implicate, alegând măsura specifică ce vizează ameliorarea condițiilor de muncă ale conducătorilor auto pe care o consideră oportună, atât timp cât această măsură este adecvată pentru realizarea obiectivelor pe care legiuitorul menționat urmărește să le atingă. Căutarea acestui echilibru ține în mod esențial de o decizie politică, pentru care legiuitorul trebuie să dispună de o largă putere de apreciere, astfel cum Curtea a statuat deja(579).

986. În aceste condiții, chiar dacă ar fi putut fi avute în vedere alte măsuri de stabilire a normelor privind detașarea conducătorilor auto, precum măsuri de aplicare a unui criteriu întemeiat pe durata șederii conducătorilor auto în statul gazdă, aceasta nu implică o încălcare a principiului proporționalității de către legiuitorul Uniunii, în condițiile în care măsura aleasă de legiuitor nu este vădit inadecvată.

987. Din aceste considerații rezultă că toate celelalte argumente invocate de statele membre, inclusiv cele întemeiate pe precedente în jurisprudența Curții(580) care urmăresc să demonstreze că criteriul întemeiat pe durată ar fi mai adecvat decât criteriul reținut în final în Directiva 2020/1057, sunt inoperante și trebuie, așadar, respinse.

988. În al doilea rând, unele state membre susțin că criteriul întemeiat pe tipul operațiunii de transport ar fi inadecvat întrucât ar crea incertitudini în ceea ce privește identificarea statului membru gazdă și, prin urmare, a legislației aplicabile.

989. În această privință observăm totuși, cu titlu general, că, astfel cum reiese în mod expres din considerentul (7), abordarea urmată de legiuitor urmărea să faciliteze aplicarea normelor sectoriale privind detașarea conducătorilor auto. Din această perspectivă, în temeiul criteriului menționat, bazat pe tipul operațiunii de transport, Directiva 2020/1057 exceptează anumite operațiuni de transport de la aplicarea Directivei 96/71 și, a contrario, operațiunile care nu sunt exceptate rămân supuse acestei directive privind detașarea lucrătorilor.

990. Astfel, în ceea ce privește operațiunile de transport bilateral, tranzitul și părțile din operațiunile de transport combinat, așa cum au fost definite în temeiul articolului 1 alineatul (6), Directiva 2020/1057 stabilește în mod clar că nu există o detașare a conducătorului auto și că, prin urmare, este aplicabilă legea statului membru de stabilire a întreprinderii de transport. În schimb, în ceea ce privește cabotajul, directiva stabilește în mod clar că există o detașare în statul membru gazdă pe teritoriul căruia are loc transportul. Așadar, legislația acestui stat membru se aplică detașării. În sfârșit, în ceea ce privește operațiunile de transport nonbilateral (transport în contul terților), după cum am arătat la punctele 858, 859 și 974 de mai sus, Directiva 2020/1057 clarifică faptul că există detașare, însă nu specifică în ce stat membru gazdă are loc detașarea. Acest stat trebuie stabilit de la caz la caz pe baza unei analize întemeiate pe criteriile dezvoltate în jurisprudență, sarcină care revine întreprinderii.

991. În acest context, nu observăm nicio incertitudine care ar fi creată de Directiva 2020/1057 în ceea ce privește identificarea statului membru în cauză și, prin urmare, a legislației aplicabile în ceea ce privește operațiunile de transport menționate la punctul anterior. Dimpotrivă, Directiva 2020/1057 a eliminat incertitudinea cauzată de aplicarea diferită în diferitele state membre a dispozițiilor Directivei 96/71 înainte de adoptarea noii reglementări.

992. România și mai ales Republica Polonă vizează totuși exceptările prevăzute la alineatul (3) al treilea și al patrulea paragraf și la alineatul (4) al treilea paragraf ale articolului 1 din Directiva 2020/1057.

993. În această privință, în ceea ce privește aspectul stabilirii momentului de la care se aplică normele privind detașarea, împărtășim opinia Consiliului potrivit căreia reiese în mod clar din însuși textul articolului 1 alineatul (3) din Directiva 2020/1057 că, atunci când mai mult de o operațiune suplimentară este efectuată în cursul călătoriei dus a unei anumite operațiuni bilaterale, exceptarea pentru operațiunile bilaterale nu poate fi nicidecum aplicată de statul membru în cauză. În ceea ce privește îndoielile referitoare la articolul 1 alineatul (4) din Directiva 2020/1057, trebuie să se constate că Republica Polonă nu explică îndoielile pe care le are. În ceea ce privește motivul pentru care este permisă o singură operațiune suplimentară, iar nu mai mult, este vorba despre o alegere politică a legiuitorului pentru a găsi un just echilibru între interesele în cauză, în cadrul căruia legiuitorul menționat are o largă putere de apreciere, astfel cum se arată, printre altele, la punctul 985 de mai sus. În sfârșit, în ceea ce privește motivul pentru care în cadrul unui transport bilateral cu plecare din statul membru de stabilire este permisă o operațiune suplimentară, însă în călătoria de întoarcere sunt permise două operațiuni în cazul în care nu au fost efectuate operațiuni suplimentare în timpul călătoriei dinspre statul membru de stabilire, Consiliul a explicat că acesta este legat de posibilitatea de a aplica normele menționate în considerentul (9). În cazul în care conducătorul auto părăsește statul membru de stabilire, este imposibil pentru autoritățile de control să știe câte operațiuni suplimentare va efectua apoi conducătorul auto pe traseul de întoarcere. Cu toate acestea, în timpul călătoriei de întoarcere, autoritățile de control pot ști ce a făcut conducătorul auto anterior.

994. În al treilea rând, România arată că Directiva 2020/1057 ar avea consecințe directe asupra pieței și ar fi susceptibilă să descurajeze anumite activități de transport.

995. În această privință, astfel cum am arătat la punctele 841-844 și 964-966 de mai sus, obiectivul declarat al Directivei 2020/1057 este acela de a asigura un just echilibru pentru a garanta condiții de muncă și o protecție socială satisfăcătoare pentru conducătorii auto, pe de o parte, și condiții adecvate pentru întreprinderi și de concurență loială pentru operatorii de transport rutier, pe de altă parte. Rezultă că, prin garantarea unei protecții sporite a lucrătorilor detașați, Directiva 2020/1057 urmărește să asigure realizarea liberei prestări a serviciilor în Uniune în cadrul unei concurențe care nu depinde de diferențe excesive în ceea ce privește condițiile de muncă și de încadrare în muncă aplicate, în același stat membru, întreprinderilor din diferite state membre.

996. Într‑un asemenea context, validitatea Directivei 2020/1057 nu poate fi repusă în discuție pentru motivul că legiuitorul Uniunii nu ar fi favorizat anumite activități de pe piață în detrimentul reducerii protecției sociale a lucrătorilor. Astfel, după cum am arătat la punctul 985 de mai sus, o asemenea evaluare comparativă ține în întregime de puterea discreționară de care dispune în speță legiuitorul Uniunii.

–       Cu privire la caracterul inadecvat și nenecesar al „modelului hibrid” pentru a contribui la obiectivele urmărite

997. În ceea ce privește motivele și argumentele invocate de Republica Bulgaria și de Republica Cipru cu privire la caracterul inadecvat și nenecesar al „modelului hibrid” pentru a contribui la obiectivele urmărite de directivă, facem referire mai întâi la considerațiile prezentate, printre altele, la punctul 985 de mai sus, din care reiese, pe de o parte, că revine legiuitorului Uniunii sarcina de a evalua comparativ diferitele obiective și interese implicate, alegând măsura specifică adecvată pentru a găsi un just echilibru între aceste obiective și interese, și, pe de altă parte, că urmărirea acestui echilibru ține de o alegere politică cu privire la care legiuitorul dispune de o marjă largă de apreciere.

998. În această privință, am arătat deja la punctul 60 de mai sus că legiuitorul trebuie să găsească un echilibru între diferitele interese întemeindu‑se pe situația care prevalează în întreaga Uniune, iar nu pe situația specială a unui singur stat membru. În plus, am arătat de asemenea, la punctele 219 și 220 de mai sus, că din jurisprudența Curții reiese că legiuitorul Uniunii nu poate fi lipsit de posibilitatea de a adapta un act legislativ, în special în sectorul politicii comune în domeniul transporturilor, la orice modificare a circumstanțelor sau la orice evoluție a cunoștințelor, având în vedere sarcina care îi revine de a asigura protecția intereselor generale recunoscute de Tratatul FUE și de a lua în considerare obiectivele transversale ale Uniunii consacrate la articolul 9 TFUE, printre care figurează cerințele privind promovarea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă, precum și garantarea unei protecții sociale corespunzătoare(581).

999. În special, Curtea a recunoscut deja în această privință că, ținând seama de evoluțiile semnificative care au afectat piața internă, printre care figurează în primul rând extinderile succesive ale Uniunii, legiuitorul Uniunii avea dreptul să adapteze un act legislativ pentru a efectua o reechilibrare a intereselor existente în scopul de a spori protecția socială a conducătorilor auto prin modificarea condițiilor în care se exercită libera prestare a serviciilor(582).

1000. Din această perspectivă, în ceea ce privește afirmația potrivit căreia operatorii de transport rutier din statele membre situate la periferia Uniunii ar fi în mai mare măsură afectați de normele în materia detașării conducătorilor auto adoptate prin Directiva 2020/1057, regimul privind detașarea se va aplica mai frecvent întreprinderilor care detașează mai des lucrători pentru a presta servicii care nu au legătură cu teritoriul statului membru de stabilire. Măsurile Uniunii au în mod inevitabil efecte inegale în diferitele state membre și asupra diferiților operatori economici, în funcție de alegerile făcute de aceștia din urmă în ceea ce privește orientarea activităților lor comerciale și locul lor de stabilire. Cu toate acestea, normele în cauză se aplică în mod egal tuturor statelor membre.

–       Cu privire la efectele negative disproporționate

1001. Mai multe dintre statele membre reclamante susțin că dispozițiile Directivei 2020/1057 în materia detașării conducătorilor auto sunt contrare principiului proporționalității întrucât ar genera efecte negative disproporționate în raport cu beneficiile pe care le prezintă. Aceste state membre iau în considerare, pe de o parte, costurile care decurg din asigurarea conformității cu noua legislație (cum ar fi necesitatea de a ajusta remunerația conducătorilor auto la tarifele aplicate în statele traversate) și, pe de altă parte, costurile legate de sarcinile administrative.

1002. În această privință, subliniem totuși că, în ceea ce privește operațiunile de transport bilateral, tranzitul și cabotajul, Directiva 2020/1057 nu poate fi calificată drept sursă a unui cadru normativ nou‑creat și mai împovărător. Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 959 de mai sus, reglementarea detașării corespunde celei care era deja în vigoare înainte de adoptarea Directivei 2020/1057. În aceste condiții, pentru aceste tipuri de transport nu se poate susține că sarcinile impuse operatorilor ar fi crescut în vreun mod, întrucât, în plus, acestea rezultau deja chiar din Directiva 96/71, cu mult înainte de adoptarea Directivei 2020/1057.

1003. În continuare, în ceea ce privește reglementarea prevăzută la articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057, referitoare la transportul combinat, este vorba despre o exceptare de la aplicarea normelor Directivei 96/71 pentru segmentele menționate în acesta, care ar intra în mod normal în domeniul de aplicare al Directivei 96/71. Rezultă că nici această dispoziție nu poate genera costuri suplimentare în legătură cu detașarea conducătorilor auto în raport cu reglementarea anterioară.

1004. În ceea ce privește operațiunile de transport nonbilateral, arătăm că, deși este adevărat că, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 975 de mai sus, Directiva 2020/1057 clarifică faptul că va exista, în principiu, o detașare a conducătorului auto, această directivă prevede, la alineatul (3) al treilea și al patrulea paragraf și la alineatul (4) al treilea paragraf ale articolului 1 exceptări pentru o întreagă serie de operațiuni de transport în contul terților asociate unei operațiuni de transport bilateral.

1005. În plus, trebuie arătat că eliminarea incertitudinii datorate aplicării diferite în diferitele state membre este susceptibilă să reducă în general costurile întreprinderilor. Pe de altă parte, legiuitorul a adoptat de asemenea norme administrative speciale, mai puțin împovărătoare, pentru toate tipurile de operațiuni de transport, care contribuie la reducerea sarcinilor ce revin operatorilor de transport rutier care detașează conducători auto în comparație cu cadrul juridic aplicabil înainte de adoptarea Directivei 2020/1057.

1006. În orice caz, statele membre în cauză nu au demonstrat că, în conformitate cu jurisprudența menționată la punctul 59 de mai sus, inconvenientele care rezultă pentru întreprinderile de transport din reglementarea prevăzută de Directiva 2020/1057 în ceea ce privește transportul în contul terților ar fi disproporționate față de avantajele pe care, pe de altă parte, le prezintă.

1007. În concluzie, având în vedere toate considerațiile care precedă, apreciem că este necesar să se respingă toate motivele întemeiate pe faptul că, prin adoptarea articolului 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057, interpretat în lumina considerentelor (7)-(13) ale acestei directive, care prevede normele specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier internațional, legiuitorul Uniunii ar fi depășit în mod vădit puterea sa largă de apreciere.

2)      Cu privire la motivele referitoare la examinarea proporționalității de către legiuitorul Uniunii

i)      Argumentele părților

1008. Toate cele șase state membre care au atacat Directiva 2020/1057 contestă examinarea efectuată de legiuitorul Uniunii cu privire la proporționalitate și în special lipsa unei evaluări a impactului pentru versiunea finală a dispozițiilor care stabilesc norme specifice privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier cuprinse la articolul 1 alineatele (3)-(7) din directiva menționată.

1009. Republica Lituania susține că adoptarea articolului 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057 este afectată de încălcarea unor norme fundamentale de procedură întrucât efectele acestor dispoziții nu ar fi fost evaluate în mod corespunzător. În această privință, statul membru menționat face referire la articolul 11 alineatul (3) TUE, la articolele 2 și 5 din Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, precum și la Acordul interinstituțional.

1010. În Propunerea de directivă privind detașarea, Comisia ar fi sugerat, printre criteriile cele mai relevante referitoare la detașarea lucrătorilor, durata șederii într‑un alt stat membru. Cu toate acestea, Parlamentul și Consiliul ar fi dat prioritate naturii operațiunii de transport, propunând astfel criterii în principiu noi și modificând, în consecință, în mod substanțial însăși esența dispozițiilor în cauză. Instituțiile menționate ar fi trebuit, prin urmare, să efectueze o evaluare a impactului și să expună motivele pentru care noile criterii propuse constituiau o măsură mai adecvată decât cea care figura în propunerea de directivă.

1011. În speță, nu ar fi existat motive obiective pentru a nu efectua o evaluare a impactului, iar instituțiile Uniunii nu și‑ar fi motivat decizia de a nu realiza o asemenea analiză. În această privință, Republica Lituania subliniază că contestă dispozițiile în discuție nu pentru că legiuitorul Uniunii nu a efectuat o evaluare suplimentară a impactului, ci deoarece impactul acestor dispoziții nu a fost analizat deloc.

1012. Potrivit Republicii Lituania, caracterul adecvat și necesar al evaluărilor impactului nu poate fi interpretat în sensul că ține de o apreciere absolut subiectivă, care depinde exclusiv de voința legiuitorului Uniunii. Dimpotrivă, această apreciere ar trebui să se întemeieze pe date obiective existente, întrucât ar fi singurul mijloc de a garanta că legiuitorul Uniunii nu abuzează de puterea sa de apreciere.

1013. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că, prin adoptarea modelului hibrid în lipsa oricărei evaluări a impactului, Parlamentul și Consiliul au încălcat principiul proporționalității. Astfel, cele două instituții menționate nu ar fi dispus de nicio evaluare a impactului, deși aceasta ar fi fost solicitată în mai multe rânduri de unele state membre, și nici de vreo altă informație care ar fi putut confirma că măsura era proporțională. Propunerea inițială a Comisiei de directivă privind detașarea ar fi prevăzut o abordare fundamental diferită în ceea ce privește detașarea lucrătorilor.

1014. România susține că, în speță, soluția care constă în a se raporta la criteriul tipologiei operațiunii de transport pentru a identifica ipotezele de punere în aplicare a regimului privind detașarea în domeniul transporturilor rutiere nu ar fi făcut obiectul evaluării impactului efectuate de Comisie și nu s‑ar întemeia pe un raport, pe o analiză sau pe date științifice. Niciun raport și nicio analiză de acest tip nu ar fi fost invocate, comunicate sau dezbătute în cursul negocierilor.

1015. Potrivit României, pentru a respecta principiul proporționalității, legiuitorul Uniunii ar fi trebuit să își întemeieze alegerea legislativă pe analize, rapoarte și evaluări care să vizeze în mod specific stabilirea condițiilor în care regimul privind detașarea poate fi aplicat conducătorilor auto în domeniul transportului rutier, inclusiv criteriul operațiunii de transport care a fost ales, în măsura în care astfel de documente care analizează exclusiv necesitatea unei intervenții legislative în materia detașării ar fi insuficiente. Astfel, identificarea soluțiilor necesare și adecvate pentru combaterea deficiențelor constatate nu se poate întemeia numai pe o evaluare a situației preexistente pe piața transporturilor. De asemenea, ar trebui efectuată o evaluare reală și exhaustivă a consecințelor preconizate ale măsurilor avute în vedere.

1016. În acest context, evaluările și datele științifice ar fi cu atât mai importante ținând seama de specificitățile domeniului și de dificultățile în ceea ce privește stabilirea unei legături suficiente cu statul membru gazdă. În plus, în conformitate cu punctul 15 din Acordul interinstituțional, colegiuitorii ar fi putut efectua evaluări ale impactului modificărilor substanțiale pe care le aduceau propunerii Comisiei, în special noul criteriu de identificare a cazurilor de detașare în domeniul transporturilor. În această privință, simplul fapt că abordarea legiuitorului ar garanta, potrivit Comisiei, același obiectiv ca propunerea sa nu ar remedia lipsa evaluării impactului care ar fi trebuit efectuată. Obiectivul urmărit de un act legislativ al Uniunii ar fi o problemă distinctă de identificarea măsurilor de natură să asigure realizarea obiectivului menționat, precum și de aprecierea efectelor pe care asemenea măsuri le pot produce.

1017. Ungaria arată că lipsa unei evaluări a impactului în ceea ce privește detașarea în cadrul operațiunilor de transport combinat reglementată la articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 constituie o eroare vădită de apreciere a legiuitorului Uniunii și o încălcare a principiului proporționalității. Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea nu ar fi privit operațiunile de transport combinat, iar normele referitoare la aceste operațiuni ar fi fost introduse în urma acordului Consiliului și al Parlamentului, fără ca efectele lor asupra transportului de mărfuri intermodal să fi fost examinate de aceste instituții. În plus, într‑o comunicare din 15 aprilie 2020(583), Comisia ar fi considerat că restricțiile impuse operațiunilor de transport combinat ar ridica probleme, în special din cauza faptului că aceste restricții ar putea reduce eficacitatea sprijinului pentru operațiunile de transport multimodal.

1018. Republica Polonă observă de asemenea că, în ceea ce privește efectele dispozițiilor cuprinse la articolul 1 alineatele (3), (4), (6) și (7) din Directiva 2020/1057. pe care îl atacă, evaluarea impactului – pilonul social privea măsuri întemeiate pe un criteriu temporal. În schimb, efectele măsurilor care au fost adoptate în final nu ar fi fost evaluate. Prin urmare, potrivit acestui stat membru, nu se poate susține că deciziile legiuitorului Uniunii se întemeiază pe date obiective și că acesta din urmă era în măsură să analizeze consecințele lor în mod rațional.

1019. Potrivit Republicii Polone, în speță, legiuitorul Uniunii nu se afla într‑o situație specială care să necesite renunțarea la o evaluare suplimentară a impactului și nu dispunea de suficiente elemente care să îi permită să aprecieze proporționalitatea măsurilor adoptate în final. Nimic nu ar indica faptul că Consiliul și Parlamentul dispuneau de datele necesare care să permită aprecierea efectelor pe care dispozițiile atacate le‑ar exercita asupra mediului, asupra situației economice a diferiților transportatori și asupra sectorului transportului rutier în ansamblu.

1020. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea lor solicită respingerea tuturor acestor motive.

ii)    Analiză

–       Observații introductive

1021. Cu titlu introductiv, trebuie să arătăm că, astfel cum am amintit la punctul 61 din prezentele concluzii, reiese din jurisprudență că aspectul dacă legiuitorul a luat în considerare toate elementele și circumstanțele relevante ale situației pe care actul a urmărit să o reglementeze și dacă acesta trebuia să efectueze sau să completeze o evaluare a impactului ține de principiul proporționalității. Rezultă că motivul invocat de Republica Lituania întemeiat pe încălcarea normelor fundamentale de procedură vizează în realitate să invoce o încălcare a principiului proporționalității și trebuie, prin urmare, să fie examinat în cadrul analizei motivelor referitoare la încălcarea acestui principiu.

1022. În continuare, trebuie arătat că în speță este cert că legiuitorul Uniunii dispunea într‑adevăr de o evaluare a impactului atunci când a adoptat Directiva 2020/1057 și că această evaluare a impactului acoperea introducerea unor dispoziții care stabileau norme specifice privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier(584). Astfel, Propunerea de directivă privind detașarea adoptată de Comisie conținea la articolul 2 dispoziții care instituiau norme speciale pentru detașarea conducătorilor auto în acest sector.

1023. Totuși, în versiunea finală a acestor dispoziții – în special la alineatele (3)-(7) ale articolului 1 din Directiva 2020/1057, care fac obiectul prezentelor acțiuni –, legiuitorul Uniunii a adoptat norme care erau diferite de cele cuprinse în Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea. În această privință, este de asemenea cert că versiunea finală a acestor dispoziții nu a făcut obiectul niciunei evaluări suplimentare specifice a impactului.

1024. Mai precis, în Propunerea de directivă privind detașarea și în mod specific la articolul 2 alineatul (2) din aceasta(585), Comisia propusese un sistem în cadrul căruia, pornind de la premisa că Directiva 96/71 se aplica sectorului transportului rutier, două dintre cele nouă elemente ale condițiilor de muncă și de încadrare în muncă din statul membru gazdă enumerate la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71(586) menționată – și anume durata minimă a concediului anual plătit și remunerarea – nu s‑ar aplica detașărilor de mai puțin de trei zile pe lună atunci când conducătorii auto ar efectua operațiuni de transport internațional în sensul Regulamentelor nr. 1072/2009 și nr. 1073/2009.

1025. Potrivit propunerii menționate, perioadele mai mici de trei zile ar fi continuat totuși să constituie o detașare căreia i s‑ar aplica celelalte șapte elemente enumerate la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 și în special cerințele administrative, printre care prezentarea unei declarații de detașare anterior detașării.

1026. În condițiile în care operațiunile de cabotaj sunt excluse din noțiunea de „operațiuni de transport internațional”, întrucât toate operațiunile de transport se desfășoară într‑un stat membru gazdă, aceste operațiuni ar fi trebuit, potrivit propunerii Comisiei, să fie acoperite integral de normele privind detașarea prevăzute de Directiva 96/71. În consecință, potrivit propunerii menționate, salariul minim și durata minimă a concediului anual plătit în vigoare în statul membru gazdă ar trebui să se aplice în cazul cabotajului indiferent de frecvența și de durata operațiunilor efectuate de un conducător auto.

1027. Din analiza reglementării specifice privind detașarea conducătorilor auto cuprinsă în propunerea Comisiei reiese, în primul rând, că această propunere preconiza un criteriu diferit față de Directiva 2020/1057 pentru a stabili aplicabilitatea normelor în materia detașării conducătorilor auto în sectorul transportului rutier. Astfel, în timp ce propunerea de directivă utiliza un criteriu temporal întemeiat pe durata detașării, Directiva 2020/1057 nu se referă la durată, ci aplică un criteriu întemeiat exclusiv pe tipul operațiunii de transport.

1028. În al doilea rând, în timp ce Directiva 2020/1057, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 846-859 de mai sus, exclude însăși existența unei detașări și, prin urmare, aplicarea normelor în materie de detașare pentru anumite tipuri de operațiuni de transport [și anume operațiunile de transport bilateral, operațiunile de tranzit și anumite operațiuni de transport în contul terților asociate unei operațiuni de transport bilateral, precum și segmentul rutier în cadrul unei operațiuni de transport combinat potrivit articolului 1 alineatul (6) din directiva menționată], potrivit Propunerii Comisiei de directivă privind detașarea, orice operațiune de transport internațional ar fi condus la o detașare. În temeiul criteriului temporal menționat mai sus, numai reglementarea statului membru gazdă în materie de durată minimă a concediului anual plătit și de remunerare – cele două arătate mai sus dintre cele nouă elemente enumerate la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 – nu s‑ar fi aplicat dacă perioada de detașare ar fi mai mică sau egală cu trei zile(587). Toate celelalte șapte elemente enumerate la alineatul menționat s‑ar fi aplicat oricărei operațiuni de transport internațional.

1029. În al treilea rând, în ceea ce privește operațiunile de cabotaj, atât Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea, cât și versiunea finală a Directivei 2020/1057 prevăd aplicabilitatea integrală a reglementării în materie de detașare prevăzută de Directiva 96/71. Pentru acest tip de operațiune de transport nu există, așadar, în ceea ce privește detașarea, nicio diferență între reglementarea cuprinsă în Propunerea de directivă privind detașarea și cea adoptată în versiunea finală a Directivei 2020/1057.

–       Cu privire la lipsa unei evaluări suplimentare a impactului pentru versiunea definitivă a dispozițiilor referitoare la detașarea conducătorilor auto din Directiva 2020/1057

1030. În contextul prezentat la punctele anterioare trebuie să se verifice, în lumina criticilor formulate în motivele invocate de statele membre reclamante, precum și a jurisprudenței menționate la punctele 71-74 din prezentele concluzii, dacă legiuitorul Uniunii a încălcat în speță principiul proporționalității ca urmare a lipsei unei evaluări suplimentare a impactului cu privire la versiunea finală a dispozițiilor care stabilesc norme specifice referitoare la detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier, reținută în final în Directiva 2020/1057.

1031. În această privință, mai întâi trebuie respinse, în opinia noastră, criticile invocate de Republica Lituania și de Republica Polonă – singurele state membre care contestă articolul 1 alineatul (7) din Directiva 2020/1057 – întemeiate pe faptul că, în ceea ce privește operațiunile de cabotaj, legiuitorul Uniunii nu ar fi realizat o evaluare a impactului și nu ar fi dispus de datele necesare pentru a aprecia efectele dispoziției menționate. Astfel, după cum am menționat la punctul 1029 de mai sus, nu există nicio diferență în ceea ce privește acest tip de transport între reglementarea detașării conducătorilor auto cuprinsă în Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea, care se întemeia pe evaluarea impactului – pilonul social, și cea reținută în final în Directiva 2020/1057. În aceste condiții, cele două state membre nu pot invoca omiterea unei evaluări suplimentare a impactului în ceea ce privește cabotajul.

