OPINIÓN DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentada el 9 de julio de 2012 1(1)
Asunto C‑278/12 PPU
A. Adil
contra
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Raad van State (Países Bajos)]
«Espacio de libertad, seguridad y justicia — Código de fronteras Schengen — Inspecciones asimiladas a las inspecciones fronterizas»
1. El Sr. Adil, procedente de Afganistán, fue detenido el 28 de marzo de 2012 por la Koninklijke Marechaussee (2) durante un Mobiel Toezicht Veiligheid (Control Móvil de Seguridad; en lo sucesivo, «control MTV») cuando se encontraba a bordo de un autobús que venía de Alemania, en la zona que se extiende, dentro de los Países Bajos, hasta veinte kilómetros a partir de la frontera terrestre de los Países Bajos con Alemania. Los otros pasajeros también fueron detenidos. De la resolución de remisión se desprende que ese mismo día se realizaron uno o varios controles durante una hora, tiempo en el cual dos vehículos fueron efectivamente inmovilizados, es decir, una proporción mínima de los medios de transporte que circulaban.
2. Las autoridades neerlandesas realizaron este control MTV en virtud del artículo 50 de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de extranjería de 2000; en lo sucesivo, «Vw 2000») y, como se declara en el atestado de 28 de marzo de 2012, de conformidad con el artículo 4.17a del Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto de extranjería de 2000; en lo sucesivo, «Vb 2000»). (3) En virtud de una resolución de 28 de marzo de 2012, el Sr. Adil fue objeto de una medida de internamiento. (4) De los autos del procedimiento nacional se desprende que, en el momento de su detención, el Sr. Adil informó a la Koninklijke de su intención de presentar una solicitud de asilo. Informaciones relativas a las solicitudes de asilo y a la inmigración ilegal, procedentes de la base de datos «Eurodac», (5) mostraron la existencia de un vínculo entre el Sr. Adil y Noruega. En consecuencia, el 5 de abril de 2012 se remitió su solicitud de asilo a las autoridades noruegas, solicitud que aún se está tramitando.
3. El Sr. Adil impugnó la legalidad de su internamiento basándose en que el control MTV al que fue sometido, constituía una inspección fronteriza y que, por tanto, era contrario al Reglamento (CE) nº 562/2006 (en lo sucesivo, «Código de fronteras Schengen»), (6) relativo al cruce de los territorios de los Estados partes del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen (en lo sucesivo, «Convenio Schengen»). (7)
4. El 16 de abril de 2012, el Rechtbank ‘s‑Gravenhage declaró infundado el recurso interpuesto por el Sr. Adil contra la resolución de 28 de marzo de 2012 y desestimó su solicitud de indemnización por daños y perjuicios. Seguidamente, el Sr. Adil interpuso recurso de apelación contra esta sentencia ante la Sala de lo contencioso‑administrativo del Raad van State (Países Bajos), alegando que el Rechtbank ‘s‑Gravenhage incurrió en un error al considerar que la detención era legal y pasó por alto que en el momento del control MTV no existía una presunción razonable de estancia irregular.
5. La cuestión que se plantea en la presente petición de decisión prejudicial formulada por el Raad van State consiste esencialmente en determinar si el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen, que recoge el principio de prohibición de las inspecciones asimiladas a las inspecciones fronterizas, se opone a la normativa nacional relativa a los controles MTV. En esencia, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que clarifique la interpretación que hizo en la sentencia Melki y Abdeli. (8)
6. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, para dar cumplimiento a la referida disposición, «una legislación nacional que atribuya a las autoridades de policía una competencia para efectuar controles de identidad, competencia que se limita a la zona fronteriza del Estado miembro con otros Estados miembros, por una parte, y que por otra parte es independiente del comportamiento de la persona controlada y de circunstancias específicas que acrediten un riesgo de perturbación del orden público, debe prever la necesaria delimitación de la competencia atribuida a esas autoridades, en particular a fin de orientar la facultad de apreciación de la que disponen estas últimas en la aplicación práctica de dicha competencia». (9) Además, el Tribunal de Justicia declaró que esa necesaria delimitación «debe garantizar que el ejercicio práctico de la competencia para efectuar controles de identidad no pueda tener un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas, como resulta en particular de las circunstancias que figuran en la segunda frase del artículo 21, letra a), del [Código de fronteras Schengen]». (10)
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Tratados
7. El artículo 3 TUE, apartado 2, establece:
«2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia».
8. A tenor del artículo 67 TFUE:
«1. La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicos de los Estados miembros.
2. Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países. A efectos del presente título, los apátridas se asimilarán a los nacionales de terceros países.
[…]»
9. El artículo 72 TFUE dispone:
«El presente título [sobre el espacio de libertad, seguridad y justicia] se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.»
10. A tenor del artículo 77 TFUE:
«1. La Unión desarrollará una política que tendrá por objetivo:
a) garantizar la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores;
[…]»
11. El artículo 79 TFUE, apartado 1, establece:
«La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas.»
Código de fronteras Schengen
12. El Código de fronteras Schengen constituye un desarrollo de las disposiciones relativas al cruce de fronteras del acervo Schengen integrado, en concreto, en las disposiciones pertinentes del Convenio Schengen (11) y su Manual común. (12)
13. A tenor del artículo 1, párrafo primero, del Código de fronteras Schengen, el antedicho Reglamento «dispone la ausencia de controles fronterizos de las personas que crucen las fronteras interiores de los Estados miembros de la Unión Europea».
