T‑510/17. sz. ügy
Antonio Del Valle Ruiz és társai
kontra
Európai Bizottság és Egységes Szanálási Testület (ESZT)
A Törvényszék ítélete (kibővített harmadik tanács), 2022. június 1.
„Gazdasági és monetáris unió – Bankunió – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó egységes szanálási mechanizmus (ESZM) – Valamely intézmény fizetésképtelensége vagy valószínűleg fizetésképtelenné válása esetén lefolytatandó szanálási eljárás – A Banco Popular Español szanálási programjának ESZT általi elfogadása – A meghallgatáshoz való jog – Hatáskör‑átruházás – Tulajdonhoz való jog – Indokolási kötelezettség – A 806/2014/EU rendelet 18. és 20. cikke, valamint 21. cikkének (1) bekezdése”
1. Alapvető jogok – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A megfelelő ügyintézéshez való jog – A meghallgatáshoz való jog – Terjedelem – A szanálási intézkedés tárgyát képező hitelintézet részvényeseinek és hitelezőinek a szanálási eljárás keretében való meghallgatásának hiánya – Megengedhetőség
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés, a) pont, és 52. cikk, (1) bekezdés; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 14. cikk, (2) bekezdés, és 18. cikk)
(lásd: 121., 130., 147., 165., 174., 175., 422., 429., 437. pont)
2. Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – Átruházások – Az Egységes Szanálási Testület (ESZT) által elfogadott szanálási program jóváhagyásával kapcsolatos hatáskörök Bizottságra ruházása – Az ESZT‑re ruházott önálló hatáskör hiánya
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet)
(lásd: 218., 219. pont)
3. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Szanálási program elfogadása – Valamely hitelintézetnek az említett program elfogadása céljából végzett értékelései – Megengedhetőség
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 20. cikk)
(lásd: 283., 302. pont)
4. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Szanálási program elfogadása – Feltételek – Valamely hitelintézet fizetésképtelensége vagy valószínűleg fizetésképtelenné válása – Az említett intézmény fizetésképtelensége – Hatás hiánya
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 18. cikk, (1) bekezdés, a) pont, és 4. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 333., 335. pont)
5. Alapvető jogok – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A megfelelő ügyintézéshez való jog – Bármely személy ahhoz való joga, hogy a rá vonatkozó iratokba betekintsen – Terjedelem – Az értékelési jelentésnek a szanálási program elfogadásához vezető közigazgatási eljárás során az Egységes Szanálási Testület (ESZT) által való közlésének az elmaradása – Megengedhetőség
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés, b) pont, és 52. cikk, (1) bekezdés; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 90. cikk, (4) bekezdés)
(lásd: 467. pont)
6. Alapvető jogok – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A tulajdonhoz való jog – Terjedelem – Valamely hitelintézet fizetésképtelensége vagy valószínűleg fizetésképtelenné válása – Az említett intézmény tőkeinstrumentumainak a leírását és átalakítását előíró szanálási program – Megengedhetőség
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 17. cikk, (1) bekezdés, és 52. cikk, (1) bekezdés; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet)
(lásd: 495., 502., 513., 522., 540. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék a Banco Popular szanálási programjának és/vagy az azt jóváhagyó bizottsági határozatnak a megsemmisítésére irányuló kereseteket teljes egészükben elutasítja
A Banco Popular Español, SA (a továbbiakban: Banco Popular) az Európai Központi Bank (EKB) közvetlen prudenciális felügyelete alatt álló spanyol hitelintézet volt. 2017. június 7‑én az Egységes Szanálási Testület (ESZT) a Banco Popular tekintetében egy szanálási programra vonatkozó határozatot(1) (a továbbiakban: szanálási program) fogadott el. Ugyanezen a napon az Európai Bizottság elfogadta az e szanálási program jóváhagyásáról szóló 2017/1246 határozatot.(2)
A szanálási program elfogadását megelőzően elvégezték a Banco Popular értékelését, amely két, a szanálási programhoz mellékelt jelentésből állt, nevezetesen egy első (a továbbiakban: 1. értékelés), az ESZT által készített 2017. június 5‑i értékelésből, és egy második (a továbbiakban: 2. értékelés), egy független szakértő által készített 2017. június 6‑i értékelésből. Ennek a 2. értékelésnek többek között az volt a célja, hogy felbecsülje a Banco Popular eszközeinek és kötelezettségeinek értékét, feltárja azokat az elemeket, amelyek lehetővé teszik az átruházandó részvényekre és tulajdonviszonyt megtestesítő értékpapírokra vonatkozó döntés meghozatalát, és amelyek lehetővé teszik az ESZT számára a vagyonértékesítési eszköz céljából a kereskedelmi feltételek meghatározását. Szintén 2017. június 6‑án az EKB az ESZT‑vel folytatott konzultációt követően értékelést végzett arra vonatkozóan, hogy a Banco Popular fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik‑e,(3) amely értékelésben megállapította, hogy a Banco Popular likviditási problémáira tekintettel ez utóbbi a közeljövőben valószínűleg nem képes esedékessé váló adósságait vagy más kötelezettségvállalásait teljesíteni.(4) Ugyanezen a napon a Banco Popular igazgatótanácsa tájékoztatta az EKB‑t, hogy arra a következtetésre jutott, hogy a bank valószínűleg fizetésképtelenné fog válni.