1032. În continuare, trebuie să se verifice dacă legiuitorul Uniunii era obligat să efectueze o evaluare suplimentară a impactului ca urmare a faptului că, astfel cum am arătat la punctul 1027 de mai sus, versiunea definitivă a Directivei 2020/1057 a reținut în final un criteriu diferit față de Propunerea de directivă privind detașarea pentru a stabili aplicabilitatea normelor în materie de detașare în privința conducătorilor auto în sectorul transportului rutier. În acest caz, prin faptul că a adoptat directiva în cauză în lipsa unei astfel de evaluări suplimentare a impactului, legiuitorul menționat ar fi încălcat principiul proporționalității.

1033. În această privință, arătăm cu titlu introductiv că, astfel cum am amintit la punctele 66 și 70 de mai sus, reiese din jurisprudență că o evaluare a impactului efectuată de Comisie nu este obligatorie nici pentru Parlament, nici pentru Consiliu. În plus, din jurisprudența Curții reiese că Parlamentul și Consiliul, în calitatea lor de colegiuitori, sunt libere, în conformitate cu articolul 294 TFUE și în limitele impuse de respectarea dreptului de inițiativă al Comisiei, să ajungă la o apreciere a situației diferită de cea reținută de această din urmă instituție și, prin urmare, să adopte o poziție politică diferită în cadrul procesului de adoptare a unui act legislativ al Uniunii. Rezultă că, chiar și atunci când Parlamentul și Consiliul, îndepărtându‑se de propunerea Comisiei și de evaluarea impactului care stă la baza acesteia, modifică elemente esențiale ale acestei propuneri, faptul că acestea nu au efectuat o actualizare a evaluării impactului nu implică în mod automat și necesar nevaliditatea legislației Uniunii adoptate. Acest lucru este confirmat, pe de altă parte, de punctul 15 din Acordul interinstituțional, din care reiese, după cum am arătat la punctul 66 de mai sus, că Parlamentul și Consiliul pot ele însele, atunci când consideră că este adecvat și necesar, să efectueze evaluări ale impactului modificărilor substanțiale pe care le aduc unei propuneri a Comisiei(588).

1034. Cu toate acestea, așa cum am amintit la punctul 71 de mai sus, o exercitare efectivă a puterii de apreciere de către legiuitorul Uniunii presupune luarea în considerare a tuturor elementelor și circumstanțelor relevante ale situației pe care acest act a urmărit să o reglementeze.

1035. Or, statele membre reclamante susțin în esență că legiuitorul ar fi trebuit să efectueze o analiză suplimentară a impactului, pe de o parte, pentru a evalua caracterul adecvat al noului criteriu reținut în final, întemeiat pe tipul operațiunii de transport, și, pe de altă parte, pentru a evalua efectele preconizate ale măsurilor avute în vedere în aplicarea acestui nou criteriu.

1036. În ceea ce privește, în primul rând, eventuala necesitate a unei evaluări suplimentare a impactului pentru a evalua caracterul adecvat al noului criteriu, nu considerăm că legiuitorul Uniunii era obligat să efectueze în speță, o asemenea evaluare suplimentară în această privință.

1037. Astfel, pe de o parte, după cum reiese din cuprinsul punctelor 42 și 953 din prezentele concluzii, în ceea ce privește adoptarea unor norme specifice privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier, legiuitorul Uniunii dispunea de o marjă largă de apreciere pentru a adopta alegerea politică ce ar permite ponderarea diferitelor obiective și interese în cauză, în special pentru a stabili un echilibru între protecția socială a conducătorilor auto și libera prestare a serviciilor de transport transfrontalier pentru întreprinderile de transport. În acest cadru, acesta dispunea astfel de o marjă largă de apreciere și pentru alegerea criteriului pe care îl considera cel mai adecvat în acest scop și pe baza căruia, în conformitate cu jurisprudența menționată la punctul 872 și următoarele din prezentele concluzii, ar fi posibil să se stabilească existența unei „legături suficiente” cu teritoriul statului membru în cauză pentru a stabili existența unei detașări a unui conducător auto.

1038. Or, din cuprinsul punctelor 967-996 de mai sus reiese că criteriul întemeiat pe tipul operațiunii de transport nu este vădit inadecvat pentru a stabili existența unei astfel de „legături suficiente” și pentru a atinge obiectivele urmărite de Directiva 2020/1057.

1039. Pe de altă parte, arătăm că, prin excluderea explicită a cabotajului de la aplicarea normelor sectoriale specifice privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier, Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea făcea ea însăși o diferențiere între tipurile de operațiuni de transport în scopul aplicabilității acestor norme. Criteriul întemeiat pe tipul operațiunii de transport reținut în Directiva 2020/1057 nu pare, așadar, atât de nou în raport cu propunerea de directivă pe cât susțin statele membre reclamante.

1040. În ceea ce privește, în al doilea rând, eventuala necesitate a unei evaluări suplimentare a impactului pentru a evalua efectele așteptate ale măsurilor preconizate în aplicarea acestui criteriu nou, trebuie arătat mai întâi că evaluarea impactului – pilonul social conținea o analiză care, contrar celor susținute de anumite state membre, nu se limita la a explica de ce era necesară inițiativa legislativă a Comisiei. Dimpotrivă, aceasta conținea de asemenea calcule și estimări ale impactului cantitativ în materie de costuri al propunerii Comisiei întemeiate pe criteriul temporal și, în mod specific, pe durata de trei zile a detașării, menționată la punctele 1024, 1025 și 1027 de mai sus(589). În special, această analiză a impactului făcea o diferențiere între „costurile administrative”, precum costurile referitoare la notificarea detașărilor, și „costurile de asigurare a conformității”, precum costurile care decurg din necesitatea de a plăti remunerația aplicabilă în statul membru gazdă(590).

1041. Or, aceste calcule și estimări care figurează în evaluarea impactului se întemeiau pe un scenariu economic de referință în care, în aplicarea reglementării în forma sa prevăzută în Propunerea de directivă privind detașarea, toate operațiunile de transport transfrontalier (inclusiv operațiunile de transport bilateral, tranzitul și toate operațiunile de transport în contul terților) ar fi tratate în același mod din punct de vedere juridic și ar intra în domeniul de aplicare al Directivei 96/71. Prin urmare, astfel cum s‑a observat la punctul 1028 de mai sus, Propunerea de directivă privind detașarea preconiza un sistem în care orice operațiune de transport internațional ar fi condus la o detașare.

1042. În raport cu acest scenariu de referință luat în considerare în evaluarea impactului, pe de o parte, reducerea costurilor administrative pare să fie legată în mod fundamental de măsurile care, prin derogare de la Directiva 2014/67, reduc cerințele administrative în ceea ce privește detașarea conducătorilor auto și facilitează notificarea detașărilor(591). Or, aceste măsuri erau cuprinse în propunerea de directivă(592) și au fost în esență reluate în Directiva 2020/1057(593). În plus, astfel cum arată Consiliul, utilizarea sistemului de informare al pieței interne prevăzut de directiva menționată ar permite chiar să se reducă mai mult costurile administrative în raport cu sistemul prevăzut de Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea(594).

1043. Pe de altă parte, astfel cum am arătat la punctul 1028 de mai sus, în sistemul prevăzut de Directiva 2020/1057, legiuitorul Uniunii, în temeiul criteriului întemeiat pe tipul de transport, a exclus integral mai multe operațiuni de transport internațional de la aplicarea regimului privind detașarea prevăzut de Directiva 96/71 și de la cerințele administrative prevăzute de Directiva 2014/67. Aceste excluderi presupun că costurile, atât administrative, cât și de asigurare a conformității care decurg din aplicarea regimului privind detașarea nu ar mai fi generate pentru aceste tipuri de operațiuni de transport internațional. În special, nici notificarea detașării nu mai este deloc necesară pentru acest tip de operațiune de transport internațional, nici nu sunt generate alte costuri de asigurare a conformității, din moment ce legislația statului gazdă nu se va aplica în niciun caz acestor operațiuni de transport internațional.

1044. Astfel, în ceea ce privește aceste tipuri de operațiuni de transport (menționate la punctul 1028 de mai sus), Directiva 2020/1057 conduce în mod neîndoielnic la o reducere integrală a costurilor de detașare în raport cu Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea, care prevedea că orice operațiune de transport internațional și, prin urmare, toate aceste operațiuni de transport excluse în prezent în cadrul Directivei 2020/1057 ar fi condus la o detașare și care excepta operațiunile de transport cu o durată inferioară unui anumit prag numai de la anumite elemente ale normelor aplicabile lucrătorilor detașați.

1045. Desigur, în ceea ce privește operațiunile de transport în contul terților care nu au legătură cu o operațiune bilaterală, faptul că Directiva 2020/1057 nu mai prevede, cum o făcea propunerea Comisiei de directivă în cazul unei durate a detașării mai mici sau egale cu trei zile, o exceptare de la aplicarea reglementării statului membru gazdă în materie de durată minimă a concediului anual plătit și de remunerare va conduce în anumite cazuri la o creștere a costurilor, în special de asigurare a conformității, în raport cu sistemul prevăzut de Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea(595).

1046. Cu toate acestea, statele membre reclamante nu au furnizat niciun element – și nici măcar vreun argument – care ar fi în măsură să arate în vreun mod că o eventuală creștere a costurilor pentru acest tip de operațiuni de transport ar fi fost susceptibilă să contrabalanseze sau să compenseze reducerile de costuri, menționate la punctul 1044 de mai sus, care decurg din aplicarea Directivei 2020/1057 în privința celorlalte tipuri de transport și că astfel ar fi existat un risc ca inconvenientele rezultate din alegerea normativă efectuată de legiuitorul Uniunii să fie disproporționate în raport cu beneficiile acesteia(596), așa încât s‑ar fi impus o evaluare suplimentară a impactului în această privință.

1047. Pe de altă parte, instituțiile Uniunii fac referire la o întreagă serie de documente și informații din domeniul public, cum ar fi datele pentru fiecare stat membru publicate de Eurostat, care, alături de evaluarea impactului, permiteau estimarea efectelor și a costurilor care decurg din aplicarea reglementării revizuite în Directiva 2020/1057, cum ar fi estimări ale proporției mărfurilor care fac obiectul operațiunilor bilaterale sau al operațiunilor de transport în contul terților sau care permit estimarea diferențelor salariale între diferite state membre(597).

1048. În ceea ce privește în mod specific pretinsa lipsă a unei evaluări a impactului în raport cu normele privind detașarea în cadrul operațiunilor de transport combinat cuprinse la articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 și vizate de acțiunea Ungariei și de asemenea de România și de Republica Polonă, trebuie arătat mai întâi că reglementarea cuprinsă în Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea nu cuprindea norme specifice privind transportul combinat.

1049. Cu toate acestea, din dosar reiese că, în cadrul procesului legislativ, în urma întrebărilor adresate de delegații în cadrul Consiliului, Comisia a precizat că „segmentul rutier inițial sau final care face parte integrantă dintr‑o operațiune de transport combinat poate fi considerat o operațiune de transport internațional în sensul articolului 2 alineatul (2) din Propunerea [de directivă privind detașarea]. Pentru a asigura însă o claritate juridică suficientă, este necesar să se precizeze mai detaliat modul în care ar trebui tratat segmentul rutier al unei operațiuni de transport combinat în contextul lex specialis privind detașarea în sectorul transportului rutier”(598).

1050. Din această clarificare a Comisiei reiese, pe de o parte, că aceste segmente intrau sub incidența normelor privind detașarea prevăzute în Propunerea de directivă privind detașarea. Pe de altă parte, rezultă că, în sistemul Propunerii de directivă privind detașarea, respectivele segmente rutiere inițiale sau finale ale unei operațiuni de transport combinat care, luate separat, reprezintă o operațiune de transport bilateral ar fi fost, așadar, considerate ca toate celelalte operațiuni de transport, care, după cum reiese din cuprinsul punctelor 1024, 1025 și 1028 de mai sus, ar fi condus la o detașare, în cadrul căreia numai reglementarea statului membru gazdă în materie de durată minimă a concediului anual plătit și de remunerare nu s‑ar aplica în cazul detașării cu o durată mai mică sau egală cu trei zile pe lună.

1051. Or, din moment ce articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 exclude în prezent în întregime existența unei detașări pentru segmentele rutiere inițiale sau finale ale unei operațiuni de transport combinat care, luate separat, reprezintă o operațiune de transport bilateral, la fel ca pentru celelalte tipuri de operațiuni de transport (menționate la punctul 1028 de mai sus), Directiva 2020/1057 conduce de asemenea la o reducere integrală a costurilor de detașare în raport cu reglementarea cuprinsă în Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea. În măsura în care pentru aceste operațiuni de transport nu mai există o detașare, nu vor mai exista nici costuri legate de detașare. Din această perspectivă, nu se poate susține că legiuitorul Uniunii ar fi încălcat principiul proporționalității prin faptul că nu a efectuat o evaluare suplimentară a impactului specifică pentru tipul de operațiune de transport menționat.

1052. Pe de altă parte, Parlamentul și Consiliul arată că dispuneau de un număr important de informații privind transportul combinat provenite din lucrările pregătitoare referitoare la modificările propuse pentru Directiva 92/106/CEE, printre care în special evaluarea impactului privind revizuirea directivei menționate(599), precum și alte documente relevante(600).

1053. Din toate considerațiile care precedă reiese că, prin faptul că nu au efectuat o evaluare suplimentară a impactului pentru versiunea definitivă a dispozițiilor referitoare la detașarea conducătorilor auto din Directiva 2020/1057, Parlamentul și Consiliul nu au încălcat principiul proporționalității, legiuitorul dispunând de informații suficiente atât pentru a evalua modificările aduse directivei atacate în raport cu evaluarea inițială a impactului realizată de Comisie, cât și pentru a aprecia impactul probabil al măsurilor.

1054. Rezultă că și motivele referitoare la examinarea de către legiuitorul Uniunii a proporționalității și, prin urmare, toate motivele referitoare la încălcarea principiului proporționalității trebuie, în opinia noastră, să fie respinse.

f)      Cu privire la încălcarea articolului 90 TFUE [coroborat cu articolul 3 alineatul (3) TUE], a articolului 91 alineatul (2) TFUE și a articolului 94 TFUE

1)      Argumentele părților

1055. Republica Bulgaria, România, Republica Cipru și Republica Polonă invocă mai multe motive prin care susțin încălcarea articolului 90 TFUE [coroborat cu articolul 3 alineatul (3) TUE], a articolului 91 alineatul (2) TFUE și a articolului 94 TFUE.

1056. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că directiva atacată încalcă articolul 91 alineatul (2) TFUE, articolul 90 TFUE coroborat cu articolul 3 alineatul (3) TUE și articolul 94 TFUE ca urmare a efectelor prejudiciabile care decurg din această directivă în ceea ce privește nivelul de trai și ocuparea forței de muncă în Bulgaria și în Cipru, în general în statele membre de la periferia Uniunii, precum și în privința situației economice a transportatorilor. În special, aplicarea normelor privind detașarea ar face ca transportul în contul terților să devină impracticabil. Ar exista de asemenea un impact negativ asupra mediului, precum și o creștere a blocajelor în trafic. Totuși, nu ar fi fost realizată nicio evaluare a impactului în privința modelului hibrid și nu ar fi fost efectuată nicio consultare în această privință, nici cu Comitetul Regiunilor, nici cu Comitetul Economic și Social.

1057. România exprimă de asemenea îndoieli cu privire la compatibilitatea primului pachet privind mobilitatea cu articolul 94 TFUE și cu obiectivele stabilite la articolul 91 alineatul (2) TFUE, întrucât competitivitatea operatorilor situați la periferia Uniunii ar fi afectată de aceste măsuri. România consideră că nu poate exista o protecție socială reală dacă acești operatori sunt excluși de pe piață. Protecția socială ar trebui să fie însoțită de măsuri adecvate pentru a sprijini libera prestare a serviciilor.

1058. Republica Polonă susține, în primul rând, că, prin adoptarea unui criteriu arbitrar pentru aplicarea normelor privind detașarea în privința operațiunilor de transport, legiuitorul Uniunii a încălcat articolul 91 alineatul (2) TFUE întrucât nu a ținut seama de faptul că acest criteriu este susceptibil să afecteze grav nivelul de trai și ocuparea forței de muncă în anumite regiuni, precum și exploatarea echipamentelor de transport. Deși legiuitorul Uniunii beneficiază de o largă putere de apreciere, aceasta nu ar presupune că obligația de a ține seama de anumite efecte s‑ar limita la a lua cunoștință de ele. Potrivit interpretării acestora, legiuitorul Uniunii ar avea dreptul să adopte absolut orice reglementare, ceea ce ar fi contrar jurisprudenței constante a Curții. În special, la adoptarea dispozițiilor atacate nu s‑ar fi ținut seama de efectul de creștere a numărului de deplasări fără încărcătură ale vehiculelor care altfel ar participa la operațiunile de cabotaj și de transport în contul terților. Justificarea economică a utilizării vehiculelor în cadrul transportului în contul terților ar consta de altfel în faptul că operatorii de transport pot răspunde în mod flexibil, ținând seama de perspectiva geografică, la evoluția nevoilor în materie de transport, minimizând numărul de deplasări fără încărcătură și evitând așteptarea ineficientă a ordinului de transport al mărfurilor înapoi către statul de stabilire. Operațiunile de cabotaj ar prezenta calități similare în materie de eficacitate a operațiunilor de transport.

1059. Restricțiile privind exercitarea cabotajului și a transportului în contul terților generate de aceste dispoziții ale Directivei 2020/1057 atacate de Republica Polonă ar putea însemna retragerea de pe piață a operatorilor de transport care nu ar fi în măsură să desfășoare o activitate rentabilă în cadrul unui model al serviciilor de transport care presupune operațiuni de transport mai puțin performante. Aceste consecințe ar fi resimțite în special de operatorii de transport din statele membre situate la periferie, ale căror activități s‑ar întemeia în principal pe operațiunile de cabotaj și de transport în contul terților.

1060. Evaluarea impactului s‑ar limita la o evaluare superficială privind efectul dispozițiilor atacate asupra nivelului de ocupare a forței de muncă în anumite regiuni și ar privi, în orice caz, aplicarea unui criteriu temporal în scopul aplicării normelor privind detașarea, diferit de criteriul reținut în final în directiva atacată, care nu implică aceleași efecte pe piețele statelor periferice. Creșterea traficului rutier ar avea de asemenea consecințe negative asupra nivelului de trai din zonele situate în apropierea principalelor noduri de transport. În acest context, ar fi util să se semnaleze în special riscul pe care l‑ar prezenta modificările aduse pentru siguranța rutieră.

1061. În al doilea rând, Republica Polonă arată că, prin adoptarea dispozițiilor atacate, legiuitorul Uniunii nu a ținut seama de situația economică a operatorilor de transport, încălcând astfel articolul 94 TFUE. În speță, contrar celor prevăzute de această dispoziție, evaluarea impactului nu ar fi ținut seama de situația economică a operatorilor de transport proveniți din statele membre situate la periferie, având un nivel mai scăzut de dezvoltare economică, a căror activitate în domeniul transportului rutier internațional se concentrează într‑o mai mare măsură pe cabotaj și pe transportul în contul terților. Costurile suplimentare care revin operatorilor de transport proveniți din statele membre situate la periferie care decurg din aplicarea normelor privind detașarea i‑ar plasa pe acești operatori într‑o poziție mai puțin avantajoasă decât cea a întreprinderilor concurențiale situate în centrul geografic al Uniunii.

1062. Adoptarea dispozițiilor atacate într‑o perioadă de perturbări economice grave cauzate de pandemia de COVID‑19 ar demonstra de asemenea că situația economică a operatorilor de transport nu a fost luată în considerare. Efectele economice ale pandemiei s‑ar resimți în mod special în sectorul transporturilor, expus în mod deosebit nu numai scăderii cererii în comerțul internațional, ci și restricțiilor de trecere a frontierelor interne care fuseseră instituite de diferite state membre. Aceste efecte ar fi fost deja prezente cu ocazia lucrărilor privind Directiva 2020/1057.

1063. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea tuturor acestor motive.

2)      Analiză

1064. În ceea ce privește domeniul de aplicare al articolului 91 alineatul (2) și al articolului 94 TFUE, facem trimitere la considerațiile efectuate la punctele 281-293 de mai sus, din care reiese că cele două dispoziții prevăd simple obligații de „luare în considerare” și nu au, așadar, o valoare absolută.

1065. Apreciem că argumentele invocate în aceste motive de Republica Bulgaria, de Republica Cipru, de România și de Republica Polonă sunt acoperite de considerațiile pe care le‑am efectuat în cadrul analizei motivelor întemeiate pe încălcarea principiului proporționalității, inclusiv considerațiile referitoare la pretinsa omitere a unei evaluări suplimentare a impactului, precum și de considerațiile efectuate în cadrul examinării motivelor întemeiate pe încălcarea dispozițiilor Uniunii în materie de mediu.

1066. În sfârșit, în ceea ce privește argumentele invocate de Republica Polonă în legătură cu pandemia de COVID‑19, facem trimitere la considerațiile efectuate la punctul 306 de mai sus.

1067. În acest context, apreciem că motivele întemeiate pe încălcarea articolului 90 TFUE [coroborat cu articolul 3 alineatul (3) TUE], a articolului 91 alineatul (2) TFUE și a articolului 94 TFUE trebuie respinse.

g)      Cu privire la încălcarea principiului egalității de tratament

1)      Argumentele părților

1068. Republica Lituania susține că articolul 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057 încalcă principiul egalității de tratament, astfel cum rezultă din jurisprudența Curții și din articolul 20 din cartă, întrucât aceste dispoziții ar institui pentru lucrători norme și garanții sociale diferite, stabilite exclusiv pe baza naturii operațiunii de transport internațional (bilateral sau nonbilateral), chiar dacă munca în sine ar avea aceeași natură. Distincția dintre aceste operațiuni de transport ar conduce la norme diferite privind remunerarea pentru lucrătorii angajați de aceeași întreprindere și care efectuează aceeași muncă. Astfel, situații egale ar fi tratate în mod diferit fără o justificare obiectivă.

1069. Potrivit Republicii Lituania, dacă un conducător auto transportă mărfuri de la Vilnius la Paris trecând prin Varșovia și prin Berlin, normele privind detașarea lucrătorilor nu s‑ar aplica. Însă un alt conducător auto care se îndreaptă către aceeași destinație, și anume Paris, dar care ar efectua operațiuni de transport distincte, livrând mărfuri mai întâi la Varșovia, apoi la Berlin, apoi continuându‑și drumul până la Paris, ar fi considerat deja un lucrător detașat pentru etapa călătoriei de la Varșovia la Berlin și pentru cea de la Berlin la Paris.

1070. Republica Lituania consideră irațională poziția Consiliului și a Parlamentului potrivit căreia operațiunile de transport bilateral și cross‑border nu ar fi asemănătoare și ar crea o legătură diferită între lucrător, pe de o parte, și teritoriul statului membru pe care se efectuează transportul, pe de altă parte. Republica Lituania consideră că, chiar dacă criteriile pe care se întemeiază articolul 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057 sunt întemeiate, la prima vedere, pe justificări obiective, acestea ar fi concepute în mod total artificial, criteriile respective neavând legătură cu realitatea operațiunilor de transport, și ar fi, așadar, nejustificate. În practică, conducătorii auto vor desfășura o muncă identică, dar vor fi tratați în mod substanțial diferit. Criteriile de distincție reținute de legiuitorul Uniunii în special la articolul 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057 ar crea condiții artificiale pentru conducătorii auto, supuși unor remunerații diferite, deși operațiunile de transport la care aceștia participă sunt asemănătoare prin natura lor. Principiul egalității de tratament ar fi încălcat.

1071. Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că modelul hibrid care ar decurge din Directiva 2020/1057 ar fi contrar articolului 18 TFUE, articolelor 20 și 21 din cartă, articolului 4 alineatul (2) TUE și, în cazul în care Curtea ar considera relevant, articolului 95 alineatul (1) TFUE. Acest model ar conduce la un tratament diferit al unor situații totuși similare. În primul rând, acesta ar distinge conducătorii auto care efectuează operațiuni de transport internațional după cum este vorba despre transport în contul terților sau bilateral și ar oferi o protecție socială mai bună în funcție de naționalitatea angajatorului lor și de locul în care se desfășoară operațiunile sau chiar ar genera o discriminare între conducătorii auto angajați de același operator de transport. În al doilea rând, modelul hibrid ar opera o distincție între transportul în contul terților și transportul bilateral și între operatorii de transport care desfășoară fiecare dintre aceste activități. Operatorii de transport care efectuează transport în contul terților s‑ar afla într‑o situație mai puțin favorabilă în raport cu cei care efectuează operațiuni de transport bilateral, în condițiile în care aceste două activități ar fi două dintre componentele activității de transport internațional și ar fi două activități extrem de mobile, astfel încât legătura cu statul membru gazdă ar fi în ambele cazuri absolut comparabilă. În al treilea rând, modelul hibrid ar avea ca efect să afecteze negativ în mod mai semnificativ anumite state membre și, prin urmare, operatorii de transport care sunt stabiliți în acestea, din moment ce operatorii de transport din UE‑13 ar practica aproape exclusiv transportul în contul terților, în timp ce operatorii de transport din UE‑15 ar fi activi în principal în transportul bilateral. Evaluarea impactului ar fi confirmat deja că aplicarea normelor privind detașarea ar avea implicații economice mult mai pronunțate pentru statele membre precum Bulgaria. O asemenea concluzie ar fi întărită în cazul modelului hibrid, întrucât acest model, spre deosebire de cel analizat în evaluarea impactului, ar fi aplicat fără niciun prag temporal. În sfârșit, prin faptul că supune operatorii de transport unor costuri salariale și administrative diferite în funcție de țara de încărcare sau de descărcare, modelul hibrid ar fi contrar articolului 95 alineatul (1) TFUE întrucât ar încuraja operatorii de transport să factureze tarife diferite pentru aceleași mărfuri pe aceleași rute de transport în funcție de țara de origine sau de destinație a produselor transportate.

1072. Republica Bulgaria și Republica Cipru mai susțin că Directiva 2020/1057 ar efectua o distincție artificială între operațiunile de transport în contul terților fără o legătură suficientă cu teritoriul statului membru gazdă și operațiunile de transport bilateral. Acestea resping mai precis justificările pe care Parlamentul le‑a invocat în memoriul său în apărare după ce a admis că putea apărea o diferență de tratament între anumite cazuri comparabile și susțin că diferența dintre sarcinile financiare suportate de operatorii de transport ar decurge în mod direct din diferența privind statul membru de stabilire, ceea ce ar constitui în mod clar o discriminare interzisă. Impactul inegal al modelului hibrid ar fi ilustrat și de faptul că operatorii de transport care efectuează în principal transport bilateral ar putea efectua anumite operațiuni de transport în contul terților fără a respecta normele privind detașarea.