14. El artículo 2 del referido Reglamento tiene el siguiente tenor:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
1) “fronteras interiores”:
a) las fronteras terrestres comunes, incluidas las fronteras fluviales y lacustres, de los Estados miembros;
b) los aeropuertos de los Estados miembros por lo que respecta a los vuelos interiores;
c) los puertos marítimos, fluviales y lacustres de los Estados miembros por lo que respecta a los enlaces regulares de transbordadores;
2) “fronteras exteriores”: las fronteras terrestres de los Estados miembros, incluidas las fronteras fluviales, lacustres y marítimas, así como los aeropuertos y puertos marítimos, fluviales y lacustres, siempre que no sean fronteras interiores;
[…]
9) “control fronterizo”: la actividad realizada en las fronteras, de conformidad con las disposiciones del presente Reglamento y a los efectos del mismo, que con independencia de otros motivos, obedezca a la intención de cruzar la frontera o [al] propio acto de cruzarla y que consista en la realización de inspecciones fronterizas y de actividades de vigilancia de fronteras;
10) “inspecciones fronterizas”: las inspecciones efectuadas en los pasos fronterizos con el fin de garantizar que pueda autorizarse la entrada de personas, incluidos sus medios de transporte y los objetos en su posesión en el territorio de los Estados miembros o su abandono;
11) “vigilancia de fronteras”: la vigilancia de las fronteras entre los pasos fronterizos y la vigilancia de estos últimos fuera de los horarios de apertura establecidos, con el fin de impedir que las personas se sustraigan a las inspecciones fronterizas;
[…]»
15. El artículo 3 del Código de fronteras Schengen establece que éste «se aplicará a toda persona que cruce las fronteras interiores o exteriores de los Estados miembros».
16. El artículo 20 del Código de fronteras Schengen, titulado «Cruce de las fronteras interiores», dispone:
«Las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad.»
17. El artículo 21 del mismo Reglamento, titulado «Inspecciones dentro del territorio», establece:
«La supresión del control en las fronteras interiores no afectará:
a) al ejercicio de las competencias de policía de las autoridades competentes de los Estados miembros en virtud de su Derecho interno, en la medida en que el ejercicio de tales competencias no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas; este punto también es aplicable a las zonas fronterizas. En el sentido de la primera frase, el ejercicio de las competencias de policía no podrá, en particular, considerarse equivalente al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando las medidas policiales:
i) no tengan como objetivo el control de fronteras,
ii) estén basadas en información y experiencia policiales de carácter general sobre posibles amenazas a la seguridad pública y estén destinadas, en particular, a combatir la delincuencia transfronteriza,
iii) estén concebidas y se ejecuten de un modo claramente diferenciado de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores,
iv) se lleven a cabo sirviéndose de inspecciones aleatorias;
b) a las inspecciones de seguridad en los puertos o aeropuertos, efectuadas sobre las personas por las autoridades competentes en virtud del Derecho interno de cada Estado miembro por los responsables portuarios o aeroportuarios o por los transportistas, siempre que estas inspecciones se efectúen también sobre las personas que viajen dentro de un Estado miembro;
c) a la posibilidad de que un Estado miembro disponga en su Derecho interno la obligación de poseer o llevar consigo documentos;
d) a la obligación de los nacionales de terceros países de señalar su presencia en el territorio de un Estado miembro […]»
Normativa neerlandesa
18. El artículo 50 de la Vw 2000 dispone:
«1. Los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros son competentes, bien en virtud de hechos y circunstancias que, valorados con arreglo a criterios objetivos, generan una presunción razonable de irregularidad de la estancia, bien en el marco de la lucha contra la estancia irregular una vez atravesada la frontera, para efectuar detenciones con el fin de comprobar la identidad de las personas, su nacionalidad y su estatuto en cuanto al derecho de residencia. […] Mediante disposición general de carácter administrativo, se designarán los documentos de que debe disponer un extranjero para comprobar su identidad, nacionalidad y estatuto en cuanto al derecho de residencia.
[…]»
19. A tenor del artículo 4.17a del Vb 2000:
«1. La facultad mencionada en el artículo 50, apartado 1, de la Ley, al objeto de combatir la estancia irregular una vez traspasada la frontera, de efectuar detenciones con el fin de comprobar la identidad de las personas, su nacionalidad y su estatuto en cuanto al derecho de residencia, se ejercerá exclusivamente en el marco del control de extranjeros:
a) en aeropuertos, en la llegada de vuelos procedentes del territorio Schengen;
b) en trenes durante como máximo treinta minutos después de cruzar la frontera común con Bélgica o Alemania o bien, si dentro de dicho período no se ha llegado todavía a la segunda estación una vez cruzada la frontera, hasta a lo sumo, la segunda estación ubicada una vez cruzada la frontera;
c) en carreteras y vías navegables en una zona de hasta veinte kilómetros contados a partir de la frontera común con Bélgica o Alemania.
2. El control previsto en el apartado 1 se realizará sobre la base de la información y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera. Además, el control podrá realizarse, en una medida limitada, con vistas a obtener información sobre ese tipo de estancia irregular.
3. El control previsto en el apartado 1, letra a), se realizará como máximo siete veces por semana en vuelos de una misma […] ruta, con un máximo de una tercera parte del número total de vuelos previstos por mes en dicha ruta. En el marco de dicho control se parará únicamente a parte de los pasajeros del vuelo.
