GENERALADVOKAT E. SHARPSTONS STILLINGTAGEN
fremsat den 19. juli 2012 1(1)
Sag C-278/12 PPU
A. Adil
mod
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (Nederlandene))
»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – Schengengrænsekodeks – kontrol, der kan ligestilles med grænsekontrol«
1. Atiqullah Adil, som kommer fra Afghanistan, blev den 28. marts 2012 standset af Koninklijke Marechaussee (det kongelige politi) (2) under en mobil sikkerhedskontrol (»Mobiel Toezicht Veilighed«, herefter »MTV-kontrol«), mens han befandt sig ombord på en bus, der kom fra Tyskland, i et område inden for 20 kilometer fra Nederlandenes landegrænse mod Tyskland. De andre passagerer blev også standset. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at der på denne dag var blevet udført en eller flere kontroller i løbet af en time, hvor to køretøjer – altså kun en meget lille del af de køretøjer, der passerede – faktisk blev standset.
2. De nederlandske myndigheder udførte denne MTV-kontrol på grundlag af artikel 50 i Vreemdelingenwet 2000 (udlændingeloven, herefter »Vw 2000«) og – som det fremgår af rapporten af 28. marts 2012 – i henhold til artikel 4.17a i Vreemdelingenbesluit 2000 (udlændingebekendtgørelsen af 2000, herefter »Vb 2000«) (3). Ved afgørelse af 28. marts 2012 blev Atiqullah Adil administrativt frihedsberøvet (4). Det fremgår af de nationale sagsakter, at Atiqullah Adil på tidspunktet for standsningen meddelte Koninklijke Marechaussee, at han ønskede at indgive en ansøgning om asyl. Oplysninger vedrørende asylansøgninger og ulovlig indvandring i databasen »Eurodac« (5) viste, at Atiqullah Adil har forbindelse til Norge. Hans asylansøgning er derfor den 5. april 2012 blevet fremsendt til de norske myndigheder, hvor den fortsat behandles.
3. Atiqullah Adil har anfægtet lovligheden af sin frihedsberøvelse med den begrundelse, at den MTV-kontrol, som han er blevet undergivet, svarede til grænsekontrol og derfor var i strid med forordning (EF) nr. 562/2006 (herefter »Schengengrænsekodeksen«) (6) om grænsepassage inden for de stater, der er parter i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (7).
4. Den 16. april 2012 gav Rechtbank ’s-Gravenhage ikke Atiqullah Adil medhold i det søgsmål, som han havde anlagt til prøvelse af afgørelsen af 28. marts 2012, og Rechtbank afviste hans påstand om erstatning. Atiqullah Adil appellerede dernæst nævnte dom til afdelingen for forvaltningsretssager i Raad van State (Nederlandene) og gjorde herved gældende, at Rechtbank ’s-Gravenhage med urette havde anset standsningen for lovlig og ikke havde taget den omstændighed i betragtning, at der på tidspunktet for MTV-kontrollen ikke forelå en rimelig formodning for ulovligt ophold.
5. Det spørgsmål, der rejses i den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse fra Raad van State, er i det væsentlige, om Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), som fastsætter princippet om et forbud mod kontrol, der kan ligestilles med grænsekontrol, er til hinder for den nationale lovgivning vedrørende MTV-kontroller. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt, at Domstolen præciserer den fortolkning, som den foretog i dommen i sagen Melki og Abdeli (8).
6. Domstolen har fastslået, at med henblik på at opfylde nævnte bestemmelse skal »[e]n national lovgivning, som giver politimyndighederne kompetence til at gennemføre identitetskontroller – en kompetence, der dels er begrænset til medlemsstatens grænseområde til andre medlemsstater, dels gennemføres uafhængigt af den kontrollerede persons adfærd og særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden – […] indeholde en nødvendig afgrænsning af den kompetence, som tillægges disse myndigheder, navnlig med henblik på at tjene som vejledning for den skønsbeføjelse, som sidstnævnte råder over med hensyn til den praktiske anvendelse af denne kompetence« (9). Domstolen har endvidere udtalt, at den nødvendige afgrænsning »bør sikre, at den praktiske anvendelse af kompetencen til at gennemføre identitetskontroller ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol, som det navnlig fremgår af de omstændigheder, som er nævnt i [Schengengrænsekodeksens] artikel 21, litra a), andet punktum […]« (10).
Retsforskrifter
EU-retten
Traktaterne
7. Artikel 3, stk. 2, TEU bestemmer:
»Unionen giver borgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer, kombineret med passende foranstaltninger vedrørende kontrol ved de ydre grænser, asyl, indvandring og forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet.«
8. Artikel 67 TEUF har følgende ordlyd:
»1. Unionen udgør et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hvor de grundlæggende rettigheder og medlemsstaternes forskellige retssystemer og retstraditioner respekteres.
2. Unionen sikrer, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser, og den udformer en fælles politik for asyl, indvandring og kontrol ved de ydre grænser, der bygger på solidaritet mellem medlemsstaterne, og som er retfærdig over for tredjelandsstatsborgere. I forbindelse med dette afsnit sidestilles statsløse med tredjelandsstatsborgere.