1073. România solicită să se constate încălcarea articolului 18 TFUE prin articolul 1 alineatele (3)-(6) din Directiva 2020/1057, susținând că, ținând seama de structura pieței transporturilor, operatorii stabiliți la periferia Uniunii ar fi afectați în mai mare măsură de costurile administrative și financiare care decurg din obligațiile prevăzute de dispozițiile menționate mai sus și, prin urmare, ar fi descurajați să efectueze operațiuni reglementate de articolul 1 alineatele (3)-(6) din Directiva 2020/1057. Competitivitatea acestora ar fi anulată. Aceste efecte ar trebui de altfel să fie luate în considerare în ansamblul lor, și anume cumulându‑le cu cele produse de celelalte măsuri ale pachetului privind mobilitatea, în special cele privind cabotajul, întoarcerea vehiculului la fiecare opt săptămâni, întoarcerea conducătorului auto la fiecare patru săptămâni și interdicția de a efectua repausul săptămânal normal în cabină. România amintește că a indicat deja în acțiunile sale îndreptate împotriva Regulamentelor 2020/1054 și 2020/1055 că aceste măsuri ar crea bariere comerciale și ar aduce prejudicii în special operatorilor de transport stabiliți la periferia Uniunii și, în mod indirect, forței de muncă aflate în serviciul acestor operatori de transport. România susține că situația operatorilor de transport situați la periferia Uniunii nu ar fi asimilabilă „situației speciale a unui singur stat membru” în sensul jurisprudenței Curții și că, în consecință, legiuitorul Uniunii ar fi trebuit să țină seama de situația acestor operatori de transport la adoptarea pachetului privind mobilitatea. Reglementarea Uniunii ar trebui să țină seama de diferențele în ceea ce privește geografia și gradul de dezvoltare a economiilor, a piețelor și a infrastructurii și să depună eforturi pentru a reduce decalajele și pentru a urmări o repartizare mai omogenă a beneficiilor și a costurilor apartenenței la Uniune.

1074. România exprimă de asemenea îndoieli cu privire la compatibilitatea primului pachet privind mobilitatea cu articolul 94 TFUE și cu obiectivele stabilite la articolul 91 alineatul (2) TFUE întrucât competitivitatea operatorilor situați la periferia Uniunii ar fi afectată de aceste măsuri. România consideră că nu poate exista o protecție socială reală dacă acești operatori sunt excluși de pe piață. Protecția socială ar trebui să fie însoțită de măsuri adecvate pentru a sprijini libera prestare a serviciilor.

1075. În ceea ce privește în special articolul 1 din Directiva 2020/1057, Consiliul ar fi admis că acesta facilita operațiunile bilaterale, dar nu și pe cele de transport în contul terților, și anume cele care ar fi efectuate de întreprinderile din estul Europei, din moment ce acestea se situează în afara zonei în care se concentrează transportul rutier internațional din Uniune. Impactul disproporționat produs numai pentru operatorii de transport ai unei părți a statelor membre ar depăși cu mult simplul efect inerent diferenței de tratament dintre rezidenți și nerezidenți.

1076. Ungaria susține că articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 contravine principiului egalității de tratament. Ungaria consideră că, în ceea ce privește transportul combinat, există două tipuri de operațiuni de transport: operațiunile însoțite (conducătorul auto însoțește vehiculul pe toată durata transportului) și operațiunile neînsoțite (conducătorul auto însoțește vehiculul numai în ceea ce privește segmentul rutier al transportului).

1077. În ceea ce privește operațiunile însoțite, Ungaria susține că, din moment ce conducătorul auto este prezent pe parcursul întregii operațiuni și pe toată durata transportului, operațiunea de transport combinat ar fi pe deplin comparabilă cu o operațiune de transport bilateral. Comparabilitatea acestor situații ar trebui să impună, în temeiul principiului egalității de tratament, ca exceptarea prevăzută la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2020/1057 să acopere întreaga operațiune, și anume ambele segmente rutiere. În opinia Ungariei, schimbarea modului de transport nu ar justifica o diferență de tratament și nu ar trebui să aibă incidență asupra aplicabilității normelor în materie de detașare. Faptul că legiuitorul Uniunii nu a prevăzut extinderea în favoarea operațiunilor de transport combinat însoțite a exceptării prevăzute pentru operațiunile de transport bilateral de mărfuri ar constitui o încălcare a principiului egalității de tratament. Ungaria consideră că legiuitorul Uniunii ar fi scindat în mod artificial operațiunile de transport combinat în două segmente rutiere (segmentul inițial și segmentul final), dintre care unul nu ar îndeplini condiția referitoare la operațiunile de transport bilateral. În cazul în care operațiunea combinată începe în țara de stabilire, segmentul rutier nu ar reprezenta o operațiune de transport bilateral, iar dacă este vorba despre o întoarcere, segmentul inițial nu ar reprezenta o astfel de operațiune. În plus, legiuitorul Uniunii nu ar fi efectuat analiza impactului articolului 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057.

1078. Ungaria adaugă că domeniul de aplicare al articolului 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 ar fi mai larg decât cel strict necesar pentru atingerea obiectivului invocat de Consiliu, întrucât acest articol ar introduce în domeniul de aplicare al Directivei privind detașarea conducătorii auto care efectuează o operațiune bilaterală însoțind vehiculele pe segmentul nerutier. Articolul 1 din Directiva 92/106 ar putea fi interpretat în sensul că cele două componente ale alternativei pe care acesta o prevede nu s‑ar exclude în mod necesar una pe cealaltă și că noțiunea de operațiune combinată ar putea include situația în care conducătorul auto efectuează segmentul inițial și final rutier. Ungaria susține că, dacă situația nu ar fi aceasta, ar fi trebuit ca legiuitorul să prevadă în directivă o exceptare pentru astfel de situații, iar articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 ar fi nelegal în măsura în care ar avea un domeniu de aplicare prea restrâns, care ar încălca principiul egalității de tratament.

1079. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea motivelor întemeiate pe încălcarea principiului egalității de tratament și a principiului nediscriminării ca urmare a caracterului lor nefondat.

2)      Analiză

1080. Analiza care urmează va fi ghidată de principiile amintite la punctul 75 și următoarele din prezentele concluzii și de limitele controlului jurisdicțional, astfel cum au fost recunoscute de Curte și amintite la punctul 80 din prezentele concluzii.

i)      Observații introductive

1081. În ceea ce privește argumentele României referitoare la articolul 91 alineatul (2) și la articolul 94 TFUE, întrucât acestea vizează, cel puțin în parte, celelalte măsuri ale pachetului privind mobilitatea, trebuie declarate inoperante, acțiunea României în cauza C‑542/20 având ca obiect anularea articolul 1 alineatele (3)-(6) din Directiva 2020/1057. În rest, facem trimitere la partea din analiza Directivei 2020/1057 dedicată examinării articolului 91 alineatul (2) TFUE și a articolului 94 TFUE(601).

1082. În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea articolului 95 alineatul (1) TFUE invocat de Republica Bulgaria și de Republica Cipru, arătăm deja, în acord cu Consiliul, că acesta nu poate fi admis întrucât acest articol interzice discriminările care constau în aplicarea de către un transportator, pentru aceleași mărfuri și pe aceleași rute de transport, a unor tarife și condiții de transport diferite în funcție de țara de origine sau de destinație a produselor transportate, că nici Republica Bulgaria, nici Republica Cipru nu au dovedit că acesta ar fi efectul punerii în aplicare a obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni și că totuși articolul 95 alineatul (1) TFUE nu aduce atingere posibilității recunoscute Parlamentului și Consiliului prin alineatul (2) al articolului menționat de a adopta măsuri care derogă de la această interdicție specifică de discriminare, în conformitate cu articolul 91 alineatul (1) TFUE, care constituie tocmai – amintim – temeiul juridic al Directivei 2020/1057.

ii)    Cu privire la pretinsa încălcare a principiului egalității de tratament între operațiunile de transport bilateral și operațiunile de transport în contul terților (Republica Lituania, Republica Bulgaria, România și Republica Cipru(602))

1083. În ceea ce privește invocarea unei încălcări a principiului egalității de tratament între operațiunile de transport bilateral și operațiunile de transport în contul terților, în special motivul invocat de Republica Lituania(603), de Republica Bulgaria și de Republica Cipru, este util să amintim, asemenea Consiliului, că normele privind detașarea au ca obiectiv general facilitarea liberei prestări a serviciilor prin stabilirea coordonată a legislației naționale care reglementează condițiile de muncă și de încadrare în muncă ce trebuie să se aplice unui lucrător aflat într‑o situație transfrontalieră. Obiectivul specific al Directivei 2020/1057 este de a stabili norme specifice pentru a ține seama de particularitățile sectorului transporturilor. Criteriul ales de legiuitorul Uniunii este cel al tipului operațiunilor.

1084. Argumentul potrivit căruia aplicarea unor norme distincte unor situații în care natura muncii este aceeași ar constitui o atingere adusă principiului nediscriminării, cum este cel invocat de Republica Lituania, nu ia în considerare realitatea situației unei detașări care, prin definiție, determină efectuarea aceleiași munci, însă pe teritoriul unui alt stat membru. Este evident că, în sine și în principiu, ceea ce face conducătorul auto în cursul unui transport bilateral nu este în mod real diferit de ceea ce face acesta în cadrul unui transport în contul terților. Astfel, după cum a arătat Consiliul, criteriul util pentru a decide cu privire la comparabilitatea situațiilor nu poate fi, așadar, în mod firesc, doar cel al naturii muncii, în caz contrar fiind anulate, printr‑o generalizare excesivă, diferențele intrinseci obiective dintre diferitele tipuri de operațiuni de transport.

1085. Astfel, diferența de tratament dintre operațiunile de transport bilateral și operațiunile de transport în contul terților se întemeiază pe faptul că, în acest din urmă caz, lucrătorul efectuează operațiuni dintr‑un stat membru în altul și că niciunul dintre aceste state nu este statul membru de stabilire. Având în vedere criteriul legăturii dintre statul membru de stabilire și servicii(604), aceste două situații nu par, așadar, comparabile. O asemenea diferență a fost deja confirmată de Curte în contextul Directivei 96/71(605). Premisa pe care s‑au întemeiat Republica Bulgaria și Republica Cipru este, așadar, fundamental eronată, din moment ce criteriul ales de legiuitorul Uniunii, în exercitarea marjei sale largi de apreciere, rezultă dintr‑o comparație între legătura tipului de servicii prestate cu statul membru gazdă și legătura sa cu statul membru de stabilire, iar operațiunile de transport bilateral și operațiunile de transport în contul terților nu sunt comparabile în raport cu obiectivul urmărit de legiuitorul menționat, amintit la punctul 952 și următoarele din prezentele concluzii.

1086. Rezultă în mod firesc că, contrar celor pretinse de Republica Bulgaria și de Republica Cipru, înșiși conducătorii auto nu se află într‑o situație comparabilă după cum sunt afectați unei operațiuni de transport bilateral sau de transport în contul terților. Republica Bulgaria și Republica Cipru nu pot pretinde nici că situația operatorilor de transport care practică transportul în contul terților este mai puțin favorabilă decât cea a operatorilor de transport care practică transportul bilateral, în condițiile în care ar fi vorba despre două subcategorii ale transportului internațional, din moment ce comparabilitatea situațiilor, astfel cum tocmai am amintit și ținând seama de obiectivul urmărit de Directiva 2020/1057, trebuie analizată din perspectiva tipului de operațiune în funcție de legătura care decurge din aceasta cu statul membru de stabilire.

1087. Ca răspuns la argumentele întemeiate pe încălcarea egalității de tratament al statelor membre, trebuie să se considere că acestea din urmă sunt tratate în mod cu totul egal.

1088. În această privință, asemenea Parlamentului, arătăm de la bun început că directiva atacată nu efectuează nicio distincție formală între statele membre sau între operatori pe motiv de cetățenie sau naționalitate.

1089. România susține totuși că, din moment ce centrul acestei piețe s‑ar afla în vestul Uniunii, partea operațiunilor de transport în contul terților în activitatea întreprinderilor de la periferia Uniunii ar fi în mod necesar mult mai importantă. Or, aceste operațiuni ar fi mai oneroase pentru operatorii menționați ca urmare a regimului care decurge din Directiva 2020/1057 în ceea ce privește detașarea lucrătorilor. Republica Bulgaria și Republica Cipru invocă o argumentație similară.

1090. În primul rând, în lumina a ceea ce a ilustrat Consiliul(606), considerăm încă dificil de calificat cu precizie ce anume se află în centrul Uniunii și ce anume constituie periferia acesteia(607). Or, pentru a stabili caracterul comparabil al situațiilor, trebuie prevăzut un criteriu precis.

1091. În al doilea rând, la momentul adoptării Directivei 2020/1057, obiectivul legiuitorului, astfel cum au amintit Consiliul și Parlamentul, era de a coordona reglementările susceptibile să împiedice libera prestare a serviciilor. Demersul legislativ a fost ghidat de preocuparea constantă de a atinge un echilibru între îmbunătățirea condițiilor sociale și de muncă ale conducătorilor auto și facilitarea unei prestări libere a serviciilor bazate pe o concurență loială. Astfel, directiva urmărește realizarea liberei prestări a serviciilor în cadrul unei concurențe care nu se exercită cu prețul unor diferențe excesive în ceea ce privește condițiile de încadrare în muncă și de muncă. Obiectivul urmărit este cel al unei piețe interne cu adevărat integrate și concurențiale, care se dorește a fi totodată instrumentul unei convergențe sociale veritabile. Considerăm că este important să amintim, astfel cum a procedat Parlamentul, că eliminarea concurenței prin costuri nu constituie obiectivul Directivei 2020/1057. Directiva 2020/1057 nu creează nici o denaturare a concurenței(608). Pe de altă parte, urmărirea echilibrului menționată mai sus impune să se ia în considerare nu situația specială a unui singur stat membru, ci cea a tuturor statelor membre ale Uniunii(609).

1092. Trebuie amintit de asemenea, astfel cum am arătat deja în mai multe rânduri pe tot parcursul prezentelor concluzii, faptul că Curtea a recunoscut deja că legiuitorul Uniunii are dreptul să adapteze un act legislativ pentru a efectua o reechilibrare a intereselor existente în scopul de a spori protecția socială a conducătorilor auto prin modificarea condițiilor în care se exercită libera prestare a serviciilor. În plus, o măsură de armonizare a Uniunii are în mod inevitabil efecte divergente în diferitele state membre(610). Legiuitorul nu poate fi obligat să compenseze diferențele de costuri dintre operatorii economici care decurg din alegerea modelului lor economic și din condițiile diferite în care se află(611) ca urmare a acestei alegeri. Alegerea de a se stabili sau de a rămâne stabilit departe de pretinsul centru al pieței pentru a beneficia de costurile, inclusiv sociale, mai mici, detașând în același timp conducători auto, uneori pe perioade lungi, în statele membre în care costurile sunt ridicate este o alegere comercială care nu poate pretinde să fie favorizată de legiuitorul Uniunii, nu mai mult decât orice altă alegere comercială de altfel.

1093. În special, Curtea a recunoscut deja în această privință că, ținând seama de evoluțiile semnificative care au afectat piața internă, printre care figurează în primul rând extinderile succesive ale Uniunii, legiuitorul Uniunii avea dreptul să adapteze un act legislativ pentru a efectua o reechilibrare a intereselor existente în scopul de a spori protecția socială a conducătorilor auto prin modificarea condițiilor în care se exercită libera prestare a serviciilor. Astfel, atunci când un act legislativ a coordonat deja legislațiile statelor membre într‑un anumit domeniu de acțiune al Uniunii, legiuitorul Uniunii nu poate fi lipsit de posibilitatea de a adapta acest act la orice modificare a circumstanțelor, având în vedere sarcina care îi revine de a asigura protecția intereselor generale recunoscute de Tratatul FUE și de a lua în considerare obiectivele transversale ale Uniunii consacrate la articolul 9 din acest tratat, printre care figurează cerințele privind promovarea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă, precum și garantarea unei protecții sociale corespunzătoare(612).

1094. Consecințele sociale ale punerii în aplicare a Directivei 2020/1057 nu sunt dovedite de România, însă acestea ar trebui, în toate cazurile, să fie evaluate comparativ cu progresele sociale pe care Directiva 2020/1057 le realizează în privința conducătorilor auto. Pe de altă parte, pare în mod evident inevitabil ca normele stabilite de Directiva 2020/1057 să afecteze mai frecvent întreprinderile care detașează cel mai adesea lucrători. Aceste efecte inegale par inevitabile, fără a putea fi însă repusă în discuție aplicarea egală a normelor menționate(613).

1095. În sfârșit, asemenea Parlamentului, constatăm că exemplul utilizat de Republica Lituania pentru a ilustra o diferență de tratament care ar decurge din aplicarea normelor Directivei 2020/1057 unor operațiuni de aceeași natură(614) nu poate convinge. Potrivit înțelegerii noastre, prima componentă a ipotezei ar putea intra sub incidența unei situații de tranzit, reglementată de articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2020/1057, care nu este vizat de acțiunea Republicii Lituania. În plus, pentru motivele prezentate de Consiliu, la care facem trimitere(615), diferențele în materie de remunerare invocate de Republica Lituania nu constituie un element de probă pentru a afirma existența unei discriminări.

iii) Cu privire la pretinsa încălcare a principiului egalității de tratament între operațiunile de transport combinat și operațiunile bilaterale (Ungaria)

1096. În ceea ce privește transportul combinat, din articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 reiese că, în pofida articolului 2 alineatul (1) din Directiva 96/71, un conducător auto nu este considerat detașat în sensul acesteia din urmă atunci când efectuează „segmentul rutier inițial sau final” al unei operațiuni de transport combinat, în sensul Directivei 92/106, în cazul în care segmentul rutier, luat separat, reprezintă o operațiune de transport bilateral în sensul alineatului (3) al acestui articol 1.

1097. Ungaria susține în esență că articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 ar încălca principiul egalității de tratament întrucât anumite operațiuni de transport combinat ar fi comparabile cu operațiuni de transport bilateral și ar fi totuși supuse unui regim juridic diferit în ceea ce privește aplicarea normelor privind detașarea și, prin urmare, ar fi tratate în mod diferit fără o justificare obiectivă.

1098. În ceea ce privește criticile invocate de Ungaria întemeiate, pe de o parte, pe lipsa unei evaluări a impactului și, pe de altă parte, pe domeniul de aplicare mai larg al articolului 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 decât ceea ce ar impune obiectivul urmărit, este evident că acestea nu au legătură cu respectarea principiului egalității de tratament și, prin urmare, nu vor fi examinate aici.

1099. Ungaria își concentrează argumentația în esență pe faptul că operațiunea de transport combinat însoțită ar fi asimilabilă unei operațiuni de transport bilateral, astfel încât exceptarea prevăzută la articolul 1 alineatul (3) din Directiva 2020/1057 ar trebui în fapt să se aplice întregii operațiuni, și anume ambelor segmente rutiere. Ungaria pornește astfel de la postulatul că situația conducătorului auto în aceste două cazuri ar fi comparabilă, postulat care trebuie în prezent verificat.

1100. Din analiza noastră privind proporționalitatea dispozițiilor Directivei 2020/1057 atacate reiese că criteriul întemeiat pe tipul operațiunii pentru aplicarea normelor privind detașarea în cazul conducătorilor auto în transportul internațional este adecvat și că fiecare dintre diferitele tipologii de operațiuni de transport prezintă o legătură diferită fie cu teritoriul statului membru de stabilire, fie cu cel al statului gazdă. Situația nu este diferită, în opinia noastră, în cazul transporturilor combinate. Considerăm de asemenea important să amintim că transporturile reglementate de Directiva 2020/1057 implică trecerea frontierelor.

1101. Să luăm ipoteza unui transport combinat cu plecare din statul A. Primul segment este rutier, până la o gară din acest stat A. Camionul este încărcat, conducătorul auto îl însoțește. Acesta este descărcat în statul B, unde conducătorul auto își reia cursa până la destinație în statul B. Primul segment rutier nu este o operațiune bilaterală și nici segmentul final. Dacă luăm în considerare numai punctele de plecare și de sosire ale operațiunii (transport de mărfuri din statul A în statul B), operațiunea în ansamblu pare comparabilă cu o operațiune bilaterală. Totuși, întrucât este vorba despre o prestare de servicii în principiu transfrontalieră, din punctul de vedere al serviciului, situația nu mai pare comparabilă.

1102. Astfel, în cazul unei operațiuni bilaterale monomodale, conducătorul auto asigură întreaga prestație, inclusiv în dimensiunea sa referitoare la transportul internațional. Dacă reluam ipoteza de lucru pe care tocmai am invocat‑o, timpul petrecut de conducătorul auto și de șofer nu este în mod necesar un timp care trebuie pus în seama operatorului de transport: camionul și șoferul sunt „pasivi”, serviciul de transport este (în general) prestat de un alt intervenient în lanțul modal (transportator feroviar, maritim etc.). Și, de altfel, timpul în sine nu este criteriul reținut de legiuitor în Directiva 2020/1057. Prin urmare, situația unui conducător auto care efectuează o operațiune de transport combinat în integralitatea sa nu ni se pare comparabilă cu cea a unui conducător auto care efectuează o operațiune de transport bilateral. Nu putem fi de acord, așadar, cu afirmația Ungariei potrivit căreia operațiunile de transport combinat însoțite ar fi „dintr‑o singură bucată”. Contrar celor susținute de Ungaria, tratamentul diferențiat nu rezultă din schimbarea modului de transport, ci din diferențele obiective dintre tipurile de transport în ceea ce privește modalitățile prestării de servicii înseși. Înclinăm, așadar, să considerăm, asemenea Parlamentului, că alegerea legiuitorului se explică prin necesitatea de a lua în considerare particularitățile unei operațiuni de transport de acest tip, precum și natura specifică a problemei pe care și‑a asumat‑o prin adoptarea Directivei 2020/1057.

1103. Având în vedere caracterul profund polimorf al operațiunilor de transport combinat, considerăm că nu este deloc evitabil ca aplicarea articolului 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 să se poată face în mod esențial numai de la caz la caz, în funcție de criteriile care sunt enunțate în acesta. Pe de altă parte, din jurisprudența amintită la punctul 80 din prezentele concluzii rezultă că, inclusiv în ceea ce privește principiul egalității de tratament, instanța Uniunii nu poate înlocui aprecierea legiuitorului cu propria apreciere.

1104. În sfârșit, adăugăm că, asemenea Parlamentului, constatăm că Ungaria nu contestă că este legitimă scindarea operațiunilor de transport combinat în segmente rutiere inițiale sau finale atunci când operațiunea de transport combinat nu este însoțită. Această distincție între segmente rutiere inițiale sau finale nu a fost creată ex nihilo de legiuitorul Uniunii cu ocazia adoptării Directivei 2020/1057, ci reia termenii definiției (pe care Ungaria nu poate urmări, în partea din acțiunea sa îndreptată împotriva Directivei 2020/1057, să o repună în discuție) furnizate de Directiva 92/106 la articolul 1 din aceasta, la care articolul 1 alineatul (6) face, așadar, trimitere în mod explicit.

1105. Prin urmare, motivul invocat de Ungaria nu poate fi admis.

iv)    Concluzie

1106. Este necesar să se respingă toate motivele întemeiate pe încălcarea, prin intermediul articolului 1 alineatele (1), (3), (4), (5), (6) și (7) din Directiva 2020/1057, a egalității de tratament și a principiului nediscriminării.

h)      Cu privire la încălcarea liberei circulații a mărfurilor și a liberei prestări a serviciilor

1)      Argumentele părților

1107. În primul rând, în ceea ce privește libera circulație a mărfurilor, Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin, printr‑o argumentație identică, că aplicarea modelului hibrid ar avea consecințe economice grave care afectează libera circulație a mărfurilor. Un astfel de model ar constitui o măsură cu efecte echivalente unor restricții cantitative interzise de articolele 34 și 35 TFUE și care nu pot fi justificate în temeiul articolului 36 TFUE. Comisia ar fi recunoscut că aplicarea legislației naționale tuturor operațiunilor de transport internațional care implică o încărcare și/sau o descărcare efectuate pe teritoriul național, fără a lua în considerare legătura suficientă cu statul membru în cauză, ar constitui o restricție disproporționată privind libera prestare a serviciilor, precum și libera circulație a mărfurilor și nu ar fi justificată, din moment ce ar crea constrângeri administrative disproporționate care împiedică buna funcționare a pieței interne(616).

1108. În al doilea rând, în ceea ce privește libera circulație a serviciilor și politica comună în domeniul transporturilor, Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că modelul hibrid ar restrânge libera prestare a serviciilor de transport, cu încălcarea articolului 58 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 91 TFUE. Din jurisprudența Curții ar rezulta că aplicarea principiului liberei prestări a serviciilor ar trebui realizată prin punerea în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor. Modelul hibrid ar reintroduce o formă de discriminare pe motiv de naționalitate a prestatorului de servicii sau a locului său de stabilire și ar constitui un pas înapoi în ceea ce privește stabilirea unei politici comune în domeniul transporturilor care garantează libera prestare a serviciilor. Întrucât din jurisprudență ar reieși de asemenea că legiuitorul Uniunii nu ar dispune în materie de puterea discreționară de care s‑ar putea prevala în alte domenii ale politicii comune în domeniul transporturilor, Parlamentul și Consiliul nu și‑ar fi îndeplinit obligația de a asigura aplicarea principiilor liberei prestări a serviciilor prin intermediul politicii comune în domeniul transporturilor.

1109. În cazul în care Curtea ar considera relevant, Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că, pentru aceleași motive, ar fi fost încălcat articolul 56 TFUE. În sfârșit, acestea amintesc că resping ideea potrivit căreia Directiva 2020/1057 ar introduce derogări de la regimul juridic mai strict al Directivei 96/71.

1110. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea motivelor menționate.

2)      Analiză

1111. În ceea ce privește primul aspect al acestui motiv, Republica Bulgaria și Republica Cipru susțin că „modelul hibrid” ar fi o măsură cu efect echivalent restricțiilor cantitative interzise în temeiul articolelor 34 și 35 TFUE, care nu ar putea fi justificată în temeiul articolului 36 TFUE.

1112. În opinia noastră, aceste reclamante nu au demonstrat în mod suficient că acesta ar fi efectul punerii în aplicare a modelului hibrid la nivelul întregii Uniunii și s‑au limitat la afirmații generale și nesusținute. O asemenea demonstrație este cu atât mai dificilă cu cât pretinsele efecte restrictive asupra liberei circulații a mărfurilor ale aplicării normelor referitoare la detașare în privința operațiunilor de transport rutier internațional în condițiile prevăzute de Directiva 2020/1057 sunt în mod clar prea aleatorii și prea indirecte pentru ca „modelul hibrid” să poată fi considerat ca fiind de natură să constituie un obstacol în calea comerțului dintre statele membre și, prin urmare, ca reprezentând o restricție în sensul articolelor 34 și 35 TFUE(617).