4. El control previsto en el apartado 1, letra b), se realizará cada día en un máximo de dos trenes por trayecto y en un máximo de ocho trenes en total, hasta un máximo de dos vagones por cada tren.
5. El control previsto en el apartado 1, letra c), se realizará en una misma carretera o vía navegable en un máximo de noventa horas al mes y un máximo de seis horas por día. En el marco de dicho control se parará únicamente a una parte de los medios de transporte que circulen por tales vías.»
20. A tenor de la exposición de motivos relativa a la misma disposición: (13)
«Mediante esta modificación del Decreto de extranjería se pretende garantizar que el control de los extranjeros para combatir la estancia irregular una vez traspasada la frontera (en lo sucesivo, “control móvil”) no tenga un efecto equivalente al de una inspección fronteriza en el sentido del Código de fronteras Schengen. De este modo se da cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2010 (sentencia Melki y Abdeli) y a la resolución del Raad van State de 28 de diciembre de 2010, y se hace compatible el control móvil con el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen.»
Remisión prejudicial
21. El presente asunto forma parte de una serie de asuntos en los que el Raad van State, que es el órgano jurisdiccional supremo en materia contencioso‑administrativa, y otros órganos jurisdiccionales de lo contencioso‑administrativo y penales del Estado miembro de que se trata han examinado si el sistema de control establecido en el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000, tal como se desarrolla en el artículo 4.17a del Vb 2000, ofrece garantía suficientes para evitar que los controles controvertidos se consideren una inspección fronteriza en el sentido del artículo 20 del Código de fronteras Schengen o una inspección asimilada a una inspección fronteriza en el sentido del artículo 21, letra a), del mismo Reglamento.
22. Según el Raad van State, el artículo 4.17a se introdujo en el Vb 2000 a raíz de su resolución de 28 de diciembre de 2010 en la que declaró que la normativa neerlandesa entonces en vigor por lo que respecta a los controles MTV preveía una competencia cuyo ejercicio práctico podía tener un efecto equivalente al de una inspección fronteriza.
23. Después, el Raad van State ha declarado en varias ocasiones que el artículo 4.17a del Vb 2000 era compatible con el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen tal como fue interpretado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Melki y Abdeli, antes citada. Así, en su resolución de 20 de octubre de 2011, el Raad van State consideró que de dicha sentencia no cabe inferir que en el artículo 4.17a debería tenerse en cuenta el comportamiento del afectado o bien circunstancias específicas que acrediten un riesgo de perturbación del orden público. En su resolución de 5 de marzo de 2012, el Raad van State, habida cuenta de la expresión «no podrá, en particular» contenida en el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen, rechazó la interpretación de dicha disposición según la cual las competencias de policía a las que en ella se alude se limitan a situaciones en las que se dan aspectos de orden público. En esa misma resolución, el Raad van State también declaró que no era determinante saber si el individuo concebía la inspección como una inspección fronteriza. En cambio, el número muy reducido de vehículos de carretera y de trenes que son efectivamente controlados podía considerarse un indicio pertinente.
24. A pesar de esta jurisprudencia, el 20 de febrero de 2012, el Rechtbank Roermond (Sección de lo penal) planteó al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial acerca de si, en particular, los artículos 20 y 21 del Código de fronteras Schengen se oponen al sistema de controles MTV establecido por el artículo 4.17a del Vb 2000. (14) Por otra parte, de la resolución de remisión del Raad van State se desprende que, mediante resolución de 11 de mayo de 2012, el Gerechtshof ‘s‑Hertogenbosch (Sección de lo penal) también declaró que el control MTV, aun cuando se haya ejecutado de conformidad con el artículo 4.17a del Vb 2000, tiene un efecto equivalente al de una inspección fronteriza en el sentido del artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen cuando:
– la competencia no está basada en hechos y circunstancias concretos que suscitan una presunción de estancia irregular;
– la competencia de control se ejercita exclusivamente con motivo del propósito de cruzar la frontera o del propio acto de cruzarla;
– el control está dirigido a determinar si se cumplen los requisitos de entrada o de salida del territorio del Estado miembro de que se trate.
25. Frente a esta jurisprudencia divergente de los órganos jurisdiccionales neerlandeses, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 21 del Código de fronteras Schengen en el sentido de que se opone al ejercicio de una competencia nacional como la conferida en el artículo 50 de la [Vw 2000] y desarrollada en [el artículo 4.17a, del Vb 2000], que faculta para realizar controles a personas dentro de las fronteras interiores, para comprobar si cumplen los requisitos de estancia legal que se aplican en el Estado miembro?
2) a) ¿Se opone el artículo 21 del Código de fronteras Schengen a que se realicen controles nacionales, como los controles mencionados en el artículo 50 de la [Vw 2000], sobre la base de la información general y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular de personas en el lugar en que deba efectuarse el control, de conformidad con el artículo 4.17a, apartado 2, del [Vb 2000], o bien, para realizar dichos controles, deben existir datos concretos que indiquen que la persona controlada se halla de forma ilegal en el Estado miembro de que se trata?
b) ¿Se opone el artículo 21 del Código de fronteras Schengen a que se realice tal control con vistas a obtener la información general y la experiencia en materia de estancia ilegal mencionadas en la letra a), si los controles se realizan en una medida limitada?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 21 del Código de fronteras Schengen en el sentido de que al limitar la competencia de control del modo descrito en una disposición legal como [la del] artículo 4.17a del [Vb 2000], se garantiza suficientemente que el control no produzca de hecho el efecto, prohibido en el artículo 21 del Código de fronteras Schengen, de una inspección fronteriza?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26. Mediante petición de 4 de junio de 2012, el Raad van State solicitó al Tribunal de Justicia que tratase el presente asunto con arreglo al procedimiento prejudicial de urgencia (en lo sucesivo, «PPU») contemplado en el artículo 267 TFUE, párrafo cuarto, en virtud del artículo 23 bis del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del artículo 104 ter del Reglamento de Procedimiento.
