Kohtuasi T‑228/02
Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Ühine välis- ja julgeolekupoliitika – Teatud isikute ja üksuste vastu suunatud piirangud terrorismivastaseks võitluseks – Rahaliste vahendite külmutamine – Tühistamishagi – Kaitseõigus – Põhjendused – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Kahju hüvitamise hagi
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Menetlus – Otsus, millega kohtumenetluse käigus asendatakse vaidlustatud otsus
2. Tühistamishagi – Ühenduste kohtu pädevus – Euroopa Liidu lepingu V ja VI jaotise alusel vastu võetud ühise seisukoha vastu suunatud hagi
(EÜ artikkel 230; EL artikkel 15, artikkel 34, artikkel 35 ja artikkel 46)
3. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Kaitseõigus – Rahaliste vahendite külmutamise otsus, mis on suunatud teatud isikute ja üksuste vastu, keda kahtlustatakse terroristlikus tegevuses
(EÜ artikkel 249; nõukogu määrus nr 2580/2001, artikli 2 lõige 3; nõukogu otsus 2005/930)
4. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Kaitseõigus – Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu resolutsioon, mis kohustab kehtestama piiranguid terroristlikus tegevuses kahtlustatavate kindlaks määramata isikute ja üksuste vastu – Rakendamine ühenduses ühenduse enda pädevuse kasutamise käigus
(EÜ artikkel 60, artikkel 301 ja artikkel 308; nõukogu määrus 2580/2001)
5. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Kaitseõigus – Rahaliste vahendite külmutamise otsus, mis on suunatud teatud isikute ja üksuste vastu, keda kahtlustatakse terroristlikus tegevuses
(Ühine seisukoht 2001/931, artikli 1 lõige 4; nõukogu määrus nr 2580/2001, artikli 2 lõige 3)
6. Euroopa Liit – Ühine välis- ja julgeolekupoliitika – Politseikoostöö ja õigusalane koostöö kriminaalasjades – Liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide vahelise lojaalse koostöö kohustus
(EÜ artikkel 10; ühine seisukoht 2001/931, artikli 1 lõige 4; nõukogu määrus nr 2580/2001, artikli 2 lõige 3)
7. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Kaitseõigus – Rahaliste vahendite külmutamise otsus, mis on suunatud teatud isikute ja üksuste vastu, keda kahtlustatakse terroristlikus tegevuses
(Ühine seisukoht 2001/931, artikli 1 lõiked 4 ja 6)
8. Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus
(EÜ artikkel 253; nõukogu määrus nr 2580/2001)
9. Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus
(EÜ artikkel 253; ühine seisukoht 2001/931, artikli 1 lõiked 4 ja 6; nõukogu määrus nr 2580/2001)
10. Euroopa Ühendused – Institutsioonide õigusaktide seaduslikkuse kohtulik kontroll
(EÜ artikkel 230, teine lõik; ühine seisukoht 2001/931, artikli 1 lõiked 4 ja 6; nõukogu määrus nr 2580/2001, artikli 2 lõige 3)
1. Kui otsus asendatakse menetluse käigus samasuguse esemega otsusega, tuleb seda pidada uueks asjaoluks, mis lubab hagejal oma nõudeid ja väiteid kohandada. Hagejale uue hagi esitamise kohustuse kehtestamine oleks vastuolus hea õigusemõistmise põhimõtte ja menetluse ökonoomia nõudega. Peale selle oleks ebaõiglane, kui asjaomane institutsioon saaks ühenduse kohtule otsuse peale esitatud hagiavalduses esitatud kriitikale vastata vaidlustatud otsuse muutmise või selle teise otsusega asendamise kaudu ning tugineda sellele muutmisele või asendamisele kohtumenetluse käigus, selleks et võtta teiselt poolelt võimalus laiendada oma esialgseid nõudeid ja väiteid hilisemale otsusele või esitada selle vastu täiendavaid nõudeid ja väiteid. See kehtib ka olukorras, kui isikut vahetult ja isiklikult puudutav määrus asendatakse menetluse käigus samasuguse esemega määrusega.