[…]«
9. Artikel 72 TEUF bestemmer:
»Dette afsnit [om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed] er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan udøve deres beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.«
10. Artikel 77 TEUF bestemmer:
»1. Unionen udformer en politik, der skal sikre,
a) at personer uanset nationalitet ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser
[…]«
11. Artikel 79, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Unionen udformer en fælles indvandringspolitik med henblik på at sikre en effektiv styring af migrationsstrømme i alle faser, en retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig lovligt i medlemsstaterne, samt forebyggelse og øget bekæmpelse af ulovlig indvandring og menneskehandel.«
Schengengrænsekodeksen
12. Schengengrænsekodeksen udgør en udvikling af bestemmelserne om grænsepassage i Schengenreglerne, som bl.a. er indeholdt i de relevante bestemmelser i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen (11) og i Den Fælles Håndbog dertil (12).
13. Ifølge Schengengrænsekodeksens artikel 1, stk. 1, »indeholder [forordningen] bestemmelser med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem Den Europæiske Unions medlemsstater«.
14. Forordningens artikel 2 har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
1) »indre grænser«:
a) medlemsstaternes fælles landegrænser, herunder flod- og søgrænser
b) medlemsstaternes lufthavne for interne flyvninger
c) medlemsstaternes søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer) for så vidt angår færgeruter
2) »ydre grænser«: medlemsstaternes landegrænser, herunder grænser ved indre vandveje (floder og søer), søgrænser samt lufthavne, søhavne og havne ved indre vandveje (floder og søer), for så vidt de ikke er indre grænser
[…]
9) »grænsekontrol«: den aktivitet, som i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning og med henblik på at opfylde målene heri foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning
10) »ind- og udrejsekontrol«: kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område
11) »grænseovervågning«: overvågning af grænserne på strækningerne mellem grænseovergangssteder og overvågning af grænseovergangssteder uden for den normale åbningstid for at forhindre personer i at omgå ind- og udrejsekontrollen
[…]«
15. Schengengrænsekodeksens artikel 3 bestemmer, at den »finder anvendelse på alle personer, der passerer medlemsstaternes indre eller ydre grænser«.
16. Schengengrænsekodeksens artikel 20 med overskriften »Passage af de indre grænser« bestemmer:
»De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet.«
17. Samme forordnings artikel 21, der har overskriften »Kontrol inden for medlemsstaternes område«, bestemmer:
»Ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser berører ikke:
a) medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol; dette gælder også i grænseområder. For så vidt angår første punktum kan udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke ligestilles med ind- og udrejsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger:
i) ikke har grænsekontrol som formål
ii) bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet
iii) er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser
iv) udføres som stikprøvekontrol
b) sikkerhedskontrol af personer i havne eller lufthavne, der foretages af de kompetente myndigheder i henhold til den enkelte medlemsstats ret eller af de ansvarlige i havne og lufthavne eller af transportvirksomheder, forudsat at denne kontrol også foretages for så vidt angår personer, der rejser inden for en medlemsstats område
c) en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter
d) tredjelandsstatsborgeres pligt til at anmelde deres tilstedeværelse på en medlemsstats område […]«
Nederlandsk ret
18. Artikel 50 i Vw 2000 bestemmer:
»1. De embedsmænd, som er pålagt grænsebevogtning, og de embedsmænd, som er pålagt kontrol med udlændinge, er beføjet til på grundlag af faktiske omstændigheder og forhold, som ud fra objektive kriterier skaber en begrundet formodning for ulovligt ophold, eller med henblik på at forhindre ulovligt ophold efter grænsepassage, at standse personer for at fastslå deres identitet, nationalitet eller opholdsretlige stilling. […] Det fastsættes ved almindelige forvaltningsretlige bestemmelser, hvilke dokumenter en udlænding skal være i besiddelse af, for at hans identitet, nationalitet og opholdsretlige stilling kan fastslås.
[...]«
19. Artikel 4.17a i Vb 2000 bestemmer:
»1. Beføjelsen til at standse personer for at fastslå deres identitet, nationalitet eller opholdsretlige stilling med henblik på at forhindre ulovligt ophold efter grænsepassage som omhandlet i artikel 50, stk. 1, [i Vw 2000] udføres kun i forbindelse med kontrol af udlændinge:
a) i lufthavne, ved flyankomster fra Schengenområdet
b) i tog, inden for maksimalt 30 minutter efter passage af den fælles grænse med Belgien eller Tyskland eller indtil anden station efter grænsepassagen, såfremt denne station ikke er nået inden for dette tidsrum
c) på veje og vandveje i et område på 20 km fra den fælles grænse med Belgien eller Tyskland.
2. Den i stk. 1 omhandlede kontrol udføres på grundlag af oplysninger eller erfaringer vedrørende ulovligt ophold efter grænsepassage. Kontrollen kan ligeledes i begrænset omfang udføres med henblik på at samle oplysninger om denne type ulovligt ophold.
3. Den i stk. 1, litra a), omhandlede kontrol udføres maksimalt syv gange om ugen på flyafgange fra samme flyselskab, på maksimalt en tredjedel af dette flyselskabs samlede antal planlagte flyafgange pr. måned. Inden for rammerne af denne kontrol standses kun en del af en flyafgangs passagerer.
4. Den i stk. 1, litra b), omhandlede kontrol udføres maksimalt i to tog dagligt pr. strækning, maksimalt i otte tog og maksimalt i to vogne pr. tog.
