HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
15 ianuarie 2013(*)
„Ajutoare de stat – Concesionare directă a lucrărilor de construire și de gestiune ulterioară ale unei porțiuni de autostradă – Decizie de clasare a plângerii – Acțiune în anulare – Act supus căilor de atac – Calitate procesuală activă – Afectare individuală – Admisibilitate – Noțiunea de ajutor – Resurse de stat”
În cauza T‑182/10,
Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat), cu sediul în Roma (Italia), reprezentată de M. Maresca, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de P. Rossi și de D. Grespan, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Concessioni Autostradali Venete – CAV SpA, reprezentată de C. Malinconico și de P. Clarizia, avocați,
intervenientă,
având ca obiect o cerere de anulare a deciziei Comisiei din 10 februarie 2010 de respingere a unei plângeri depuse de reclamantă cu privire la pretinsele ajutoare de stat ilegale acordate CAV de Republica Italiană,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din doamnele I. Pelikánová (raportor), președinte, și K. Jürimäe și domnul M. van der Woude, judecători,
grefier: domnul J. Palacio González, administrator principal,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 20 iunie 2012,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul litigiului
1 Prin scrisoarea din 10 iulie 2008 (denumită în continuare „plângere”), adresată Comisiei Comunităților Europene, reclamanta, Associazione Italiana delle Società Concessionarie per la costruzione e l’esercizio di Autostrade e Trafori stradali (Aiscat), a denunțat în mod special încălcarea de către guvernul italian a normelor Uniunii referitoare la accesul pe piață, la concurență și la ajutoarele de stat. În opinia acesteia, prin articolul 2 alineatul 290 din Legea nr. 244 din 24 decembrie 2007 (supliment ordinar la GURI nr. 300 din 28 decembrie 2007), autoritățile italiene au acordat în mod direct intervenientei, societatea Concessioni autostradali Venete – CAV SpA, în care Regiunea Veneția (Italia) și Azienda nazionale autonoma delle strade SpA (ANAS), care aparține statului italian, dețin o participație, concesiunea gestiunii, precum și pe cea a întreținerii ordinare și extraordinare a secțiunii din autostrada A4 denumită „Passante di Mestre” (denumită în continuare „Passante”).
2 Passante este o secțiune de autostradă dată în folosință la 8 februarie 2009 pe care beneficiarii o pot utiliza în locul autostrăzii A57, denumită „Tangenziale di Mestre”, și/sau al autostrăzii A27 pentru a face legătura, în ambele sensuri, între Padova (Italia) fie cu Belluno (Italia), la nord, fie cu Trieste (Italia), la est. Prin construirea acestei secțiuni de autostradă se urmărea rezolvarea problemelor de congestionare a circulației de pe autostrăzile A57 și A27. În cadrul prezentei hotărâri, denumirea „Tangenziale” se va aplica tronsoanelor din autostrăzile A57 și A27 care pot fi evitate prin utilizarea Passante.
3 Prin scrisoarea din 4 noiembrie 2009, semnată de directoarea Direcției „Piața internă și dezvoltare durabilă” din cadrul Direcției Generale (DG) Energie și transporturi, Comisia a informat‑o pe reclamantă că pe baza informațiilor disponibile și în special în lumina dispozițiilor din contractele referitoare la gestionarea Passante de către CAV este exclus orice avantaj nejustificat în favoarea acesteia din urmă. În plus, la sfârșitul scrisorii se preciza că aceasta este trimisă conform articolului 20 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88] CE (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41).
4 Prin scrisoarea din 12 noiembrie 2009, reclamanta și‑a reiterat plângerea, solicitând Comisiei să analizeze concesiunea în cauză în favoarea CAV în ceea ce privește adjudecarea fără licitație a realizării și a gestiunii Passante, precum și în ceea ce privește majorarea taxei de trecere pe autostrăzile A57 și A27 care reprezentau o rută alternativă la Passante.
5 În această scrisoare, reclamanta sublinia în special, în ceea ce privește pretinsa încălcare a normelor privind ajutoarele de stat, că valoarea taxei de trecere pe Tangenziale crescuse, pentru a asigura echivalența taxei de autostradă pentru utilizatori între traseul complet efectuat pe cele două sensuri, deși Passante este mai lung decât Tangenziale. Dat fiind că produsul acestei majorări ar fi servit la finanțarea realizării Passante, CAV, în calitate de operatori ai Passante, ar fi beneficiat de un ajutor de stat.
6 Prin scrisoarea din 10 februarie 2010, semnată de asemenea de directoarea Direcției „Piața internă și dezvoltare durabilă” din cadrul DG Energie și transporturi (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a răspuns la această nouă scrisoare, întemeindu‑se din nou pe articolul 20 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 659/1999.
7 În decizia atacată, în primul rând, Comisia a indicat, în ceea ce privește aspectul adjudecării fără licitație a concesiunii în cauză, că la 14 aprilie 2009 a închis procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nr. 2008/4721, deschisă în această privință, dat fiind că cerințele prevăzute de jurisprudența Curții pentru o adjudecare directă a concesiunii către CAV erau îndeplinite.
8 În ceea ce privește, în al doilea rând, încălcarea invocată a normelor aplicabile ajutoarelor de stat, Comisia a precizat că informațiile de care dispunea nu evidențiau o încălcare a articolului 7 alineatul (9) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 17 iunie 1999 de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri (JO L 187, p. 42, Ediție specială, 07/vol. 7, p. 88), cu modificările ulterioare. Pe de altă parte, dat fiind că taxa de trecere era plătită direct CAV de către utilizatorii Tangenziale, nu s‑ar părea că sunt implicate resurse de stat. În plus, obligațiile impuse CAV în diferite dispoziții contractuale referitoare la concesiune ar fi de natură să excludă orice avantaj nedatorat în favoarea CAV.
9 În sfârșit, în al treilea rând, Comisia a considerat că faptul că guvernul italian a recucerit, prin adjudecarea concesiunii către CAV în calitate de întreprindere deținută de autoritățile publice, o piață care fusese liberalizată anterior, respectiv cea a autostrăzilor cu plată, nu presupunea în mod necesar acordarea unui ajutor de stat în favoarea CAV.
Procedura și concluziile părților
10 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 aprilie 2010, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
11 Prin act separat depus la grefa Tribunalului la 2 iulie 2010, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Reclamanta a depus observații cu privire la excepția invocată de Comisie la 30 iulie 2010.
12 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 17 decembrie 2010, CAV au formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Comisiei. La 19 ianuarie 2011 și, respectiv, la 2 februarie 2011, Comisia și reclamanta au prezentat observații cu privire la admisibilitatea cererii în intervenție.
13 Prin Ordonanța din 28 februarie 2011, Tribunalul (Camera a patra) a unit excepția de inadmisibilitate cu fondul și s‑a dispus soluționarea cererii privind cheltuielile de judecată odată cu fondul
14 Prin Ordonanța din 2 martie 2011, președintele Camerei a patra a Tribunalului a admis cererea de intervenție în litigiu a CAV, în susținerea concluziilor Comisiei.
15 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a patra) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din regulamentul de procedură, a adresat în scris întrebări părților. Părțile au răspuns la aceste cereri în termenul prevăzut.
16 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 20 iunie 2012. În urma acestei ședințe, prin Ordonanța din 11 iulie 2012, Tribunalul (Camera a patra) a redeschis procedura orală. La aceeași dată, Tribunalul a invitat‑o pe reclamantă să depună anumite documente. Reclamanta a depus documentele solicitate în termenul acordat. La 2 august 2012 și, respectiv, la 27 august 2012, intervenienta și Comisia au prezentat observații cu privire la documentele depuse.