27. El Raad van State motivó esta petición alegando que el asunto plantea cuestiones relativas al ámbito de las políticas del espacio de libertad, seguridad y justicia y que las respuestas a la cuestiones son pertinentes para pronunciarse sobre el internamiento del Sr. Adil. La resolución de remisión no hacía ninguna referencia a la solicitud de asilo del Sr. Adil. (15)
28. A la luz de los elementos anteriores, el 11 de junio de 2012, la Sala Segunda del Tribunal de Justicia decidió estimar la petición del órgano jurisdiccional remitente y poner en marcha el PPU.
29. Han presentado observaciones escritas el Gobierno neerlandés, la Comisión Europea y el representante del Sr. Adil. Las mismas partes y los Gobiernos checo, alemán y francés estuvieron representados en la vista celebrada el 5 de julio de 2012.
30. En la vista, se completó, quedando, por tanto, más claro, el marco fáctico por lo que respecta al internamiento del Sr. Adil y, en particular a su causa. De las observaciones del Gobierno neerlandés se desprende que el Sr. Adil ha sido objeto de una medida de internamiento en el contexto de la presentación, por su parte, de una solicitud de asilo debido al eventual riesgo de que tratase de sustraerse a los controles de las autoridades durante la tramitación de su solicitud en caso de no encontrarse internado. Dado que el internamiento del Sr. Adil no depende de la legalidad de su detención, sino, aparentemente, únicamente de la tramitación de su solicitud de asilo, los efectos que las respuestas del Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales puedan tener sobre su internamiento no son evidentes.
31. Esta constatación me lleva a hacer las siguientes observaciones.
32. El PPU se ha establecido expresa, y exclusivamente, para dar respuesta a la necesidad imperiosa de tramitar determinadas categorías de asuntos —en particular, aquéllos en que la legalidad de la privación de libertad de una persona depende de la respuesta que el Tribunal de Justicia dé a las cuestiones prejudiciales planteadas— «con la mayor brevedad». (16) Se trata de un procedimiento excepcional, que sólo debe ponerse en marcha con respecto a asuntos que realmente requieran ser resueltos urgentemente. En el Tribunal de Justicia, este procedimiento exige un despliegue concentrado de recursos tanto judiciales como administrativos. De hecho, si se solicitase demasiado el PPU, se perjudicaría la tramitación de otros asuntos de los que el Tribunal de Justicia conoce. Evidentemente, no debería solicitarse este procedimiento (por ejemplo) con el fin de obtener una respuesta más rápida cuando los hechos subyacentes no lo justifican.
33. Por las razones expuestas, el PPU sólo debe solicitarse cuando innegablemente concurren las circunstancias que lo justifican. Por tanto, el órgano jurisdiccional nacional esta obligado a exponer en su resolución de remisión todas las circunstancias de hecho y de Derecho que acrediten la urgencia y justifiquen la aplicación del PPU. Esta obligación es la contrapartida de los principios de solidaridad y cooperación que regulan las relaciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia. El órgano jurisdiccional nacional no debería omitir elementos que sean pertinentes para la apreciación por el Tribunal de Justicia de la necesidad de someter su remisión a este procedimiento excepcional.
Análisis
Observaciones preliminares
34. Las cuestiones prejudiciales planteadas mediante la resolución de remisión se refieren únicamente al artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen. No obstante, habida cuenta del estrecho vínculo que existe entre la antedicha disposición y el artículo 20 del mismo Reglamento, debe responderse a dichas cuestiones tomando también en consideración este último. En efecto, el artículo 21, letra a), es el complemento necesario del artículo 20, que permite que sea eficaz la prohibición de las inspecciones fronterizas. A este respecto, creo que la apreciación es análoga a la que, concretamente, en el marco de la libre circulación de mercancías, permite comprobar la existencia bien de una restricción cuantitativa a la importación, bien de una medida de efecto equivalente, teniendo en cuenta caso por caso los efectos prácticos de la normativa de que se trate.
35. La cuestión que se plantea en este asunto consiste esencialmente en determinar si los artículos 20 y 21, letra a), del Código de fronteras Schengen se oponen a una normativa nacional que confiera a las autoridades correspondientes la competencia de ejercer controles como el control MTV. En mi opinión, deben examinarse conjuntamente las tres cuestiones prejudiciales.
36. De la resolución de remisión se desprende que la competencia prevista en el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000 permite a los funcionarios encargados de la vigilancia de las fronteras y del control de los extranjeros, a saber, a la Koninklijke Marechausse, efectuar detenciones con el fin de comprobar la identidad de las personas, su nacionalidad y su estatuto en cuanto al derecho de residencia en respuesta al riesgo de estancia irregular. A tenor de dicha disposición, en primer lugar, ese riesgo podrá identificarse en virtud de hechos y circunstancias que, valorados con arreglo a criterios objetivos, generan una presunción razonable de irregularidad de la estancia. En la vista, el Gobierno neerlandés confirmó que, en principio, toda detención dentro de su territorio se realiza sobre esa base.