5. Den i stk. 1, litra c), omhandlede kontrol udføres maksimalt 90 timer om måneden og seks timer om dagen på samme vej eller vandvej. Inden for rammerne af denne kontrol standses kun en del af de transportmidler, der passerer.«
20. Af forarbejderne til denne bestemmelse fremgår følgende (13):
»Denne ændring af Vb 2000 har til formål at sikre, at kontrollen af udlændinge inden for rammerne af bekæmpelsen af ulovligt ophold efter grænsepassage (herefter »mobil kontrol«) ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol i Schengengrænsekodeksens forstand. Således efterleves Domstolens dom af 22. juni 2010 (dommen i sagen Melki og Abdeli) og Raad van States afgørelse af 28. december 2010, og den mobile kontrol bringes i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a).«
Anmodningen om præjudiciel afgørelse
21. Den foreliggende sag er en blandt en række sager, hvor Raad van State, der er den øverste forvaltningsdomstol, og andre forvaltnings- og straffedomstole i den omhandlede medlemsstat har behandlet spørgsmålet om, hvorvidt det kontrolsystem, som er indført ved artikel 50, stk. 1, i Vw 2000 og gennemført ved artikel 4.17a i Vb 2000, indeholder tilstrækkelige garantier til at undgå, at de pågældende kontroller anses for personkontrol som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 20 eller kontrol, der kan ligestilles med ind- og udrejsekontrol, som omhandlet i samme forordnings artikel 21, litra a).
22. Ifølge Raad van State blev artikel 4.17a indsat i Vb 2000 efter Raad van States afgørelse af 28. december 2010, hvorved det blev fastslået, at den nederlandske lovgivning, som med hensyn til MTV-kontroller var gældende på dette tidspunkt, fastsatte en kompetence, hvis praktiske udførelse kunne have en tilsvarende virkning som grænsekontrol.
23. Raad van State har siden flere gange fastslået, at artikel 4.17a i Vb 2000 er forenelig med Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), således som bestemmelsen er fortolket af Domstolen i dommen i sagen Melki og Abdeli. I sin afgørelse af 20. oktober 2011 udtalte Raad van State således, at det ikke følger af denne dom, at artikel 4.17a skulle have taget hensyn til den pågældendes adfærd og særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden. Henset til udtrykket »kan […] navnlig« i Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), forkastede Raad van State i sin afgørelse af 5. marts 2012 den fortolkning af nævnte bestemmelse, hvorefter de omhandlede politimæssige beføjelser er begrænset til situationer, der vedrører hensyn til den offentlige orden. I samme afgørelse udtalte Raad van State ligeledes, at det ikke er afgørende, om individet opfatter kontrollen som grænsekontrol. Det meget begrænsede antal af køretøjer og tog, som faktisk kontrolleres, kan derimod anses for et relevant kriterium.
24. På trods af denne retspraksis har Rechtbank Roermond (strafferetsafdelingen) den 20. februar 2012 anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt Schengengrænsekodeksens artikel 20 og 21 er til hinder for det MTV-kontrolsystem, der er fastsat ved artikel 4.17a i Vb 2000 (14). Det fremgår desuden af Raad van States forelæggelsesafgørelse, at Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (strafferetsafdelingen) ved afgørelse af 11. maj 2012 ligeledes har fastslået, at en MTV-kontrol, selv hvis den udføres i medfør af artikel 4.17a i Vb 2000, har tilsvarende virkning som grænsekontrol som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 21, hvis
– kompetencen ikke udøves på grundlag af konkrete og faktiske omstændigheder, som skaber en formodning for ulovligt ophold
– kontrolkompetencen udelukkende udøves på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage
– kontrollen har til formål at fastslå, om betingelserne for, at en person kan få lov til at rejse ind i eller ud af den omhandlede medlemsstats område, er opfyldt.
25. På baggrund af den forskellige praksis ved de nederlandske retter har Raad van State besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal Schengengrænsekodeksens artikel 21 fortolkes således, at den er til hinder for udøvelsen af en national kompetence som den, der er tillagt ved artikel 50 i [Vw 2000] og gennemført ved artikel 4.17a i [Vb 2000], hvorefter det er tilladt at udføre personkontrol ved de indre grænser med henblik på at efterprøve, om de opfylder de betingelser for lovligt ophold, der finder anvendelse i medlemsstaten?
2) a) Er Schengengrænsekodeksens artikel 21 til hinder for, at nationale kontroller som dem, der er omhandlet i artikel 50 i [Vw 2000], i henhold til artikel 4.17a, stk. 2, i [Vb 2000] udføres på grundlag af generelle oplysninger og erfaringer vedrørende personers ulovlige ophold på kontrolstedet, eller er det ved udførelsen af sådanne kontroller påkrævet, at der foreligger konkrete holdepunkter for at antage, at en person opholder sig ulovligt i den omhandlede medlemsstat?
b) Er Schengengrænsekodeksens artikel 21 til hinder for udførelsen af denne type kontrol, når den har til formål at indsamle de i spørgsmål 2a nævnte generelle oplysninger og erfaringer vedrørende ulovligt ophold, hvis kontrollen kun udføres i begrænset omfang?
3) Skal Schengengrænsekodeksens artikel 21 fortolkes således, at en begrænsning af en kontrolkompetence som den, der er fastsat i en lovbestemmelse som artikel 4.17a i [Vb 2000], er tilstrækkelig med henblik på at sikre, at den praktiske udførelse af kontrollen ikke har tilsvarende virkning som den i henhold til artikel 21 [i forordning nr. 562/2006] forbudte grænsekontrol?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
26. Raad van State har i sin anmodning af 4. juni 2012 anmodet Domstolen om at behandle den foreliggende sag efter den præjudicielle hasteprocedure, som er omhandlet i artikel 267, stk. 4, TEUF, i medfør af artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementets artikel l04a.