17 La 29 august 2012, Tribunalul a declarat terminată procedura orală.
18 Reclamanta solicită Tribunalului anularea deciziei atacate.
19 Comisia, susținută de CAV, solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
– în subsidiar, respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
A – Cu privire la admisibilitate
20 Comisia invocă două cauze de inadmisibilitate, întemeiate, în primul rând, pe faptul că decizia atacată nu constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE și, în al doilea rând, pe lipsa calității procesuale active a reclamantei.
1. Cu privire la prima cauză de inadmisibilitate, întemeiată pe faptul că decizia atacată nu constituie un act supus căilor de atac
21 Comisia arată, în esență, că decizia atacată doar o informează pe reclamantă conform articolului 20 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 659/1999 cu privire la faptul că Comisia se afla în imposibilitatea de a se pronunța, întrucât, în lumina informațiilor pe care le deținea, cazul nu părea să presupună acordarea unui ajutor ilegal. În opinia acesteia, o astfel de ipoteză trebuie să fie diferențiată de cea la care face referire cea de a treia teză a aceluiași alineat, în care Comisia a inițiat faza preliminară de examinare la finalul căreia adoptă o decizie în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 659/1999, decizie cu privire la care îl informează pe reclamant.
22 Or, în prezenta cauză, în ceea ce privește fondul deciziei atacate, dintre cele trei aspecte referitoare la o posibilă incompatibilitate cu normele în materie de ajutoare de stat pe care reclamanta le invocase în plângerea sa niciunul nu s‑ar întemeia pe elemente suficiente care să permită să se rețină existența unor circumstanțe pertinente în vederea unei posibile examinări în sensul normelor în vigoare privind ajutoarele de stat.
23 În sfârșit, potrivit Comisiei, mai multe motive cu caracter formal fac imposibil să se considere că decizia atacată este un act care poate face obiectul unei căi de atac. Astfel, Comisia subliniază, în primul rând, că asupra plângerii s‑a pronunțat doar un director din cadrul DG Energie și transporturi, iar nu Comisia însăși în calitate de organ colegial, în al doilea rând, că decizia atacată nu este adresată statului membru în cauză, astfel cum trebuie adresate toate deciziile în materie de ajutoare de stat, și, în al treilea rând, că a făcut referire în mod expres la articolul 20 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 659/1999, invitând‑o pe reclamantă să continue dialogul cu serviciile sale în cazul în care considera că este oportun.
24 Reclamanta susține, în esență, că din decizia atacată reiese adoptarea de către Comisie a unei poziții definitive cu privire la inexistența unor ajutoare de stat în prezenta cauză și, în consecință, a refuzului de a iniția procedura oficială de investigare. În astfel de circumstanțe, argumentele de ordin formal invocate de Comisie ar fi lipsite de pertinență.
25 Trebuie arătat că poziția Comisiei se rezumă, în esență, să considere că, drept răspuns la o plângere în materie de ajutoare de stat, are posibilitatea de a iniția faza preliminară de examinare care se va finaliza cu o decizie în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 659/1999 ori, în cazul în care consideră că nu există suficiente motive pentru examinarea cazului, să claseze plângerea fără să inițieze faza preliminară. În această din urmă ipoteză, autorul plângerii nu ar dispune de o cale de atac pentru a se opune clasării plângerii.
26 Or, trebuie să se constate că această poziție a fost invalidată de jurisprudența Curții.
27 Astfel, Curtea a statuat că examinarea unei plângeri în materie de ajutoare de stat determină în mod necesar deschiderea fazei preliminare de examinare pe care Comisia este obligată să o încheie prin adoptarea unei decizii în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 659/1999. În ipoteza în care Comisia reține, în urma examinării unei plângeri, că o anchetă nu permite constatarea existenței unui ajutor de stat, aceasta refuză în mod implicit să inițieze procedura oficială de investigare, măsură care este imposibil să fie calificată drept o simplă măsură provizorie (Hotărârea Curții din 18 noiembrie 2010, NDSHT/Comisia, C‑322/09 P, Rep., p. I‑11911, punctele 49-51 și 53).
28 Astfel, odată ce autorul plângerii a depus observații suplimentare în urma unei prime scrisori a Comisiei care îl informa, conform articolului 20 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 659/1999, că ea consideră că nu există suficiente motive pentru examinarea cazului, Comisia este obligată conform articolului 13 alineatul (1) din acest regulament să încheie faza preliminară de examinare prin adoptarea unei decizii în temeiul articolului 4 alineatul (2), (3) sau (4) din acest regulament, și anume, o decizie care constată inexistența ajutorului, o decizie de a nu ridica obiecții sau o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare (Hotărârea Curții din 17 iulie 2008, Athinaïki Techniki/Comisia, C‑521/06 P, Rep., p. I‑5829, punctul 40).
29 În plus, pentru a determina dacă un act al Comisiei constituie o astfel de decizie, trebuie să se țină cont numai de substanța acestuia, iar nu de faptul că îndeplinește sau nu îndeplinește anumite cerințe formale, în caz contrar, Comisia s‑ar putea sustrage controlului instanței prin simpla nerespectare a unor asemenea cerințe formale (Hotărârea Athinaïki Techniki/Comisia, punctul 28 de mai sus, punctele 44-46).
30 În special, din această jurisprudență rezultă că este necesar să se respingă argumentul Comisiei potrivit căruia obligația sa de a adopta o decizie la finalul fazei preliminare de examinare sau calificarea juridică a reacției sale la o plângere este subordonată unei condiții referitoare la calitatea informațiilor furnizate de autorul plângerii, și anume relevanța și caracterul detaliat ale acestora. Prin urmare, nivelul de calitate slab al informațiilor furnizate în susținerea unei plângeri nu poate dispensa Comisia de obligația de a iniția faza preliminară de examinare și nici să încheie această examinare prin decizie în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 659/1999.
31 Trebuie să se adauge, pe de altă parte, că o astfel de interpretare a Hotărârii NDSHT/Comisia, punctul 27 de mai sus, contrar argumentelor formulate de Comisie, nu îi impune o obligație de examinare excesivă în cazurile în care informațiile furnizate de autorul plângerii sunt vagi sau privesc un domeniu foarte vast. Astfel, deși Hotărârile Athinaïki Techniki/Comisia, punctul 28 de mai sus, și NDSHT/Comisia, punctul 27 de mai sus, constată, printre altele, obligația Comisiei de a iniția, după primirea unei plângeri în materie de ajutoare de stat, faza preliminară de examinare și de a o încheia printr‑o decizie formală, hotărârile menționate nu conțin în schimb nicio precizare privind întinderea cercetării pe care Comisia este obligată să o efectueze în cadrul fazei preliminare de examinare.
32 În prezenta cauză, reclamanta prezentase deja observații suplimentare în urma unei prime informări a Comisiei, în temeiul articolului 20 alineatul (2) a doua teză din Regulamentul nr. 659/1999, în care arăta că nu intenționa să dea curs plângerii. În aceste împrejurări, Comisia avea obligația de a adopta o decizie în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 659/1999. Astfel cum reiese din jurisprudența citată la punctul 29 de mai sus, pentru a determina dacă decizia atacată este o astfel de decizie, trebuie să se examineze numai dacă, ținând seama de substanța acesteia și de intenția Comisiei, aceasta din urmă și‑a precizat în mod definitiv în cadrul deciziei poziția cu privire la măsurile denunțate de reclamantă.
33 Or, decizia atacată conține o astfel de luare de poziție definitivă. Astfel, în decizie se constată, după examinarea împrejurărilor cauzei, că „nu rezultă că ar fi vizate resurse de stat” și că „[e]ste, prin urmare, evident că CAV nu obțin niciun beneficiu suplimentar nejustificat”. Comisia a adăugat, în ceea ce privește în mod special împrejurarea că guvernul italian a „ocupat din nou” o piață care fusese liberalizată anterior, că aceasta nu presupunea în mod necesar acordarea CAV a unui ajutor de stat. Comisia și‑a precizat, prin urmare, în mod clar poziția în sensul că, în opinia acesteia, măsurile denunțate de reclamantă, astfel cum au fost precizate în observațiile sale suplimentare, nu constituiau un ajutor de stat. În consecință, decizia atacată trebuie calificată drept decizie adoptată în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999, potrivit căruia, „[î]n cazul în care, după o examinare preliminară, Comisia constată că măsura notificată nu constituie un ajutor, ea consemnează acest lucru printr‑o decizie”.