A szanálási programban az ESZT megállapította, hogy a Banco Popular teljesítette a szanálási intézkedés elfogadásának feltételeit,(5) vagyis hogy fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik, hogy nem áll fenn más olyan intézkedés, amellyel észszerű határidőn belül megelőzhető lenne a Banco Popular csődje, és hogy közérdekből vagyonértékesítési eszköz(6) formájában szanálási intézkedésre van szükség. Az ESZT gyakorolta a Banco Popular tőkeinstrumentumainak a leírására és átalakítására vonatkozó hatáskörét,(7) és elrendelte, hogy az ebből eredő új részvényeket egy euróért ruházzák át a Banco Santanderre.
A kereseteket a Banco Popular tőkeinstrumentumaival a szanálást megelőzően rendelkező természetes és jogi személyek által indított mintegy száz keresetet képviselő „próbapernek” nevezték. A keresetek a szanálási program és/vagy a 2017/1246 határozat megsemmisítésére, valamint kártérítési kérelmekre irányultak.
A kibővített harmadik tanácsban kihirdetett öt ítéletében a Törvényszék teljes egészében elutasítja a felperesek keresetét. A jelen ügyek első alkalommal adnak alkalmat a Törvényszéknek arra, hogy az ESZT által elfogadott szanálási programra vonatkozó határozat jogszerűségéről határozzon.
A Törvényszék álláspontja
Először is a Törvényszék hangsúlyozza, hogy az ESZT által elfogadott szanálási program keresettel megtámadható, anélkül hogy megkövetelnék, hogy az e programot jóváhagyó bizottsági határozat ellen is keresetet kelljen indítani, így ha a Bizottság az ilyen programot jóváhagyja, az joghatásokat vált ki, és önálló megsemmisítés iránti keresettel megtámadható jogi aktusnak minősül.
Másodszor, a Törvényszék a felülvizsgálatának terjedelmét illetően azon a véleményen van, hogy mivel azok a határozatok, amelyeket az ESZT‑nek a szanálási eljárás keretében kell elfogadnia, rendkívül összetett gazdasági és technikai értékeléseken alapulnak, korlátozott felülvizsgálatot gyakorol. Ugyanakkor a Törvényszék megállapítja, hogy az uniós bíróságnak – még az olyan összetett értékelések esetében is, mint amelyeket az ESZT a jelen ügyben végzett – nem csupán a hivatkozott bizonyítékok tárgyi valószerűségét, megbízhatóságát és koherenciáját, hanem azt is felül kell vizsgálnia, hogy e bizonyítékok alkotják‑e az adott összetett helyzet értékeléséhez figyelembe veendő összes releváns adatot, és hogy azok alkalmasak‑e az abból levont következtetések alátámasztására.
Harmadszor, a Törvényszék az Európai Unió Alapjogi Chartájára tekintettel vizsgálja a felperesek érveit.