37. En segundo lugar, el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000 también establece que tal detención pueda realizarse «en el marco de la lucha contra la estancia irregular una vez atravesada la frontera». La delimitación prevista en el artículo 4.17a del Vb 2000 se refiere únicamente a este último tipo de control, y las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia sólo atañen a éste, habida cuenta de que el Sr. Adil fue detenido durante un control MTV cuando se encontraba a bordo de un autobús en la autopista A67/E34 muy cerca de la frontera. Por tanto, mi análisis va a concentrarse en las disposiciones de la normativa neerlandesa relativas a este tipo de control.
38. Finalmente, contrariamente a lo que sostiene el representante del Sr. Adil, considero que del tenor de los artículos 20 y 21 del Código de fronteras Schengen se desprende claramente que estos no limitan en nada el derecho de los Estados miembros a designar las autoridades facultadas para ejercer una competencia de policía. Asimismo, corresponde a cada Estado miembro determinar la base jurídica y la delimitación de la antedicha competencia, ya sea en su legislación sobre inmigración o extranjeros, ya sea en su legislación penal. Es únicamente el ejercicio de esta competencia lo que, en su caso, debe ser conforme al Derecho de la Unión.
Supresión de inspecciones fronterizas y medidas de policía de efecto equivalente
39. El artículo 20 del Código de fronteras Schengen asegura la ausencia de controles de personas cuando éstas cruzan las fronteras interiores y el establecimiento de un espacio en el que la libre circulación de personas está garantizada. Dicha disposición establece el principio general según el cual toda persona, cualquiera que sea su nacionalidad, podrá cruzar las fronteras interiores entre los Estados miembros del acervo Schengen en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna. (17)
40. El artículo 21 confirma, dentro de los límites establecidos, el derecho de los Estados miembros a ejercer su competencia de policía, realizar inspecciones de seguridad en los puertos o aeropuertos, disponer en su Derecho interno la obligación de poseer o llevar consigo documentos y obligar a los nacionales de terceros países a señalar su presencia en su territorio.
41. El artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen se articula en dos frases. Según la primera frase, la supresión del control en las fronteras no afectará a la facultad de los Estados miembros de ejercer competencias de policía en su territorio, incluidas las zonas fronterizas, en la medida en que este ejercicio no tenga un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas. El Código de fronteras Schengen prohíbe, por tanto, no sólo las inspecciones fronterizas, sino también las medidas que tengan un efecto equivalente a éstas.
42. La segunda frase, que comprende «en particular» los incisos i) a iv), representa una elaboración del principio establecido en la primera frase al enumerar una serie de circunstancias en las que el ejercicio práctico de la competencia conferida no podrá tener un efecto equivalente a las inspecciones fronterizas.
43. Basándome en una mera lectura del texto, considero que la lista de circunstancias recogida en el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen no es ni limitativa ni acumulativa.
44. A este respecto, comparto la posición de la Comisión según la cual una medida de policía que cumpla todos los requisitos recogidos en los incisos i) a iv) del artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen no puede verosímilmente producir un efecto equivalente a una inspección fronteriza. En cambio, el mero hecho de no cumplir todos esos requisitos no impide necesariamente que el ejercicio de una competencia de policía sea conforme a los artículos 20 y 21 del Código de fronteras Schengen. Como acertadamente subraya la Comisión en sus observaciones, la segunda frase del artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen parece explícita a este respecto, ya que las circunstancias que allí se enumeran vienen precedidas por las palabras «en particular». Sin embargo, el requisito recogido en el inciso i) me parece fundamental. En mi opinión, es difícil imaginar que una medida de policía cuyo objetivo coincida con el de una inspección fronteriza no esté prohibida por los artículos 20 y 21 del Código de fronteras Schengen.
45. Si bien el legislador ha previsto que las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice inspección fronteriza alguna (artículo 20) o se apliquen medidas de efecto equivalente (artículo 21), ni el artículo 20 ni el artículo 21 garantizan que cualquier persona que haya cruzado una frontera interior pueda en los sucesivo circular por el territorio de un Estado miembro y residir en él sin ser objeto de ninguna medida de policía. En particular, el ámbito de aplicación de las antedichas disposiciones no puede ampliarse hasta el punto de prohibir que un Estado miembro ejerza competencias de policía en su territorio.
46. El Tribunal de Justicia se ocupó de la interpretación de los artículos 20 y 21, letra a), del Código de fronteras Schengen en la sentencia Melki y Abdeli, antes citada, en el marco de una cuestión relativa a la conformidad de una normativa francesa con el Derecho de la Unión. Esta normativa permitía a las autoridades de policía controlar, en particular, en una zona de veinte kilómetros a partir de la frontera terrestre de Francia con los Estados partes del Convenio Schengen, la identidad de cualquier persona. La competencia controvertida en esos asuntos tenía como objetivo comprobar el cumplimiento de las obligaciones de poseer, llevar consigo y presentar los documentos previstos en el Derecho interno.
47. ¿Cuál fue, entonces, la interpretación que el Tribunal de Justicia hizo por lo que atañe a las antedichas disposiciones?