34 Trebuie să se adauge că, în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 29 de mai sus, nerespectarea vădită a formalităților impuse pentru o decizie în temeiul articolului 4 din Regulamentul nr. 659/1999 nu face imposibilă o astfel de calificare.
35 În consecință, prima cauză de inadmisibilitate invocată de Comisie trebuie respinsă.
2. Cu privire la a doua cauză de inadmisibilitate, întemeiată pe lipsa calității procesuale active a reclamantei
36 Comisia arată că reclamanta contestă numai pe fond aprecierea efectuată de serviciile sale cu privire la insuficiența elementelor adecvate pentru a se continua examinarea plângerii, invocând motive întemeiate pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe nemotivare și pe încălcarea articolului 107 TFUE, precum și pe denaturarea faptelor. În schimb, reclamanta nu s‑ar referi nicăieri în cererea introductivă la protecția drepturilor sale procedurale sau la eventuale indicații care demonstrează existența unor dificultăți serioase pe care serviciile Comisiei le‑ar fi întâmpinat în evaluarea preliminară a măsurilor de ajutor prezumate. Comisia subliniază, în acest context, că nu este de competența Tribunalului să recalifice motivele invocate în ceea ce privește fondul deciziei drept motive prin care se urmărește protecția drepturilor procedurale ale reclamantei. Comisia consideră, în consecință, că reclamanta trebuie să demonstreze că este vizată individual de decizia atacată, ceea ce nu a demonstrat în prezenta cauză.
37 În plus, din cererea introductivă nu ar reieși dacă reclamanta acționează pentru protejarea propriilor interese în calitate de asociație sau, dimpotrivă, pentru protejarea intereselor uneia sau mai multor întreprinderi pe care le‑ar putea reprezenta. Reclamanta nu ar da nicio precizare cu privire la întreprinderile pe care le reprezintă și nici nu ar menționa că ar fi primit un mandat pentru a acționa în numele acestor întreprinderi.
38 Reclamanta se opune acestor argumente, arătând faptul că reprezintă societățile, entitățile și grupurile care au obținut concesiuni pentru construirea și/sau exploatarea autostrăzilor și a tunelurilor rutiere din Italia.
39 În prezenta cauză, în primul rând, ea ar interveni pentru a proteja interesul celor 23 de membri ai săi în ceea ce privește privarea de posibilitatea de a participa la o cerere de oferte pentru concesionarea Passante, atribuit direct CAV. În al doilea rând, ea ar acționa în interesul al trei dintre membrii săi, mai precis, Società delle autostrade di Venezia e Padova SpA (denumită în continuare „SAVP”), Autovie Venete SpA și Autostrade per l’Italia SpA, care sunt, fiecare, concesionar pentru o secțiune din Tangenziale și care sunt lezate în poziția lor pe piață prin devierea circulației automobilelor către Passante, generată de majorarea taxei de trecere pe Tangenziale.
40 Potrivit unei jurisprudențe constante, alți subiecți de drept decât destinatarii unei decizii nu pot pretinde că sunt vizați individual decât dacă această decizie le aduce atingere în temeiul anumitor calități care le sunt specifice sau al unei situații de fapt care îi particularizează în raport cu orice altă persoană și, prin urmare, îi individualizează ca și cum ar fi destinatarii unei astfel de decizii (Hotărârea Curții din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia, 25/62, Rec., p. 197, 223, Hotărârea Curții din 13 decembrie 2005, Comisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Rec., p. I‑10737, punctul 33, și Hotărârea Curții din 22 decembrie 2008, British Aggregates/Comisia, C‑487/06 P, Rep., p. I‑10505, punctul 26).
41 În ceea ce privește o decizie a Comisiei în materie de ajutoare de stat, trebuie amintit că, în cadrul procedurii de control al ajutoarelor de stat, prevăzută la articolul 108 TFUE, se impune să se distingă, pe de o parte, faza preliminară a examinării ajutoarelor, instituită prin alineatul (3) al acestui articol, al cărei obiect este numai acela de a permite Comisiei să își formeze o primă opinie cu privire la compatibilitatea parțială sau totală a ajutorului respectiv, și, pe de altă parte, faza de investigare, prevăzută la alineatul (2) al aceluiași articol. Doar în cadrul acesteia, care este destinată să permită Comisiei să obțină informații complete cu privire la toate datele cauzei, tratatul prevede obligația Comisiei de a solicita părților interesate să își prezinte observațiile (Hotărârea Curții din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France, C‑367/95 P, Rec., p. I‑1719, punctul 38, și Hotărârile Comisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punctul 40 de mai sus, punctul 34, și British Aggregates/Comisia, punctul 40 de mai sus, punctul 27).
42 Rezultă că atunci când, fără a deschide procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, Comisia constată, printr‑o decizie adoptată în temeiul alineatului (3) al aceluiași articol, că un ajutor este compatibil cu piața comună, beneficiarii acestor garanții procedurale nu pot obține respectarea acestora decât dacă au posibilitatea de a contesta decizia respectivă în fața instanței Uniunii. Din aceste motive, instanța Uniunii declară admisibilă o acțiune care urmărește anularea unei astfel de decizii, introdusă de o parte în cauză în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE, atunci când persoana care a formulat acțiunea urmărește, prin introducerea acesteia, să conserve drepturile procedurale de care beneficiază în temeiul acestei din urmă dispoziții (a se vedea Hotărârile Comisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punctul 40 de mai sus, punctul 35 și jurisprudența citată, și British Aggregates/Comisia, punctul 40 de mai sus, punctul 28).
43 În schimb, dacă reclamantul contestă temeinicia deciziei de examinare a ajutorului ca atare, simplul fapt că acesta poate fi considerat parte în cauză în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE nu poate fi suficient pentru a accepta admisibilitatea acțiunii. Reclamantul trebuie să demonstreze în acest caz că are un statut special în sensul jurisprudenței rezultate din Hotărârea Plaumann/Comisia, punctul 40 de mai sus. Acest lucru ar fi valabil în special atunci când poziția pe piață a reclamantului ar fi afectată în mod substanțial de ajutorul care face obiectul deciziei în cauză (Hotărârea Curții din 28 ianuarie 1986, Cofaz și alții/Comisia, 169/84, Rec., p. 391, punctele 22-25, Hotărârea Comisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punctul 40 de mai sus, punctul 37, și Hotărârea Curții din 9 iulie 2009, 3F/Comisia, C‑319/07 P, Rep., p. I‑5963, punctul 34).
Cu privire la obiectivul prezentei acțiuni
44 În prezenta cauză, în primul rând, s‑a constatat la punctul 33 de mai sus că decizia atacată este o decizie în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999 prin care Comisia refuză să inițieze procedura oficială de investigare în ceea ce privește presupusul ajutor ilegal.
45 În al doilea rând, trebuie să se constate că concluziile prezentate de reclamantă în fața Tribunalului și motivele invocate în susținerea acestora urmăresc anularea deciziei atacate pe fond, pentru motivul că faptele denunțate în plângerea sa constituiau un ajutor incompatibil cu piața internă. Astfel, cele două motive formulate de reclamantă se intitulează, pe de o parte, „Încălcarea normelor fundamentale de procedură. Nemotivare și caracter contradictoriu al motivelor. Încălcarea articolului [107 TFUE] prin adjudecarea directă a concesiunii privind construirea și gestiunea Passante di Mestre către CAV” și, pe de altă parte, „Încălcarea normelor fundamentale de procedură. Nemotivare și caracter contradictoriu al motivelor. Încălcarea articolului [107 TFUE] prin intermediul majorării tarifului operate pe [Tangenziale]”. Pe de altă parte, în argumentele prezentate în cadrul acestor două motive, reclamanta a expus, în esență, motivele pentru care considera că măsurile contestate de ea trebuiau calificate drept ajutoare de stat. În schimb, reclamanta nu a solicitat anularea deciziei atacate pentru motivul că Comisia încălcase obligația de deschidere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE sau pentru motivul că fusese privată de dreptul său de a participa la această procedură, în sensul jurisprudenței citate la punctul 41 de mai sus, încălcându‑se dispoziția menționată.