1113. Citarea comunicatului de presă al Comisiei din 27 aprilie 2017(618) nu le‑a permis reclamantelor să își consolideze poziția. Astfel, pe de o parte, Comisia nu se exprima cu privire la Directiva 2020/1057, ci cu privire la situația în care o legislație națională este aplicată unor operațiunilor de transport internațional în condiții decise unilateral de statul membru în cauză. Pe de altă parte, deși Comisia regreta la acel moment că elementul declanșator al aplicării legislației naționale era simplul fapt că operațiunea de transport internațional în cauză implica o descărcare sau o încărcare pe teritoriul național, trebuie să se constate că acesta nu este chiar criteriul reținut de legiuitorul Uniunii în Directiva 2020/1057 pentru a stabili dacă ne aflăm sau nu în prezența unei situații de detașare. De altfel, Comisia a declarat în același comunicat că considera nejustificată aplicarea legislației naționale în cazul unor operațiuni de transport internațional care nu aveau o legătură suficientă cu statul membru în cauză.

1114. Prin urmare, primul aspect al prezentului motiv trebuie respins ca nefondat.

1115. În ceea ce privește al doilea aspect al prezentului motiv, am amintit deja caracterul specific și poziția particulară a sectorului transporturilor în tratate(619), sector care este supus unui regim juridic special în cadrul pieței interne. Amintim îndeosebi că statutul special al transporturilor în organizarea normativă a pieței interne se distinge prin coroborarea unui drept de stabilire în orice stat membru, întemeiat pe tratat, cu un drept al operatorilor de transport la libera prestare a serviciilor, garantat numai în măsura în care acest drept a fost recunoscut prin intermediul unor măsuri de drept derivat adoptate de legiuitorul Uniunii în cadrul politicii comune în domeniul transporturilor.

1116. În ceea ce privește pretinsa încălcare a liberei prestări a serviciilor, arătăm de la bun început că nici Republica Bulgaria, nici Republica Cipru nu și‑au susținut în vreun mod afirmația potrivit căreia „modelul hibrid” ar restrânge libera prestare a serviciilor de transport.

1117. În cazul în care Curtea va examina totuși acest aspect al prezentului motiv, amintim că articolul 58 alineatul (1) TFUE și articolul 91 TFUE prevăd că libera circulație a serviciilor în domeniul transporturilor este pusă în aplicare de legiuitorul Uniunii.

1118. Astfel cum am arătat deja, legiuitorul Uniunii are dreptul, prin adaptarea unui act legislativ în vederea sporirii protecției sociale a lucrătorilor în cauză, să modifice condițiile în care se exercită libera prestare a serviciilor în domeniul transportului rutier, din moment ce gradul de liberalizare în temeiul articolului 58 alineatul (1) TFUE nu este determinat direct de articolul 56 TFUE, ci de însuși legiuitorul Uniunii în cadrul punerii în aplicare a politicii comune în domeniul transporturilor.

1119. În aceste condiții, al doilea aspect al prezentului motiv trebuie, în orice caz, să fie respins ca nefondat.

i)      Cu privire la încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă

1)      Argumentele părților

1120. Potrivit Republicii Polone, articolul 11 TFUE și articolul 37 din cartă ar fi fost încălcate prin dispozițiile cuprinse la articolul 1 alineatele (3), (4), (6) și (7) din Directiva 2020/1057 întrucât cerințele care decurg din protecția mediului nu ar fi fost luate în considerare în mod suficient.

1121. Din aceste două dispoziții ar rezulta că instituțiile Uniunii ar fi obligate să se abțină de la adoptarea de măsuri care ar putea pune în pericol atingerea obiectivelor de protecție a mediului, în afara măsurilor care țin exclusiv de articolele 191 și 192 TFUE. Principiul integrării cerințelor de mediu în celelalte politici ale Uniunii, care ar decurge din aceste dispoziții, ar permite concilierea obiectivelor și a cerințelor de protecție a mediului cu celelalte interese și scopuri urmărite de Uniune, precum și urmărirea dezvoltării durabile. Un astfel de principiu ar constitui per se un motiv de anulare a unui act al Uniunii atunci când, în mod evident, interesele privind mediul nu au fost luate în considerare sau au fost complet ignorate, astfel cum ar rezulta din interpretarea articolului 6 CE reținută de avocatul general Geelhoed(620).

1122. Având în vedere caracterul orizontal larg al articolului 11 TFUE, atunci când se analizează dacă o anumită măsură contribuie în mod suficient la protecția mediului, ar fi oportun ca aceasta să nu fie luată în considerare în mod izolat față de alte măsuri ale Uniunii adoptate în acest scop și legate de activitatea în cauză, întrucât ansamblul măsurilor adoptate de Uniune în acest domeniu ar fi cel care ar oferi cadrul adecvat pentru o astfel de evaluare. Controlul jurisdicțional privind aprecierea conformității acțiunii legiuitorului Uniunii cu acest principiu al integrării ar trebui să fie analog celui efectuat de Tribunal atunci când a trebuit să aprecieze dacă acțiunea Comisiei respecta principiul solidarității energetice(621). În aceste condiții, revenea legiuitorului menționat sarcina de a lua în considerare cerințele privind mediul înainte de adoptarea măsurilor contestate, ceea ce implica, printre altele, efectuarea unei evaluări a impactului normelor preconizate asupra mediului și asigurarea faptului că acestea din urmă nu ar fi prejudiciabile pentru realizarea obiectivelor stabilite în celelalte acte de drept derivat adoptate în domeniul mediului.

1123. Parlamentul și Consiliul ar fi fost obligate să evalueze comparativ interesele în conflict și să aducă, dacă era cazul, modificările adecvate. O interpretare a articolului 11 TFUE în sensul că s‑ar referi numai la domenii ale dreptului, iar nu la măsuri particulare ar avea ca efect o relativizare considerabilă a importanței acestuia. Cerințele de protecție a mediului ar trebui să fie luate în considerare inclusiv la stabilirea diferitelor măsuri care fac parte din domeniul relevant al dreptului Uniunii. Argumentul potrivit căruia celelalte acte de drept derivat în materia combaterii poluării atmosferice nu ar putea fi luate în considerare ar trebui înlăturat, în caz contrar fiind repusă din nou în discuție efectivitatea articolului 11 TFUE, instituțiile putând adopta în acest caz un act care îngreunează sau împiedică realizarea obiectivelor stabilite în actele adoptate în domeniul mediului, în condițiile în care criza climatică ar fi principala provocare a politicii de mediu a Uniunii, iar instituțiile ar trebui să se angajeze să urmărească în mod consecvent realizarea obiectivelor climatice adoptate de Uniune. Ar fi bine cunoscut faptul că poluarea aerului cauzată de emisiile transporturilor ar conduce la numeroase probleme de sănătate, la care ar contribui în principal transportul rutier. Prin aplicarea normelor privind detașarea în cazul conducătorilor auto care efectuează operațiuni de cabotaj și între țări terțe, aplicarea Directivei 2020/1057 ar genera, potrivit Republicii Polone, călătorii suplimentare, în special fără încărcătură, și, prin urmare, o creștere a emisiilor de CO2 și de poluanți atmosferici, în timp ce instituțiile ar fi, dimpotrivă, obligate să se abțină de la acțiuni care ar repune în discuție efectivitatea normelor deja adoptate pentru reducerea emisiilor de poluanți și de CO2 și realizarea obiectivelor de mediu ale Uniunii care decurg printre altele din Pactul verde european, a obiectivului unei Uniuni neutre din punct de vedere climatic până în 2050 prin reducerea cu 90 % a emisiilor globale ale transporturilor în raport cu nivelurile din 1990 și a obiectivelor atribuite statelor membre de legislația Uniunii în materie.

1124. Pe de altă parte, efectele Directivei 2020/1057 asupra mediului ar trebui apreciate și în lumina faptului că se adaugă celor imputabile celorlalte acte care constituie pachetul privind mobilitatea, și anume Regulamentele 2020/1054 și 2020/1055. Or, efectele negative asupra mediului ale obligației de întoarcere a vehiculelor ar fi atestate de diverse analize.

1125. Conflictul potențial dintre măsurile atacate și obiectivele climatice ale Uniunii ar fi alimentat de altfel temerile exprimate de comisara Vălean că pachetul privind mobilitatea, în special întoarcerea obligatorie a vehiculului la fiecare opt săptămâni și restricțiile aplicabile operațiunilor de transport combinat, nu este conform nici cu obiectivele ambițioase ale Pactului verde european, nici cu obiectivul stabilit de Consiliul European al unei Uniuni neutre din punct de vedere climatic până în anul 2050(622). Republica Polonă subliniază de asemenea că Comisia a ridicat în anul 2020 nivelul de ambiție al Uniunii în domeniul climei(623) și că emisiile de CO2 provenite din călătoriile suplimentare impuse prin măsurile atacate sunt susceptibile să împiedice și mai mult realizarea acestui obiectiv mai ambițios.

1126. Efectele negative asupra mediului cauzate de măsurile atacate ar repune în discuție realizarea de către statele membre a obiectivelor de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră stabilite de Regulamentul 2018/842(624), a obiectivelor referitoare la emisiile anumitor poluanți atmosferici stabilite de Directiva 2016/2284(625) și a obiectivelor privind calitatea aerului stabilite de Directiva 2008/50(626). Emisiile suplimentare de oxid de azot și de pulberi generate în aplicarea dispozițiilor atacate ar putea repune în discuție efectivitatea acțiunii definite de statele membre în planurile de protecție a aerului, în special planurile adoptate pentru zonele și aglomerările situate în apropierea căilor de comunicație utilizate de transportul internațional.

1127. În pofida tuturor acestor efecte negative, instituțiile pârâte nu și‑ar fi îndeplinit obligația de a efectua o evaluare adecvată a impactului acestor măsuri în ceea ce privește realizarea obiectivelor de mediu ale Uniunii și respectarea obligațiilor care revin statelor membre în temeiul actelor în domeniul mediului. Niciunul dintre actele care alcătuiesc pachetul privind mobilitatea nu ar aborda în motivele sale aspectele de mediu, iar aceste aspecte nu ar fi fost examinate nici în evaluarea impactului pregătită înainte de adoptarea pachetului privind mobilitatea, Comisia mulțumindu‑se să afirme că nu a identificat niciun impact al opțiunilor avute în vedere asupra mediului(627).

1128. Prin urmare, instituțiile pârâte nu ar fi analizat impactul punerii în aplicare a dispozițiilor atacate asupra cerințelor de mediu, deși efectele acestora ar contraveni obiectivelor stabilite în actele adoptate în domeniul mediului. Instituțiile menționate nu ar fi evaluat comparativ aceste obiective și interesele urmărite de pachetul privind mobilitatea. Ar fi evident că cerințele privind protecția mediului și obiectivul de a asigura un nivel ridicat de protecție a mediului și de îmbunătățire a calității acestuia nu au fost luate în considerare. În ceea ce privește Directiva 2020/1057, acest lucru ar reieși în special din faptul că aplicarea normelor privind detașarea în privința segmentelor inițiale sau finale ale transporturilor combinate ar face, pe de o parte, mai dificilă realizarea lor în Europa Centrală pentru transportatorii din statele periferice și, pe de altă parte, mai puțin atractivă recurgerea la acestea. Segmentele bilaterale realizate exclusiv pe cale rutieră ar fi în cele din urmă favorizate, contrar obiectivului urmărit și chiar dacă ar fi „neecologice”. Analiza elaborată pentru Comisie cu privire la impactul restricțiilor privind cabotajul asupra transportului combinat ar fi confirmat că restricțiile privind furnizarea de servicii de cabotaj în cadrul operațiunilor de transport combinat vor dăuna mediului și ar fi contrare postulatelor Pactului verde european(628).

1129. Prin urmare, articolul 1 alineatele (3), (4), (6) și (7) din Directiva 2020/1057 ar încălca principiul integrării exprimat la articolul 11 TFUE și la articolul 37 din cartă.

1130. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea acestora solicită respingerea acestui motiv.

2)      Analiză

1131. Cea mai mare parte a argumentelor prezentate în cadrul prezentului motiv de Republica Polonă sunt o reiterare a celor prezentate în cadrul motivelor întemeiate pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă, prezentate de aceeași reclamantă în acțiunile sale îndreptate împotriva Regulamentului 2020/1054 și a Regulamentului 2020/1055. Astfel, în ceea ce privește argumentele privind interpretarea articolului 11 TFUE și domeniul său de aplicare, precum și cele referitoare la articolul 37 din cartă, domeniul de aplicare al principiului integrării preocupărilor privind mediul exprimate la articolul 11 TFUE și controlul său jurisdicțional, necesara luare în considerare a celorlalte acțiuni ale legiuitorului Uniunii în materie de politică de mediu, care vizează și politica în domeniul transporturilor, problema pretinsei lipse a unei evaluări a impactului care ar reprezenta o încălcare a articolului 11 TFUE și cea a raporturilor dintre directivă și Pactul verde european, facem trimitere la punctul 565 și următoarele, precum și la punctul 591 și următoarele din prezentele concluzii.

1132. Astfel, în concordanță cu concluzia pe care am dedus‑o din analiza motivelor întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în materie de mediu și de schimbări climatice în cadrul acțiunilor îndreptate împotriva Regulamentului 2020/1055, este necesar să se constate că, la momentul adoptării Directivei 2020/1057, legiuitorul Uniunii putea considera în mod legitim, exercitându‑și deplin puterea sa largă de apreciere, că eventualele consecințe negative pentru mediu rezultate din punerea în aplicare a obligațiilor care decurg din Directiva 2020/1057 ar putea fi limitate în temeiul legislației existente privind mai specific aspectele de mediu ale activității în discuție și care trebuie să însoțească operatorii de transport în tranziția tehnologică spre o mobilitate mai puțin poluantă.

1133. Adăugăm că acest lucru este, în opinia noastră, cu atât mai adevărat în ceea ce privește Directiva 2020/1057 cu cât, astfel cum a arătat Parlamentul, problema dacă ea este cu adevărat o sursă de emisii poluante suplimentare este discutabilă, și aceasta din mai multe motive.

1134. În primul rând, amintim că însuși obiectul Directivei 2020/1057 este de a stabili „norme sectoriale pentru a asigura un echilibru între libertatea operatorilor de a presta servicii transfrontaliere, libera circulație a mărfurilor, condițiile adecvate de muncă și protecția socială pentru conducătorii auto”(629) și că articolul 1 din această directivă enumeră o serie de norme a căror aplicare va permite operatorilor de transport să determine ce legislație, printre altele socială, se va aplica conducătorilor auto în funcție de caracteristicile reținute ca fiind relevante de legiuitorul Uniunii în vederea acestei determinări. Astfel, impactul determinării dreptului social aplicabil unui lucrător asupra tematicilor legate de politica Uniunii în domeniul mediului nu este evident. El ar putea părea mai degrabă consecința simplei voințe a operatorilor de transport de a‑și reorganiza operațiunile astfel încât să se sustragă de la aplicarea obligațiilor mai oneroase pentru ei în temeiul aplicării Directivei 2020/1057.

1135. În al doilea rând și în orice caz, din moment ce Curtea a statuat, în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging(630), că Directiva 96/71 este aplicabilă prestărilor de servicii transnaționale care implică o detașare de lucrători, inclusiv în sectorul transportului rutier(631), și din moment ce interpretarea astfel furnizată de Curte este cea pe care trebuia să o primească Directiva 96/71 de la intrarea sa în vigoare, normele privind detașarea pe care aceasta le consacră erau, așadar, aplicabile în sectorul transportului rutier. Or, unul dintre rarele argumente ale Republicii Polone îndreptate tocmai împotriva Directivei 2020/1057 constă în a susține că aplicarea normelor referitoare la detașare în privința operațiunilor de transport combinat(632) în condițiile prevăzute la articolul 1 alineatul (6) din această directivă ar descuraja recurgerea la asemenea operațiuni, al căror efect favorabil mediului ar fi, pe de altă parte, cunoscut și recunoscut. Operatorii de transport ar renunța astfel la transportul multimodal pentru a se consacra numai transporturilor rutiere, anulând astfel beneficiile pentru mediu ale recurgerii la transportul combinat.

1136. Totuși, din moment ce normele referitoare la detașare se aplicau deja sub imperiul Directivei 96/71 și potrivit criteriilor amintite de Curte în Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, aplicarea normelor privind detașarea lucrătorilor în cazul unor astfel de operațiuni nu este, astfel cum subliniază Parlamentul, de natură să revoluționeze regimul juridic preexistent. Adăugăm că articolul 1 alineatul (6) din Directiva 2020/1057 precizează condițiile în care se aplică aceste norme, iar „un conducător auto nu este considerat detașat […] atunci când efectuează segmentul rutier inițial sau final al unei operațiuni de transport combinat […] în cazul în care segmentul rutier, luat separat, reprezintă o operațiune de transport bilateral în sensul alineatului (3)” al articolul 1 din directiva menționată. Prin urmare, normele privind detașarea prevăzute de Directiva 2020/1057 nu se vor aplica în toate ipotezele în cazul transportului combinat.

1137. În ceea ce privește pretinsa creștere a emisiilor ca urmare a supunerii operațiunilor de cabotaj normelor privind detașarea lucrătorilor, astfel cum este invocată de Republica Polonă, amintim că considerentul (17) al Regulamentului nr. 1072/2009 prevedea deja că „[d]ispozițiile Directivei [96/71] se aplică întreprinderilor de transport care desfășoară o operațiune de cabotaj”. Prin urmare, astfel cum a arătat Parlamentul, eventualele efecte asupra mediului descrise de Republica Polonă, presupunând că există, nu pot fi imputabile Directivei 2020/1057.

1138. În sfârșit, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia pretinsele efecte ale Directivei 2020/1057 asupra mediului ar trebui apreciate ținând seama de faptul că se cumulează cu cele care se pretinde că decurg din celelalte componente ale pachetului privind mobilitatea, acesta nu poate fi admis, din moment ce acestea din urmă nu sunt, în orice caz, imputabile directivei înseși.

1139. Având în vedere tot ceea ce precedă, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 11 TFUE și a articolului 37 din cartă trebuie respins ca nefondat.

3.      Cu privire la motivele referitoare la articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057

1140. Republica Polonă este singura care contestă legalitatea articolului 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057, prin care legiuitorul Uniunii a decis ca măsurile cuprinse în această directivă să fie aplicabile începând cu 2 februarie 2022. Ea invocă trei motive în acest sens: încălcarea principiului securității juridice, încălcarea principiului proporționalității și încălcarea articolului 94 TFUE. Aceste ultime două motive vor fi examinate împreună.

a)      Cu privire la încălcarea principiului securității juridice

1)      Argumentele părților

1141. Întrucât dispozițiile Directivei 2020/1057 a căror anulare este solicitată de Republica Polonă ar fi imprecise și ar ridica probleme de interpretare, precum și dificultăți practice pentru a determina dreptul aplicabil condițiilor de încadrare în muncă și de muncă ale conducătorilor auto care efectuează operațiuni de transport rutier, punerea în aplicare a acestor dispoziții la nivel național va necesita adoptarea unor acte de rang superior, care implică, de exemplu în Polonia, lucrări legislative îndelungate. Cele 18 luni stabilite de directivă nu ar fi suficiente pentru a asigura evoluția dispozițiilor naționale, apoi luarea la cunoștință a dispozițiilor respective de către operatorii de transport pentru a se conforma acestora. De asemenea, operatorii de transport ar trebui să țină seama de convențiile colective care reglementează sectorul, precum și de diferitele reglementări naționale. Pe lângă faptul că Directiva 2020/1057 ar conține deja, în sine, o serie de obligații noi și ar fi determinat aplicabilitatea Directivei 96/71 în sectorul transporturilor, intrarea sa în vigoare ar determina de asemenea aplicarea Directivei 2018/957(633) în sectorul transportului rutier(634), ceea ce ar necesita, din nou, un anumit timp de adaptare pentru operatorii de transport. În aceste condiții, stabilirea datei de 2 februarie 2022, și anume la puțin peste 18 de luni de la adoptarea Directivei 2020/1057, ar aduce atingere principiului securității juridice, care ar impune, potrivit unei jurisprudențe constante, ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în privința efectelor lor, astfel încât persoanele interesate să se poată orienta în situații și în raporturi juridice care sunt guvernate de ordinea juridică a Uniunii și a căror respectare s‑ar impune în special în ceea ce privește o reglementare care poate presupune obligații financiare. Lipsa obligației legiuitorului Uniunii de a stabili o perioadă de transpunere specifică nu poate fi asimilată unei puteri discreționare complete a legiuitorului menționat în această privință. Deși Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging(635) a precizat domeniul de aplicare al Directivei 96/71, aceasta a intervenit abia în anul 2020 și ar fi lăsat fără răspuns o serie de întrebări, astfel încât, contrar celor pretinse de instituțiile pârâte, Directiva 2020/1057 nu ar constitui o ușoară modificare a situației juridice preexistente a operatorilor de transport. Acordarea unui timp suplimentar operatorilor de transport pentru a asimila noul cadru normativ le‑ar fi permis să se adapteze mai bine la cadrul menționat.

1142. Parlamentul și Consiliul, precum și părțile care au intervenit în susținerea lor solicită să se constate caracterul nefondat al acestui motiv.

2)      Analiză

1143. În ceea ce privește cadrul de analiză referitor la principiul securității juridice, facem trimitere la punctul 117 și următoarele din prezentele concluzii și ne vom limita la a aminti că controlul jurisdicțional constă în esență în a examina dacă o dispoziție este afectată de o asemenea ambiguitate încât s‑ar opune ca destinatarii săi să poată înlătura cu suficientă certitudine eventuale îndoieli cu privire la domeniul de aplicare sau la sensul său, astfel încât aceștia nu ar fi în măsură să stabilească fără echivoc drepturile și obligațiile lor care decurg din dispoziția menționată.

1144. În această privință, este suficient, în opinia noastră, să se constate că articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057 obligă statele membre să adopte și să publice dispozițiile necesare pentru a se conforma acestei directive până la 2 februarie 2022, dată de la care vor aplica aceste măsuri. Data de 2 februarie 2022 este stabilită în mod clar de legiuitorul Uniunii, încă de la momentul publicării directivei. Prin urmare, nu exista nicio îndoială cu privire la data la care destinatarii directivei – statele membre – trebuiau să își pregătească ordinile juridice naționale respective pentru a se conforma obligațiilor instituite de Directiva 2020/1057. Așadar, atât statele membre, cât și transportatorii au avut optsprezece luni pentru a se pregăti pentru transpunerea Directivei 2020/1057.

1145. Republica Polonă încearcă să convingă că articolul 9 din Directiva 2020/1057 este afectat, oarecum în mod indirect, de caracterul imprecis și incert al dispozițiilor despre care se pretinde că au fost nou‑instituite de Directiva 2020/1057. Motivul analizat aici pare, așadar, o nouă încercare de a repune în discuție argumente deja examinate(636). Adăugăm că, astfel cum a arătat Consiliul, argumentația dezvoltată de Republica Polonă cu privire la articolul 9 din Directiva 2020/1057 se întemeiază de asemenea pe postulatul eronat potrivit căruia Directiva 96/71 nu era aplicabilă sectorului transporturilor și că Directiva 2020/1057 are ca efect să supună un întreg sector, nepregătit, unor norme noi și complexe privind detașarea lucrătorilor. Or, am avut deja ocazia să amintim că nu aceasta era situația, astfel cum rezultă printre altele din Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging.

1146. Prin urmare, motivul întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice trebuie respins ca nefondat.

b)      Cu privire la încălcarea principiului proporționalității și a articolului 94 TFUE

1)      Argumentele părților

1147. Republica Polonă susține că cerințele care decurg din principiul proporționalității au fost încălcate de legiuitorul Uniunii întrucât acesta nu ar fi prezentat motive obiective care să justifice stabilirea unui termen de transpunere de optsprezece luni, în condițiile în care termenul adoptat pentru acte de aceeași natură ar fi în general de doi ani, cum a fost cazul Directivelor 2014/67 și 2018/957, Directiva 96/71 prevăzând, în ceea ce o privește, un termen și mai lung. Specificitățile sectorului transportului rutier ar fi impus să se acorde întreprinderilor un timp suficient pentru a se conforma noii reglementări și cel puțin egal cu cel acordat celorlalte sectoare de servicii. Legiuitorul Uniunii ar fi trebuit să țină seama și de faptul că operatorii de transport trebuiau de asemenea să se pregătească, în același timp, să aplice cerințele care decurg din Regulamentele 2020/1054 și 2020/1055, care vor obliga operatorii de transport să modifice substanțial modalitățile de furnizare a serviciilor. Legiuitorul Uniunii nu ar fi ținut seama nici de faptul că piața transporturilor este dominată de întreprinderi mici și mijlocii, care ar avea nevoie de mai mult timp pentru a se familiariza și pentru a se adapta la noua reglementare, în special având în vedere costurile pe care aceasta le‑ar reprezenta pentru ele. Situația operatorilor de transport ar deveni și mai dificilă din cauza măsurilor adoptate în urma pandemiei de COVID‑19. Pe de altă parte, Republica Polonă arată că anumite state membre ar fi prevăzut sancțiuni deosebit de severe în cazul nerespectării condițiilor de încadrare în muncă și de muncă și a cerințelor de formă aferente acestora. Aceste sancțiuni vor fi efective la expirarea termenului stabilit de legiuitor, nelăsând astfel timp operatorilor de transport să se adapteze la noile norme. Stabilirea unui termen de optsprezece luni nu ar răspunde, așadar, cerințelor principiului proporționalității.

1148. O astfel de stabilire ar fi de asemenea contrară articolului 94 TFUE întrucât nu ar ține seama de situația economică a operatorilor de transport. Republica Polonă face trimitere la observațiile sale dezvoltate în cadrul motivului întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității. Aceasta face de asemenea trimitere la argumentele sale dezvoltate în cadrul motivului întemeiat pe încălcarea, prin intermediul articolului 1 alineatele (3), (4), (6) și (7) din Directiva 2020/1057, a articolului 94 TFUE, din care rezultă în esență că modificările care decurg din aplicarea normelor referitoare la detașare în privința conducătorilor auto vor implica costuri considerabile pentru întreprinderile de transport, conducând la falimentul unei părți dintre acestea și că vulnerabilitatea întreprinderilor respective ar fi crescut și mai mult dat fiind că Directiva 2020/1057 a intervenit într‑o perioadă de criză economică marcată de pandemia de COVID‑19. Neluarea în considerare a acestor elemente ar atesta încălcarea articolului 94 TFUE, având în vedere efectele negative preconizate ale articolului 1 din Directiva 2020/1057 asupra întreprinderilor de transport.

1149. Consiliul și Parlamentul, precum și părțile care au intervenit în susținerea lor solicită respingerea acestor două motive ca nefondate.