(vt punktid 28 ja 29)
2. Esimese Astme Kohus on pädev läbi vaatama tühistamishagi EL artikli 15 – mis kuulub ühist välis- ja julgeolekupoliitikat (ÜVJP) käsitlevasse V jaotisse – ja EL artikli 34 – mis kuulub VI jaotisse politseikoostöö ja õigusalase koostöö kohta kriminaalasjades (justiits- ja siseküsimused) – alusel vastu võetud ühise seisukoha peale üksnes siis, kui sellise hagi toetuseks väidetakse, et on eiratud ühenduse pädevust.
Ei EL lepingu ÜVJP käsitlevas V jaotises ega EL lepingu justiits- ja siseküsimusi käsitlevas VI jaotises ei ole ette nähtud mingit võimalust esitada ühise seisukoha peale ühenduse kohtule tühistamishagi.
Euroopa Liidu lepingu Amsterdami lepingu redaktsiooni EL artiklis 46 on Euroopa Kohtu pädevus ammendavalt loetletud. See artikkel ei näe ette Euroopa Kohtu pädevust seoses EL lepingu V jaotise sätetega ning EL artiklitest 35 ja 46 tuleneb, et EL lepingu VI jaotise raames on ette nähtud hagi esitamise võimalus üksnes vastavalt EL artikli 34 lõike 2 punktides b, c ja d ette nähtud raamotsuste, otsuste ja konventsioonide kehtivuse kontrollimiseks või tühistamiseks ning see võimalus on välistatud EL artikli 34 lõike 2 punktis a ette nähtud ühiste seisukohtade puhul.
(vt punktid 46–49, 52, 56)
3. Tegeliku kaitseõiguse tagamisega seotud tagatist ei saa määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks alusel vastu võetud rahaliste vahendite külmutamise otsuse vastuvõtmise kontekstis puudutatud isikutelt ära võtta ainult põhjusel, et ei Euroopa inimõiguste konventsioon ega ühenduse õiguse üldpõhimõtted ei anna isikutele mingit õigust olla enne õigustloova akti vastuvõtmist ära kuulatud.
Kuigi otsusel 2005/930, millega rakendatakse määruse nr 2580/2001 artikli 2 lõiget 3, on ka sama üldine ulatus, mis sellel määrusel, ja see on sarnaselt nimetatud määrusele kõikides liikmesriikides vahetult kohaldatav, ning kuigi nimetatud otsus jagab seega hoolimata oma pealkirjast selle akti õigustloovat olemust EÜ artikli 249 tähenduses, ei ole see siiski ainult õigustloova olemusega. Erga omnes mõju kõrval puudutab see vahetult ja isiklikult isikuid, kes on selles muu hulgas nimeliselt nimetatud kui isikud, kes tuleb kanda nende isikute, rühmituste ja üksuste loetelusse, kelle rahalised vahendid tuleb nimetatud määrust kohaldades külmutada.
(vt punktid 95, 97, 98)
4. Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1373 (2001) kontekstis peavad Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni liikmesriigid – ja käesolevas asjas ühendus, kelle vahendusel tema liikmesriigid on otsustanud tegutseda – konkreetselt määratlema, milliste isikute, rühmituste ja üksuste rahalised vahendid tuleb seda resolutsiooni kohaldades külmutada, kooskõlas nende enda õiguskorra normidega.
Esiteks ei määratle see resolutsioon individuaalselt neid isikuid, rühmitusi või üksusi, kelle suhtes neid meetmeid tuleb kohaldada, ega kehtesta täpseid õigusnorme rahaliste vahendite külmutamise menetluse kohta ega tagatisi või õiguskaitsevahendeid, mis tagaksid sellise menetluse puudutatud isikutele ja üksustele tõhusa võimaluse vaidlustada riikide poolt nende vastu kehtestatud meetmeid.
Teiseks ei tegutse ühendus Euroopa Liidu või selle liikmesriikide tahtega piiratud pädevuse alusel, kui nõukogu kehtestab EÜ artiklite 60, 301 ja 308 alusel majandussanktsioone.