46 Este necesar să se adauge, în această privință, că această constatare nu poate fi infirmată de argumentul reclamantei potrivit căruia aspectul protecției drepturilor procedurale este „legat intrinsec” de cererea introductivă formulată de ea, deși acest fapt nu este precizat în mod expres. Astfel, Curtea a subliniat, în împrejurări comparabile cu cele din prezenta cauză, că Tribunalul nu poate recalifica motivele invocate de reclamantă, modificând astfel obiectul litigiului cu care este sesizat (Hotărârea Comisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punctul 40 de mai sus, punctele 44 și 45).
47 În consecință, conform jurisprudenței citate la punctul 43 de mai sus, reclamanta trebuie să demonstreze că are un statut special în sensul Hotărârii Plaumann/Comisia, punctul 40 de mai sus.
48 Trebuie amintit în această privință că o acțiune în anulare a unei decizii finale a Comisiei în materie de ajutoare de stat introdusă de o asociație profesională care are sarcina de a apăra interesele colective ale membrilor săi nu este, în principiu, admisibilă decât în două ipoteze, și anume, în primul rând, dacă întreprinderile pe care le reprezintă sau unele dintre acestea au calitate procesuală activă în mod individual și, în al doilea rând, dacă această asociație poate invoca un interes propriu, în special întrucât poziția sa de negociatoare a fost afectată de actul a cărui anulare se solicită (Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 1996, AIUFASS și AKT/Comisia, T‑380/94, Rec., p. II‑2169, punctul 50, Hotărârea Tribunalului din 9 septembrie 2009, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, T‑227/01-T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 și T‑270/01, Rep., p. II‑3029, punctul 108, și Ordonanța Tribunalului din 29 martie 2012, Asociación Española de Banca/Comisia, T‑236/10, punctul 19).
Cu privire la interesele apărate de reclamantă în cadrul prezentei acțiuni
49 În prezenta cauză, Comisia nu contestă că reclamanta – după cum indică de altfel și denumirea sa – este o organizație îi care reprezintă pe concesionarii pentru construirea și gestiunea autostrăzilor din Italia. În schimb, Comisia arată că formularea prezentei acțiuni nu face parte dintre obiectivele prevăzute de statutul reclamantei.
50 Trebuie arătat, în această privință, că articolul 3 litera (a) din statutul reclamantei prevede că aceasta din urmă își propune „să analizeze problemele tehnice, administrative, financiare și juridice, precum și fiscale, care prezintă un interes general pentru membrii săi în sectorul autostrăzilor și al tunelurilor atribuite în concesiune, precum și în sectorul infrastructurilor de transport în general atribuite în concesiune, și să determine criteriile și modalitățile care trebuie utilizate pentru rezolvarea acestora”. Deși această formulare nu prevede în mod expres introducerea unei acțiuni în fața Tribunalului, o astfel de abilitare este totuși inclusă în mod implicit în sarcina de „a studia probleme administrative și juridice” și de „a determina modalitățile care trebuie utilizate pentru rezolvarea acestora”.
51 Această interpretare este confirmată de procesul‑verbal nr. 275 al consiliului de administrație al reclamantei din 22 mai 2008, depus de reclamantă. Din acest document rezultă că, pe baza unei note intitulate „CAV – Acțiunile Aiscat în vederea protejării pieței construcției și gestiunii infrastructurilor autorutiere”, atribuirea concesiunii pentru Passante, precum și majorarea taxei de trecere pe Tangenziale au făcut obiectul dezbaterilor în cadrul respectivului consiliu de administrație, la care participau în special reprezentanții SAVP, Autovie Venete și Autostrade per l’Italia. Procesul‑verbal menționat conține, printre altele, următorul pasaj:
„CAV
Președintele, abordând chestiunea CAV, societate mixtă constituită de ANAS și de Regiunea Veneția, și pe cea a acțiunilor Aiscat în vederea protejării pieței construcției și gestiunii infrastructurilor autorutiere anunță că [reclamanta] are obligația de a exercita o acțiune juridică, o acțiune întemeiată pe nelegalitatea în raport cu dreptul comunitar, sub numeroase aspecte, a punerii în aplicare a articolului 2 alineatul 290 din Legea nr. 244 din 24 decembrie 2007.
Consiliul este de acord în această privință.”
52 Acest proces‑verbal permite să se concluzioneze că reprezentanții membrilor reclamantei care au participat la ședința din 22 mai 2008 plecau de la principiul că atribuțiile statutare ale reclamantei puteau include, eventual, introducerea unei acțiuni în justiție. În aceste împrejurări, contrar argumentului Comisiei, este irelevantă inexistența unei mențiuni în procesul‑verbal al ședinței respective privind o împuternicire specifică de a formula prezenta acțiune împotriva deciziei atacate, care nu fusese încă adoptată la data ședinței din 22 mai 2008.
53 Pe de altă parte, contrar a ceea ce pare să considere Comisia, nu este necesar ca o asociație ale cărei atribuții statutare includ apărarea intereselor membrilor săi să dispună în plus de un mandat sau de o împuternicire specifice, întocmite de membrii ale căror interese le apără, pentru a i se recunoaște calitatea procesuală activă în fața instanțelor Uniunii.
54 De asemenea, având în vedere că introducerea acțiunii în justiție este acoperită de atribuțiile statutare ale reclamantei, faptul că unii dintre membrii săi s‑ar putea dezice ulterior de formularea unei acțiuni nu este de natură să elimine interesul său de a exercita acțiunea. Astfel, scrisoarea reprezentantului Autovie Venete din 31 iulie 2012, depusă de intervenientă, în care acesta declară că Autovie Venete nu are niciun interes în prezenta acțiune, este irelevantă pentru aprecierea interesului reclamantei de a exercita acțiunea.
55 În sfârșit, din înscrisurile din dosar reiese în mod neechivoc că reclamanta nu acționează în cadrul prezentei acțiuni pentru a‑și proteja propriile interese în calitate de asociație, ci pe cele ale membrilor săi. În această privință, pe de o parte, trebuie arătat că reclamanta menționează în cererea introductivă denaturarea concurenței căreia trebuie să îi facă față, în opinia sa, „participanții prezenți pe piața [concesiunilor de autostrăzi]”, din cauza atribuirii concesiunii către CAV fără licitație. Pe de altă parte, reclamanta indică trei societăți care ar fi deosebit de afectate de majorările tarifare ale taxei de trecere pe Tangenziale, întrucât ele dețin, fiecare, concesiunea pentru o secțiune din Tangenziale, mai precis, SAVP, Autovie Venete și Autostrade per l’Italia. Prin urmare, declarațiile reclamantei în observațiile cu privire la excepția de inadmisibilitate, în care arată în mod expres că nu își protejează propriile interese, ci pe cele ale membrilor săi, nu fac decât să confirme indicații deja furnizate în cererea introductivă.
56 Este adevărat că în mod contrar afirmațiilor reclamantei din cererea introductivă, în ceea ce privește cele trei societăți identificate de ea ca fiind concesionarele diferitelor secțiuni ale Tangenziale, concesiunea SAVP pe o secțiune a Tangenziale a expirat la 30 noiembrie 2009 și, după această dată, respectiva societate nu mai face parte dintre membrii săi. Reclamanta a confirmat aceste fapte în cadrul răspunsului său la întrebările scrise adresate de Tribunal.