27. Raad van State har i begrundelsen for anmodningen gjort gældende, at sagen rejser spørgsmål, som vedrører politikkerne for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og at besvarelsen af spørgsmålene er relevant med henblik på at træffe afgørelse om den administrative frihedsberøvelse af Atiqullah Adil. Den asylansøgning, som Atiqullah Adil har indgivet, er ikke nævnt i forelæggelsesafgørelsen (15).
28. Henset til de ovenstående forhold har Domstolens Anden Afdeling den 11. juni 2012 besluttet at tage den forelæggende rets anmodning til følge og iværksætte den præjudicielle hasteprocedure.
29. Den nederlandske regering, Europa-Kommissionen og Atiqullah Adils advokat har indgivet skriftlige indlæg. De samme parter samt den tjekkiske, den tyske og den franske regering var repræsenteret under retsmødet den 5. juli 2012.
30. Under retsmødet blev de faktiske omstændigheder vedrørende den administrative frihedsberøvelse af Atiqullah Adil, og navnlig begrundelsen herfor, uddybet og står dermed mere klart. Det fremgår af den nederlandske regerings indlæg, at Atiqullah Adil er blevet frihedsberøvet i forbindelse med indgivelsen af hans asylansøgning og på grund af den eventuelle risiko for, at han vil forsøge at unddrage sig myndighedernes kontrol under behandlingen af hans ansøgning, såfremt han ikke administrativt frihedsberøves. Eftersom frihedsberøvelsen af Atiqullah Adil ikke afhænger af lovligheden af standsningen af ham, men tilsyneladende udelukkende af behandlingen af hans asylansøgning, er virkningerne af Domstolens besvarelse af de præjudicielle spørgsmål vedrørende hans frihedsberøvelse ikke længere klare.
31. Denne konstatering giver mig anledning til at fremsætte følgende bemærkninger.
32. Den præjudicielle hasteprocedure er udtrykkeligt og udelukkende blevet indført for at imødekomme den bydende nødvendighed af at behandle visse sagskategorier – bl.a. sager, hvor lovligheden af frihedsberøvelsen af en person afhænger af Domstolens besvarelse af de forelagte spørgsmål – »hurtigst muligt« (16). Det er en undtagelsesprocedure, som kun bør iværksættes i sager, hvor der virkelig foreligger et behov for en afgørelse hurtigst muligt. For Domstolen indebærer proceduren en koncentreret anvendelse af ressourcer, såvel retslige som administrative. Hvis der kommer for mange anmodninger om anvendelse af proceduren, griber det derfor ind i behandlingen af de andre sager, som er indbragt for Domstolen. Det er åbenbart, at der ikke kan anmodes om proceduren med henblik på (f.eks.) at opnå en hurtigere besvarelse, hvis de faktiske omstændigheder, som anmodningen bygger på, ikke begrunder proceduren.
33. Af disse grunde kan der kun anmodes om den præjudicielle hasteprocedure, når de omstændigheder, som begrunder den, virkelig foreligger. Den nationale ret er således forpligtet til i forelæggelsesafgørelsen at fremstille de retlige og faktiske omstændigheder, der godtgør sagens hastende karakter og begrunder anvendelsen af den præjudicielle hasteprocedure. Denne forpligtelse er modstykket til principperne om solidaritet og samarbejde, der er styrende for forholdet mellem de nationale retter og Domstolen. Den nationale ret må ikke udelade forhold, som er relevante for Domstolens bedømmelse af nødvendigheden af at undergive den nationale rets anmodning om præjudiciel afgørelse denne undtagelsesprocedure.
Gennemgang
Indledende bemærkninger
34. De præjudicielle spørgsmål, der er rejst i forelæggelsesafgørelsen, omhandler udelukkende Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a). Henset til den nære forbindelse mellem nævnte betingelse og samme forordnings artikel 20, bør sidstnævnte dog også tages i betragtning ved besvarelsen af disse spørgsmål. Artikel 21, litra a), er nemlig den nødvendige tilføjelse til artikel 20, som gør forbuddet mod grænsekontrol effektivt. I denne forbindelse er det min opfattelse, at bedømmelsen svarer til den, der bl.a. på området for varernes frie bevægelighed anvendes til at konstatere, om der foreligger enten en kvantitativ importrestriktion eller en foranstaltning med tilsvarende virkning, under hensyntagen til de praktiske virkninger af den omhandlede lovgivning fra sag til sag.
35. Det spørgsmål, som rejses i denne sag, er i det væsentlige, om Schengengrænsekodeksens artikel 20 og 21, litra a), er til hinder for en national lovgivning, som giver de omhandlede myndigheder kompetence til at udføre en kontrol som MTV-kontrollen. Efter min opfattelse skal de tre præjudicielle spørgsmål behandles samlet.
36. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den kompetence, der er fastsat i artikel 50, stk. 1, i Vw 2000, giver de embedsmænd, som er pålagt grænsebevogtning, og de embedsmænd, som er pålagt kontrol med udlændinge, dvs. Koninklijke Marechaussee, kompetence til at standse personer for at fastslå deres identitet, nationalitet eller opholdsret for at imødegå risikoen for ulovligt ophold. Ifølge bestemmelsen kan denne risiko for det første fastslås på grundlag af faktiske omstændigheder og forhold, som ud fra objektive kriterier skaber en begrundet formodning for ulovligt ophold. Under retsmødet har den nederlandske regering bekræftet, at enhver standsning inden for det indenlandske område i princippet foretages på dette grundlag.