Kuna Julgeolekunõukogu resolutsioonis 1373 (2001) silmas peetud isikute, rühmituste ja üksuste kindlakstegemine ning sellele järgnev meetme võtmine rahaliste vahendite külmutamiseks kuulub ainupädevuse valdkonda, millest tuleneb ühenduse kaalutlusõigus, on asjaomased ühenduse institutsioonid – käesoleval juhul nõukogu – põhimõtteliselt kohustatud tagama puudutatud isikute kaitseõiguse, kui nad võtavad meetmeid nimetatud resolutsiooni täitmiseks. Sellest järeldub, et kaitseõiguse tagatis on määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks alusel vastu võetud rahaliste vahendite külmutamise otsuse kontekstis põhimõtteliselt täielikult kohaldatav.
(vt punktid 101, 102, 106–108)
5. Määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks artikli 2 lõike 3 alusel rahaliste vahendite külmutamise otsuse vastuvõtmise kontekstis võib kaitseõigust kasutada ainult nende faktiliste ja õiguslike asjaolude suhtes, millest võib sõltuda asjaomase meetme kohaldamine vastavalt neile õigusnormidele puudutatud isiku suhtes.
Selle õiguse tagamise küsimus võib selles kontekstis siiski kerkida järgmisel kahel tasandil:
Esmalt tuleb puudutatud isiku kaitseõigus tõhusalt tagada siseriiklikus menetluses, milles siseriiklik pädev asutus teeb ühise seisukoha 2001/931 terrorismivastaste erimeetmete rakendamise kohta artikli 1 lõikes 4 sätestatud otsuse. Puudutatud isikule tuleb anda põhimõtteliselt sellel siseriiklikul tasandil võimalus teha tegelikult teatavaks oma seisukoht tema kohta kogutud asjaolude ja tõendite osas, millele tuginedes kõnealune otsus on tehtud, arvestades võimalikke kaitseõiguse piiranguid, mis on siseriiklikus õiguses põhjendatud eelkõige avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvusvaheliste suhete hoidmise eesmärkidega.
Seejärel tuleb puudutatud isiku kaitseõigus tõhusalt tagada ühenduse menetluses, milles nõukogu teeb otsuse tema vaidlusalusesse loetelusse kandmise või seal hoidmise kohta kooskõlas määruse nr 2580/2001 artikli 2 lõikega 3. Põhimõtteliselt tuleb puudutatud isikule selles etapis anda ainult võimalus esitada tegelikult oma seisukoht asjaomase ühenduse meetme seadusliku kohaldamise tingimuste kohta, s.t esialgse rahaliste vahendite külmutamise otsuse korral toimikus sisalduvate täpsete andmete või tõendite olemasolu kohta, millest nähtub, et siseriiklik pädev asutus on tema suhtes teinud otsuse, mis vastab ühise seisukoha 2001/931 artikli 1 lõikes 4 esitatud määratlusele, ning hilisema rahaliste vahendite külmutamise otsuse korral puudutatud isiku vaidlusaluses loetelus hoidmise põhjendatuse kohta.
(vt punktid 114 ,115, 118–120)
6. EÜ artikli 10 kohaselt valitsevad liikmesriikide ja ühenduse institutsioonide vahelistes suhetes vastastikused kohustused teha lojaalset koostööd. See põhimõte on üldise kohaldamisalaga ning kuulub kohaldamisele eelkõige EL VI jaotisega reguleeritud politseikoostöö ja õigusalase koostöö valdkonnas kriminaalasjades, mis põhineb pealegi täielikult liikmesriikide ja institutsioonide vahelisel koostööl.
Ühise seisukoha 2001/931 terrorismivastaste erimeetmete rakendamise kohta artikli 1 lõike 4 ning määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks artikli 2 lõike 3 – sätted, mis kehtestavad teatud koostöö vormi nõukogu ja liikmesriikide vahel ühises võitluses terrorismi vastu – kohaldamise juhtumi korral kaasneb selle põhimõttega nõukogu kohustus arvestada niivõrd, kuivõrd see on võimalik, siseriikliku pädeva asutuse hinnangut – vähemalt siis, kui tegemist on kohtuorganiga – nii tema otsuse aluseks olevate „arvestatavate ja usaldusväärsete tõendite või vihjete” olemasolu kui ka neile tõenditele või vihjetele juurdepääsu võimalike piirangute tunnustamise osas, mis on siseriiklikus õiguses õiguslikult põhjendatud mõjuvate avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvusvaheliste suhete hoidmise eesmärkidega.