57 Cu toate acestea, mai sunt două alte societăți, membri ai reclamantei, cu privire la care arată că interesele acestora sunt afectate de măsurile contestate în plângere, mai precis, Autovie Venete și Autostrade per l’Italia.
58 Prin urmare, trebuie să se rețină că reclamanta, pe de o parte, este o asociație profesională care are sarcina de a apăra interesele colective ale membrilor săi, în sensul jurisprudenței citate la punctul 48 de mai sus, și, pe de altă parte, a indicat în mod clar în cererea introductivă că acțiunea urmărea să apere interesele unora dintre membrii săi.
Cu privire la afectarea individuală a membrilor reclamantei
59 Conform jurisprudenței citate la punctul 48 de mai sus, trebuie să se mai examineze dacă membrii reclamantei aveau un statut special, în sensul Hotărârii Plaumann/Comisia, punctul 40 de mai sus.
60 Cu titlu introductiv, este necesar să se amintească, în ceea ce privește întinderea controlului jurisdicțional, că nu este de competența instanței Uniunii, în stadiul admisibilității, să se pronunțe în mod definitiv cu privire la raporturile de concurență dintre membrii reclamantei și întreprinderea beneficiară a subvenției. În acest context, numai reclamanta, care este o asociație care reunește societățile, entitățile și grupările care au obținut concesiuni pentru construirea și/sau pentru exploatarea autostrăzilor și a tunelurilor rutiere din Italia, trebuie să indice în mod pertinent motivele pentru care pretinsul ajutor este susceptibil să lezeze interesele legitime ale unuia sau mai multor membri ai săi, afectând în mod substanțial poziția acestora pe piața relevantă (a se vedea prin analogie Hotărârea Cofaz și alții/Comisia, punctul 43 de mai sus, punctul 28, și Hotărârea Tribunalului din 21 octombrie 2004, Lenzing/Comisia, T‑36/99, Rec., p. II‑3597, punctul 80).
61 În ceea ce privește domeniul ajutoarelor de stat, se consideră că alte subiecte de drept decât destinatarii care contestă temeinicia unei decizii de apreciere a ajutorului sunt vizate individual de decizia respectivă în cazul în care poziția acestora pe piață este afectată în mod substanțial de ajutorul care face obiectul deciziei în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârile Cofaz și alții/Comisia, punctul 43 de mai sus, punctele 22-25, și Comisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punctul 40 de mai sus, punctele 37 și 70).
62 Este necesar să se examineze această chestiune separat pentru cele două măsuri contestate de reclamantă în fața Tribunalului, mai precis, pentru atribuirea concesiunii fără licitație pentru Passante și pentru majorarea taxei de trecere pe Tangenziale.
– Cu privire la atribuirea fără licitație a concesiunii pentru Passante
63 În lipsa oricărei indicații a părților de pe piața relevantă, piața relevantă trebuie identificată a fi cea a concesiunilor autorutiere din Italia, pe care cei 23 de membri ai reclamantei, exploatanți de autostrăzi cu plată, reprezintă cererea, în fața statului, reprezentat de ANAS, care atribuie concesiunile. Potrivit statisticilor prezentate de reclamantă, în noiembrie 2009, rețeaua autostrăzilor cu plată din Italia avea aproximativ 5 500 km.
64 În ceea ce privește stabilirea unei afectări substanțiale a poziției pe piață, Curtea a avut ocazia să precizeze că numai circumstanța că un act precum decizia atacată poate exercita o influență asupra raporturilor de concurență care există pe piața relevantă și că întreprinderea în cauză se afla într‑o relație de concurență cu beneficiarul acestui act nu poate, în orice caz, să fie suficientă pentru ca întreprinderea respectivă să poată fi considerată vizată individual de acel act (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 10 decembrie 1969, Eridania și alții/Comisia, 10/68 și 18/68, Rec., p. 459, punctul 7, Ordonanța Curții din 21 februarie 2006, Deutsche Post și DHL Express/Comisia, C‑367/04 P, punctul 40, și Hotărârea Curții din 22 noiembrie 2007, Spania/Lenzing, C‑525/04 P, Rep., p. I‑9947, punctul 32).
65 Prin urmare, o întreprindere nu se poate prevala numai de calitatea sa de concurentă în raport cu întreprinderea beneficiară, ci trebuie să dovedească, în plus, că se află într‑o situație de fapt care o individualizează într‑un mod analog celui în care este individualizat destinatarul (Hotărârea Curții din 23 mai 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production și alții/Comisia, C‑106/98 P, Rec., p. I‑3659, punctul 41, Ordonanța Deutsche Post și DHL Express/Comisia, punctul 64 de mai sus, punctul 41, și Hotărârea Spania/Lenzing, punctul 64 de mai sus, punctul 33).
66 Demonstrația unei atingeri substanțiale aduse poziției pe piață a unui concurent nu poate să fie limitată însă la prezența anumitor elemente care indică o degradare a performanțelor comerciale sau financiare ale acesteia, dar poate fi realizată dovedindu‑se existența unui beneficiu nerealizat sau a unei evoluții mai puțin favorabile decât cea care ar fi fost înregistrată în lipsa unui astfel de ajutor (Hotărârea Spania/Lenzing, punctul 64 de mai sus, punctul 35).
67 În prezenta cauză, în ceea ce privește afectarea substanțială a poziției pe piață a membrilor reclamantei prin atribuirea fără licitație a concesiunii pentru Passante, trebuie constatat că reclamanta arată în cererea introductivă motivele pentru care consideră că o astfel de atribuire directă constituie o încălcare a interdicției de principiu a ajutoarelor de stat. În cadrul observațiilor sale cu privire la excepția de inadmisibilitate, reclamanta invocă interesul celor 23 de membri ai săi care ar fi fost privați de posibilitatea de a participa la o licitație în vederea concesiunii gestiunii Passante.
68 Or, pe o piață care privește un total de 5 500 km de autostrăzi cu plată, deși atribuirea fără licitație a concesiunii pentru un tronson de autostradă de o lungime de aproximativ 32 km poate avea o anumită incidență asupra concurenței, în sensul că ceilalți participanți nu au avut ocazia să crească lungimea rețelelor exploatate de fiecare dintre ei, nu se poate considera că această atribuire în sine constituie o afectare substanțială a poziției concurențiale a acestor participanți. În consecință, reclamanta nu a dovedit că membrii săi erau afectați de decizia atacată în mod diferit în raport cu orice alt operator economic care are intenția de a exploata concesiunea pentru Passante.
69 Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că, în ceea ce privește atribuirea fără licitație a concesiunii pentru Passante, membrii reclamantei nu sunt vizați individual de decizia atacată. În consecință, o acțiune formulată de ei înșiși în această privință nu ar fi fost admisibilă, iar o acțiune formulată de reclamantă în calitate de reprezentantă a intereselor acestora este de asemenea inadmisibilă.
– Cu privire la majorarea taxei de trecere pe Tangenziale
70 În lipsa oricărei precizări din partea părților, trebuie să se identifice piața relevantă ca fiind cea a punerii la dispoziție a legăturilor autorutiere pentru traficul de tranzit, în schimbul achitării unei taxe de trecere, pe cele două itinerarii pentru care există o concurență între Tangenziale și Passante. În primul rând, este vorba despre traseul în cele două sensuri între punctul de pe autostrada A4 dinspre Padova, în care se bifurcă Tangenziale și Passante, și intersecția Passante cu autostrada A27 în direcția Belluno. Acest traseu poate fi parcurs fie urmând Passante până la intersecția sa cu A27 în direcția Belluno, fie urmând, mai întâi, autostrada A57 și luând‑o apoi pe A27 către nord, în direcția Belluno. În al doilea rând, este vorba despre traseul în ambele sensuri între punctul de pe autostrada A4 dinspre Padova, în care se bifurcă Tangenziale și Passante, și punctul de pe autostrada A4 către Trieste, în care Tangenziale se unește cu autostrada A4. Acest traseu poate fi parcurs fie urmând Passante pe toată lungimea sa, fie urmând autostrada A57 pe toată lungimea sa.