37. For det andet bestemmer artikel 50, stk. 1, i Vw 2000, at en standsning også kan foretages »med henblik på at forhindre ulovligt ophold efter grænsepassage«. Afgrænsningen i artikel 4.17a i Vb 2000 henviser kun til denne sidstnævnte type kontrol, og de spørgsmål, der er forelagt Domstolen, omhandler også kun denne, idet Atiqullah Adil blev standset under en MTV-kontrol, mens han befandt sig i en bus på motorvej A67/E34 tæt ved grænsen. Min gennemgang vil derfor være koncentreret om de bestemmelser i den nederlandske lovgivning, som omhandler denne type kontrol.
38. I modsætning til, hvad Atiqullah Adils advokat har gjort gældende, er det endelig min opfattelse, at det klart fremgår af ordlyden af Schengengrænsekodeksens artikel 20 og 21, at disse bestemmelser ikke på nogen måde begrænser medlemsstaternes ret til at udpege de myndigheder, som er kompetente til at udføre en politimæssig beføjelse. Medlemsstaterne har ligeledes mulighed for at fastsætte retsgrundlaget for og afgrænsningen af denne kompetence enten i deres indvandrings- eller udlændingelovgivning eller i deres straffelov. Det er kun udøvelsen af kompetencen, som i givet fald skal overholde EU-retten.
Ophævelse af grænsekontrollen og politimæssige beføjelser med tilsvarende virkning
39. Schengengrænsekodeksens artikel 20 sikrer, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser, og indfører et område, hvor den frie bevægelighed for personer er sikret. Bestemmelsen fastsætter det almindelige princip, hvorefter de indre grænser mellem de medlemsstater, der er omfattet af Schengenreglerne, kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet (17).
40. Artikel 21 bekræfter medlemsstaternes ret til inden for de fastsatte begrænsninger at udøve deres politimæssige beføjelser, at foretage sikkerhedskontrol i havne eller lufthavne, at fastsætte en forpligtelse i deres nationale lovgivning til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter og at forpligte tredjelandsstatsborgere til at anmelde deres tilstedeværelse på deres område.
41. Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), består af første og andet punktum. Ifølge første punktum berører ophævelsen af grænsekontrollen ikke medlemsstaternes kompetence til at udøve politimæssige beføjelser på deres område, herunder i grænseområder, så længe udøvelsen heraf ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol. Schengengrænsekodeksen forbyder således ikke kun grænsekontrol, men også foranstaltninger med tilsvarende virkning som grænsekontrol.
42. Andet punktum, som »navnlig« omhandler nr. i)-iv), er en uddybning af det princip, der er fastsat i første punktum, da det opregner de omstændigheder, hvorunder den praktiske udøvelse af den tildelte kompetence ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol.
43. På grundlag af tekstens blotte ordlyd er det min opfattelse, at den liste over omstændigheder, der er opregnet i Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), hverken er udtømmende eller kumulativ.
44. I denne forbindelse tilslutter jeg mig Kommissionens opfattelse, hvorefter en politimæssig beføjelse, som opfylder alle betingelserne i Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), nr. i)-iv), formentlig ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol. Den blotte omstændighed, at alle disse betingelser ikke er opfyldt, udelukker derimod ikke nødvendigvis, at udøvelsen af en politimæssig beføjelse er i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksens artikel 20 og 21. Som Kommissionen med rette har fremhævet i sine indlæg, virker Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), i denne forbindelse klar, idet ordet »navnlig« står foran de omstændigheder, som bestemmelsen opregner. Betingelsen i nr. i) forekommer mig dog at være grundlæggende. Efter min opfattelse er det vanskeligt at forestille sig, at en politimæssig beføjelse, hvis formål svarer til formålet med grænsekontrol, ikke skulle være forbudt ved Schengengrænsekodeksens artikel 20 og 21.
45. Selv om lovgiver har fastsat, at de indre grænser kan passeres overalt, uden at der foretages kontrol (artikel 20) eller anvendes foranstaltninger med tilsvarende virkning (artikel 21), sikrer hverken artikel 20 eller 21, at en person, som har passeret en indre grænse, nu kan færdes på en medlemsstats område og bosætte sig dér, uden at der udøves politimæssige beføjelser i forhold til den pågældende. Nævnte bestemmelsers anvendelsesområde kan navnlig ikke udstrækkes til at forbyde, at en medlemsstat udøver politimæssige beføjelser på sit område.
46. Domstolen har beskæftiget sig med fortolkningen af Schengengrænsekodeksens artikel 20 og artikel 21, litra a), i dommen i sagen Melki og Abdeli i forbindelse med et spørgsmål vedrørende den franske lovgivnings forenelighed med EU-retten. Ifølge denne lovgivning måtte politimyndighederne foretage kontrol af enhver persons identitet, bl.a. i en zone i en afstand af 20 km fra Frankrigs landegrænse til stater, som er parter i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen. Den kompetence, der var omhandlet i denne sag, havde til formål at kontrollere overholdelsen af den pligt til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise beviser og dokumenter, som var fastsat i national lovgivning.
47. Hvilken fortolkning gav Domstolen så af disse bestemmelser?
48. For det første anlagde Domstolen en streng fortolkning af anvendelsesområdet for Schengengrænsekodeksens artikel 20. Hvis et eller flere af de forhold, der definerer »grænsekontrol«, dvs. den omhandlede handling, kontrolstedet, kontroltidspunktet og formålet med kontrollen, ikke foreligger, falder kontrollen således ikke ind under bestemmelsens anvendelsesområde.
49. I det foreliggende tilfælde svarede formålet med den omhandlede kontrol ikke til formålet med en grænsekontrol som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 2, nr. 9)-11) (18), og kontrollen blev ikke udført på tidspunktet for grænsepassagen, men udgjorde en kontrol inden for en medlemsstats område (19). Den omhandlede kontrol faldt derfor ikke ind under anvendelsesområdet for artikel 20.