2)      Analiză

1150. În ceea ce privește motivul întemeiat pe o încălcare a principiului proporționalității, ne vom limita la a aminti, astfel cum o face Consiliul, că din jurisprudență rezultă că, întrucât guvernele statelor membre participă la lucrările pregătitoare ale directivelor, acestea trebuie, prin urmare, să fie în măsură să elaboreze dispozițiile legislative necesare pentru punerea lor în aplicare în termenul stabilit(637). Legiuitorul Uniunii dispune de o largă putere de apreciere pentru a stabili termenul de transpunere a directivelor și nu este obligat să prezinte motive specifice care să justifice stabilirea unui termen de 18 luni.

1151. În ceea ce privește pretinsa încălcare a articolului 94 TFUE, argumentația Republicii Polone trebuie înțeleasă în sensul că articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057 ar încălca această dispoziție atât în sine, cât și pentru că ar avea ca efect ca obligațiile instituite de această directivă să devină obligatorii, în special în privința operatorilor de transport care vor fi supuși acestora, începând de la data pe care o stabilește. Or, reclamanta consideră că aceste obligații contravin articolului 94 TFUE.

1152. Subliniem de la bun început că Republica Polonă nu a dovedit că articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057 constituie o „măsură în domeniul tarifelor și condițiilor de transport” în sensul articolului 94 TFUE, aspect cu privire la care ar putea exista de altfel îndoieli legitime, din moment ce acest articol 9, luat în considerare în mod izolat, se limitează la a stabili o dată pentru adoptarea și publicarea dispozițiilor naționale necesare transpunerii Directivei 2020/1057. În cazul în care Curtea ar împărtăși îndoielile noastre, prezentul motiv ar putea fi deja respins.

1153. În rest, argumentației Republicii Polone i se poate aduce același reproș formulat în cadrul analizei motivului întemeiat pe încălcarea principiului securității juridice prin articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057. Astfel cum a arătat Consiliul, argumentele referitoare la partea întreprinderilor mici și mijlocii în sectorul transportului rutier, la costurile care decurg din supunerea acestui sector normelor referitoare la detașarea lucrătorilor, la lipsa justificării măsurilor prevăzute de Directiva 2020/1057 și la efectele pandemiei de COVID‑19 au fost deja invocate în cadrul examinării motivului întemeiat pe încălcarea articolului 94 TFUE prin articolul 1 alineatele (3), (4), (6) și (7) din Directiva 2020/1057, Republica Polonă intenționând în mod vădit să pună din nou în discuție aici chestiuni deja dezbătute și soluționate. Or, din moment ce s‑a constatat deja că articolul 1 alineatele (3), (4), (6) și (7) din Directiva 2020/1057 nu încalcă articolul 94 TFUE(638), aceeași constatare trebuie să se impună în ceea ce privește articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057.

1154. Având în vedere tot ceea ce precedă, propunem Curții să respingă motivele întemeiate pe încălcarea prin articolul 9 alineatul (1) din Directiva 2020/1057, pe de o parte, a principiului proporționalității și, pe de altă parte, a articolului 94 TFUE ca nefondate.

4.      Concluzie cu privire la acțiunile referitoare la Directiva 2020/1057

1155. Acțiunile în cauzele C‑541/20 și C‑551/20, în măsura în care privesc Directiva 2020/1057, și acțiunile în cauzele C‑544/20, C‑548/20, C‑550/20 și C‑555/20 trebuie respinse.

V.      Cu privire la cheltuielile de judecată

1156. Din cuprinsul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții rezultă că partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

1157. Articolul 138 alineatul (3) din acest regulament prevede că, în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unu sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Totuși, în cazul în care împrejurările cauzei justifică acest lucru, Curtea poate decide ca, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, o parte să suporte o fracțiune din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte.

1158. În lumina acestor considerații și având în vedere configurația specială a acțiunilor în cauzele conexate C‑541/20-C‑555/20, propunem Curții să soluționeze cheltuielile de judecată după cum urmează.

1159. Republica Lituania este obligată la plata cheltuielilor de judecată în cauza C‑541/20.

1160. Republica Bulgaria este obligată la plata cheltuielilor de judecată în cauzele C‑543/20 și C‑544/20.

1161. România este obligată la plata cheltuielilor de judecată în cauzele C‑546/20 și C‑548/20.

1162. Parlamentul și Consiliul sunt obligate la plata cheltuielilor de judecată în cauza C‑549/20.

1163. Republica Cipru este obligată la plata cheltuielilor de judecată în cauza C‑550/20.

1164. Republica Polonă este obligată la plata cheltuielilor de judecată în cauzele C‑553/20 și C‑555/20.

1165. În cauzele C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 și C‑554/20, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.

1166. Pe de altă parte, conform articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, Republica Lituania și România, atunci când au luat parte la prezentele acțiuni conexate în calitate de interveniente, Republica Estonia, Republica Letonia, Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Republica Franceză, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.

VI.    Concluzie

1167. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe în cauzele conexate C‑541/20-C‑555/20 după cum urmează:

1)      Admite acțiunea Republicii Cipru în cauza C‑549/20.

2)      Admite acțiunile formulate de Republica Lituania în cauza C‑542/20, de Republica Bulgaria în cauza C‑545/20, de România în cauza C‑547/20, de Ungaria în cauza C‑551/20, de Republica Malta în cauza C‑552/20 și de Republica Polonă în cauza C‑554/20, în măsura în care sunt îndreptate împotriva articolului 1 punctul 3 din Regulamentul (UE) 2020/1055.

3)      În consecință, anulează articolul 1 punctul 3 din Regulamentul (UE) 2020/1055 în măsura în care modifică articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009.

4)      Respinge în rest acțiunile menționate la punctul 2.

5)      Respinge acțiunile formulate de Republica Lituania în cauza C‑541/20, de Republica Bulgaria în cauzele C‑543/20 și C‑544/20, de România în cauzele C‑546/20 și C‑548/20, de Republica Cipru în cauza C‑550/20 și de Republica Polonă în cauzele C‑553/20 și 555/20.

6)      Obligă Republica Lituania la plata cheltuielilor de judecată în cauza C‑541/20.

7)      Obligă Republica Bulgaria la plata cheltuielilor de judecată în cauzele C‑543/20 și C‑544/20.

8)      Obligă România la plata cheltuielilor de judecată în cauzele C‑546/20 și C‑548/20.

9)      Obligă Parlamentul și Consiliul la plata cheltuielilor de judecată în cauza C‑549/20.

10)      Obligă Republica Cipru la plata cheltuielilor de judecată în cauza C‑550/20.

11)      Obligă Republica Polonă la plata cheltuielilor de judecată în cauzele C‑553/20 și C‑555/20.

12)      În cauzele C‑542/20, C‑545/20, C‑547/20, C‑551/20, C‑552/20 și C‑554/20, fiecare parte va suporta propriile cheltuieli de judecată.

13)      Republica Lituania și România, atunci când au luat parte la prezentele acțiuni conexate în calitate de interveniente, Republica Estonia, Republica Letonia, Regatul Belgiei, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Elenă, Republica Franceză, Republica Italiană, Marele Ducat al Luxemburgului, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria și Regatul Suediei vor suporta propriile cheltuieli de judecată.

1      Limba originală: franceza.

2      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2020 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 în ceea ce privește cerințele minime referitoare la duratele de conducere zilnice și săptămânale maxime, pauzele minime și perioadele de repaus zilnic și săptămânal și a Regulamentului (UE) nr. 165/2014 în ceea ce privește poziționarea prin intermediul tahografelor (JO 2020, L 249, p. 1).

3      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2020 de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1071/2009, (CE) nr. 1072/2009 și (UE) nr. 1024/2012 în vederea adaptării acestora la evoluțiile sectorului transportului rutier (JO 2020, L 249, p. 17).

4      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 15 iulie 2020 de stabilire a unor norme specifice cu privire la Directiva 96/71/CE și la Directiva 2014/67/UE privind detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier și de modificare a Directivei 2006/22/CE în ceea ce privește cerințele de control și a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 (JO 2020, L 249, p. 49).

5      JO 1992, L 368, p. 38, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 183.

6      Evaluarea impactului care însoțește Propunerea de regulament privind timpul de lucru și Propunerea de directivă privind detașarea (denumită în continuare „evaluarea impactului – pilonul social”) și evaluarea impactului care însoțește Propunerea de regulament privind sediul (denumită în continuare „evaluarea impactului – pilonul privind sediul”).

7      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 27 aprilie 2021.

8      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 27 aprilie 2021.

9      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 21 aprilie 2021.

10      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 29 aprilie 2021.

11      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 3 mai 2021.

12      Cererea de intervenție formulată de aceasta a fost admisă prin decizia președintelui Curții din 29 aprilie 2021.

13      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 22 aprilie 2021.

14      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 22 aprilie 2021.

15      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 12 mai 2021.

16      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 29 aprilie 2021.

17      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 13 aprilie 2021.

18      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 22 aprilie 2021.

19      Deși capătul de cerere este formulat în acest sens, motivele acțiunii sunt îndreptate împotriva articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 (a se vedea punctul VIII din cererea introductivă în cauza C‑552/20).

20      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 27 aprilie 2021.

21      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 27 aprilie 2021.

22      Cererile de intervenție formulate de acestea au fost admise prin deciziile președintelui Curții din 27 aprilie 2021.

23      A se vedea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauzele conexate Trijber și Harmsen (C‑340/14 și C‑341/14, EU:C:2015:505, punctul 29). A se vedea de asemenea Hotărârea din 1 octombrie 2015, Trijber și Harmsen (C‑340/14 și C‑341/14, EU:C:2015:641, punctul 48).

24      A se vedea Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017 (EU:C:2017:376, punctul 61 și jurisprudența citată).

25      Printre aspectele speciale ale acestui sector sunt menționate în mod tradițional conectarea necesară a serviciilor de transport la o infrastructură specifică, caracterul extrem de mobil al mijloacelor de producție și gradul ridicat de substituibilitate între serviciile de transport comercial și autoproducție (și anume transportul motorizat individualizat). În doctrină sunt menționate și alte câteva aspecte.

26      A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 mai 1985, Parlamentul/Consiliul (13/83, EU:C:1985:220, punctele 49 și 50).

27      Hotărârea din 9 septembrie 2004, Spania și Finlanda/Parlamentul și Consiliul (C‑184/02 și C‑223/02, EU:C:2004:497, punctul 56 și jurisprudența citată).

28      A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 martie 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, punctul 36). A se vedea de asemenea Hotărârea din 4 aprilie 1974, Comisia/Franța (167/73, EU:C:1974:35, punctul 27).

29      Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 159). A se vedea de asemenea Hotărârea din 22 decembrie 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, punctul 29 și jurisprudența citată).

30      Hotărârea din 22 decembrie 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, punctul 30 și jurisprudența citată).

31      A se vedea în acest sens, de exemplu, Hotărârea din 5 octombrie 1994, Comisia/Franța (C‑381/93, EU:C:1994:370, punctul 13), și Hotărârea din 6 februarie 2003, Stylianakis (C‑92/01, EU:C:2003:72, punctul 24).

32      A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 160), și Hotărârea din 20 decembrie 2017, Asociación Profesional Elite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, punctul 48).

33      Hotărârea din 22 decembrie 2010, Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, punctul 33). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, punctul 4).

34      A se vedea capitolul III din Regulamentul nr. 1072/2009. A se vedea de asemenea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 2.

35      A se vedea evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 4.

36      Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑156/21, EU:C:2022:97, punctul 340 și jurisprudența citată).

37      A se vedea punctul 42 din prezentele concluzii.

38      A se vedea printre altele Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 112 și jurisprudența citată). În acest sens, a se vedea de asemenea Hotărârea din 16 februarie 2022, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑157/21, EU:C:2022:98, punctul 354 și jurisprudența citată).

39      Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 114 și jurisprudența citată), Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 78 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punctul 151).

40      Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 115), și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 79 și jurisprudența citată).

41      Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punctul 170 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 118).

42      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctele 118 și 119). A se vedea de asemenea Hotărârea din 12 mai 2011, Luxemburg/Parlamentul și Consiliul (C‑176/09, EU:C:2011:290, punctul 62 și, în acest sens, jurisprudența menționată la punctul 66).

43      Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punctul 170 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Billerud Karlsborg și Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punctul 35 și jurisprudența citată).

44      Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 116), și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 81 și jurisprudența citată).

45      A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punctul 177 și jurisprudența citată).

46      A se vedea Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punctul 167), și Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 106).

47      A se vedea nota de subsol 6 din prezentele concluzii.

48      A se vedea în acest sens Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctele 76-81, precum și 84 și 85).

49      JO 2016, L 123, p. 1

50      A se vedea punctul 13 din Acordul interinstituțional, precum și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 83).

51      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 84).

52      A se vedea punctul 96 din Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:321), menționat expres la punctul 82 din Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

53      A se vedea punctul 96 din Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:321), menționat expres la punctul 82 din Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

54      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 82).

55      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 85).

56      A se vedea punctul 14 din Acordul interinstituțional și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 83).

57      Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2020:1001, punctul 159), și Hotărârea din 8 iulie 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punctul 57).

58      A se vedea punctul 15 din Acordul interinstituțional, precum și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 83), și Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 43).

59      A se vedea punctul 97 din Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:321), menționat explicit la punctul 82 din Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

60      A se vedea punctul 98 din Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:321).

61      Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punctele 64 și 65).

62      A se vedea în acest sens Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 43).

63      Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 31 și jurisprudența citată).

64      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 86 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctele 160-163).

65      A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 iulie 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punctul 39).

66      Hotărârea din 22 februarie 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd și alții (C‑160/20, EU:C:2022:101, punctul 67), și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 80 și jurisprudența citată).

67      Hotărârea din 3 februarie 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, punctul 95 și jurisprudența citată).

68      A se vedea printre altele Hotărârea din 14 iulie 2022, Comisia/VW și alții (C‑116/21-C‑118/21, C‑138/21 și C‑139/21, EU:C:2022:557, punctul 140 și jurisprudența citată).

69      A se vedea printre altele Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 110 și jurisprudența citată).

70      Hotărârea din 24 februarie 2022, Glavna direktsia „Pozharna bezopasnost i zashtita na naselenieto” (C‑262/20, EU:C:2022:117, punctul 58 și jurisprudența citată).

71      Hotărârea din 3 februarie 2021, Fussl Modestraße Mayr (C‑555/19, EU:C:2021:89, punctul 99). A se vedea Hotărârea din 12 mai 2011, Luxemburg/Parlamentul și Consiliul (C‑176/09, EU:C:2011:290, punctul 32).

72      A se vedea punctul 42 din prezentele concluzii.

73      A se vedea Hotărârea din 12 mai 2011, Luxemburg/Parlamentul și Consiliul (C‑176/09, EU:C:2011:290, punctele 34 și 35).

74      Hotărârea din 13 septembrie 2005, Comisia/Consiliul (C‑176/03, EU:C:2005:542, punctul 41 și jurisprudența citată), Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, punctul 72), Hotărârea din 22 decembrie 2008, British Aggregates/Comisia (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punctul 91), Hotărârea din 16 iulie 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punctul 29), precum și Hotărârea din 21 decembrie 2011, Comisia/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, punctul 120).

75      A se vedea printre altele Hotărârea din 13 septembrie 2005, Comisia/Consiliul (C‑176/03, EU:C:2005:542, punctul 42), Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, punctul 73 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 21 decembrie 2011, Comisia/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, punctul 121).

76      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 128 și jurisprudența citată).

77      A se vedea Concluziile avocatului general Geelhoed prezentate în cauza Austria/Parlamentul și Consiliul (C‑161/04, EU:C:2006:66, punctele 59 și 60).

78      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctele 130 și 131 și jurisprudența citată).

79      A se vedea în acest sens Hotărârea din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul (22/70, EU:C:1971:32, punctul 40), și Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctul 17). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza Comisia/BEI (C‑15/00, EU:C:2002:557, punctul 82).

80      Hotărârea din 31 martie 2022, Comisia/Polonia (Impozitarea produselor energetice) (C‑139/20, EU:C:2022:240, punctele 55 și 56 și jurisprudența citată).

81      A se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisia (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punctele 17 și 18).

82      Republica Lituania își prezintă argumentele în cadrul motivului invocat în cauza C‑541/20 și întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității prin articolul 1 punctul 6 litera (d) din Regulamentul 2020/1054. Totuși, având în vedere conținutul lor, aceste argumente trebuie examinate în cadrul analizei motivelor referitoare la încălcarea principiului securității juridice.

83      În ședință, Republica Lituania s‑a referit de asemenea la sancțiuni impuse la nivel național pe baza unei interpretări a dispoziției în cauză diferite de cea indicată de instituțiile Uniunii.

84      Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑156/21, EU:C:2022:97, punctul 223 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 16 februarie 2022, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑157/21, EU:C:2022:98, punctul 319 și jurisprudența citată).

85      Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 100 și jurisprudența citată).

86      Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑156/21, EU:C:2022:97, punctul 224 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 16 februarie 2022, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑157/21, EU:C:2022:98, punctul 320 și jurisprudența citată).

87      Hotărârea din 30 ianuarie 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, punctul 32 și jurisprudența citată).

88      Hotărârea din 16 februarie 2022, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑156/21, EU:C:2022:97, punctul 225 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 16 februarie 2022, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑157/21, EU:C:2022:98, punctul 321 și jurisprudența citată).

89      A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2005, Belgia/Comisia (C‑110/03, EU:C:2005:223, punctul 31).

90      Sublinierea noastră.

91      În această privință, arătăm că nu există nicio îndoială că timpul de condus către locul de întoarcere constituie timp de lucru. A se vedea articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost modificat prin articolul 1 punctul 8 litera (b) din Regulamentul 2020/1054. A se vedea de asemenea, prin analogie, Hotărârea din 10 septembrie 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras (C‑266/14, EU:C:2015:578, punctul 50).

92      A se vedea Hotărârea din 11 noiembrie 2004, Adanez‑Vega (C‑372/02, EU:C:2004:705, punctul 37), și Hotărârea din 25 februarie 1999, Swaddling (C‑90/97, EU:C:1999:96, punctul 29 și jurisprudența citată).

93      A se vedea Hotărârea din 12 aprilie 2018, Comisia/Danemarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, punctele 28 și 31 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea articolul 291 alineatul (1) TFUE.

94      A se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârea din 30 ianuarie 2019, Planta Tabak (C‑220/17, EU:C:2019:76, punctul 33 și jurisprudența citată).

95      A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza Comisia/Consiliul (C‑196/12, EU:C:2013:549, punctul 85).

96      A se vedea Hotărârea din 12 aprilie 2018, Comisia/Danemarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, punctul 47).

97      A se vedea punctul 25 din acest memoriu.

98      A se vedea, în ceea ce privește restricțiile privind libera circulație a lucrătorilor, Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Germania (Transpunerea Directivelor [2009/72 și 2009/73]) (C‑718/18, EU:C:2021:662, punctul 60), și, în ceea ce privește restricțiile privind libera prestare a serviciilor, Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 104 și jurisprudența citată).

99      A se vedea printre altele Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 61 și jurisprudența citată).

100      Hotărârea din 8 iunie 2023, Fastweb și alții (Periodicitate de facturare) (C‑468/20, EU:C:2023:447, punctul 82 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza C‑50/21, Prestige și Limousine (EU:C:2022:997, punctul 50, precum și jurisprudența citată la nota de subsol 19).

101      A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie 2004, CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:586, punctul 14).

102      A se vedea în acest sens, în situații în care erau în discuție atât libertatea de stabilire, cât și libera prestare a serviciilor, Hotărârea din 29 martie 2011, Comisia/Italia (C‑565/08, EU:C:2011:188, punctul 51 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 7 martie 2013, DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, punctele 35 și 36).

103      A se vedea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Prestige și Limousine (C‑50/21, EU:C:2022:997, punctul 50, precum și jurisprudența citată la nota de subsol 20).

104      A se vedea printre altele Hotărârea din 2 septembrie 2021, Institut des Experts en Automobiles (C‑502/20, EU:C:2021:678, punctul 32 și jurisprudența citată).

105      A se vedea printre altele Hotărârea din 8 iunie 2023, Prestige and Limousine (C‑50/21, EU:C:2023:448, punctul 64 și jurisprudența citată).

106      A se vedea articolele 2 și 3 din Regulamentul nr. 561/2006. Noțiunea de „întreprindere de transport” este definită la articolul 4 litera (p) din acest regulament.

107      A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 105).

108      A se vedea punctul 42 din prezentele concluzii.

109      Aceste evoluții sunt descrise în special în evaluarea impactului – pilonul social, în special în partea 1/2, p. 1-11, 26 și 49, precum și în evaluarea impactului – pilonul privind sediul, în special în partea 1/2, p. 7-22.

110      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, punctele 2.1.1 și 2.2.2.

111      Evaluarea impactului – pilonul social, p. 39.

112      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 20. În special, Comisia a constatat că riscul deteriorării condițiilor de muncă, inclusiv condițiile inadecvate de repaus, constrângerile de timp și stresul conducătorilor auto nu au fost tratate în mod eficient din cauza abuzurilor și a deficiențelor normelor precedente și a inflexibilității în aplicarea lor, precum și a presiunilor pieței.

113      A se vedea considerentul (2) al Regulamentului 2020/1054. Potrivit evaluării impactului – pilonul social (a se vedea partea 1/2, p. 5 și 6), unele dintre principalele cauze ale ineficienței legislației sociale sunt normele neclare și inadecvate, precum și interpretarea și aplicarea lor divergentă de către autoritățile naționale.

114      A se vedea considerentul (1) al Regulamentului 2020/1054.

115      A se vedea evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 19.

116      A se vedea considerentele (3), (6) și (36) ale Regulamentului 2020/1054.

117      Pentru același motiv trebuie, în opinia noastră, să se respingă și critica invocată de Republica Polonă potrivit căreia obligația referitoare la întoarcerea conducătorilor auto ar încălca articolul 4 litera (f) din Regulamentul nr. 561/2006.

118      Astfel, articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 561/2006 prevedea, înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului 2020/1054, că „[p]erioada de timp necesară conducătorului auto pentru a se deplasa la locul de îmbarcare într‑un vehicul care intră în domeniul de aplicare al prezentului regulament sau pentru a se întoarce din acel loc, atunci când acesta nu se află nici la locul de reședință al conducătorului auto, nici la sediul angajatorului unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto, nu se consideră repaus sau pauză, cu excepția cazului în care conducătorul auto se află pe un feribot sau în tren și are acces la o cușetă”. Alineatul (3) al acestui articol se referea de asemenea la „locul de reședință al conducătorului auto [și la] sediul angajatorului unde se află locul normal de staționare al conducătorului auto”.

119      A se vedea Hotărârea din 29 aprilie 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, punctul 27). Din punct de vedere lingvistic, noțiunea de „centru operațional” corespunde celei de „centru de exploatare” utilizată în această hotărâre, precum și în Hotărârea din 18 ianuarie 2001, Skills Motor Coaches și alții (C‑297/99, EU:C:2001:37), și de asemenea în versiunea originală a articolului 5 litera (c) din Regulamentul nr. 1071/2009.

120      A se vedea Hotărârea din 29 aprilie 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, punctul 31).

121      Termenul „UE‑13” indică toate statele care au devenit membre ale Uniunii Europene după 2004 și care s‑au adăugat celor 15 de state care erau deja membre („UE‑15”).

122      Evaluarea impactului citează în această privință o anchetă efectuată în rândul conducătorilor auto polonezi de asociația patronală poloneză, din care reiese că 23 % din aceștia petrec 15 zile pe drum, 15 % petrec mai mult de 30 de zile departe de locul lor de reședință/bază și 7 % mai puțin de 5 zile departe de locul lor de reședință/bază. A se vedea evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 20.

123      A se vedea în mod specific punctul 203 din prezentele concluzii.

124      Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctele 41 și 42, precum și jurisprudența citată).

125      A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2020 (Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctele 41, 42, 61, 62, 64 și 128).

126      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 51.

127      A se vedea nota de subsol 122 din prezentele concluzii.

128      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 20.

129      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, capitolul 6.2.1, p. 63.

130      A se vedea articolul 16 din Regulamentul nr. 561/2006 și articolul 33 din Regulamentul nr. 165/2014.

131      A se vedea punctul 132 din prezentele concluzii.

132      A se vedea punctul 47 din prezentele concluzii.

133      A se vedea punctele 219 și 220 din prezentele concluzii.

134      A se vedea jurisprudența citată la punctul 56 din prezentele concluzii.

135      A se vedea punctul 179 din prezentele concluzii.

136      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 49. În cazul în care măsurile examinate în acest context ar fi legate de eventuala interdicție de a efectua perioada de repaus programată la bordul vehiculului, există același tip de dificultăți atunci când trebuie să se stabilească dacă șoferului i‑a fost oferită de către întreprinderea de transport posibilitatea de a se întoarce la locul său de reședință sau la centrul operațional, însă a ales să nu facă acest lucru sau dacă a suferit presiuni pentru a‑l descuraja să se întoarcă.

137      Avizul CESE 2017/02852, punctul 1.7.

138      Articolul 1 punctul 5 litera (c) din Propunerea de regulament privind timpul de lucru prevedea introducerea la articolul 8 din Regulamentul nr. 561/2006 a unui alineat (8b) cu următorul conținut: „Întreprinderile de transport organizează activitatea conducătorilor auto în așa fel încât aceștia să poată petrece la domiciliu cel puțin o perioadă de repaus săptămânal normală sau o perioadă de repaus săptămânal de mai mult de 45 de ore luată în compensație pentru o perioadă de repaus săptămânal redusă, în fiecare perioadă de trei săptămâni consecutive.”

139      Legiuitorul a adoptat calendarul de trei săptămâni aplicabil întoarcerii numai pentru conducătorii auto care au efectuat două perioade consecutive de repaus săptămânal reduse [articolul 8 alineatul (8a) al doilea paragraf] și care vor efectua, prin urmare, după cea de a treia săptămână de lucru, o perioadă de repaus normală în compensarea celor două perioade de repaus săptămânal reduse.

140      Republica Polonă face de asemenea referire la efectele prejudiciabile privind infrastructurile rutiere. Aceste argumente sunt analizate în partea referitoare la motivele privind încălcarea articolului 91 alineatul (2) TFUE, la punctul 281 și următoarele din prezentele concluzii.

141      A se vedea evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 48.

142      A se vedea evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 20 și punctele 217, 229, 236 și 260 din prezentele concluzii.

143      Această cifră decurge dintr‑o comparație între, pe de o parte, aprecierea cuprinsă în scrisoarea deschisă din 26 octombrie 2018 a Uniunii Internaționale a Transporturilor Rutiere (IRU), în care se estima că adoptarea unei obligații pentru vehicule de a se întoarce la fiecare trei sau patru săptămâni era susceptibilă să determine creșterea kilometrajului camioanelor de la 80 la 135 de milioane de vehicule‑kilometri pe an, și, pe de altă parte, datele Eurostat din care rezulta că, în anul 2016, traficul de vehicule de marfă fusese în total de 135 725 de milioane de vehicul‑kilometri. Consiliul a observat că obligația de întoarcere a conducătorilor auto nu privește vehiculele, ci conducătorii auto, care nu se întorc în mod necesar întotdeauna cu vehiculul și care, astfel cum reiese din evaluarea impactului (a se vedea nota de subsol 122 din prezentele concluzii), se întorc deja, în majoritatea cazurilor, la fiecare trei sau patru săptămâni.