71 Pe aceste două itinerarii, care pot fi efectuate urmând fie Tangenziale, fie Passante, titularii respectivi ai concesiunilor pe tronsoanele menționate se află în concurență unii cu alții. Această piață se caracterizează în special prin faptul că automobiliștii pot alege numai între două oferte concurente. Prin urmare, există un raport direct de concurență între titularul concesiunii pe Passante, pe de o parte, și titularii concesiunii Tangenziale, pe de altă parte.
72 În această privință, trebuie amintit că, astfel cum s‑a constatat la punctul 56 de mai sus, la momentul introducerii acțiunii, societatea SAVP nu mai era titulara unei concesiuni de autostradă pe Tangenziale, nici, pe de altă parte, membră a reclamantei. În ceea ce privește afectarea individuală a membrilor reclamantei, pentru examinarea admisibilității prezentei acțiuni, trebuie să se țină seama, așadar, numai de situația societăților Autovie Venete și Autostrade per l’Italia. În timp ce Autovie Venete este concesionara unui tronson de aproximativ 10 km din Tangenziale, situat între Mestre (Italia) și joncțiunea cu Passante în direcția Trieste, Autostrade per l’Italia este concesionara tronsonului din autostrada A27 în direcția Belluno (Italia), care leagă autostrada A57 și Passante, de aproximativ 6 km.
73 Pentru a demonstra o diminuare clară a traficului pe Tangenziale începând cu data de dare în folosință a Passante, reclamanta a furnizat date cu privire la evoluția traficului în lunile ianuarie-iulie 2009, în raport cu aceeași perioadă din 2008. Aceste date evidențiază, în ceea ce privește primele șapte luni ale anului 2009, o diminuare a vehiculelor‑kilometri de aproximativ 13 % pentru vehiculele ușoare și de aproximativ 28 % pentru vehiculele grele, pentru partea din rețea gestionată în acea perioadă de SAVP, din care cea mai mare parte (16 km din cei 23,3 km gestionați de SAVP) este situată pe Tangenziale (cealaltă parte fiind breteaua de legătură între Tangenziale și aeroportul Veneția‑Tessera). Deși aceste date, pe de o parte, nu furnizează informații decât cu privire la o parte a Tangenziale și, pe de altă parte, conțin fluxuri de trafic care nu sunt situate pe Tangenziale, de aici se poate deduce că traficul de pe Tangenziale a scăzut în mod semnificativ după darea în folosință a Passante. Aceste cifre nu au fost contestate în mod valabil. Astfel, intervenienta a afirmat în ședință că dispune „de alte cifre”, fără să le precizeze însă și, de asemenea, fără să furnizeze probe în această privință. Comisia, în ceea ce o privește, nu a contestat datele furnizate de reclamantă. Ea s‑a limitat să conteste legătura de cauzalitate dintre majorarea taxei de trecere pe Tangenziale și diminuarea traficului pe acest tronson, în opinia sa, aceasta din urmă datorându‑se simplului fapt că a fost dat în folosință Passante ca itinerar concurent.
74 În această privință, trebuie să recunoaștem că fluxul traficului pe Tangenziale era deja susceptibil să se diminueze într‑o măsură semnificativă din cauza simplului fapt că se deschisese Passante și că nu pare să fie posibil să se determine în ce măsură a fost agravată această diminuare de faptul că, în plus, taxa de trecere de pe Tangenziale a fost majorată. Se poate presupune însă în mod rezonabil că diminuarea înregistrată este mai importantă decât dacă taxa de trecere nu ar fi fost majorată. De altfel, între părți nu se contestă că obiectul comun al celor două măsuri era tocmai acela de a devia către Passante traficul de tranzit pentru a facilita circulația pe Tangenziale. Prin urmare, autoritățile italiene au considerat în mod evident că, în ipoteza unei taxe de trecere mai reduse pentru tranzitul pe Tangenziale în raport cu tranzitul pe Passante, numai darea în folosință a acesteia din urmă ca itinerariu alternativ nu va fi suficientă pentru a devia traficul către acest nou tronson în măsura dorită. Astfel, în caz contrar, nu ar fi fost necesar să se procedeze la această majorare a taxei de trecere.
75 Rezultă că trebuie să se respingă argumentul invocat de Comisie în ședință, potrivit căruia transferul de circulație de pe Tangenziale către Passante s‑ar fi produs în același mod în lipsa echivalenței privind taxele de trecere dintre aceste două itinerarii, întrucât conducătorii fac o alegere exclusiv în funcție de situația traficului.
76 În plus, dat fiind că, astfel cum s‑a arătat la punctul 70 de mai sus, piața relevantă este cea a punerii la dispoziție de legături rutiere pentru traficul de tranzit, în schimbul achitării unei taxe de trecere, pe cele două itinerarii pentru care există o concurență între Tangenziale și Passante, afectarea substanțială a poziției pe piață a Autovie Venete și a Autostrade per l’Italia trebuie apreciată în raport cu această piață restrânsă, iar nu în raport cu piața mult mai vastă a concesiunilor rutiere din întreaga Italie. În consecință, trebuie respins argumentul invocat de Comisie în ședință, potrivit căruia în raport cu rețelele cu o lungime totală de 230 km și de 3 000 km gestionate de Autovie Venete și, respectiv, de Autostrade per l’Italia, o majorare a taxei de trecere pe secțiunile scurte gestionate de acestea pe Tangenziale, astfel cum sunt identificate la punctul 72 de mai sus, nu ar permite să se rețină existența unei afectări substanțiale a poziției lor pe piață.
77 Astfel, trebuie subliniat că traficul de vehicule grele, pentru care diminuarea traficului a fost cea mai importantă, constituie segmentul cel mai profitabil pentru concesionarii de autostrăzi, astfel încât o diminuare în cadrul acestui segment este foarte susceptibilă să afecteze în mod substanțial veniturile acestora din exploatare.
78 În aceste condiții, trebuie să se considere că reclamanta a demonstrat corespunzător cerințelor legale că, din cauza majorării taxei de trecere pe Tangenziale care a făcut obiectul plângerii, două dintre membrele sale, respectiv Autovie Venete și Autostrade per l’Italia, se află într‑o situație de fapt care le individualizează ca și cum ar fi destinatarii deciziei atacate, în sensul jurisprudenței citate la punctul 65 de mai sus, și că rezultatele lor comerciale au avut o evoluție mai puțin favorabilă decât cea care ar fi fost înregistrată în lipsa unei astfel de măsuri, în sensul jurisprudenței citate la punctul 66 de mai sus. Trebuie să se adauge că, în calitate de titulare ale concesiunilor pe Tangenziale, aceste două societăți au fost singurele, pe lângă SAVP, care au fost afectate în mod negativ de respectiva majorare a taxei de trecere și că aceasta din urmă a fost în favoarea singurului lor concurent de pe piața relevantă, respectiv CAV în calitate de titulare ale concesiunii pe Passante.
79 În consecință, o acțiune îndreptată împotriva deciziei atacate formulată atât de Autovie Venete, cât și de Autostrade per l’Italia înseși ar fi fost admisibilă, întrucât decizia atacată conținea refuzul de a iniția procedura oficială de investigare cu privire la majorarea taxei de trecere. În consecință, acțiunea formulată de reclamantă în calitate de reprezentantă a intereselor acestora este de asemenea admisibilă în ceea ce privește majorarea taxei de trecere.
80 În consecință, cea de a doua cauză de inadmisibilitate trebuie admisă în ceea ce privește atribuirea directă a concesiunii pentru gestionarea Passante și trebuie respinsă în ceea ce privește majorarea taxei de trecere pe Tangenziale.