Elsősorban a Törvényszék megállapítja, hogy bár nem zárható ki, hogy a szanálási intézkedés tárgyát képező szervezet részvényesei és hitelezői hivatkozhatnak a szanálási eljárás keretében való meghallgatáshoz való jogra, e jog gyakorlása korlátozható. E tekintetben a Törvényszék pontosítja, hogy a Banco Popular szanálási eljárása általános érdekű célkitűzést követett, nevezetesen a pénzügyi piacok stabilitásának biztosítására irányuló célkitűzést, amely igazolhatja a meghallgatáshoz való jog korlátozását. Így a Banco Popular szanálására irányuló eljárás keretében az érintett szervezet részvényeseinek és hitelezőinek a meghallgatását előíró rendelkezés hiánya és a felperesek meghallgatásának hiánya a meghallgatáshoz való jog olyan korlátozását jelenti, amely igazolt és szükséges valamely általános érdekű célkitűzés eléréséhez, és amely tiszteletben tartja az arányosság elvét. Az ilyen meghallgatások ugyanis veszélybe sodorták volna a pénzügyi piacok stabilitásának a védelmére és a szervezet kritikus funkcióinak a folytonosságágára irányuló célkitűzést, valamint a szanálási eljárás gyorsaságának és hatékonyságának követelményét.
Másodsorban, a Törvényszék a tulajdonhoz való jogot illetően többek között emlékeztet arra, hogy a Banco Popular fizetésképtelen volt vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik, és nem álltak fenn olyan alternatív intézkedések, amelyek megakadályozhatták volna ezt a helyzetet. Ennélfogva a Banco Popular tőkeinstrumentumainak a szanálási programban történő leírására és átalakítására vonatkozó döntés nem minősül olyan aránytalan és megengedhetetlen beavatkozásnak, amely a felperesek tulajdonhoz való jogának lényegét sértené, hanem azt a tulajdonhoz való joguk igazolt és arányos korlátozásának kell tekinteni.
Harmadsorban, az iratokhoz való hozzáférés jogát illetően a Törvényszék hangsúlyozza, hogy a szanálási program elfogadásához vezető közigazgatási eljárás során egyrészt az, hogy az ESZT nem közölte a 2. értékelést, másrészt pedig az, hogy az ESZT és a Bizottság nem közölte azokat a dokumentumokat, amelyekre támaszkodtak, nem minősül az említett jog megsértésének. Az ESZT birtokában lévő, a szanálási programban, a 2. értékelésben, valamint az azon dokumentumokban szereplő bizonyos információk, amelyekre az ESZT támaszkodott, ugyanis szakmai titoktartási kötelezettség alá tartoznak, és bizalmasak. Ennélfogva a Törvényszék azon a véleményen van, hogy a szanálási program elfogadását követően a felpereseknek nincs joguk ahhoz, hogy közöljék velük azon iratok összességét, amelyekre az ESZT támaszkodott.
Negyedszer, a Törvényszék elutasítja az arra alapított jogellenességi kifogáson alapuló jogalapot, hogy az ESZM‑rendelet releváns rendelkezései(8) sértik a hatáskör‑átruházás elveit, és egyúttal hangsúlyozza, hogy ahhoz, hogy joghatásokat váltson ki, a szanálási programot annak diszkrecionális szempontjait illetően valamely uniós intézménynek, vagyis a Bizottságnak vagy a Tanácsnak jóvá kell hagynia. Az uniós jogalkotó tehát egy intézményt bízott meg az uniós szanálási politika meghatározásának jogi és politikai felelősségével, elkerülve ezáltal a „felelősségek valódi áthelyezését”(9), anélkül hogy az ESZT‑re önálló hatáskört ruházott volna.
Ötödször, az 1. és 2. értékelést illetően a Törvényszék jelzi, hogy a helyzet sürgősségére tekintettel az ESZT a szanálási program elfogadása érdekében támaszkodhatott a 2. értékelésre. Tekintettel ugyanis az időbeli korlátokra és a rendelkezésre álló információkra, bizonyos bizonytalanságok és becslések minden ideiglenes értékelés velejárói, és az ezen értékelést végző szakértő által megfogalmazott fenntartások nem jelenthetik azt, hogy az nem volt „méltányos, prudens és reális”(10). Egyébiránt a Törvényszék megjegyzi, hogy az annak meghatározására irányuló 1. értékelés, hogy a Banco Popular fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik‑e, annak megállapítása érdekében, hogy teljesültek‑e a szanálási eljárás megindításának vagy a tőkeinstrumentumok leírásának vagy átalakításának feltételei, az EKB által 2017. június 6‑án végzett, a Banco Popular fizetésképtelenségére vagy valószínűleg fizetésképtelenné válására vonatkozó értékelést követően elavulttá vált.
Hatodszor, a Törvényszék azon a véleményen van, hogy az ESZT és a Bizottság nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát annak megállapításával, hogy teljesültek az ESZM‑rendelet 18. cikkének (1) bekezdésében a szanálási intézkedés elfogadásához előírt feltételek.