50. Jeg er enig i denne fremgangsmåde.
51. Jeg medgiver, at en sådan formel fortolkning i princippet indebærer en risiko for, at medlemsstaterne omgår forbuddet mod grænsekontrol ved de indre grænser ved f.eks. at placere kontrolsteder et par kilometer efter grænsen. Schengengrænsekodeksens artikel 20 skal imidlertid ikke betragtes adskilt fra sin umiddelbare sammenhæng, dvs. forordningens artikel 21, hvorefter ophævelsen af grænsekontrollen ved de indre grænser i princippet ikke berører udøvelsen af politimæssige beføjelser inden for det nationale område, forudsat at udøvelsen af disse beføjelser ikke har en tilsvarende virkning som grænsekontrol, og følgelig ikke bringer princippet i artikel 20 i fare. Artikel 21, litra a), sikrer bl.a. den effektive virkning af princippet i artikel 20. Hvis sidstnævntes anvendelsesområde blev fortolket udvidende, ville det ikke alene risikere at ændre ordlyden af artikel 2, nr. 10) (definitionen af »ind- og udrejsekontrol«), men ville også gøre indgreb i artikel 21, litra a).
52. En mere vid fortolkning ville endvidere indebære, at medlemsstaterne i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 20 ville være forhindret i at anvende politimæssige beføjelser i forbindelse med bekæmpelsen af ulovligt ophold på en del af deres område, nemlig i grænseområderne, hvor det forekommer mig, at sådanne foranstaltninger kan være såvel nødvendige som effektive.
53. For det andet fastslog Domstolen i dommen i sagen Melki og Abdeli, at selv om den omhandlede kontrol ikke svarer til en grænsekontrol som omhandlet i Schengengrænsekodeksens artikel 20 og i definitionerne i dens artikel 2, nr. 9)-11), skal det ikke desto mindre efterprøves, om den politimæssige beføjelse, som er fastsat i den nationale lovgivning, indebærer en risiko for, at dens udøvelse bringer princippet i Schengengrænsekodeksens artikel 20 i fare. Er denne kontrol med andre ord en skjult grænsekontrol og dermed forbudt ved Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), første punktum?
54. I denne forbindelse udtalte Domstolen, at for så vidt som der er tale om kontroller på f.eks. en betalingsmotorvej, kan det territoriale anvendelsesområde udgøre et indicium for, at der foreligger en sådan tilsvarende virkning (20). Domstolen forkastede derimod den opfattelse, at den omstændighed, at det territoriale anvendelsesområde er begrænset til et grænseområde, i sig selv skulle være tilstrækkelig til, at det må konstateres, at udøvelsen af denne kompetence har tilsvarende virkning som grænsekontrol.
55. Domstolen undersøgte dernæst nøje ordlyden af den omhandlede nationale lovgivning med henblik på at fastslå, om den indeholdt indicier for, at udøvelsen af den politimæssige kompetence risikerede at have tilsvarende virkning som grænsekontrol. Domstolen konkluderede, at denne risiko forelå, eftersom kompetencen dels var begrænset til grænseområdet, dels kunne gennemføres uafhængigt af den kontrollerede persons adfærd og særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden.
56. For det tredje udtalte Domstolen, at det i medfør af Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), kræves, at den nationale ret »afgrænser« den kompetence, som de nationale myndigheder er tildelt: at lovgivningen fastsætter præciseringer og begrænsninger af den tildelte kompetence med henblik på at undgå, at kompetencen udøves på en sådan måde, at den har tilsvarende virkning. Den nødvendige afgrænsning skal »sikre, at den praktiske anvendelse af kompetencen til at gennemføre identitetskontroller ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol, som det navnlig fremgår af de omstændigheder, som er nævnt i [Schengengrænsekodeksens] artikel 21, litra a)« (21). I nævnte sag indeholdt den nationale lovgivning hverken præciseringer eller begrænsninger af den skønsmæssige kompetence (22). Schengengrænsekodeksens artikel 20 og 21 var derfor til hinder for en sådan national lovgivning.
57. Domstolen fremhævede forbindelsen mellem på den ene side kravet om afgrænsning og på den anden side »de omstændigheder, som er nævnt i [Schengengrænsekodeksens] artikel 21, litra a)«. Idet Domstolen ikke udtrykkeligt tiltrådte den opfattelse, som generaladvokaten i sin stillingtagen i nævnte sag havde anført – nemlig at »disse omstændigheder udelukkende [er] anført som eksempler«, og at spørgsmålet »bør undersøges enkeltvis« (23) – fandt den således, at sådanne omstændigheder er særligt relevante, selv om de ikke er de eneste forhold, som kan udgøre en sådan afgrænsning.
58. Henset til de ovenstående betragtninger vil jeg nu vende mig mod det særlige tilfælde om en kontrol som MTV-kontrollen set i forhold til dennes karakteristika, således som de er blevet fremlagt i forelæggelsesafgørelsen.
Udgør en kontrol som MTV-kontrollen grænsekontrol eller en politimæssig beføjelse med tilsvarende virkning?