3. Concluzie cu privire la admisibilitate
81 În consecință, excepția de inadmisibilitate trebuie admisă în ceea ce privește atribuirea directă a concesiunii pentru Passante și trebuie respinsă în rest. Prin urmare, acțiunea este admisibilă în măsura în care contestă constatarea din decizia atacată, potrivit căreia majorarea taxei de trecere pe Tangenziale nu constituie un ajutor de stat. În schimb, este inadmisibilă în măsura în care contestă constatarea potrivit căreia atribuirea directă a concesiunii pentru Passante nu constituie un ajutor de stat.
B – Cu privire la fond
82 Reclamanta invocă două motive întemeiate, în esență, pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe încălcarea obligației de motivare, pe încălcarea articolului 107 TFUE și pe denaturarea faptelor.
1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe nemotivare și pe caracterul contradictoriu al motivelor și pe încălcarea articolului 107 TFUE, în ceea ce privește adjudecarea directă către CAV a concesiunii construcției și a gestiunii Passante
83 Primul motiv, îndreptat exclusiv împotriva constatării potrivit căreia atribuirea directă a concesiunii pentru Passante nu constituie un ajutor de stat, nu poate fi invocat în mod util împotriva constatării potrivit căreia majorarea taxei de trecere pe Tangenziale nu constituie un ajutor de stat. Ținând seama de punctul 81 de mai sus, primul motiv trebuie îndepărtat, așadar, ca fiind inoperant.
2. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe nemotivare și pe caracterul contradictoriu al motivelor, pe denaturarea faptelor și pe încălcarea articolului 107 TFUE, în ceea ce privește majorarea taxei de trecere pe Tangenziale
a) Cu privire la criticile întemeiate pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe încălcarea obligației de motivare și pe denaturarea faptelor
84 În ceea ce privește aceste critici, invocate de reclamantă în cadrul celui de al doilea motiv formulat, trebuie constatat, astfel cum a arătat Comisia în mod întemeiat în ceea ce privește obligația de motivare, că sunt menționate numai în titlul celui de al doilea motiv și nu sunt susținute de niciun argument, nici în cererea introductivă, nici în replică.
85 În consecință, conform articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură, trebuie respinse ca fiind inadmisibile criticile întemeiate pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe încălcarea obligației de motivare și pe denaturarea faptelor, invocate în cadrul celui de al doilea motiv.
b) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 107 TFUE
86 Reclamanta arată că finanțarea construirii Passante s‑a realizat prin intermediul unei majorări tarifare pe Tangenziale și că această majorare care a determinat o egalitate între taxele de trecere pentru cele două tronsoane a produs un efect de denaturare a concurenței prin deturnarea traficului de pe Tangenziale în favoarea Passante.
87 Comisia consideră că nici perceperea unei taxe de trecere de către concesionarul unui tronson de autostradă, nici faptul că această taxă de trecere a fost majorată nu presupun un transfer de resurse de stat.
88 Trebuie subliniat, în această privință, că reclamanta nu pretinde că condițiile convenției de concesiune pentru Passante, încheiată la 30 ianuarie 2009 între ANAS și CAV, ar constitui un ajutor de stat, întrucât ar exista un dezechilibru între obligațiile CAV în temeiul acestei convenții, pe de o parte, și beneficiile pe care le‑ar putea obține aceasta din urmă din concesiune, pe de altă parte. Astfel, critica formulată de reclamantă se limitează la chestiunea majorării taxei de trecere pe Tangenziale și a afectării veniturilor provenite din această majorare pentru rambursarea costurilor de construcție a Passante.
89 Astfel cum s‑a constatat la punctul 33 de mai sus, decizia atacată este o decizie în temeiul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999, întrucât constă în constatarea Comisiei, la finalul fazei preliminare de examinare, potrivit căreia majorarea taxei de trecere pe Tangenziale nu constituie un ajutor. Reclamanta susține, în esență, că, dimpotrivă, Comisia ar fi trebuit să constate că măsura respectivă constituie un ajutor de stat.
90 Articolul 107 alineatul (1) TFUE declară incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
Cu privire la împrejurările de fapt ale cauzei
91 Cu titlu introductiv, trebuie să delimităm modalitățile majorării în discuție a taxei de trecere și ale utilizării produsului acestei majorări.
92 Majorarea taxei de trecere pe Tangenziale a fost decisă pentru prima dată prin delibera (decizie administrativă) nr. 128 a Comitato interministeriale per la programmazione economica (Comitetul interministerial pentru programare economică, CIPE) din 6 aprilie 2006 (GURI nr. 142 din 21 iunie 2006, p. 16). Astfel, acest act autorizează „includerea, în actele complementare […] convențiilor în vigoare cu societățile care gestionează autostrăzile care se intersectează cu Passante di Mestre, a unor clauze care prevăd izoplata […] pentru a garanta în timp fluxul de resurse necesare realizării Passante”. Reiese din dosar că principiul „izoplății” înseamnă că automobiliștii în tranzit, în ambele sensuri, între Padova și Trieste și între Padova și Belluno pot alege între două itinerarii fără să existe vreo diferență în ceea ce privește cuantumul taxei de trecere.
93 Cuantumul majorării taxei de trecere a fost stabilit prin delibera nr. 3 a CIPE din 26 ianuarie 2007 (GURI nr. 96 din 26 aprilie 2007, p. 79). În conformitate cu acest act, majorarea trebuia să constea în adăugarea, la numărul de kilometri parcurși efectiv de traficul în tranzit, în ambele sensuri, pe Tangenziale, atât pe tronsonul Padova‑Trieste, cât și pe tronsonul Padova‑Belluno, a unei distanțe fictive de 10,14 km începând de la 1 februarie 2007 și de 20,28 km începând de la 1 ianuarie 2008.
94 În urma unei întârzieri în darea în folosință a Passante, aceste din urmă date au fost amânate ulterior la 1 mai 2008 și la 1 ianuarie 2009 prin Delibera nr. 24 a CIPE din 27 martie 2008 (GURI nr. 157 din 7 iulie 2008, p. 55).
95 În conformitate cu dispozițiile deciziilor citate la punctele precedente, modalitățile majorării taxei de trecere au fost înscrise în convențiile de concesiune dintre ANAS, pe de o parte, și societățile care gestionează Tangenziale și Passante, pe de altă parte.
96 Conform articolului 4 din convenția de concesiune pentru Passante, încheiată la 30 ianuarie 2009 între ANAS și CAV (denumită în continuare „Convenția”), concesiunea Passante încetează la 31 decembrie 2032. Potrivit articolului 6.2 din Convenție, CAV s‑au angajat, printre altele, să ramburseze către ANAS, până la 30 iunie 2010, totalitatea cheltuielilor efectuate de aceasta din urmă pentru construirea Passante. Rezultă astfel din dosar și, printre altele, din articolul 3.2 litera (d) din Convenție că, într‑o primă etapă, construirea Passante a fost finanțată de ANAS.
97 Din articolul 6.4 din convenție rezultă că, în schimb, CAV vor beneficia:
– în primul rând, de produsul majorării taxei de trecere aplicate pe Tangenziale;
– în al doilea rând, de veniturile provenite din taxa de trecere pe Passante;
– în al treilea rând, de la 30 noiembrie 2009, de veniturile fostei concesiuni a SAVP, preluată de CAV, pe o parte din Tangenziale;
– în al patrulea rând, de veniturile rezultate din subconcesiunile referitoare la spațiile de servicii.
98 Astfel, în cele din urmă, produsul majorării taxei de trecere aplicate pe Tangenziale și celelalte componente menționate la punctul anterior permit statului italian să recupereze sumele pe care le‑a cheltuit pentru construirea Passante.