Need tähelepanekud kehtivad siiski ainult siis, kui siseriiklikud pädevad asutused on kõnealuseid tõendeid või vihjeid hinnanud. Seevastu juhul, kui nõukogu tugineb menetluses oma esialgse või hilisema rahaliste vahendite külmutamise otsuse puhul teabele või tõenditele, mille liikmesriikide esindajad temale on esitanud ilma, et nimetatud pädev siseriiklik asutus oleks neid hinnanud, tuleb neid asjaolusid ja tõendeid lugeda uuteks süüks pandud asjaoludeks, mille kohta kehtib põhimõtteliselt teatamise ja ärakuulamise kohustus ühenduse tasandil, kui seda ei ole tehtud siseriiklikul tasandil.
(vt punktid 123–125)
7. Kaitseõiguse tagamise üldpõhimõte nõuab vähemalt seda, et ühenduse või tema liikmesriikide julgeoleku või nende rahvusvaheliste suhetega seotud oluliste kaalutlustega ei oleks vastuolus, et süüks pandud asjaoludest teatataks puudutatud isikule, kui vähegi võimalik, kas samal ajal või vahetult pärast esialgse rahaliste vahendite külmutamise otsuse vastuvõtmist. Samadel tingimustel peab kõikidele hilisematele rahaliste vahendite külmutamise otsustele põhimõtteliselt eelnema teatamine uutest süüks pandud asjaoludest ja ärakuulamine. Seevastu ei nõua kaitseõiguse tagamine ei seda, et puudutatud isikule teatataks temale süüks pandud asjaoludest enne esialgse rahaliste vahendite külmutamise otsuse vastuvõtmist ega seda, et ta kuulataks sellises kontekstis a posteriori asutuse omal algatusel ära.
Esialgse rahaliste vahendite külmutamise otsuse puhul nõuab süüks pandud asjaoludest teatamine põhimõtteliselt ühelt poolt seda, et nõukogu teataks puudutatud isikule toimikus sisalduvatest täpsetest andmetest või tõenditest, millest nähtub, et liikmesriigi pädev asutus on tema suhtes teinud otsuse, mis vastab ühise seisukoha 2001/931 terrorismivastaste erimeetmete rakendamise kohta artikli 1 lõikes 4 esitatud määratlusele, ja vajadusel uutest asjaoludest, mis tulenevad andmetest või tõenditest, mille liikmesriikide esindajad nõukogule on esitanud ilma, et nimetatud pädev siseriiklik asutus oleks neid hinnanud, ning teiselt poolt, et talle antaks tegelik võimalus esitada oma seisukoht nende toimikus sisalduvate andmete või tõendite kohta.
Hilisema rahaliste vahendite külmutamise otsuse korral nõuab kaitseõiguse tagamine samamoodi ühelt poolt, et puudutatud isikule teatataks toimikus sisalduvatest andmetest ja tõenditest, mis nõukogu arvates põhjendavad tema hoidmist vaidlusalustes loeteludes, ja vajadusel eespool viidatud uutest asjaoludest, ning teiselt poolt, et talle antaks tegelik võimalus esitada oma seisukoht selles osas.
(vt punktid 125, 126, 137)
8. EÜ artiklis 253 ette nähtud põhjendamiskohustusega seotud tagatis on määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks alusel vastu võetud rahaliste vahendite külmutamise otsuse kontekstis täielikult kohaldatav.
Põhimõtteliselt peavad määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks alusel võetud rahaliste vahendite külmutamise meetme põhjendused käsitlema mitte ainult selle määruse seadusliku kohaldamise tingimusi, vaid ka põhjuseid, miks nõukogu leiab oma kaalutlusõigust kohaldades, et puudutatud isiku suhtes tuleb sellist meedet kohaldada.
Ühenduse ja tema liikmesriikide julgeolekut või nende rahvusvahelisi suhteid puudutavate ülekaalukate kaalutlustega võib siiski olla vastuolus see, kui puudutatud isikutele avaldatakse nende rahaliste vahendite külmutamise esialgse või hilisema otsuse täpsed ja täielikud põhjused, ning nende kaalutlustega võib olla vastuolus ka see, et neile isikutele teatatakse haldusmenetluse käigus neile süüks pandud asjaolud.