59. MTV-kontrollen indgår i bekæmpelsen af ulovligt ophold og vedrører navnlig tredjelandsstatsborgere, som allerede er indrejst i Schengenområdet, og som, hvad enten denne indrejse var lovlig eller ej, imidlertid ikke længere har ret til at opholde sig på det nederlandske område. Kontrollen udføres i et område på 20 km fra Nederlandenes landegrænse med Tyskland og Belgien. Den har til formål at sikre, at de personer, som standses, har tilladelse til at blive på medlemsstatens område, og ikke at bestemme, om de kan få lov til at rejse ind i eller ud af området. Heraf følger, at MTV-kontrollen hverken udføres ved grænsen eller på tidspunktet for grænsepassagen, og at dens formål er et andet end formålet med grænsekontrol.
60. MTV-kontrollen henhører derfor ikke under anvendelsesområdet for Schengengrænsekodeksens artikel 20.
61. Hvis den kompetence, der er omhandlet i artikel 50, stk. 1, i Vw 2000, ikke var suppleret med de betingelser, der er indeholdt i artikel 4.17a i Vb 2000, ville den dog indebære en væsentlig risiko for, at dens praktiske udøvelse ville bringe princippet i Schengengrænsekodeksens artikel 20 i fare.
62. Kontrollen udføres specifikt på vejene i nærheden af grænsen. Det forekommer mig at være rimeligt at antage, at desto kortere afstanden mellem kontrolstedet og grænsen er, desto større er risikoen for, at kontrollen i praksis har tilsvarende virkning som grænsekontrol. Nærheden til en grænse kan dog ikke i sig selv medføre en kontrolvirkning. Kontrollen af en person, som er ude at spadsere i centrum af Venlo – en nederlandsk by i nærheden af grænsen til Tyskland – ligner ikke nødvendigvis standsningen af en passager ombord på en bus fra Tyskland på et tidspunkt, hvor bussen kører på den internationale motorvej og endnu ikke har haft anledning til at flette ind i den lokale trafik mod Venlo.
63. Kontrollen af en persons identitet, nationalitet og opholdsret er en handling, som ligeledes forbindes med grænsekontrol. Med henblik på at sikre, at en person kan få lov til at rejse ind i en medlemsstats område, er det normalt at kontrollere personens identitet og nationalitet, samt at fastslå, om indrejsebetingelserne er opfyldt – alle forhold, som er væsentlige forudsætninger for, at denne person kan gives opholdsret.
64. Artikel 4.17a i Vb 2000 fastsætter imidlertid en ganske detaljeret afgrænsning af de kompetencer, der er tillagt ved artikel 50, stk. 1, i Vw 2000. Er denne afgrænsning tilstrækkelig til, at MTV-kontrollerne er forenelige med EU-retten?
65. Efter min opfattelse er svaret ja.
66. For det første bemærkes, at de politimæssige beføjelser, som er tilladt i henhold til artikel 50, stk. 1, i Vw 2000 og artikel 4.17a i Vb 2000, ikke har grænsekontrol som formål. Formålet med en kontrol som MTV-kontrollen er på en gang at afsløre personer, hvis ophold er ulovligt, og ved sin blotte eksistens at afskrække fra ulovlig indvandring, selv om der ikke foretages grænsekontrol.
67. Den omhandlede kontrol udløses ikke på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, men på grund af faktiske omstændigheder: Det kan ikke benægtes, at visse tredjelandsstatsborgere enten rejser ind i Schengenområdet uden at have ret til det eller bliver i Schengenområdet uden at have ret til at opholde sig dér. Af denne grund er det i henhold til artikel 50, stk. 1, i Vw 2000 tilladt at standse personer på hele det nederlandske område, herunder i grænseområderne.
68. Formålet med grænsekontrol er, at personer, som ikke har ret til indrejse i området, ikke gives adgang dertil. Formålet med en kontrol som MTV-kontrollen er derimod at identificere de personer, som uafhængigt af lovligheden af deres indrejse i Schengenområdet ikke har (eller ikke længere har) opholdsret. En sådan standsning vil formentlig dernæst give anledning til at anvende bestemmelserne i national ret vedrørende bl.a. kontrollen af, om der foreligger ulovligt ophold, behandlingen af indvandrere og tilbagesendelse af disse. For så vidt som disse områder berøres af EU-retten, er medlemsstaterne forpligtet til at udforme deres lovgivning på en sådan måde, at den overholder EU-retten (24). Disse virkninger af en kontrol på en medlemsstats område, herunder i grænseområder, adskiller sig klart fra virkningerne af en grænsekontrol.
69. For det andet bestemmer artikel 4.17a, stk. 2, i Vb 2000, at de standsninger, der er tilladt i henhold til artikel 50, stk. 1, i Vw 2000, skal udføres på grundlag af oplysninger eller erfaringer vedrørende ulovligt ophold efter grænsepassage. Kontrollerne kan ligeledes i begrænset omfang udføres med henblik på at samle oplysninger om ulovligt ophold efter grænsepassage.
70. Det fremgår af den nederlandske regerings indlæg, at kontrollerne foretages på grundlag af profiler, som bygger på oplysninger eller data, der påviser en forøget risiko for dels grænseoverskridende kriminalitet på visse veje, dels tilstedeværelsen af personer, som ikke har opholdsret (25), en forøget risiko på visse tidspunkter samt profiler i forhold til køretøjets type og farve. Disse oplysninger er genstand for en stadig vurdering. Såvel vejene, køretøjets type og farve, køretøjernes indregistreringsland som tidspunkterne for kontrol og passage varierer i forhold til de oplysninger, som er indsamlet vedrørende forekomsten af risikoen for ulovligt ophold (26).
71. Det er min vurdering, at denne fremgangsmåde opfylder Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), nr. ii).