99 În ceea ce privește detaliile majorării taxei de trecere, articolul 6.4 din Convenție reia, în esență, dispozițiile deciziilor CIPE citate la punctele 93 și 94 de mai sus, prevăzând adăugarea la numărul de kilometri parcurși efectiv de traficul în tranzit, în ambele sensuri, pe Tangenziale, atât pe tronsonul Padova‑Trieste, cât și pe tronsonul Padova‑Belluno, a unei distanțe fictive de 10,14 km începând de la 1 februarie 2008 și de 20,28 km începând de la 1 ianuarie 2009. Potrivit precizărilor furnizate de CAV în răspunsul la întrebările scrise adresate de Tribunal și confirmate verbal de părți în ședință, această majorare se va diminua treptat, în conformitate cu planul economic și financiar anexat la Convenție, până la ajungerea la termen a acesteia din urmă. Astfel, numărul de kilometri suplimentari era de 19,88 km în anul 2010, de 19,48 km în anul 2011 și de 19,1 km de la 1 ianuarie 2012.
100 În ceea ce privește modalitățile de percepere și de transfer ale cuantumurilor percepute în temeiul numărului de kilometri suplimentari, părțile au precizat de comun acord, ca răspuns la întrebările scrise ale Tribunalului, că sumele în discuție sunt percepute de concesionarii care gestionează stațiile de plată în cauză – mai precis, Autovie Venete, în ceea ce privește stația Venezia‑Est, Autostrade per l’Italia, în ceea ce privește stația Venezia‑Nord, și CAV, în ceea ce privește stația Venezia‑Padova – sau în numele acestora de o societate deținută de Autostrade per l’Italia, și sunt transferate ulterior către CAV potrivit modalităților stabilite în convenția de interconexiune dintre diferiții concesionari.
101 Aceste modalități variază în funcție de mijlocul de plată folosit de utilizator:
– în cazul plății în numerar sau prin carte de credit, sumele în cauză sunt încasate de concesionarul care gestionează stația de plată respectivă care le transferă direct CAV (în ceea ce privește stația de plată Venezia‑Padova gestionată de CAV, este vorba despre un transfer contabil intern în cadrul CAV);
– în cazul plății prin sistemul de taxare rutieră electronică (telepass) sau prin card preplătit (Viacard), sisteme gestionate de societatea Telepass SpA, controlată de Autostrade per l’Italia, sumele în cauză sunt încasate de Telepass și transferate ulterior CAV.
Cu privire la criteriul referitor la resursele de stat
102 În ceea ce privește calificarea drept ajutor de stat a majorării taxei de trecere pe Tangenziale, părțile au opinii divergente, în primul rând, cu privire la aspectul dacă măsura respectivă presupune un transfer de resurse de stat în favoarea CAV în calitate de concesionare ale Passante.
103 În primul rând, rezultă din jurisprudența Curții că numai avantajele acordate direct sau indirect prin intermediul resurselor de stat sunt considerate ajutoare în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE. Distincția stabilită în această dispoziție între „ajutoarele acordate de state” și ajutoarele acordate „prin intermediul resurselor de stat” nu presupune că toate avantajele acordate de un stat constituie ajutoare, fie că sunt, fie că nu sunt finanțate prin intermediul resurselor de stat, ci vizează doar includerea în această noțiune a avantajelor care sunt acordate direct de stat, precum și a celor care sunt acordate prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau înființat de acest stat (Hotărârea Curții din 13 martie 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Rec., p. I‑2099, punctul 58 și jurisprudența citată).
104 În al doilea rând, în ceea ce privește noțiunea de resurse de stat, trebuie amintit că din jurisprudența Curții rezultă că articolul 107 alineatul (1) TFUE cuprinde toate mijloacele pecuniare pe care autoritățile publice le pot utiliza în mod efectiv pentru a susține anumiți operatori economici, fără a fi relevant dacă aceste mijloace aparțin sau nu aparțin în mod permanent patrimoniului statului. În consecință, chiar dacă sumele aferente măsurii în cauză nu sunt permanent în posesia autorităților publice, faptul că rămân în mod constant sub control public și, așadar, la dispoziția autorităților naționale competente, este suficient pentru calificarea acestora drept resurse de stat (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 16 mai 2000, Franța/Ladbroke Racing și Comisia, C‑83/98 P, Rec., p. I‑3271, punctul 50, și Hotărârea Curții din 16 mai 2002, Franța/Comisia, C‑482/99, Rec., p. I‑4397, punctul 37).
105 Or, în prezenta cauză, astfel cum s‑a subliniat la punctele 100 și 101 de mai sus, sumele care corespund produsului majorării taxei de trecere sunt plătite direct CAV fie de Autovie Venete și de Autostrade per l’Italia, fie de Telepass, în calitate de societăți private. Prin urmare, sumele în discuție circulă direct și exclusiv între societăți private, fără ca vreun organism public să dobândească, fie și temporar, posesia sau controlul asupra acestora. În consecință, nu este vorba despre resurse de stat în sensul jurisprudenței citate la punctele 103 și 104 de mai sus.
106 Având în vedere că criteriul privind afectarea resurselor de stat nu este îndeplinit, trebuie să se constate, fără să fie necesară examinarea celorlalte elemente care definesc noțiunea de ajutor de stat, că majorarea taxei de trecere pe Tangenziale, precum și afectarea produsului acestei majorări la rambursarea costurilor de construcție a Passante, în temeiul Convenției, nu constituie un ajutor de stat.
107 În consecință, critica întemeiată pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE trebuie respinsă, precum și cel de al doilea motiv și acțiunea în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
108 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Cu toate acestea, potrivit articolului 87 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul de procedură, pentru motive excepționale sau în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, Tribunalul poate să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată.
109 Întrucât reclamanta a căzut în pretenții în ceea ce privește fondul și întrucât Comisia a căzut în pretenții în parte în ceea ce privește cauzele de inadmisibilitate pe care le‑a invocat, trebuie să se dispună că fiecare dintre părțile principale suportă jumătate din cheltuielile de judecată efectuate de cealaltă parte. În plus, reclamanta suportă cheltuielile de judecată ale CAV în calitate de interveniente.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat) suportă jumătate din propriile cheltuieli de judecată, jumătate din cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană și suportă în întregime cheltuielile de judecată efectuate de Concessioni autostradali Venete – CAV SpA.
3) Comisia suportă jumătate din propriile cheltuieli de judecată, precum și jumătate din cheltuielile de judecată efectuate de Aiscat.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 15 ianuarie 2013.
Semnături
Cuprins
Istoricul litigiului
Procedura și concluziile părților
În drept
A – Cu privire la admisibilitate
1. Cu privire la prima cauză de inadmisibilitate, întemeiată pe faptul că decizia atacată nu constituie un act supus căilor de atac
2. Cu privire la a doua cauză de inadmisibilitate, întemeiată pe lipsa calității procesuale active a reclamantei
Cu privire la obiectivul prezentei acțiuni
Cu privire la interesele apărate de reclamantă în cadrul prezentei acțiuni
Cu privire la afectarea individuală a membrilor reclamantei
– Cu privire la atribuirea fără licitație a concesiunii pentru Passante
– Cu privire la majorarea taxei de trecere pe Tangenziale
3. Concluzie cu privire la admisibilitate
B – Cu privire la fond
1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe nemotivare și pe caracterul contradictoriu al motivelor și pe încălcarea articolului 107 TFUE, în ceea ce privește adjudecarea directă către CAV a concesiunii construcției și a gestiunii Passante
2. Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe nemotivare și pe caracterul contradictoriu al motivelor, pe denaturarea faptelor și pe încălcarea articolului 107 TFUE, în ceea ce privește majorarea taxei de trecere pe Tangenziale
a) Cu privire la criticile întemeiate pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, pe încălcarea obligației de motivare și pe denaturarea faptelor
b) Cu privire la motivul întemeiat pe încălcarea articolului 107 TFUE
Cu privire la împrejurările de fapt ale cauzei
Cu privire la criteriul referitor la resursele de stat
Cu privire la cheltuielile de judecată