48. En primer lugar, el Tribunal de Justicia hizo una interpretación estricta del ámbito de aplicación del artículo 20 del Código de fronteras Schengen. Si no concurre alguno o varios elementos de la definición de «inspección fronteriza», a saber, el acto en cuestión, el lugar del control, el momento del control y su objetivo, entonces el control no entra dentro del ámbito de aplicación de la referida disposición.
49. En ese asunto, el objetivo del control en cuestión no coincidía con el de una inspección fronteriza en el sentido del artículo 2, puntos 9 a 11 del Código de fronteras Schengen (18) y el control no se realizaba en el momento del cruce de la frontera, sino que constituía una inspección dentro del territorio de un Estado miembro. (19) Por tanto, el control en cuestión no entraba dentro del ámbito de aplicación del artículo 20.
50. Estoy totalmente de acuerdo con este enfoque.
51. Admito que, en principio, tal interpretación formal puede suponer un riesgo de que los Estados miembros eludan la prohibición de inspecciones en las fronteras interiores desplazando, por ejemplo, el lugar de los controles algunos kilómetros después de la frontera. Sin embargo, el artículo 20 del Código de fronteras Schengen no puede interpretarse sin tener en cuenta sus contexto inmediato, es decir, el artículo 21 del mismo Reglamento según el cual la supresión de las inspecciones en las fronteras interiores, en principio, no afectará al ejercicio de las competencias de policía dentro del territorio siempre y cuando el ejercicio de dichas competencias no tenga un efecto equivalente a una inspección fronteriza y, por consiguiente, no comprometa el principio establecido en el artículo 20. El artículo 21, letra a), en particular, garantiza la eficacia del principio previsto en el artículo 20. Si el ámbito de aplicación de este último se interpretase de un modo más expansivo, se correría el riesgo no sólo de modificar el tenor del artículo 2, punto 10 (definición de «inspección fronteriza»), sino también de invadir el artículo 21, letra a).
52. Más aún, una interpretación más amplia implicaría que, en virtud del artículo 20 del Código de fronteras Schengen, los Estados miembros no podrían utilizar medidas de policía en el marco de la lucha contra la estancia irregular en una parte de su territorio, a saber, las zonas fronterizas, donde, me parece, que tales medidas podrían ser tan necesarias como eficaces.
53. En segundo lugar, en su sentencia Melki y Abdeli, antes citada, el Tribunal de Justicia indicó que, si bien el control en cuestión no parecía ser una inspección fronteriza en el sentido del artículo 20 ni se amoldaba a las definiciones del artículo 2, puntos 9 a 11, del Código de fronteras Schengen, era, sin embargo, preciso verificar si la competencia de policía, tal como estaba delimitada en la normativa nacional, acarreaba el riesgo de que su ejercicio comprometiese el principio establecido en el artículo 20 del Código de fronteras Schengen. En otras palabras, ¿era dicho control una inspección fronteriza encubierta y, por consiguiente, prohibida por el artículo 21, letra a), primera frase, del Código de fronteras Schengen?
54. A este respecto, el Tribunal de Justicia aceptó que, en el caso de, por ejemplo, controles en una autopista de peaje, el ámbito de aplicación territorial podría constituir un indicio de la existencia de dicho efecto equivalente. (20) En cambio, el Tribunal de Justicia rechazó la tesis según la cual el hecho de que el ámbito de aplicación territorial se limitase a una zona fronteriza bastase, por sí solo, para reconocer el efecto equivalente del ejercicio de esa competencia.
55. A continuación, el Tribunal de Justicia examinó atentamente el texto de la normativa nacional en cuestión para determinar si éste contenía indicios que probasen que el ejercicio de la competencia de policía podía producir un efecto equivalente a una inspección fronteriza. Concluyó que era posible que ese riesgo existiese, dado que, por una parte, la competencia se limitaba a la zona fronteriza y que, por otra parte, podía ejercerse con independencia del comportamiento de la persona controlada y de circunstancias específicas que acreditasen un riesgo de perturbación del orden público.
56. En tercer lugar, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen exige que el Derecho interno «delimite» la competencia atribuida a las autoridades nacionales: que prevea precisiones y limitaciones de la competencia conferida para impedir la posibilidad de que dicha competencia se ejerza de un modo que produzca tal efecto. La necesaria delimitación «deberá garantizar que el ejercicio práctico de la competencia para efectuar controles de identidad no pueda tener un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas, como resulta en particular de las circunstancias que figuran en la segunda frase del artículo 21, letra a), del [Código de fronteras Schengen]». (21) En los antedichos asuntos, la normativa nacional no contenía ni precisiones ni limitaciones de la competencia discrecional. (22) Por tanto, los artículos 20 y 21 del Código de fronteras Schengen se oponían a una normativa nacional de esas características.
57. El Tribunal de Justicia subrayó el vínculo entre, por una parte, la exigencia de una delimitación y, por otra parte, «en particular […] las circunstancias que figuran en la segunda frase del artículo 21, letra a), del [Código de fronteras Schengen]». De este modo, aun sin seguir de manera explícita la tesis del Abogado General en su opinión sobre los antedichos asuntos —a saber, que «estas cuatro circunstancias se enuncian únicamente a título ejemplificativo» y que la cuestión «debe ser examinada casuísticamente»— (23) el Tribunal de Justicia consideró que esas circunstancias eran especialmente pertinentes aunque no fuesen los únicos elementos que podían constituir tal delimitación.
58. Habida cuenta de las reflexiones anteriores, paso a examinar ahora el caso específico de un control como el control MTV a la luz de las características de este ultimo tal como se han descrito en la resolución de remisión.