(vt punktid 109, 146, 148)
9. Juhul, kui see ei ole vastuolus ühenduse või tema liikmesriikide julgeoleku või nende rahvusvaheliste suhetega seotud ülekaalukate kaalutlustega, samuti tingimusel, et Euroopa Liidu Teatajas avaldatud otsuse versioon sisaldab ainult resolutiivosa ning üldist laadi põhjendusi, peavad ühise seisukoha 2001/931 terrorismivastaste erimeetmete rakendamise kohta artikli 1 lõikes 4 silmas peetud esialgse rahaliste vahendite külmutamise otsuse põhjendused vähemalt viitama spetsiifiliselt ja konkreetselt täpsetele andmetele või toimikus sisalduvatele tõenditele, millest nähtub, et liikmesriigi pädev asutus on asjaomase isiku suhtes teinud nimetatud otsuse. Sellise otsuse põhjendused peavad lisaks viitama põhjustele, miks nõukogu leiab oma kaalutlusõigust kasutades, et puudutatud isiku suhtes tuleb sellist meedet kohaldada. Peale selle peavad nimetatud ühise seisukoha artikli 1 lõikes 6 silmas peetud hilisema rahaliste vahendite külmutamise otsuse põhjendused samadel tingimustel viitama spetsiifilistele ja konkreetsetele põhjustele, miks nõukogu leiab vajaduse korral uute asjaolude või tõendite põhjal pärast läbivaatamist, et puudutatud isiku rahaliste vahendite külmutamine on põhjendatud.
(vt punktid 116, 125, 126, 147, 151)
10. Määruse nr 2580/2001 teatavate isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangute kohta terrorismivastaseks võitluseks artikli 2 lõike 3 alusel vastu võetud rahaliste vahendite külmutamise otsuse seaduslikkuse kohtulik kontroll on see kontroll, mis on ette nähtud EÜ artikli 230 teises lõigus, mille kohaselt ühenduse kohtu pädevuses on lahendada hagisid, mille aluseks on pädevuse puudumine, olulise menetlusnormi rikkumine, EÜ asutamislepingu või selle rakendusnormi rikkumine või võimu kuritarvitamine.
Selle kontrolli kohaselt ning arvestades puudutatud isiku või kohtu omal algatusel esitatud tühistamise aluseid, peab Esimese Astme Kohus eelkõige kontrollima, kas on täidetud määruse nr 2580/2001 mõnele juhtumile kohaldamise õiguslikud tingimused, mis on sätestatud selle määruse artikli 2 lõikes 3, viitega kas ühise seisukoha 2001/931 terrorismivastaste erimeetmete rakendamise kohta artikli 1 lõikele 4 või selle artikli 1 lõikele 6 vastavalt sellele, kas tegemist on esialgse või hilisema rahaliste vahendite külmutamise otsusega. Sellest tuleneb, et kõnealuse otsuse seaduslikkuse kohtulik kontroll hõlmab hinnangu andmist selle põhjendamiseks viidatud faktilistele asjaoludele ja tingimustele ning selle hinnangu aluseks olevate tõendite ja teabe kontrollimist. Esimese Astme Kohus peab ka veenduma, et kaitseõigus on tagatud ja sellega seotud põhjendamiskohustus täidetud ning vajadusel, et nõukogu poolt neist taganemiseks erandlikult tuginetud ülekaalukad kaalutlused on põhjendatud.
See kontroll on seda enam hädavajalik, kui see on ainus menetluslik tagatis, mis võimaldab tagada õiglast tasakaalu rahvusvahelise terrorismi vastu võitlemise vajaduste ja põhiõiguste kaitse vahel. Kuna puudutatud isikute kaitseõiguse piiramist nõukogu poolt tuleb tasakaalustada sõltumatu ja erapooletu kohtuliku kontrolliga, siis peab ühenduste kohus saama kontrollida rahaliste vahendite külmutamise meetmete seaduslikkust ja põhjendatust ilma, et seda takistaksid nõukogu kasutatud tõendite ja teabe saladus või konfidentsiaalsus.
(vt punktid 153–155)