Elsősorban a Törvényszék megállapítja, hogy a szervezet fizetésképtelensége nem feltétele a fizetésképtelenség vagy valószínűleg fizetésképtelenné válás megállapításának, következésképpen pedig nem feltétele a szanálási program elfogadásának. Az a tény ugyanis, hogy valamely szervezet a mérlegére tekintettel fizetőképes, nem jelenti azt, hogy elegendő likviditással, vagyis rendelkezésre álló pénzeszközökkel rendelkezik az esedékessé váló adósságainak vagy egyéb kötelezettségvállalásainak a teljesítéséhez. Ennélfogva a Törvényszék kimondja, hogy az ESZT és a Bizottság nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát annak megállapításával, hogy a Banco Popular fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik. Megjegyzi továbbá, hogy a szanálási programot jogszerűen fogadták el függetlenül attól, hogy melyek azok az indokok, amelyek a Banco Popular fizetésképtelenségéhez vagy valószínűleg fizetésképtelenné válásához vezettek.
Másodsorban, a Törvényszék megállapítja, hogy a felperesek nem bizonyították alternatív szanálási intézkedések fennállását, és hogy az ESZT és a Bizottság nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát annak megállapításával, hogy nincs észszerű kilátás arra, hogy más magánszektorbeli vagy prudenciális intézkedések észszerű időn belül megakadályozzák a Banco Popular fizetésképtelenségét.
Harmadsorban, a Törvényszék rámutat, hogy az ESZT és a Bizottság nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát annak megállapításával, hogy a szanálási intézkedés a kitűzött általános érdekű célkitűzésekre tekintettel szükséges és arányos volt.
Hetedszer, a Törvényszék elutasítja az arra alapított jogalapot, hogy a Bizottság nem vizsgálta meg a szanálási programot, mielőtt azt jóváhagyta volna, hangsúlyozva, hogy a Bizottság kijelöl egy olyan képviselőt, aki állandó megfigyelőként jogosult részt venni az ESZT ügyvezetői testületi és plenáris ülésein, és hogy képviselője jogosult részt venni a tanácskozásokon, és valamennyi dokumentumhoz hozzáférhet. Így a Bizottság azáltal, hogy részt vett több, ESZT‑vel tartott ülésen, részt vett a szanálási program elfogadását megelőző különböző szakaszokban, ismerte e program előzetes tervezeteit, és részt vett azok megszövegezésében.
Nyolcadszor, a Törvényszék elutasítja a Bizottságot terhelő indokolási kötelezettség megsértésére vonatkozó jogalapot. Hangsúlyozza, hogy amikor ez utóbbi a 2017/1246 határozatban jóváhagyta a szanálási programot, e program elfogadásának igazolása érdekében lehetősége volt olyan indokolásra szorítkozni, amely egyetértését fejezte ki e szanálási program tartalmával és az ESZT által előadott indokokkal kapcsolatban.
Kilencedszer, a Törvényszék elutasítja az értékesítési eljárás szabálytalanságára vonatkozó érveket. Megerősíti többek között az ESZT azon határozatának jogszerűségét, amelyben azt kéri a nemzeti szanálási hatóságtól, hogy csak azokkal az intézményekkel lépjen kapcsolatba, amelyek részt vettek a Banco Popular magánértékesítési eljárásában. E hatóságnak jogában áll különösen bizonyos potenciális vevőket megkeresni.(11)
Tizedszer és utolsósorban, a jelen ügyben a Törvényszék kizárja az ESZT és a Bizottság szerződésen kívüli felelősségét. E tekintetben megjegyzi, hogy a felperesek nem bizonyították az ESZT vagy a Bizottság jogellenes magatartásának fennállását. Nem bizonyították ugyanis, hogy az ESZT vagy a Bizottság a Banco Popular szanálására irányuló eljárás lefolytatására vonatkozóan bizalmas információkat tett hozzáférhetővé, következésképpen pedig nem állapítható meg a bizalmas kezelés elvének vagy a szakmai titoktartásra vonatkozó kötelezettségnek az általuk való megsértése.
Ráadásul a felperesek nem bizonyították az ESZT és a Bizottság jogellenes magatartása – feltéve, hogy azok bizonyítást nyernek – és a Banco Popular likviditási válsága közötti, vagyis e jogellenességek és a hivatkozott kár közötti okozati összefüggést.