¿Constituye un control como el control MTV una inspección fronteriza o una medida de policía de efecto equivalente?
59. El control MTV se enmarca en la lucha contra la estancia irregular y afecta, en particular, a los nacionales de terceros países que ya han entrado en el espacio Schengen y que, haya sido dicha entrada regular o clandestina, no tienen o ya no tienen más derecho a residir en el territorio neerlandés. Dicho control se ejerce en las carreteras en una zona que se extiende, dentro de los Países Bajos, hasta veinte kilómetros a partir de la frontera terrestre de los Países Bajos con Alemania y Bélgica. Tiene como objetivo asegurarse de que las personas detenidas están facultadas para permanecer en el territorio, y no decidir si debería autorizárseles a entrar en él o abandonarlo. De ello se deduce que el control MTV no se efectúa ni en la frontera ni en el momento en que ésta se cruza, y que tiene un objetivo distinto del de las inspecciones fronterizas.
60. Por tanto, el control MTV no está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 20 del Código de fronteras Schengen.
61. Sin embargo, si la facultad mencionada en el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000 no estuviese acompañada de los requisitos suplementarios que figuran en el artículo 4.17a del Vb 2000, habría un riesgo elevado de que su ejercicio, en la práctica, pudiese comprometer el principio establecido en el artículo 20 del Código de fronteras Schengen.
62. El control se efectúa específicamente en carreteras cerca de la frontera. Me parece razonable suponer que, cuanto menor es la distancia entre el lugar de control y la frontera, mayor es el riesgo de que, en la práctica, el control equivalga a una inspección fronteriza. No obstante, la proximidad de una frontera no puede, en sí misma, determinar el efecto del control. El control de una persona que pasea por el centro de Venlo —ciudad neerlandesa que se encuentra cerca de la frontera con Alemania— no es necesariamente similar a la detención de una pasajero a bordo de un autobús procedente de Alemania en el momento en que este autobús transita por la autopista internacional y aún no ha podido alcanzar la circulación local para llegar a Venlo.
63. La comprobación de la identidad, nacionalidad y estatuto en cuanto al derecho de residencia de una persona es un acto también asociado a las inspecciones fronterizas. Para asegurarse de que una persona está autorizada a entrar en el territorio de un Estado miembro, es normal controlar su identidad y nacionalidad y comprobar si se cumplen los requisitos de entrada, todos ellos elementos previos esenciales para que pueda otorgarse a esa persona un derecho de residencia.
64. Sin embargo, el artículo 4.17a del Vb 2000 prevé una delimitación bastante detallada de las competencias conferidas por el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000. ¿Es esta delimitación suficiente para que los controles MTV sean conformes con el Derecho de la Unión?
65. En mi opinión, la respuesta debe ser afirmativa.
66. En primer lugar, es preciso recordar que las medidas de policía autorizadas por el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000 y por el artículo 4.17a del Vb 2000 no tienen como objetivo el control fronterizo. El objetivo de un control como el control MTV es a la vez detectar personas en situación irregular y, en virtud de su propia existencia, desalentar la inmigración ilegal a pesar de la ausencia de controles fronterizos.
67. El control de que se trata no responde a la intención de cruzar la frontera o al propio acto de cruzarla, con independencia de otros motivos, sino que obedece a la realidad de las circunstancias: es innegable que algunos nacionales de terceros países entran en la zona Schengen sin tener derecho a ello o permanecen en ella sin tener derecho de residencia. Esa es la razón por la cual el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000 autoriza las detenciones en todo el territorio, incluidas las zonas fronterizas.
68. El objetivo de una inspección fronteriza es no admitir en el territorio a personas que no tengan derecho de entrada. En cambio, un control como el control MTV tiene como objetivo identificar a las personas que, con independencia de la legalidad de su entrada en el espacio Schengen, no tengan (o ya no tengan) derecho de residencia. Tras una detención de estas características, procederá eventualmente aplicar las disposiciones del Derecho interno relativas, en otras cosas, a la comprobación de la existencia de una estancia irregular, al trato de los inmigrantes y al retorno de estas personas. En la medida en que estos ámbitos se ven afectados por el Derecho de la Unión, los Estados miembros están obligados a ajustar su legislación para asegurar el respeto de éste. (24) Estos efectos de un control en el territorio de un Estado miembro, incluidas también las zonas fronterizas, se distinguen claramente de los efectos de una inspección fronteriza.
69. En segundo lugar, cabe señalar que el apartado 2 del artículo 4.17a del Vb 2000 especifica que las detenciones autorizadas por el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000 se realizarán sobre la base de la información y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera. En una medida limitada, también podrán realizarse controles con vistas a obtener información en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera.
70. De las observaciones del Gobierno neerlandés se desprende que los controles se realizan sobre la base de perfiles fundados en información o datos que muestran un elevado riesgo de, por una parte, delincuencia transfronteriza en determinadas carreteras y, por otra parte, de presencia de personas en situación irregular en cuanto al derecho de residencia, (25) en determinados momentos y en función del tipo y el color del vehículo. Esta información es objeto de una valoración continúa. Las carreteras, el tipo y el color de los vehículos, su país de matriculación y los momentos del control y de paso varían en función de la información recopilada acerca de la incidencia de los riesgos de estancia irregular. (26)
71. Considero que esta forma de proceder es conforme con el inciso ii) del artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen.