72. Denne bestemmelses ordlyd, særligt anvendelsen af udtrykket »navnlig« og bestemmelsens henvisning til begrebet »den offentlige sikkerhed«, udelukker ikke, at de indsamlede oplysninger og erfaringer kun kan omhandle grænseoverskridende kriminalitet, men også såvel ulovligt ophold som ulovlig indvandring. Herved bemærkes endnu engang, at det efter min opfattelse er afgørende, at formålet med den omhandlede kontrol ikke svarer til formålet med grænsekontrol. Med undtagelse af denne begrænsning fastsætter artikel 21, litra a), ikke de formål, som tillader medlemsstaterne at indføre en politimæssig beføjelse.
73. I modsætning til, hvad Atiqullah Adils repræsentant har gjort gældende, er det min opfattelse, at Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), ikke er til hinder for, at den omhandlede lovgivning tillader kontroller, uden at disse udløses af den pågældendes adfærd eller særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden. Dette var efter min opfattelse også Domstolens holdning i dommen i sagen Melki og Abdeli (27).
74. Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), indeholder ikke en regel, hvorefter medlemsstaterne skal udøve deres politimæssige beføjelser på den samme måde på hele deres område. Ordlyden af artikel 21, litra a), udgør – i modsætning til ordlyden af artikel 21, litra b) – ikke et grundlag for en sådan streng lighed mellem kontroller i grænseområderne og kontroller på resten af området (28).
75. Det er derfor min opfattelse, at det er tilladt, at fremgangsmåden for udøvelsen af en politimæssig beføjelse er tilpasset kendetegnene for de eventuelle trusler eller risici, som begrunder beføjelsen. Hvis en medlemsstat konstaterer, at der foreligger en forhøjet risiko for at identificere personer med ulovligt ophold i grænseområderne, forhindrer artikel 21, litra a), ikke en passende reaktion herpå, så længe den ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol.
76. Artikel 4.17a, stk. 2, i Vb 2000 bestemmer ligeledes, at kontrollerne kan iværksættes med henblik på at indsamle oplysninger om ulovligt ophold efter grænsepassage inden for de rammer, der er fastsat i bestemmelsen. Disse kontrollers formål, nemlig at identificere ny praksis og nye ruter og at sikre sig pålideligheden af øvrige indsamlede oplysninger, kræver, at kontrollerne (ligesom alle andre kontroller) udføres som stikprøver og dermed i overensstemmelse med Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), nr. iv). Under retsmødet har Kommissionen endvidere foreslået, uden at dette blev bestridt af de andre parter, at antallet af kontroller, der udføres med henblik på at indsamle oplysninger, ikke må overstige antallet af kontroller, der udføres på grundlag af oplysninger og erfaringer vedrørende ulovligt ophold efter grænsepassage.
77. For det tredje bestemmer artikel 4.17a, stk. 5, i Vb 2000, at varigheden af MTV-kontroller, uanset på hvilket grundlag de foretages, ikke må overskride 90 timer om måneden og seks timer om dagen på den samme vej.
78. Det er min opfattelse, at en sådan begrænsning ikke i sig selv er tilstrækkelig til at udgøre en passende afgrænsning, idet den ikke forhindrer, at ethvert køretøj og enhver person standses inden for dette tidsrum. Artikel 4.17a, stk. 5, andet punktum, i Vb 2000 præciserer imidlertid, at kun en del af de transportmidler, der passerer, må standses. Denne bestemmelse forhindrer åbenbart, at myndighederne standser ethvert køretøj. Den sikrer derimod ikke selektive kontroller, idet den i teorien tillader, at 99% af alle køretøjerne standses. Langt hovedparten af køretøjerne skal dog ikke standses, idet MTV-kontrollerne ifølge artikel 4.17a, stk. 2, i Vb 2000 skal udføres på grundlag af oplysninger eller erfaringer vedrørende ulovligt ophold, og de begrunder kun selektive standsninger (29).
79. Det fremgår således, at den afgrænsning, der er fastsat i artikel 4.17a i Vb 2000, i realiteten sikrer, at det antal af køretøjer og personer, som kontrolleres i de perioder, der nærmere er anført i artikel 4.17a i Vb 2000, er begrænset og varieret, samt at kontrollerne ikke foretages systematisk.
80. Henset til de ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at den afgrænsning, der er fastsat i artikel 4.17a i Vb 2000, opfylder de fire betingelser i Schengengrænsekodeksens artikel 21, litra a), nr. i)-iv) og sikrer, at den praktiske anvendelse af en kompetence som den, der er tildelt Koninklijke Marechaussee ved artikel 50, stk. 1, i Vw 2000, ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol.
Stillingtagen
81. Jeg foreslår derfor Domstolen at besvare de forelagte spørgsmål på følgende måde:
»Artikel 21 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats nationale lovgivning, som tillader, at personer, der befinder sig i et køretøj på en vej i et grænseområde, standses med henblik på at kontrollere deres identitet, nationalitet og opholdsret, for så vidt som denne lovgivning foreskriver en afgrænsning som den, der er fastsat i artikel 4.17a i Vreemdelingenbesluit 2000, med henblik på at undgå, at sådanne standsninger har tilsvarende virkning som grænsekontrol.
Bestemmelsen er bl.a. ikke til hinder for, at den nationale lovgivning fastsætter, at sådanne standsninger foretages på grundlag af generelle oplysninger og erfaringer vedrørende ulovligt ophold, uden at de udløses af den pågældendes adfærd eller særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden, eller at de foretages på grund af behovet for at indsamle oplysninger om ulovligt ophold efter grænsepassage.«