144      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, capitolul 2.3.1.1.

145      Elaborată de organismul de standardizare american AASHTO (American Association of State Highway and Transportation Officials), care demonstrează impactul vehiculelor asupra infrastructurii rutiere.

146      A se vedea, în ceea ce privește articolul 74 CE, Concluziile avocatului general Stix‑Hackl prezentate în cauzele conexate Spania și Finlanda/Parlamentul și Consiliul (C‑184/02 și C‑223/02, EU:C:2004:194, punctul 162).

147      Regulamentul (CEE) nr. 4058/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind stabilirea prețurilor la transportul rutier de mărfuri între statele membre (JO 1989, L 390, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 39).

148      A se vedea, în ceea ce privește articolul 74 CE, Concluziile avocatului general Stix‑Hackl prezentate în cauzele conexate Spania și Finlanda/Parlamentul și Consiliul (C‑184/02 și C‑223/02, EU:C:2004:194, punctul 163).

149      A se vedea Concluziile avocatului general Stix‑Hackl prezentate în cauzele conexate Spania și Finlanda/Parlamentul și Consiliul (C‑184/02 și C‑223/02, EU:C:2004:194, punctul 164).

150      A se vedea, în ceea ce privește articolul 9 TFUE, Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 46).

151      A se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Stix‑Hackl prezentate în cauzele conexate Spania și Finlanda/Parlamentul și Consiliul (C‑184/02 și C‑223/02, EU:C:2004:194, punctul 164).

152      A se vedea punctul 42 din prezentele concluzii.

153      A se vedea, prin analogie cu articolul 191 alineatul (3) TFUE, Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 135 și jurisprudența citată).

154      A se vedea nota de subsol 143 din prezentele concluzii.

155      A se vedea punctul 284 din prezentele concluzii.

156      În această privință, a se vedea de asemenea punctul 222 din prezentele concluzii.

157      A se vedea punctele 291 și 292 din prezentele concluzii.

158      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, în special p. 60 și 61.

159      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, în special p. 63 și următoarele.

160      Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor din 11 decembrie 2019, „Pactul verde european”, COM(2019) 640 final (denumită în continuare „Pactul verde european”).

161      Pactul verde european, punctul 2.1.5.

162      Concluziile reuniunii Consiliului European din 12 decembrie 2019, EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9.

163      Declarația comisarei Vălean referitoare la adoptarea finală a primului pachet de măsuri privind mobilitatea de către Parlamentul European, Bruxelles, 9 iulie 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/ro/statement_20_1319

164      A se vedea punctul 45 din memoriul în replică în cauza C‑553/20.

165      A se vedea punctul 564 și următoarele din prezentele concluzii.

166      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctele 129-131). O dispoziție considerată conformă cu articolul 191 TFUE va fi în mod necesar considerată conformă cu articolul 37 din cartă: a se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punctele 61-64).

167      A se vedea prin analogie Hotărârea din 11 martie 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest și alții (C‑78/90-C‑83/90, EU:C:1992:118, punctul 18).

168      În opinia noastră, acest motiv trebuie interpretat ca referindu‑se numai la obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni, din moment ce o obligație de întoarcere a conducătorilor auto la fiecare trei săptămâni era deja prezentă în Propunerea de regulament privind sediul, care a făcut obiectul unei evaluări a impactului: a se vedea articolul 1 punctul 5 litera (c) din Propunerea de regulament privind timpul de lucru și evaluarea impactului – pilonul social care însoțește această propunere.

169      Precizăm că în acest stadiu al analizei nu vom intra în dezbaterea privind cifrele legate de emisiile suplimentare potențiale sau reale generate de obligația de întoarcere a conducătorilor auto, în măsura în care, în primul rând, acest lucru nu este necesar pentru examinarea argumentelor întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și, în al doilea rând, această dezbatere va trebui soluționată cu ocazia examinării argumentelor referitoare la încălcarea principiului proporționalității.

170      A se vedea punctul 575 și următoarele din prezentele concluzii.

171      Legiuitorul a avut în vedere numai ipoteza în care întoarcerea conducătorului auto ar putea fi organizată, dacă este cazul, în același timp cu întoarcerea vehiculului în statul membru de stabilire: a se vedea considerentul (8) al Regulamentului 2020/1055.

172      În acest sens, a se vedea Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauzele conexate Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica) (C‑626/15 și C‑659/16, EU:C:2018:362, punctul 88), și Hotărârea din 15 aprilie 2021, Țările de Jos/Consiliul și Parlamentul (C‑733/19, EU:C:2021:272, punctul 48).

173      A se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2021, Țările de Jos/Consiliul și Parlamentul (C‑733/19, EU:C:2021:272, punctul 44).

174      A se vedea Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 119).

175      A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 2017, Elecdey Carcelen și alții(C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 și C‑221/16, EU:C:2017:705, punctul 40).

176      A se vedea Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 86).

177      A se vedea punctul 47 din prezentele concluzii.

178      A se vedea punctul 197 din prezentele concluzii.

179      A se vedea în acest sens Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții (C‑331/88, EU:C:1990:391, punctele 19 și 20), și Hotărârea din 17 iulie 1997, SAM Schiffahrt și Stapf (C‑248/95 și C‑249/95, EU:C:1997:377, punctele 52, 63 și 64).

180      A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie și alții/Înalta Autoritate (13/57, EU:C:1958:10, p. 292).

181      În această privință, a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 noiembrie 1973, Werhahn Hansamühle și alții/Consiliul și Comisia (63/72-69/72, EU:C:1973:121, punctul 17).

182      A se vedea punctul 80 din prezentele concluzii.

183      A se vedea punctele 148-150 din prezentele concluzii.

184      Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții (C‑331/88, EU:C:1990:391, punctul 20).

185      A se vedea punctul 90 din prezentele concluzii.

186      A se vedea p. 18 din această evaluare a impactului.

187      Raport final al studiului privind locurile de parcare sigure și securizate pentru camioane (https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/2019-study-on-safe-and-secure-parking-places-for-trucks.pdf), p. 8 și 18-20.

188      Regulamentul (UE) nr. 1315/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind orientările Uniunii pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport și de abrogare a Deciziei nr. 661/2010/UE (JO 2013, L 348, p. 1, denumit în continuare „Regulamentul TEN‑T”).

189      Potrivit alineatului (3) al acestei dispoziții, „[t]oate spațiile de parcare care au fost certificate pot să indice că sunt certificate în conformitate cu standardele și procedurile Uniunii. În conformitate cu articolul 39 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul [TEN‑T], statele membre încurajează crearea de spații de parcare pentru utilizatorii de vehicule comerciale”. Potrivit alineatului (4) al acestei dispoziții, „[p]ână la 31 decembrie 2024, Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului un raport privind disponibilitatea locurilor de repaus adecvate pentru conducătorii auto și a spațiilor de parcare securizate, precum și cu privire la amenajarea unor spații de parcare sigure și securizate certificate în conformitate cu actele delegate menționate la alineatul (2). Acest raport poate cuprinde o listă de măsuri pentru sporirea numărului și a calității spațiilor de parcare sigure și securizate”.

190      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 64.

191      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 70.

192      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 18.

193      Hotărârea din 20 decembrie 2017 (C‑102/16, denumită în continuare „Hotărârea Vaditrans”, EU:C:2017:1012).

194      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 46.

195      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 18.

196      Potrivit articolului 4 litera (g) din Regulamentul nr. 561/2006, în sensul acestui regulament, se înțelege prin „«perioadă de repaus zilnic»: partea unei zile în timpul căreia conducătorul auto poate dispune liber de timpul său și care poate fi o «perioadă de repaus zilnic normală» sau o «perioadă de repaus zilnic redusă»”. Potrivit primei liniuțe a acestei dispoziții, se înțelege prin „«perioadă de repaus zilnic normală»: orice perioadă de repaus de cel puțin unsprezece ore. De asemenea, această perioadă de repaus zilnic normală poate fi luată în două tranșe, din care prima trebuie să fie o perioadă neîntreruptă de cel puțin trei ore și a doua, o perioadă neîntreruptă de cel puțin nouă ore”. Potrivit celei de a doua liniuțe a dispoziției menționate, se înțelege prin „«perioadă de repaus zilnic redusă»: orice perioadă de repaus de cel puțin nouă ore, dar mai puțin de unsprezece ore”.

197      Potrivit articolului 4 litera (h) din Regulamentul nr. 561/2006, în sensul acestui regulament, se înțelege prin „«perioadă de repaus săptămânal»: o perioadă săptămânală în timpul căreia un conducător auto poate dispune liber de timpul său și care poate fi o «perioadă de repaus săptămânal normală» sau o «perioadă de repaus săptămânal redusă»”. Potrivit primei liniuțe a acestei dispoziții, se înțelege prin „«perioadă de repaus săptămânal normală»: orice perioadă de repaus de cel puțin [45] de ore”. Potrivit celei de a doua liniuțe a dispoziției menționate, se înțelege prin „«perioadă de repaus săptămânal redusă»: orice perioadă de repaus de mai puțin de [45] de ore, care poate fi redusă la minimum [24] de ore consecutive, sub rezerva condițiilor menționate la articolul 8 alineatul (6)”.

198      Hotărârea Vaditrans (punctele 31, 32 și 48).

199      A se vedea punctul 42 din prezentele concluzii.

200      Potrivit considerentului (13) al Regulamentului 2020/1054, „[p]entru a promova progresul social, este oportun să se specifice unde poate fi luată perioada de repaus săptămânal, asigurându‑se faptul că conducătorii auto beneficiază de condiții de odihnă adecvate. Calitatea spațiului de cazare are o importanță deosebită în timpul perioadelor de repaus săptămânal normale, pe care conducătorul auto ar trebui să le petreacă în afara cabinei vehiculului într‑un spațiu de cazare adecvat, costurile fiind suportate de întreprinderea de transport în calitate de angajator. Pentru a se asigura condiții bune de muncă și siguranța conducătorilor auto, este necesar să se clarifice cerința de a asigura conducătorilor auto un spațiu de cazare de calitate și adaptat atât pentru bărbați, cât și pentru femei pentru perioadele de repaus săptămânal normale, dacă acestea nu sunt efectuate la domiciliu”.

201      Hotărârea Vaditrans (punctele 31, 32 și 48).

202      Hotărârea Vaditrans (punctul 43).

203      Hotărârea Vaditrans (punctul 44).

204      Hotărârea Vaditrans (punctul 45).

205      Hotărârea Vaditrans (punctele 46 și 47).

206      Hotărârea Vaditrans (punctul 44).

207      Hotărârea Vaditrans (punctul 44).

208      Hotărârea Vaditrans (punctele 44 și 45).

209      Hotărârea Vaditrans (punctul 42).

210      Hotărârea Vaditrans (punctul 44). A se vedea punctul 379 din prezentele concluzii. A se vedea de asemenea Ordonanța vicepreședintei Curții din 13 aprilie 2021, Lituania/Parlamentul și Consiliul (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, punctul 38).

211      A se vedea articolul 8 alineatul (6) din Regulamentul nr. 561/2006, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1054.

212      Potrivit acestei dispoziții, articolul 19 alineatul (1) din Regulamentul nr. 561/2006 se înlocuiește cu următorul text: „(1) Statele membre adoptă regimul sancțiunilor care se aplică în cazul nerespectării prezentului regulament […] și iau toate măsurile necesare pentru a asigura aplicarea acestora. Sancțiunile trebuie să fie efective și proporționale cu gravitatea încălcărilor, astfel cum se indică în anexa III la Directiva 2006/22/CE […]. Nicio încălcare a prezentului regulament […] nu atrage mai mult de o sancțiune sau de o procedură. Statele membre notifică Comisiei aceste norme și măsuri, împreună cu metoda și criteriile alese la nivel național pentru evaluarea proporționalității. Statele membre notifică fără întârziere orice modificări ulterioare care le vizează. Comisia informează statele membre cu privire la aceste norme și măsuri, precum și cu privire la orice modificare a acestora. Comisia se asigură că aceste informații sunt publicate pe un site web public special în toate limbile oficiale ale Uniunii, care cuprinde informații detaliate cu privire la astfel de sancțiuni aplicabile în statele membre”.

213      A se vedea Propunerea de regulament privind timpul de lucru, articolul 1 alineatul (5) litera (c), citat la punctul 11 din prezentele concluzii.

214      A se vedea printre altele Hotărârea din 20 decembrie 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, punctul 88 și jurisprudența citată).

215      Noțiunea de „conducător auto” este definită la articolul 4 litera (c) din Regulamentul nr. 561/2006.

216      Hotărârea Vaditrans (punctul 44). A se vedea de asemenea punctul 379 din prezentele concluzii. A se vedea și Ordonanța vicepreședintei Curții din 13 aprilie 2021, Lituania/Parlamentul și Consiliul (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, punctul 38).

217      A se vedea punctul 80 din prezentele concluzii.

218      Evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, p. 39.

219      În temeiul articolului 3 alineatul (4) din Regulamentul nr. 165/2014 coroborat cu articolul 6 a treia teză din Regulamentul de punere în aplicare 2016/799, vehiculele care circulă într‑un stat membru diferit de statul lor membru de înmatriculare trebuiau inițial să fie echipate cu un tahograf inteligent, reglementat la articolele 8-10 din Regulamentul nr. 165/2014, în termen de cincisprezece ani de la data intrării în vigoare, la 15 iunie 2019, a modalităților referitoare la aceste tahografe prevăzute în anexa IC la regulamentul de punere în aplicare menționat, și anume cel târziu până la 15 iunie 2034.

220      Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2021/1228 al Comisiei din 16 iulie 2021 de modificare a Regulamentului de punere în aplicare 2016/799 (JO 2021, L 273, p. 1).

221      Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/980 al Comisiei din 16 mai 2023 de modificare a Regulamentului de punere în aplicare 2016/799 (JO 2023, L 134, p. 28).

222      Comisia, „Study regarding measures fostering the implementation of the smart tachograph”, 2018, p. 9.

223      Parlamentul European (EPRS): Retrofitting smart tachographs by 2020: Costs and benefits (Modernizarea tahografelor inteligente până în anul 2020: Costuri și beneficii), 2 februarie 2018 (https://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/document.html?reference=EPRS_STU%282018 %29615643), p. 7.

224      A se vedea scrisoarea Comisiei către Consiliu din 4 octombrie 2018, anexa B4 în cauza C‑551/20.

225      A se vedea nota de subsol 219 din prezentele concluzii.

226      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 153), și Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctele 100 și 110).

227      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 153), și Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 111).

228      Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 112).

229      Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 47 și jurisprudența citată).

230      A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punctul 48 și jurisprudența citată).

231      A se vedea ex multis Hotărârea din 8 septembrie 2022, Ministerstvo životního prostředí (Papagali Ara hyacinthe) (C‑659/20, EU:C:2022:642, punctul 69 și jurisprudența citată).

232      A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 1988, Spania/Consiliul (203/86, EU:C:1988:420, punctul 19 și jurisprudența citată).

233      Acest articol prevede ca excepții dispozițiile articolului 1 punctul 15 și ale articolului 2 punctul 12, care se vor aplica numai de la 31 decembrie 2024. Aceste două dispoziții nu fac obiectul acțiunilor introduse în prezentele cauze.

234      Potrivit acestor două instituții, numai data amânată pentru cele două dispoziții menționate în nota precedentă din prezentele concluzii ar fi anticipată la data intrării în vigoare a întregului regulament.

235      Ordonanța vicepreședintei Curții din 13 aprilie 2021, Lituania/Parlamentul și Consiliul (C‑541/20 R, EU:C:2021:264, punctul 31).

236      Hotărârea Vaditrans (punctul 44).

237      A se vedea, printre altele, Hotărârea din 15 iulie 2021, Comisia/Landesbank Baden‑Württemberg și SRB (C‑584/20 P și C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punctul 104 și jurisprudența citată).

238      A se vedea punctul 394 din prezentele concluzii.

239      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctele 73-75).

240      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 76).

241      Această dispoziție, consacrată cerințelor pentru a exercita ocupația de operator de transport rutier, prevede că „[î]ntreprinderile care exercită ocupația de operator de transport rutier trebuie […] să aibă un sediu real și stabil pe teritoriul unui stat membru”.

242      Acest motiv al cererii introductive în cauza C‑545/20 este dezvoltat de Republica Bulgaria atât cu privire la articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, cât și cu privire la articolul 2 punctul 4 litera (a) din acesta din urmă. Din motive de economie procedurală, îl vom examina doar aici, înțelegându‑se că concluziile deduse din analiza noastră cu privire la articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 se aplică mutatis mutandis în ceea ce privește articolul 2 punctul 4 litera (a) din regulamentul menționat.

243      Hotărârea din 16 iulie 1992, Parlamentul/Consiliul (C‑65/90, EU:C:1992:325).

244      Hotărârea din 16 iulie 1992, Parlamentul/Consiliul (C‑65/90, EU:C:1992:325).

245      COM(2018) 51 final din 31 ianuarie 2018.

246      Republica Cipru nu a atacat, în acțiunea sa C‑549/20, articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055, astfel încât motivul său întemeiat pe încălcarea unei norme fundamentale de procedură care decurge din articolul 91 alineatul (1) TFUE vizează exclusiv obligația de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

247      A se vedea punctul 10 din prezentele concluzii.

248      JO 2018, C 197, p. 38.

249      JO 2018, C 176, p. 57.

250      A se vedea CoR, Practical guide on the infringement of the subsidiarity principle, disponibil pe https://portal.cor.europa.eu/subsidiarity/Publications/Documents/Guide%20on%20SubsidiarityFINAL.pdf

251      A se vedea articolele 56 și 57 din Regulamentul de procedură al CoR (JO 2014, L 65, p. 41, în versiunea aplicabilă la momentul intrării în vigoare a Regulamentului 2020/1055).

252      A se vedea articolul 59 din Regulamentul de procedură al CoR, în versiunea aplicabilă la momentul intrării în vigoare a Regulamentului 2020/1055.

253      Hotărârea din 16 iulie 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325).

254      Hotărârea din 5 iulie 1995 (C‑21/94, EU:C:1995:220).

255      Hotărârea din 5 iulie 1995, Parlamentul/Consiliul (C‑21/94, EU:C:1995:220, punctele 17 și 18).

256      A se vedea Ordonanța președintelui Curții din 17 martie 2004, Comisia/Consiliul (C‑176/03, EU:C:2004:158, punctele 9-11).

257      A se vedea punctul 1.1 din avizul CESE din 18 ianuarie 2018.

258      A se vedea punctele 1.4 și 3.2 din avizul CESE din 18 ianuarie 2018.

259      A se vedea punctul 1.6 din avizul CESE din 18 ianuarie 2018.

260      A se vedea punctul 5.2 din avizul CESE din 18 ianuarie 2018.

261      A se vedea punctul 5.2 din avizul CESE din 18 ianuarie 2018.

262      A se vedea punctul 5.2 din avizul CESE din 18 ianuarie 2018.

263      A se vedea în special punctele 6-8 din avizul CoR din 1 februarie 2018.

264      A se vedea punctul 9 din avizul CoR din 1 februarie 2018.

265      A se vedea prin analogie Hotărârea din 5 iulie 1995, Parlamentul/Consiliul (C‑21/94, EU:C:1995:220, punctul 27). Situația ar fi diferită în cazul adăugării, în cursul procedurii legislative, a unui temei juridic care justifică pe deplin consultarea din nou a CESE, cum a fost cazul, astfel cum au arătat Republica Bulgaria și Republica Cipru, cu ocazia adoptării Regulamentului (UE) 2021/2282 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 decembrie 2021 privind evaluarea tehnologiilor medicale și de modificare a Directivei 2011/24/UE (JO 2021, L 458, p. 1). Pentru cele două avize ale acestui comitet în cursul aceleiași proceduri legislative, a se vedea JO 2018, C 283, p. 38 și JO 2021, C 286, p. 95.

266      A se vedea în această privință Concluziile Consiliului European din 12 decembrie 2019 (EUCO 29/19 CO EUR 31 CONCL 9).

267      Pactul verde european, punctul 2.1.5.

268      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 30 iunie 2021 de instituire a cadrului pentru realizarea neutralității climatice și de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 401/2009 și (UE) 2018/1999 („Legea europeană a climei”) (JO 2021, L 243, p. 1).

269      A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European în conformitate cu articolul 294 alineatul (6) TFUE privind poziția Consiliului cu privire la adoptarea unui regulament de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1071/2009, a Regulamentului (CE) nr. 1072/2009 și a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 în vederea adaptării acestora la evoluțiile sectorului, a unui regulament de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 în ceea ce privește cerințele minime referitoare la perioadele de condus zilnice și săptămânale maxime, la pauzele minime și la perioadele de odihnă zilnice și săptămânale și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 165/2014 în ceea ce privește poziționarea cu ajutorul tahografelor, precum și la adoptarea unei directive de modificare a Directivei 2006/22/CE în ceea ce privește cerințele de control și stabilirea unor norme specifice cu privire la Directiva 96/71/CE și la Directiva 2014/67/UE în ceea ce privește detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier și modificarea Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

270      Pachetul privind mobilitatea I în domeniul transportului rutier – Declarația Comisiei (JO 2020, C 252, p. 1).

271      Assessment of the impact of a provision in the context of the revision of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009, Final report [Evaluarea impactului unei dispoziții în contextul revizuirii Regulamentului (CE) nr. 1071/2009 și a Regulamentului (CE) nr. 1072/2009, raport final], MOVE/C1/SER/2050-557/SI2.830443 (denumit în continuare „studiul Ricardo din 2021”).

272      În opinia Republicii Lituania, acestea sunt Lituania, Polonia, Ungaria, Bulgaria, România, Letonia și Estonia. Republica Lituania susține că parcul de vehicule grele de marfă din aceste șapte state membre va emite 3,2 milioane de tone de CO2 suplimentare pe an și că 570 000 de vehicule grele de marfă fără încărcătură vor trebui să se întoarcă la bază la fiecare opt săptămâni, ceea ce ar reprezenta 780 de milioane de kilometri fără încărcătură și 188 de milioane de litri de carburant consumați inutil în fiecare an. Republica Lituania se întemeiază aici pe cifre apărute într‑un articol publicat pe site‑ul www.trans.info

273      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2018 privind reducerea anuală obligatorie a emisiilor de gaze cu efect de seră de către statele membre în perioada 2021-2030 în vederea unei contribuții la acțiunile climatice de respectare a angajamentelor asumate în temeiul Acordului de la Paris și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 525/2013 (JO 2018, L 156, p. 26).

274      A se vedea declarațiile Comisiei și ale statelor membre referitoare la acordul adițional încheiat între Consiliu și Parlament cu privire la primul pachet de măsuri, reproduse în documentul Consiliului din 11 februarie 2020 (ST 5424 2020 ADD 4, p. 2).

275      Republica Malta se întemeiază aici pe previziunile indicate cu privire la efectele legislației Uniunii în vigoare la momentul adoptării Comunicării Comisiei din 28 noiembrie 2018, „O planetă curată pentru toți – O viziune europeană strategică pe termen lung pentru o economie prosperă, modernă, competitivă și neutră din punctul de vedere al impactului asupra climei” [COM(2018) 773 final, p. 5 și 6].

276      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 privind deșeurile și de abrogare a anumitor directive (JO 2008, L 312, p. 3).

277      Republica Polonă face trimitere aici la Hotărârea din 10 septembrie 2019, Polonia/Comisia (T‑883/16, EU:T:2019:567, punctele 77 și 78).

278      A se vedea punctul 48 din memoriul în replică în cauza C‑554/20, Polonia/Parlamentul și Consiliul.

279      Argumentele Republicii Malta privind articolul 91 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 11 TFUE și cu articolul 37 din cartă nu vor fi examinate în această parte.

280      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctele 129-131). O dispoziție considerată conformă cu articolul 191 TFUE va fi în mod necesar considerată conformă cu articolul 37 din cartă: a se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punctele 61-64).

281      Printre altele la punctul 30 din memoriul său în apărare în cauza C‑542/20.

282      A se vedea punctul 304 din prezentele concluzii.

283      A se vedea prin analogie Hotărârea din 23 noiembrie 1999, Portugalia/Consiliul (C‑149/96, EU:C:1999:574, punctul 86). A se vedea de asemenea Hotărârea din 26 iunie 2019, Craeynest și alții (C‑723/17, EU:C:2019:533, punctul 33).

284      A se vedea prin analogie Hotărârea din 11 martie 1992, Compagnie commerciale de l’Ouest și alții (C‑78/90-C‑83/90, EU:C:1992:118, punctul 18).

285      Concluziile avocatului general Geelhoed prezentate în cauza Austria/Parlamentul și Consiliul (C‑161/04, EU:C:2006:66, punctele 59 și 60).

286      A se vedea Ordonanța de radiere a președintelui Curții din 6 septembrie 2006, Austria/Parlamentul și Consiliul (C‑161/04, EU:C:2006:512).

287      A se vedea printre altele Hotărârea din 13 septembrie 2005, Comisia/Consiliul (C‑176/03, EU:C:2005:542, punctul 41 și jurisprudența citată), Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, punctul 72), Hotărârea din 22 decembrie 2008, British Aggregates/Comisia (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punctul 91), Hotărârea din 16 iulie 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punctul 29), precum și Hotărârea din 21 decembrie 2011, Comisia/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, punctul 120).

288      A se vedea, printre altele, Hotărârea din 13 septembrie 2005, Comisia/Consiliul (C‑176/03, EU:C:2005:542, punctul 42), Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, punctul 73 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 21 decembrie 2011, Comisia/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, punctul 121).

289      A se vedea Hotărârea din 16 iulie 2009, Horvath (C‑428/07, EU:C:2009:458, punctul 29).

290      A se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2021, Țările de Jos/Consiliul și Parlamentul (C‑733/19, EU:C:2021:272, punctul 46).

291      Hotărârea din 22 septembrie 2020, Austria/Comisia (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punctele 42 și 100). În ceea ce privește articolul 11 TFUE, Curtea a statuat că „Uniunea trebuie să se conformeze acestei dispoziții atunci când își exercită una dintre competențe” [Hotărârea din 20 noiembrie 2018, Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica) (C‑626/15 și C‑659/16, EU:C:2018:925, punctul 101)], fără a preciza însă în detaliu obligația care revine legiuitorului în această privință.

292      Cu privire la ceea ce nu impune articolul 11 TFUE, a se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2021, Țările de Jos/Consiliul și Parlamentul (C‑733/19, EU:C:2021:272, punctul 49).

293      Titlul acestei a treia părți vizează mai exact politicile și acțiunile interne ale Uniunii.

294      A se vedea punctul 308 din prezentele concluzii.

295      A se vedea de exemplu Hotărârea din 15 aprilie 2021, Țările de Jos/Consiliul și Parlamentul (C‑733/19, EU:C:2021:272, punctul 50).