72. El tenor de la antedicha disposición y, especialmente, el uso del término «en particular» y su referencia al concepto de «seguridad pública», no excluye que la información y la experiencia recopiladas puedan referirse no sólo a la delincuencia fronteriza, sino también a la estancia irregular y a la inmigración ilegal. Subrayo una vez más que, en mi opinión, es determinante que el objetivo del control de que se trata no coincida con el de un control fronterizo. Con excepción de esta limitación, el artículo 21, letra a), no prescribe los objetivos que autorizan a los Estados miembros a establecer una competencia de policía.
73. Contrariamente a lo que sostiene el representante del Sr. Adil, considero que el artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen no se opone a que la normativa controvertida permita la existencia de controles que no vengan motivados por el comportamiento del afectado o por circunstancias específicas que acrediten un riesgo de perturbación del orden público. Me parece que esa también era la opinión del Tribunal de Justicia en los asuntos Melki y Abdeli. (27)
74. El artículo 21, letra a), del Código de fronteras Schengen no establece que un Estado miembro deba ejercer sus competencias de policía de manera uniforme en la totalidad de su territorio. El tenor del artículo 21, letra a) —contrariamente al del artículo 21, letra b)— no constituye ninguna base en la que pueda fundarse tal paralelismo estricto entre los controles en las zonas fronterizas y los controles en el resto del territorio. (28)
75. Por tanto, considero totalmente legítimo que las modalidades del ejercicio de una competencia de policía se adapten a las características de los eventuales riesgos o amenazas que la justifican. Si un Estado miembro constata que existe una probabilidad elevada de identificar personas en situación de estancia irregular en las zonas fronterizas, el artículo 21, letra a), no le impide dar una respuesta adecuada a esta circunstancia, siempre y cuando eso no produzca un efecto equivalente al de una inspección fronteriza.
76. El apartado 2 del artículo 4.17a del Vb 2000 también establece que los controles podrán venir motivados, dentro de los límites previstos en dicha disposición, por la necesidad de obtener información en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera. Su objetivo, a saber, identificar nuevas prácticas e itinerarios y garantizar la fiabilidad de la información recopilada con anterioridad, requiere que esos controles (al igual que los otros controles) se lleven a cabo de forma aleatoria y, por tanto, de conformidad con el artículo 21, letra a), inciso iv), del Código de fronteras Schengen. Además, en la vista, la Comisión también sugirió, sin que ello fuera puesto entredicho por las otras partes, que el número de controles que se realicen con el fin de obtener información no puede superar al de los controles efectuados sobre la base de la información y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera.
77. En tercer lugar, según el apartado 5 del artículo 4.17a del Vb 2000, la duración de los períodos en los que pueden ejercerse, cualquiera que sea su fundamento, los controles MTV en la misma carretera no podrá ser superior a noventa horas al mes y seis horas por día.
78. Considero que tal limitación, por sí misma, no bastaría para constituir una delimitación adecuada, ya que no impediría que, durante esos períodos, se parase a todos los vehículos que circulasen y se detuviese a todas las personas. Sin embargo, la segunda frase del apartado 5 del artículo 4.17a del Vb 2000 especifica que podrá pararse únicamente a una parte de los medios de transporte que circulen. Esta disposición impide claramente que las autoridades paren a cada uno de los vehículos que circulen. En cambio, no garantiza que los controles sean selectivos, dado que, en teoría autoriza la inmovilización del 99 % de todos los vehículos. Sin embargo, la gran mayoría de los vehículos no deberían ser parados, dado que, conforme al apartado 2 del artículo 4.17a del Vb 2000, los controles MTV deben realizarse sobre la base de la información y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular y éstas únicamente justifican detenciones selectivas. (29)
79. Por tanto, parece que la delimitación establecida en el artículo 4.17a del Vb 2000 garantiza que, en realidad, el número de vehículos y de personas controlados durante los períodos especificados en el artículo 4.17a del Vb 2000 sea limitado y variable y que los controles se efectúen de forma no sistemática.
80. A la vista de todas las consideraciones anteriores, estimo que una delimitación como la establecida en el artículo 4.17a del Vb 2000 cumple los cuatro requisitos enumerados en el artículo 21, letra a), incisos i) a iv), del Código de fronteras Schengen y garantiza que el ejercicio práctico de una competencia como la conferida por el artículo 50, apartado 1, de la Vw 2000 a la Koninklijke Marechaussee no pueda tener un efecto equivalente al de las inspecciones fronterizas.
Conclusión
81. Por consiguiente, creo que el Tribunal de Justicia debería responder del siguiente modo a las cuestiones planteadas:
«El artículo 21 del Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional de un Estado miembro que permita detener a personas que se encuentren en un vehículo en una carretera en una zona fronteriza con el fin de comprobar su identidad, su nacionalidad y si se encuentran en una situación regular en cuanto a su derecho de residencia, en la medida en que esta normativa prevea una delimitación como la establecida en el artículo 4.17a del Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto de extranjería de 2000) a efectos de evitar que tales detenciones produzcan un efecto equivalente al de una inspección fronteriza.
En particular, la antedicha disposición no se opone a que la normativa nacional prevea que tales detenciones se realicen, bien sobre la base de la información general y de la experiencia obtenidas en materia de estancia irregular, sin que deban venir motivadas por el comportamiento del afectado o por circunstancias específicas que acrediten un riesgo de perturbación del orden público, bien en razón de la necesidad de obtener información en materia de estancia irregular una vez atravesada la frontera.»