296      Precizăm că în acest stadiu al analizei nu vom intra în dezbaterea privind cifrele legate de emisiile suplimentare potențiale sau reale generate de obligația de întoarcere, în măsura în care, în primul rând, acest lucru nu este necesar pentru examinarea argumentelor întemeiate pe încălcarea politicii Uniunii în domeniul mediului și, în al doilea rând, această dezbatere va trebui soluționată, dacă este cazul, cu ocazia examinării argumentelor referitoare la încălcarea principiului proporționalității.

297      A se vedea considerentul (1) al Regulamentului 2018/842. Cu privire la obiectivele ambițioase ale legiuitorului Uniunii în ceea ce privește sectorul transporturilor, a se vedea considerentul (12) al regulamentului menționat.

298      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 2004 privind arsenicul, cadmiul, mercurul, nichelul și hidrocarburile aromatice policiclice în aerul înconjurător (JO 2005, L 23, p. 3, Ediție specială, 15/vol. 13, p. 124), astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 219/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2009 (JO 2009, L 87, p. 109) și prin Directiva (UE) 2015/1480 a Comisiei din 28 august 2015 (JO 2015, L 226, p. 4) (denumită în continuare „Directiva 2004/107”).

299      A se vedea articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/107.

300      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa (JO 2008, L 152, p. 1), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2015/1480 a Comisiei din 28 august 2015 (JO 2015, L 226, p. 4) (denumită în continuare „Directiva 2008/50”).

301      A se vedea articolul 1 din Directiva 2008/50.

302      Modificată ultima dată prin Directiva (UE) 2018/851 a Parlamentului European și a Consiliului din 30 mai 2018 (JO 2018, L 150, p. 109).

303      A se vedea articolul 1 din Directiva 2008/98, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2008/851.

304      JO 1999, L 187, p. 42, Ediție specială, 07/vol. 7, p. 88.

305      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 27 septembrie 2011 de modificare a Directivei 1999/62 (JO 2011, L 269, p. 1).

306      A se vedea considerentul (1) al Directivei 2011/76.

307      A se vedea considerentul (2) al Directivei 2011/76.

308      A se vedea considerentul (3) al Directivei 2011/76.

309      A se vedea considerentul (7) al Directivei 2011/76.

310      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 17 aprilie 2019 de stabilire a standardelor de performanță privind emisiile de CO2 pentru autoturismele noi și pentru vehiculele utilitare ușoare noi și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 443/2009 și (UE) nr. 510/2011 (JO 2019, L 111, p. 13).

311      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 20 iunie 2019 de stabilire a standardelor de performanță privind emisiile de CO2 pentru vehiculele grele noi și de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 595/2009 și (UE) 2018/956 ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Directivei 96/53/CE a Consiliului (JO 2019, L 198, p. 202). A se vedea de asemenea, în ceea ce privește îmbunătățirea eficienței energetice a acestor vehicule, Regulamentul (UE) 2019/1892 al Comisiei din 31 octombrie 2019 de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1230/2012 în ceea ce privește cerințele de omologare de tip pentru anumite autovehicule echipate cu cabine cu formă alungită, precum și pentru dispozitive și echipamente aerodinamice pentru autovehicule și remorcile acestora (JO 2019, L 291, p. 17), în special considerentul (6) al acestuia.

312      A se vedea Directiva 2009/33/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea vehiculelor de transport rutier nepoluante, în sprijinul unei mobilități cu emisii scăzute (JO 2009, L 120, p. 5), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2019/1161 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 iunie 2019 (JO 2019, L 1888, p. 116).

313      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 2020 privind etichetarea pneurilor în ceea ce privește eficiența consumului de combustibil și alți parametri, de modificare a Regulamentului (UE) 2017/1369 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1222/2009 (JO 2020, L 177, p. 1).

314      A se vedea considerentul (4) al Regulamentului 2020/740.

315      A se vedea considerentul (6) al Regulamentului 2020/1055.

316      A se vedea considerentul (6) al Regulamentului 2020/1055.

317      A se vedea considerentul (6) al Regulamentului 2020/1055.

318      A se vedea, cu privire la articolul 130 R și 130 S din Tratatul CE, Hotărârea din 24 noiembrie 1993, Mondiet (C‑405/92, EU:C:1993:906, punctul 26), și Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauzele conexate Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica) (C‑626/15 și C‑659/16, EU:C:2018:362, punctul 88).

319      A se vedea prin analogie Hotărârea din 21 decembrie 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, punctul 46), și Hotărârea din 1 octombrie 2019, Blaise și alții (C‑616/17, EU:C:2019:800, punctul 50).

320      A se vedea Hotărârea din 18 iulie 2013, Schindler Holding și alții/Comisia (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, punctul 31 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 80).

321      A se vedea Hotărârea din 6 septembrie 2017, Slovacia și Ungaria/Consiliul (C‑643/15 și C‑647/15, EU:C:2017:631, punctul 221).

322      A se vedea articolul 192 alineatul (1) TFUE.

323      Reamintim că această dispoziție prevede că măsurile care aduc atingere în mod semnificativ opțiunii unui stat membru între diferite surse de energie și structura generală a aprovizionării sale cu energie vor trebui adoptate în unanimitate.

324      În acest sens, a se vedea Concluziile avocatei generale Kokott prezentate în cauzele conexate Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica) (C‑626/15 și C‑659/16, EU:C:2018:362, punctul 88), și Hotărârea din 15 aprilie 2021, Țările de Jos/Consiliul și Parlamentul (C‑733/19, EU:C:2021:272, punctul 48).

325      Ungaria invocă un principiu al precauției, principiu general de drept, pe care îl deduce în mod global din articolul 11 TFUE, din articolul 168 alineatul (1) TFUE, din articolul 169 alineatele (1) și (2) TFUE și din articolul 191 alineatele (1) și (2) TFUE. Prin urmare, nu vom efectua o analiză separată a articolelor 168 și 169 TFUE.

326      A se vedea Hotărârea din 1 octombrie 2019, Blaise și alții (C‑616/17, EU:C:2019:800, punctul 41 și jurisprudența citată).

327      A se vedea Hotărârea din 1 octombrie 2019, Blaise și alții (C‑616/17, EU:C:2019:800, punctul 43 și jurisprudența citată).

328      A se vedea Hotărârea din 1 octombrie 2019, Blaise și alții (C‑616/17, EU:C:2019:800, punctul 50).

329      A se vedea Hotărârea din 9 iunie 2016, Pesce și alții (C‑78/16 și C‑79/16, EU:C:2016:428, punctul 50).

330      A se vedea Hotărârea din 12 iulie 2005, Alliance for Natural Health și alții (C‑154/04 și C‑155/04, EU:C:2005:449, punctul 68).

331      Argumentația Republicii Bulgaria și a Republicii Cipru a evoluat oarecum în cursul procedurii scrise (a se vedea punctul 8 din memoriul în replică în cauza C‑545/20 și punctul 10 din memoriul în replică în cauza C‑549/20).

332      JO 2016, L 282, p. 1.

333      A se vedea articolul 2 alineatul (1) litera (a) din Acordul de la Paris.

334      A se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (C‑366/10, EU:C:2011:864, punctul 50 și jurisprudența citată), Hotărârea din 11 aprilie 2013, HK Danmark (C‑335/11 și C‑337/12, EU:C:2013:222, punctul 28), Hotărârea din 18 martie 2014, Z. (C‑363/12, EU:C:2014:159, punctul 71), Hotărârea din 13 ianuarie 2015, Consiliul și alții/Vereniging Milieudefensie și Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P-C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punctul 52), Hotărârea din 13 ianuarie 2015, Consiliul și Comisia/Stichting Natuur en Milieu și Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P și C‑405/12 P, EU:C:2015:5, punctul 44), Hotărârea din 8 septembrie 2020, Recorded Artists Actors Performers (C‑265/19, EU:C:2020:677, punctul 62), precum și Hotărârea din 3 decembrie 2020, Région de Bruxelles‑Capitale/Comisia (C‑352/19 P, EU:C:2020:978, punctul 25).

335      Acordul de la Paris a intrat în vigoare la 4 noiembrie 2016.

336      A se vedea Hotărârea din 13 ianuarie 2015, Consiliul și alții/Vereniging Milieudefensie și Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P-C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punctul 54 și jurisprudența citată).

337      A se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (C‑366/10, EU:C:2011:864, punctele 52-55 și jurisprudența citată).

338      A se vedea considerentul (4) al Deciziei 2016/1841.

339      A se vedea articolul 2 alineatul (1) din Acordul de la Paris, anexat la Decizia 2016/1841.

340      A se vedea punctul 575 din prezentele concluzii.

341      A se vedea articolul 2 alineatul (1) litera (c) din Acordul de la Paris, anexat la Decizia 2016/1841.

342      A se vedea articolul 2 alineatul (2) din Acordul de la Paris, anexat la Decizia 2016/1841.

343      Articolul 3 din Acordul de la Paris, anexat la Decizia 2016/1841.

344      Articolul 4 alineatul (1) din Acordul de la Paris, anexat la Decizia 2016/1841.

345      Articolul 4 alineatul (2) din Acordul de la Paris, anexat la Decizia 2016/1841.

346      Aceste motive sunt relativ analoage celor reținute de Curte pentru a nega posibilitatea invocării, în cadrul unei trimiteri preliminare în aprecierea validității, a Protocolului de la Kyoto: a se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (C‑366/10, EU:C:2011:864, punctele 73-78).

347      A se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2021, Țările de Jos/Consiliul și Parlamentul (C‑733/19, EU:C:2021:272, punctul 44).

348      A se vedea Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 119).

349      A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 2017, Elecdey Carcelen și alții(C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 și C‑221/16, EU:C:2017:705, punctul 40).

350      A se vedea Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 86).

351      A se vedea al doilea paragraf din declarația comisarei Vălean din 9 iulie 2020 privind adoptarea finală de către Parlamentul European a primului pachet de măsuri privind mobilitatea.

352      Și anume Germania, Franța, Regatul Unit, Spania, Italia, Țările de Jos și Belgia.

353      Cartea albă „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punct de vedere al resurselor” [COM(2011) 144 final din 28 martie 2011].

354      Hotărârea din 13 noiembrie 1990 (C‑331/88, EU:C:1990:391).

355      A se vedea punctul 667 și următoarele din prezentele concluzii.

356      A se vedea punctul 597 din prezentele concluzii.

357      A se vedea punctul 131 din cererea introductivă în cauza C‑547/20.

358      A se vedea articolul 2 punctul 4 din Regulamentul nr. 1071/2009.

359      A se vedea considerentul (8) al Regulamentului 2020/1055.

360      În rest, Republica Lituania nu a precizat care dispoziție din tratatul de aderare asigura, în opinia sa, eliminarea, în termen de cinci ani, a oricărei restricții privind libera prestare a serviciilor de către operatorii de transport lituanieni în alte state membre. Astfel cum a afirmat în mod întemeiat Parlamentul, acest tratat nu prevedea că Lituania ar beneficia de un regim derogatoriu și ar fi scutită de aplicarea dreptului derivat în domeniul transporturilor. Adăugăm că, la momentul intrării Republicii Lituania în Uniune, articolul 71 alineatul (1) CE sublinia deja, printre altele, aspectele speciale ale transporturilor, precum și tratamentul diferențiat al transportatorilor nerezidenți.

361      A se vedea punctul 584 din prezentele concluzii.

362      Hotărârea din 17 iulie 1997, SAM Schiffahrt și Stapf (C‑248/95 și C‑249/95, EU:C:1997:377, punctul 55).

363      A se vedea Hotărârea din 26 septembrie 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, punctul 47).

364      Evaluarea impactului – pilonul privind sediul evoca deja o astfel de asimetrie în ipoteza unei consolidări a criteriilor privind sediul (a se vedea partea 1/2, p. 37).

365      A se vedea Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții (C‑331/88, EU:C:1990:391, punctele 19 și 20).

366      Legitimitatea adaptării reglementării la evoluția contextului în care aceasta își produce efectele nu poate fi repusă în discuție. Astfel, este de notorietate că participarea la piața transporturilor a întreprinderilor din state membre în care, în general, sunt aplicabile condiții de muncă și de încadrare în muncă departe de cele aplicabile în celelalte state membre ca urmare a extinderilor succesive poate necesita, potrivit aprecierii Curții, intervenția legiuitorului Uniunii [a se vedea Hotărârea din 8 decembrie 2020, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punctul 67)]. Cu privire la necesitatea de a lua în considerare situația tuturor statelor membre ale Uniunii, a se vedea printre altele Hotărârea din 29 mai 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen și alții (C‑426/16, EU:C:2018:335, punctul 74).

367      Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 128).

368      A se vedea definiția celor două categorii furnizată de evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 1, nota de subsol 3.

369      A se vedea studiul Ricardo din 2021, p. XI și 91.

370      A se vedea studiul Ricardo din 2021, p. XI și 91.

371      A se vedea studiul Ricardo din 2021, p. 6.

372      Consiliul și Parlamentul contestă admisibilitatea acestei critici, astfel cum a fost dezvoltată de Republica Lituania în cauza C‑542/20, întrucât a fost prezentată abia în stadiul replicii. Chiar dacă ar fi declarată inadmisibilă, Curtea ar trebui să examineze o critică de aceeași natură, din moment ce este de asemenea invocată de Republica Bulgaria și de Republica Cipru.

373      A se vedea prin analogie Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții (C‑331/88, EU:C:1990:391, punctul 20).

374      A se vedea cererea introductivă în cauza C‑542/20, în special motivul întemeiat pe încălcarea nejustificată a procedurii legislative ordinare ca urmare a lipsei unei evaluări a impactului.

375      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2.

376      IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 octombrie 2018.

377      Anexa 9 la cererea introductivă în cauza C‑551/20.

378      Republica Malta face aici referire la declarația comisarei Vălean.

379      Republica Polonă menționează aici Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 85).

380      Hotărârea din 3 decembrie 2019 (C‑482/17, EU:C:2019:1035).

381      Evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 37.

382      Evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 49.

383      Evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 20 și 21.

384      Consiliul face o paralelă cu Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punctul 66).

385      Ca răspuns, potrivit Consiliului, la raportul Parlamentului European din 7 iunie 2018 referitor la Propunerea de regulament privind sediul, raport care prevedea obligația ca toate vehiculele să efectueze cel puțin o încărcare sau o descărcare de mărfuri la fiecare trei săptămâni în statul membru de stabilire (a se vedea amendamentul 18 din raportul A8-0204/2018).

386      IRU, „Open letter on the potential consequences of obligatory return to the truck”, 26 octombrie 2016.

387      Klaus, P., Mobility Package I – Impact on the European road transport system (a se vedea în special anexa D.3 la memoriul în duplică al Consiliului în cauza C‑542/20).

388      Disponibilă la adresa https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/

389      A se vedea punctul 13 din Acordul interinstituțional.

390      A se vedea Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 82).

391      A se vedea în același sens Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:321, punctul 98).

392      A se vedea Hotărârea din 8 iulie 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punctul 57), și Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 159).

393      A se vedea Hotărârea din 4 mai 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punctele 64 și 65).

394      Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 43).

395      Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 85).

396      A se vedea în acest sens Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 45).

397      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 31 și jurisprudența citată).

398      A se vedea Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctele 160-163), și Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 86 și jurisprudența citată).

399      A se vedea, pentru comparație, articolul 1 punctul 3 din Propunerea de regulament privind sediul.

400      Evaluarea impactului – pilonul privind sediul. Acest lucru este confirmat chiar de Comisie în declarația sa privind acordul politic la care au ajuns Parlamentul și Consiliul la 12 decembrie 2019, reprodusă de asemenea în Comunicarea Comisiei către Parlamentul European în conformitate cu articolul 294 alineatul (6) TFUE privind poziția Consiliului cu privire la adoptarea Regulamentului 2020/1055 [COM(2020) 151 final din 15 aprilie 2020, p. 7].

401      A se vedea punctul 241 din prezentele concluzii.

402      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, p. 30 și 31.

403      A se vedea p. 36, secțiunea 5.1.1, „Impacts on business”, dedicată „policy package 3”, din care fac parte măsurile în cauză, din evaluarea impactului – pilonul privind sediul și, în sens mai larg, secțiunea 5 din această evaluare.

404      A se vedea amendamentul 128 la Rezoluția legislativă a Parlamentului European din 4 aprilie 2019 referitoare la Propunerea de regulament privind sediul [documentul P8 TA‑PROV(2019)0341]. Acest amendament propunea inserarea unui articol 5 litera (aa) în Regulamentul nr. 1071/2009, care ar fi impus ca vehiculele să efectueze, în cadrul unui contract de transport, cel puțin o încărcare sau o descărcare de mărfuri la fiecare trei săptămâni în statul membru de stabilire. A se vedea de asemenea raportul Parlamentului din 7 iunie 2018 (documentul A8-0204-2018).

405      A se vedea secțiunea 6 din evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2.

406      A se vedea punctul 253 din prezentele concluzii.

407      Consultată la adresa https://www.etf-europe.org/vehicle-activity-in-the-home-country-the-real-problem/

408      Întrucât o parte a criticilor a fost examinată aici.

409      Conform datelor furnizate de Eurostat cu privire la volumul transportului de marfă în raport cu PIB‑ul pentru fiecare țară (2018).

410      Republica Lituania face referire aici la studiul Ricardo din 2021.

411      Republica Bulgaria invocă un motiv unic, întemeiat pe încălcarea articolului 91 alineatul (2) și a articolului 90 TFUE coroborate cu articolul 3 alineatul (3) TUE și cu articolul 94 TFUE, în cadrul căruia dezvoltă o argumentație comună împotriva articolului 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 și a articolului 2 punctul 4 litera (a) din acest regulament.

412      În ceea ce privește această din urmă dispoziție, Ungaria susține că articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055 constituie o măsură referitoare la „condițiile de transport”.

413      În ceea ce privește afirmația potrivit căreia lipsa unei evaluări a impactului ar constitui o încălcare a normelor fundamentale de procedură prevăzute la articolul 91 alineatul (2) TFUE coroborat cu articolul 11 TFUE și cu articolul 37 din cartă, facem trimitere la punctul 561 din prezentele concluzii.

414      A se vedea punctul 645 din prezentele concluzii.

415      Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, „Către un Act privind piața unică – Pentru o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate – 50 de propuneri pentru optimizarea muncii, a activităților comerciale și a schimburilor reciproce” [COM(2010) 608 final].

416      A se vedea punctul 36 și următoarele din prezentele concluzii.

417      Sublinierea noastră.

418      A se vedea punctul 149 din prezentele concluzii.

419      A se vedea de exemplu Hotărârea din 23 februarie 2006, CLT‑UFA (C‑253/03, EU:C:2006:129, punctul 13).

420      A se vedea Hotărârea din 8 octombrie 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punctul 9).

421      A se vedea punctul 167 din prezentele concluzii.

422      A se vedea, cu privire la articolul 56 TFUE, Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 107).

423      A se vedea prin analogie Hotărârea din 21 septembrie 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, punctul 16), și Hotărârea din 17 septembrie 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, punctul 29 și jurisprudența citată).

424      Respectiv cele definite la articolul 5 litera (e) din Regulamentul nr. 1071/2009, și anume să fie înmatriculate sau puse în circulație și autorizate pentru utilizare în conformitate cu legislația din statul membru de stabilire.

425      A se vedea în special p. 30 și ultimul paragraf de la p. 36 din evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2 (a se vedea de asemenea p. 18 din partea 2/2 a acestei evaluări).

426      Într‑un sens mai puțin restrictiv, în opinia noastră.

427      A se vedea p. 6 din Comunicarea Comisiei în conformitate cu articolul 294 alineatul (6) TFUE [COM(2020) 151 final din 15 aprilie 2020], potrivit căreia Comisia consideră că poziția Consiliului este destinată să contribuie la existența unui personal suficient pentru ceea ce se presupune a fi un sediu real și stabil și că ea lasă o marjă suficientă pentru a nu limita în mod nejustificat libertatea operatorilor în ceea ce privește angajarea de personal.

428      A se vedea Hotărârea din 29 aprilie 2010, Smit Reizen (C‑124/09, EU:C:2010:238, punctul 31).

429      A se vedea punctul 108 din prezentele concluzii.

430      A se vedea Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 148).

431      A se vedea punctul 40 și următoarele din prezentele concluzii.

432      A se vedea punctul 111 din cererea introductivă în cauza C‑554/20, Polonia/Consiliul și Parlamentul.

433      Cu privire la domeniul de aplicare al acestor două articole, facem trimitere la punctele 555 și 557 din prezentele concluzii.

434      România solicită de asemenea anularea articolului 2 punctul 4 literele (b) și (c) din Regulamentul 2020/1055, care au modificat alineatul (3) și au introdus alineatul (4a) la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009, fără a dezvolta însă o argumentație distinctă față de cea referitoare la articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055.

435      Republica Lituania face referire aici la p. 19 și 20 din nota de orientare a European Centre for International Political Economy (ECIPE), „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: Why EU Lawmakers Need to Ban Freight Transport Restrictions to Save the Single Market”, nr. 3/2020 (denumită în continuare „nota de orientare a ECIPE”).

436      A se vedea punctul 11 din cererea introductivă în cauza C‑545/20. Pentru un rezumat al acestei argumentații, a se vedea punctul 542 și următoarele din prezentele concluzii.

437      COM(2011) 144 final din 28 martie 2011. Republica Bulgaria menționează în special p. 6 din această carte albă.

438      Întrucât este vorba despre o opțiune avută în vedere de Comisie în evaluarea impactului (a se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 2/2).

439      A se vedea considerentul (20) al Regulamentului 2020/1055. A se vedea de asemenea articolul 2 punctul 6 din Regulamentul nr. 1072/2009, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055.

440      Spre deosebire, în mod evident, de ceea ce impune articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, care a modificat articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1071/2009.

441      A se vedea punctul 78 din cererea introductivă a Republicii Polone în cauza C‑554/20.

442      De altfel, o deplasare cu încărcătură este, desigur, justificată din punct de vedere economic, pentru a relua argumentul Republicii Polone, însă cu cât vehiculele sunt mai grele, cu atât mai mult consumă, emițând, așadar, CO2, și uzează infrastructurile.

443      A se vedea punctul 561 din prezentele concluzii.

444      A se vedea motivul întemeiat pe o încălcare nejustificată a procedurii legislative ordinare ca urmare a lipsei unei evaluări a impactului, dezvoltat împotriva articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055 în acțiunea C‑542/20.

445      În ceea ce privește temeiul, potrivit Republicii Lituania, al obligației legiuitorului Uniunii de a efectua o evaluare a impactului în cazul unei modificări substanțiale, facem trimitere la rezumatul argumentației Republicii Lituania în cadrul motivului întemeiat pe încălcarea, prin articolul 1 punctul 3 din Regulamentul 2020/1055, a principiului proporționalității cu ocazia examinării de către legiuitor a proporționalității obligației de întoarcere a vehiculelor la fiecare opt săptămâni.

446      Evaluarea impactului – pilonul privind sediul.

447      Republica Bulgaria face referire aici la p. 13 din Raportul Comisiei către Parlament și Consiliu privind situația pieței Uniunii în transportul rutier (a se vedea anexa A.28 la cererea introductivă a Republicii Bulgaria în cauza C‑545/20).

448      Republica Bulgaria face trimitere aici la p. 18 din Raportul Comisiei către Parlament și Consiliu privind situația pieței Uniunii în transportul rutier (a se vedea anexa A.28 la cererea introductivă a Republicii Bulgaria în cauza C‑545/20).

449      Deși motivul este îndreptat împotriva articolului 2 punctul 4 literele (a), (b) și (c) din Regulamentul 2020/1055, argumentele privesc exclusiv restricția suplimentară privind operațiunile de cabotaj care ar fi reprezentată de articolul 2 punctul 4 litera (a) din regulamentul menționat.

450      Prin urmare, facem trimitere aici la rezumatul argumentației României (punctul 619 din prezentele concluzii).

451      România citează aici Bauer, M., „Discrimination, Exclusion and Environmental Harm: why EU lawmakers need to ban freight transport restrictions to save the single market”, policy brief nr. 3/2020, ECIPE (Bruxelles).

452      Potrivit cifrelor Uniunii naționale a transportatorilor rutieri din România (UNTRR) (a se vedea punctul 78 din cererea introductivă a României în cauza C‑547/20).

453      România se referă aici la punctul 1.2.1 din evaluarea impactului – pilonul privind sediul.

454      Potrivit datelor Eurostat citate de România (a se vedea punctul 99 din cererea introductivă în cauza C‑547/20), operatorii de transport polonezi ar realiza 40 % din totalitatea operațiunilor de cabotaj în interiorul Uniunii, operatorii de transport lituanieni 5,7 % și operatorii de transport români 8,7 %.

455      COM(2011) 144 final din 28 martie 2011.

456      Regulamentul Consiliului din 25 octombrie 1993 de stabilire a condițiilor în care transportatorii nerezidenți pot să opereze servicii de transporturi rutiere naționale de marfă în interiorul unui stat membru (JO 1993, L 279, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 3, p. 14).

457      Considerentul (15) al Regulamentului nr. 1072/2009.

458      A se vedea penultima teză a considerentului (15) al Regulamentului nr. 1072/2009.

459      JO 2005, C 21, p. 2.

460      „Ex‑post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015.

461      „Ex‑post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (p. 137).

462      A se vedea „Ex‑post evaluation of Regulation (EC) n° 1071/2009 and Regulation (EC) n° 1072/2009 – Final report”, Ricardo, 2015 (p. 137, punctul 6.7.3).

463      A se vedea punctul 1.2.1 din evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2.

464      A se vedea articolul 2 punctul 5 litera (a) din Propunerea de regulament privind sediul.

465      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 2/2, p. 41. A se vedea de asemenea p. 48. În ceea ce privește argumentul Republicii Bulgaria referitor la lipsa consultării CESE și a CoR, facem trimitere la punctul 525 și următoarele din prezentele concluzii. Având în vedere conținutul evaluării impactului – pilonul privind sediul, este evident că aceste două comitete au avut posibilitatea de a se exprima suficient cu privire la proiectul de regulament (perioada de așteptare de patru zile).

466      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 2/2, p. 41, ultima coloană.

467      A se vedea documentul COM(2020) 151 final, p. 6.

468      A se vedea Hotărârea din 12 aprilie 2018, Comisia/Danemarca (C‑541/16, EU:C:2018:251, punctul 53), și Hotărârea din 14 septembrie 2023, Staatsanwaltschaft Köln și Bundesamt für Güterverkehr (Transport de containere goale) (C‑246/22, EU:C:2023:673, punctele 25, 28 și 29).

469      Era suficient să se efectueze un transport internațional către statul membru gazdă pentru a deschide o perioadă de șapte zile în care operațiunile de cabotaj erau permise. La sfârșitul acestei perioade, operatorii de transport puteau organiza imediat un alt transport internațional și o întoarcere în statul membru gazdă pentru a deschide o nouă perioadă de șapte zile pentru operațiunile de cabotaj.

470      JO 2005, C 21, p. 2. A se vedea punctul 3.1.1 din această comunicare.

471      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 40 (nota de subsol 96).

472      3,14 perioade de șapte zile, potrivit Parlamentului.

473      A se vedea Hotărârea din 26 septembrie 2013, ÖBB‑Personenverkehr (C‑509/11, EU:C:2013:613, punctul 47).

474      Comisia a examinat problema efectelor eliminării tuturor restricțiilor privind cabotajul și a tras concluzia că diferențele economice și sociale dintre statele membre împiedicau luarea în considerare a unei asemenea eliminări: a se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 2/2, p. 40.

475      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 49.

476      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 40.

477      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 50.

478      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 50.

479      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 106).

480      A se vedea p. 40 din evaluarea impactului.

481      A se vedea punctul 301 din prezentele concluzii.

482      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 37 și 54.

483      A se vedea punctul 745 din prezentele concluzii.

484      A se vedea evaluarea impactului – pilonul privind sediul, partea 1/2, p. 39 și 40.

485      A se vedea printre altele Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 106).

486      A se vedea punctul 757 din prezentele concluzii.

487      Regulamentul (UE) 2020/698 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 2020 de stabilire a unor măsuri specifice și temporare, în contextul epidemiei de COVID‑19, privind reînnoirea sau prelungirea anumitor certificate, licențe, permise și autorizații, precum și amânarea anumitor controale și formări periodice în anumite domenii ale legislației din sectorul transporturilor (JO 2020, L 165, p. 10) și Regulamentul (UE) 2021/267 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2021 de stabilire a unor măsuri specifice și temporare, în contextul persistenței crizei provocate de pandemia de COVID‑19, privind reînnoirea sau prelungirea anumitor certificate, licențe, permise și autorizații, amânarea anumitor controale periodice și formări periodice în anumite domenii ale legislației din sectorul transporturilor și prelungirea anumitor perioade menționate în Regulamentul (UE) 2020/698 (JO 2021, L 60, p. 1) sunt citate cu titlu de exemplu de Consiliu în memoriul său în apărare în cauza C‑554/20.

488      În conformitate cu articolul 4 din Regulamentul 2020/1055.

489      Cartea albă „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor” [COM(2011) 144 final din 28 martie 2011].

490      Cartea albă „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al resurselor” [COM(2011) 144 final din 28 martie 2011].

491      A se vedea Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 106).

492      A se vedea punctul 612 din prezentele concluzii.

493      A se vedea punctul 668 și următoarele din prezentele concluzii.

494      A se vedea punctul 781 și următoarele din prezentele concluzii.

495      A se vedea Hotărârea din 8 iulie 2021, Staatsanwaltschaft Köln și Bundesamt für Güterverkehr (C‑937/19, EU:C:2021:555, punctul 51).

496      A se vedea punctul 675 din prezentele concluzii.

497      A se vedea jurisprudența citată la nota de subsol 422 din prezentele concluzii.

498      România solicită de asemenea anularea articolului 2 punctul 4 literele (b) și (c) din Regulamentul 2020/1055, care a modificat alineatul (3) și a introdus alineatul (4a) la articolul 8 din Regulamentul nr. 1072/2009, fără a dezvolta însă o argumentație distinctă față de cea referitoare la articolul 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055.

499      Acest articol 4 prevede că „[t]oți transportatorii rutieri stabiliți într‑un stat membru, care îndeplinesc condițiile de acces la profesie și de acces pe piața transporturilor de mărfuri între state membre, au dreptul de a efectua, în cadrul unei operații de transport combinat între state membre, trasee rutiere inițiale și finale care fac parte integrantă din operația de transport combinat și care pot include sau exclude traversarea unei frontiere”. Directiva 92/106 a fost modificată ultima dată prin Directiva 2013/22/UE a Consiliului din 13 mai 2013 de adaptare a anumitor directive în domeniul politicii privind transporturile, având în vedere aderarea Republicii Croația (JO 2013, L 158, p. 356).

500      Republica Polonă face referire aici la declarația comisarei Vălean.

501      Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs, final report, TRT, noiembrie 2020 (disponibil la adresa https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6718302-72a1-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/language-en) (denumit în continuare „studiul TRT”).

502      COM(2017) 648 final din 8 noiembrie 2017.

503      A se vedea explicația detaliată a propunerii COM(2017) 648 final (p. 13).

504      Documentul de lucru al Comisiei, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final din 20 aprilie 2016].

505      A se vedea punctul 4.1 din Documentul de lucru al Comisiei, REFIT ex‑post evaluation of combined transport directive 92/106, final report [SWD(2016) 141 final din 20 aprilie 2016].

506      În aceste condiții, studiul TRT invocat de Republica Polonă, care pornește de la premisa că toate statele membre vor recurge la clauza de salvgardare pentru a evalua impactul acesteia, se întemeiază pe un postulat eronat.

507      A se vedea studiul TRT.

508      A se vedea articolul 8 alineatele (2) și (2a) din Regulamentul nr. 1072/2009, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul 2020/1055.

509      Al cărui sens este de asemenea clarificat de lectura considerentului (22) al Regulamentului 2020/1055.

510      Studiul TRT confirmă incertitudinea în ceea ce privește domeniul de aplicare real al restricțiilor viitoare în sectorul transporturilor combinate (a se vedea p. 11 din acest studiu).

511      Directiva 96/71/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 1996 privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii (JO 1997, L 18, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 4, p. 29).

512      Directiva 2014/67/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind asigurarea respectării aplicării Directivei 96/71/CE privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 privind cooperarea administrativă prin intermediul Sistemului de informare al pieței interne („Regulamentul IMI”) (JO 2014, L 159, p. 11).

513      Directiva 2006/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 martie 2006 privind condițiile minime pentru punerea în aplicare a Regulamentelor (CEE) nr. 3820/85 și (CEE) nr. 3821/85 ale Consiliului privind legislația socială referitoare la activitățile de transport rutier și de abrogare a Directivei 88/599/CEE a Consiliului (JO 2006, L 102, p. 35, Ediție specială, 07/vol. 15, p. 187).

514      Regulamentul (UE) nr. 1024/2012 privind cooperarea administrativă prin intermediul Sistemului de informare al pieței interne și de abrogare a Deciziei 2008/49/CE a Comisiei („Regulamentul IMI”) (JO 2012, L 316, p. 1).

515      A se vedea considerentul (8) al Directivei 2020/1057.

516      În această privință, a se vedea Hotărârea din 1 decembrie 2020, Federatie Nederlandse Vakbeweging (C‑815/18, EU:C:2020:976, punctul 33, denumită în continuare „Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging”).

517      A se vedea considerentul (10) al Directivei 2020/1057. Articolul 1 alineatul (3) al doilea paragraf din Directiva 2020/1057 prevede definiția operațiunilor de transport bilateral de mărfuri; articolul 1 alineatul (4) al doilea paragraf din aceeași directivă prevede definiția operațiunilor de transport bilateral de persoane.

518      A se vedea al treilea și al patrulea paragraf ale alineatului (3) și, respectiv, al treilea paragraf al alineatului (4) ale articolului 1 din Directiva 2020/1057.

519      Considerentul (11) al Directivei 2020/1057.

520      Considerentul (11) al Directivei 2020/1057.

521      Directiva 92/106/CEE a Consiliului din 7 decembrie 1992 privind stabilirea de norme comune pentru anumite tipuri de transporturi combinate de mărfuri între state membre (JO 1992, L 368, p. 38, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 183).

522      Potrivit articolului 1 al doilea paragraf din Directiva 92/106/CEE, „«transporturi combinate» înseamnă transporturi de mărfuri între state membre în cadrul cărora camionul, remorca, semiremorca, cu sau fără tractor, caroseria mobilă sau containerul de cel puțin 20 picioare utilizează calea rutieră pe porțiunea inițială sau finală a parcursului și, pentru restul traseului, calea ferată sau o cale navigabilă interioară sau maritimă, în cazul în care această secțiune depășește 100 km în linie dreaptă și efectuează traseul rutier inițial sau final al transportului: între punctul în care mărfurile sunt încărcate și gara feroviară de încărcare corespunzătoare cea mai apropiată pentru traseul inițial și între cea mai apropiată gară feroviară de descărcare corespunzătoare și punctul de descărcare a mărfurilor pentru traseul final sau pe o rază care nu depășește 150 km în linie dreaptă de la portul fluvial sau maritim de încărcare sau descărcare”.

523      Considerentul (15) al Regulamentului nr. 1072/2009.

524      Considerentul (15) al Regulamentului nr. 1072/2009.

525      A se vedea analiza din prezentele concluzii consacrate motivelor acțiunilor îndreptate împotriva articolului 2 punctul 4 litera (a) din Regulamentul 2020/1055.

526      A se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, punctul 104), și Hotărârea din 6 decembrie 2012, Comisia/Verhuizingen Coppens (C‑441/11 P, EU:C:2012:778, punctul 37).

527      Hotărârea din 6 decembrie 2012, Comisia/Portugalia (C‑441/11, EU:C:2012:778, punctul 38).

528      A se vedea punctul 9 din cererea introductivă a Republicii Bulgaria și punctul 8 din cererea introductivă a Republicii Cipru, care utilizează termenul „sistem de diferențiere”.

529      Cel puțin în măsura în care aceste dispoziții nu privesc cele două tipuri de operațiuni de transport avute în vedere de cele două state membre menționate.

530      A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, punctul 31); a se vedea de asemenea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctul 45.

531      A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2019, Dobersberger (C‑16/18, EU:C:2019:1110, punctul 31), și Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctul 49.

532      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctele 45 și 46.

533      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctele 32, 33 și 41.

534      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctele 47 și 48.

535      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctele 47 și 48.

536      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctele 47 și 48.

537      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctul 62.

538      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctul 64.

539      Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctele 31-41. Și mai recent, Curtea a avut ocazia să amintească această jurisprudență în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 8 iulie 2021, Rapidsped (C‑428/19, EU:C:2021:548, punctele 34-36).

540      Ungaria a depus cererea introductivă la 26 octombrie 2020, în timp ce hotărârea menționată a fost pronunțată la 1 decembrie 2020.

541      Ungaria a depus memoriul în replică în cauza C‑551/20 la 26 martie 2021.

542      Articolul 1 alineatul (2) din directiva atacată prevede că articolul menționat se aplică conducătorilor auto angajați de întreprinderi stabilite într‑un stat membru, care aplică măsura cu caracter transnațional vizată la articolul 1 alineatul (3) litera (a) din Directiva 96/71/CE. Principala concluzie pe care o putem trage este că directiva atacată va fi relevantă numai atunci când o situație intră în domeniul de aplicare al articolului 1 alineatul (3) litera (a) din Directiva 96/71. În această privință, observăm că Consiliul a arătat că trebuie să se considere că dispozițiile articolului 1 alineatele (3)-(7) din Directiva 2020/1057 limitează domeniul de aplicare al Directivei 96/71, întrucât extind situațiile în care condițiile de muncă și de încadrare în muncă din statul membru gazdă nu se vor aplica.

543      Reamintim că Republica Bulgaria și Republica Cipru desemnează sub această denumire faptul de a aplica transportului în contul terților, fără un prag temporal, normele privind detașarea, exceptând în același timp de la aceste norme transportul bilateral (și anume, potrivit acestora, un model care face distincție între tipurile de transport): a se vedea punctul 8 din cererea introductivă în cauza C‑544/20 și punctul 8 din cererea introductivă în cauza C‑550/20.

544      Hotărârea din 16 iulie 1992, Parlamentul/Consiliul (C‑65/90, EU:C:1992:325).

545      Hotărârea din 16 iulie 1992, Parlamentul/Consiliul (C‑65/90, EU:C:1992:325).

546      COM(2018) 51 final din 31 ianuarie 2018.

547      A se vedea anexa C2 la cererea introductivă în cauza C‑544/20.

548      JO 2018, C 197, p. 45.

549      JO 2018, C 176, p. 57.

550      A se vedea punctul 532 și următoarele din prezentele concluzii.

551      A se vedea punctul 537 din prezentele concluzii.

552      Hotărârea din 16 iulie 1992 (C‑65/90, EU:C:1992:325). A se vedea punctul 540 și următoarele din prezentele concluzii.

553      A se vedea punctul 1 din expunerea de motive a avizului CoR.

554      A se vedea punctele 8 și 9 din cererea introductivă în cauza C‑544/20.

555      A se vedea punctul 1.4 din avizul CESE.

556      A se vedea punctul 1.15 din avizul CESE.

557      A se vedea punctul 5.12 din avizul CESE.

558      A se vedea punctul 1.16 din avizul CESE.

559      A se vedea punctul 1.17 din avizul CESE. Sublinierea noastră. A se vedea de asemenea punctul 5.9 din acest aviz.

560      A se vedea punctul 869 de mai sus.

561      România se referă la studiul de evaluare ex post, la studiul Parlamentului privind „condițiile sociale și de muncă ale transportatorilor rutieri de mărfuri”, la studiul Comisiei privind situația pieței transporturilor din Uniune, la consultările publice inițiale ale Comisiei și la grupurile de lucru organizate de Comisie.

562      Tratatul UE, versiunea consolidată din 9 mai 2008 – Protocolul (nr. 2) privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității (JO 2008, C 115, p. 206).

563      JO 1980, L 266, p. 1

564      Avizul Comitetului European al Regiunilor – Europa în mișcare: aspecte legate de munca în transportul rutier [2018/C 176/13, JO C 176/57 din 23.5.2018, considerentele 23, 24 și 26].

565      Republica Bulgaria face referire la un studiu realizat de KPMG la 8 octombrie 2019, intitulat „Sectorul bulgar al transportului rutier de mărfuri – Studiu de piață: evaluarea impactului primului pachet privind mobilitatea”.

566      A se vedea punctul 42 de mai sus.

567      A se vedea Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctele 112 și 113).

568      A se vedea Hotărârea din 13 aprilie 2010, Bressol și alții (C‑73/08, EU:C:2010:181, punctul 90). A se vedea de asemenea punctul 412 de mai sus.

569      În această privință trebuie arătat că, astfel cum au subliniat mai multe părți, la momentul adoptării directivei în discuție exista un grad ridicat de incertitudine în ceea ce privește însăși aplicabilitatea Directivei 96/71 în sectorul transportului rutier, statele membre apărând poziții diametral opuse în această chestiune.

570      A se vedea punctul 42 de mai sus.

571      A se vedea punctul 953 de mai sus.

572      Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctul 62.

573      Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctul 49.

574      Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctul 49.

575      În această privință, a se vedea Concluziile noastre prezentate în cauzele conexate Hessischer Rundfunk (C‑422/19 și C‑423/19, EU:C:2020:756, punctul 114 și jurisprudența citată).

576      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging, punctele 47 și 48.

577      A se vedea evaluarea impactului – pilonul social, partea 2/2, pagina 107.

578      A se vedea printre altele punctele 222 și 240 din prezentele concluzii.

579      A se vedea în această privință Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctele 112 și 113).

580      Romania și Republica Polonă fac trimitere la Hotărârile Koelzsch și Mazzoleni.

581      Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctele 41 și 42, precum și jurisprudența citată).

582      A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2020 (Ungaria/Parlamentul și Consiliul, C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctele 41, 42, 61, 62, 64 și 128).

583      Comunicarea Comisiei către Parlamentul European în conformitate cu articolul 294 alineatul (6) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene privind poziția Consiliului cu privire la adoptarea unui regulament de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1071/2009, a Regulamentului (CE) nr. 1072/2009 și a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 în vederea adaptării acestora la evoluțiile sectorului, a unui regulament de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 în ceea ce privește cerințele minime referitoare la perioadele de condus zilnice și săptămânale maxime, la pauzele minime și la perioadele de odihnă zilnice și săptămânale și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 165/2014 în ceea ce privește poziționarea cu ajutorul tahografelor, precum și la adoptarea unei directive de modificare a Directivei 2006/22/CE în ceea ce privește cerințele de control și stabilirea unor norme specifice cu privire la Directiva 96/71/CE și la Directiva 2014/67/UE în ceea ce privește detașarea conducătorilor auto în sectorul transportului rutier și modificarea Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 [COM(2020) 151 final].

584      A se vedea evaluarea impactului – pilonul social, partea 1/2, printre altele p. 43 și 45.

585      Potrivit articolului 2 alineatul (2) din Propunerea Comisiei de directivă privind detașarea, „[s]tatele membre nu aplică literele (b) și (c) de la primul paragraf al articolului 3 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE în cazul conducătorilor auto din sectorul transportului rutier angajați de către întreprinderile menționate la articolul 1 alineatul (3) litera (a) din directiva menționată, atunci când desfășoară operațiuni de transport internațional astfel cum sunt definite de Regulamentele 1072/2009 și 1073/2009, dacă perioada de detașare pe teritoriul lor pentru a desfășura aceste operațiuni este mai mică sau egală cu trei zile în cursul unei perioade de o lună calendaristică”. Potrivit celui de al doilea paragraf al aceluiași alineat: „[î]n cazul în care perioada de detașare este mai mare de trei zile, statele membre aplică literele (b) și (c) de la primul paragraf al articolului 3 alineatul (1) din Directiva 96/71/CE pentru întreaga perioadă a detașării pe teritoriul lor din cursul perioadei de o lună calendaristică la care se face referire în primul paragraf”.

586      Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Directiva 96/71, „[s]tatele membre se asigură că, oricare ar fi legea aplicabilă raporturilor de muncă, întreprinderile menționate la articolul 1 alineatul (1) garantează lucrătorilor care sunt detașați pe teritoriul lor, cu respectarea principiului egalității de tratament, condițiile de muncă și de încadrare în muncă [stabilite] în statul membru pe teritoriul căruia se desfășoară munca: – prin acte cu putere de lege și acte administrative și/sau – prin convenții colective sau sentințe arbitrale care au fost declarate cu aplicare generală sau care se aplică în conformitate cu alineatul (8), cu privire la următoarele aspecte: (a) durata maximă a timpului de muncă și durata minimă a repausului periodic; (b) durata minimă a concediilor anuale plătite; (c) remunerația, inclusiv plata orelor suplimentare; prezenta literă nu se aplică schemelor de pensii ocupaționale suplimentare; (d) condițiile pentru punerea la dispoziție a lucrătorilor, în special de către întreprinderile cu încadrare în muncă temporară; (e) sănătatea, securitatea și igiena la locul de muncă; (f) măsurile de protecție aplicabile condițiilor de muncă și de încadrare în muncă pentru femeile însărcinate sau pentru cele care au născut recent, pentru copii și tineri; (g) egalitatea de tratament între bărbați și femei, precum și alte dispoziții în materie de nediscriminare; (h) condițiile privind cazarea lucrătorilor atunci când sunt oferite de angajator lucrătorilor trimiși de la locul lor de muncă obișnuit; (i) indemnizațiile sau rambursarea cheltuielilor de transport, cazare și masă pentru lucrătorii trimiși departe de casă din rațiuni profesionale”.

587      A se vedea nota de subsol anterioară.

588      A se vedea Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 83), și Hotărârea din 13 martie 2019, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑128/17, EU:C:2019:194, punctul 43).

589      Evaluarea impactului – pilonul social, p. 65 și următoarele, p. 74 și 75.

590      Evaluarea impactului – pilonul social, p. 65-69.

591      În raport cu cerințele prevăzute la articolul 9 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/67.

592      A se vedea articolul 2 alineatul (4) din Propunerea de directivă privind detașarea.

593      A se vedea articolul 1 alineatele (11)-(15) din Directiva 2020/1057 și articolul 9 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/67.

594      Comisia însăși a confirmat acest lucru în comunicarea sa privind poziția Consiliului în primă lectură, COM(2020) 151, p. 4.

595      Nu rezultă că această situație implică o creștere a costurilor administrative, din moment ce atât în temeiul propunerii de directivă privind detașarea, cât și în temeiul Directivei 2020/1057 ar fi vorba întotdeauna despre o situație de detașare, singura diferență fiind inaplicabilitatea, în primul caz, a reglementării statului membru gazdă în materie de durată minimă a concediului anual plătit și de remunerare.

596      A se vedea prin analogie jurisprudența menționată la punctul 59 de mai sus.

597      A se vedea Eurostat, Road freight transport by journey characteristics, decembrie 2019; Eurostat, Road freight transport statistics – cabotage, august 2018; Eurostat, Statistiques d’Eurostat, cabotage et transport international par les transporteurs routiers polonais.

598      Documentul ST 12087/17 al Consiliului, p. 13 (fragment tradus de Consiliu pentru necesitățile prezentului memoriu în apărare, documentul nefiind tradus în franceză).

599      Evaluarea impactului realizată de Comisie care însoțește propunerea COM(2017) 648, SWD(2017) 362.

600      KombiConsult, 2015, Analysis of the EU Combined Transport; ISL/KombiConsult, 2017, Updating EU combined transport data; TRT Trasporti e Territorio srl, 2017, Gathering additional data on EU combined transport; KombiConsult, 2017, Consultations and related analysis in the framework of impact assessment for the amendment of Combined Transport Directive (92/106/EEC); toate aceste patru studii sunt publicate de Comisie la următoarea adresă: https://ec.europa.eu/transport/themes/logistics/studies_en.

601      A se vedea punctul 1064 și următoarele din prezentele concluzii.

602      Arătăm că, într‑o primă etapă, România susține că operatorii stabiliți la periferia Uniunii vor suporta costurile administrative și financiare legate de detașare și vor fi descurajați să efectueze operațiuni precum cele reglementate la articolul 1 alineatele (3)-(6) din Directiva 2020/1057. Dispozițiile atacate tratează însă toate statele membre în același mod, diferența de tratament care rezultă din acestea fiind definită în funcție de operațiunea de transport specifică în cauză. Prin urmare, vom analiza aici argumentele României invocate într‑o a doua etapă, care se concentrează pe o diferență de tratament între operațiunile bilaterale și operațiunile de transport în contul terților.

603      Acest motiv se referă numai la invocarea unei încălcări a principiului egalității de tratament și a articolului 20 din cartă ca urmare a diferenței de tratament invocate între operațiunile de transport bilateral și operațiunile de transport în contul terților și nu privește cabotajul.

604      A se vedea considerentul (10) al Directivei 2020/1057.

605      Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging (punctul 49).

606      A se vedea nota de subsol 26 din memoriul în duplică al Consiliului în cauza C‑548/20.

607      A se vedea punctul 622 din prezentele concluzii.

608      A se vedea prin analogie Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctul 125).

609      A se vedea Hotărârea din 4 mai 2016, Polonia/Parlamentul și Consiliul (C‑358/14, EU:C:2016:323, punctul 103 și jurisprudența citată).

610      A se vedea în acest sens Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții (C‑331/88, EU:C:1990:391, punctele 19 și 20), și Hotărârea din 17 iulie 1997, SAM Schiffahrt și Stapf (C‑248/95 și C‑249/95, EU:C:1997:377, punctele 52, 63 și 64).

611      A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iunie 1958, Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie și alții/Înalta Autoritate (13/57, EU:C:1958:10, pagina 292).

612      A se vedea în acest sens Hotărârea din 8 decembrie 2020, Ungaria/Parlamentul și Consiliul, (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punctele 41, 42, 61, 62, 64 și 128).

613      A se vedea Hotărârea din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții (C‑331/88, EU:C:1990:391), și prin analogie Hotărârea din 17 iulie 1997, SAM Schiffahrt și Stapf (C‑248/95 și C‑249/95, EU:C:1997:377, punctul 64).

614      A se vedea punctul 1069 din prezentele concluzii.

615      A se vedea punctul 7 din memoriul în duplică al Consiliului în cauza C‑541/20.

616      A se vedea anexa A9 la cererea introductivă în cauza C‑544/20.

617      A se vedea prin analogie Hotărârea din 21 septembrie 1999, BASF (C‑44/98, EU:C:1999:440, punctul 16), și Hotărârea din 17 septembrie 2020, Hidroelectrica (C‑648/18, EU:C:2020:723, punctul 29 și jurisprudența citată).

618      A se vedea anexa A.9 la cererea introductivă a Republicii Bulgaria în cauza C‑544/20 și anexa A.7 la cererea introductivă a Republicii Cipru în cauza C‑550/20.

619      A se vedea punctul 38 și următoarele din prezentele concluzii.

620      A se vedea Concluziile avocatului general Geelhoed prezentate în cauza Austria/Parlamentul și Consiliul (C‑161/04, EU:C:2006:66, punctele 59 și 60). Cu privire la aceste concluzii, a se vedea punctul 567 și următoarele din prezentele concluzii.

621      Republica Polonă face trimitere aici la Hotărârea din 10 septembrie 2019, Polonia/Comisia (T‑883/16, EU:T:2019:567, punctele 77 și 78).

622      Declarația comisarei Vălean referitoare la adoptarea finală a primului pachet de măsuri privind mobilitatea de către Parlamentul European, Bruxelles, 9 iulie 2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/statement_20_1319).

623      A se vedea Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Stabilirea unui obiectiv mai ambițios în materie de climă pentru Europa în perspectiva anului 2030 – Investirea într‑un viitor neutru din punct de vedere climatic, în interesul cetățenilor [COM(2020) 562 final din 17 septembrie 2020].

624      A se vedea nota de subsol 273 din prezentele concluzii.

625      Directiva (UE) 2016/2284 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 decembrie 2016 privind reducerea emisiilor naționale de anumiți poluanți atmosferici, de modificare a Directivei 2003/35/CE și de abrogare a Directivei 2001/81/CE (JO 2016, L 344, p. 1).

626      A se vedea nota de subsol 300 din prezentele concluzii.

627      Evaluarea impactului – pilonul social, punctul 6.

628      European Commission, Directorate‑General for Mobility and Transport „Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs – Final report”, Oficiul pentru Publicații, 2021 (disponibil la https://data.europa.eu/doi/10.2832/701828).

629      Considerentul (1) al Directivei 2020/1057.

630      Hotărârea din 1 octombrie 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).

631      A se vedea Hotărârea Federatie Nederlandse Vakbeweging (punctul 33).

632      Deși Consiliul observă că argumentul nu a fost invocat decât în stadiul replicii de către Republica Polonă, acesta nu pare să conteste admisibilitatea lui. Prin urmare, din motive de exhaustivitate, vom răspunde la argument.

633      Directiva (UE) 2018/957 a Parlamentului European și a Consiliului din 18 iunie 2018 de modificare a Directivei 96/71/CE privind detașarea lucrătorilor în cadrul prestării de servicii (JO 2018, L 173, p. 16).

634      Astfel cum rezultă din articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2018/957.

635      Hotărârea din 1 octombrie 2020 (C‑815/18, EU:C:2020:976).

636      A se vedea punctul 913 și următoarele din prezentele concluzii.

637      A se vedea Hotărârea din 1 martie 1983, Comisia/Belgia (301/81, EU:C:1983:51, punctul 11).

638      A se vedea punctul 931 și următoarele din prezentele concluzii.