FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 14 september 2023 (1)
Mål C‑115/22
SO
övriga parter:
Nationale Anti-Doping Agentur Austria GmbH (NADA),
Österreichischer Leichtathletikverband (ÖLV),
World Anti-Doping Agency (WADA)
(begäran om förhandsavgörande från Unabhängige Schiedskommission (Oberoende tvistlösningskommissionen, Österrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Artikel 267 FEUF – Begreppet domstol – Begäran från ett nationellt tvistlösningsorgan för dopningstvister – Skydd av personuppgifter – Förordning (EU) 2016/679 – Artikel 5 – Artikel 6 – Huruvida ett offentliggörande på internet av personuppgifter om en idrottare som har begått en överträdelse av antidopningregler är laglig och nödvändig – Artikel 9 – Överträdelser av antidopningsregler som ’uppgifter om hälsa’ – Artikel 10 – Överträdelser av antidopningsregler som ’personuppgifter som rör fällande domar i brottmål’ – Nationellt organ som ’myndighet’)”
I. Inledning
1. Citius, Altius, Fortius; snabbare, högre, starkare. Det olympiska mottot avspeglar som få andra människans önskan att nå nya höjder. För att vinna kan det emellertid vara frestande att förbättra sin prestationsförmåga genom att använda förbjudna ämnen.
2. Förevarande mål har sin grund i ett sådant sammanhang. Klaganden är en österrikisk professionell idrottare. Det slogs fast att hon hade brutit mot dopningsreglerna. Till följd av detta offentliggjorde det österrikiska nationella dopningskontrollorganet hennes namn samt uppgifter om överträdelsen och avstängningstiden på sin allmänt tillgängliga webbplats.
3. Är det agerandet förenligt med den allmänna dataskyddsförordningen?(2) Det är i korthet den huvudfråga som ställs till EU-domstolen. Eftersom begäran om förhandsavgörande kommer från ett organ som inte är en ”klassisk” domstol som ingår i Österrikes domstolsväsende, uppkommer i förevarande mål även frågan huruvida begäran kan tas upp till sakprövning.
II. Bakgrund till målet och tolkningsfrågorna
4. Människor har använt stimulantia för att förbättra sin fysiska prestationsförmåga i samband med tävlingar sedan urminnes tider,(3) men dagens system med dopningskontroller sträcker sig bara tillbaka till år 1999, då Internationella antidopningsbyrån (World Anti-Doping Agency) (WADA) inrättades, och till år 2004, då de internationella antidopningsreglerna (World Anti-Doping Code) (WADC) trädde i kraft.(4) Systemets nuvarande form härrör från år 2021.
5. Även om WADC är ett privaträttsligt instrument, säkerställs dess ändamålsenliga verkan genom 2005 års internationella FN-konvention mot dopning.(5) Samtliga medlemsstater har tillträtt den konventionen. I artikel 4 i konventionen föreskrivs det att bestämmelserna i WADC inte utgör en del av konventionen och att de inte har direkt effekt i den nationella rättsordningen. Genom samma bestämmelse har emellertid de stater som är parter i konventionen förbundit sig att iaktta principerna i WADC. Det åtagandet, vilket innefattar kravet i WADC om att överträdelser av antidopningsreglerna ska offentliggöras på internet, tar sig olika uttryck i medlemsstaternas rättssystem.(6)
6. Förevarande mål härrör från Österrike. Dopningskontrollverksamheten där regleras i Anti-Doping-Bundesgesetz 2021 (2021 års federala lag mot dopning) (nedan kallad ADBG).
7. Mellan 1998 och 2015 var SO (klaganden) verksam som professionell friidrottare i Österrike. Hon representerade sitt land vid internationella tävlingar som medlem i det österrikiska friidrottsförbundets lag. Hon satt dessutom i ledningen för och representerade flera olika österrikiska idrottsföreningar.
8. År 2021 gjorde det oberoende nationella dopningskontrollorganet (Nationale Anti-Doping Agentur Austria, nedan kallat NADA) en anmälan till den österrikiska antidopningskommissionens rättsliga utskott (Österreichische Anti-Doping-Rechtskommission, nedan kallat ÖADR), till följd av en utredning som genomförts av den federala kriminalpolisen (Bundeskriminalamt).
9. Genom beslut av den 31 maj 2021 (det omtvistade beslutet) slog ÖADR fast att klaganden hade gjort sig skyldig till överträdelse av regel 32.2 b och f i Internationella friidrottsförbundets tävlingsregler från 2015 och artikel 2.2 och 2.6 i Internationella friidrottsförbundets antidopningsregler från 2017. Dessa regler förbjuder ”användning eller försök till användning av förbjudna ämnen eller förbjudna metoder” samt ”innehav av förbjudna ämnen eller förbjudna metoder”.(7) ÖADR fann närmare bestämt att klaganden mellan maj 2015 och april 2017 hade innehaft ämnena erytropoetin (även kallat EPO), genotropin eller omnitrope och testosterol (i form av androgel) och åtminstone använt vissa av dessa ämnen under år 2015. Alla dessa ämnen fanns upptagna i WADA:s förteckningar över förbjudna ämnen och metoder 2015–2017. Det var därför förbjudet för professionella friidrottare att använda dem enligt Internationella friidrottsförbundet tävlingsregler.
10. Till följd av det konstaterandet slog ÖADR i det omtvistade beslutet fast att alla klagandens tävlingsresultat från och med den 10 maj 2015 fram till tidpunkten då beslutet trädde i kraft var ogiltiga och klaganden fråntogs alla start- och prispengar. Dessutom stängde ÖADR av klaganden från deltagande i alla slags idrottstävlingar under fyra år med verkan från och med den 31 maj 2021.
11. Under förfarandet vid ÖADR hade klaganden begärt att det angripna beslutet inte skulle offentliggöras för allmänheten genom en öppet tillgänglig publicering på internet. Den begäran avslogs av ÖADR i det omtvistade beslutet.
12. Klaganden gav in en begäran om omprövning av det omtvistade beslutet till Unabhängige Schiedskommission (Oberoende tvistlösningskommissionen, Österrike) (nedan kallad USK).
13. Genom beslut av den 21 december 2021 fastställde USK ÖADR:s slutsatser i sak och slog fast att klaganden hade överträtt antidopningsreglerna och att den påföljd hon ålagts skulle stå fast.
14. Samtidigt avvaktade USK med beslutet angående klagandens begäran om att det omtvistade beslutet inte skulle offentliggöras på internet och därigenom göra det tillgängligt för allmänheten.(8)
15. Skyldigheten att offentliggöra beslutet bygger på 21 § stycke 3 och 23 § stycke 14 ADBG. I de bestämmelserna föreskrivs att ÖADR respektive USK ”ska informera BSO, idrottsorganisationer, idrottare, andra personer och tävlingsarrangörer samt allmänheten om sitt beslut” och därvid ange den berörda personens namn, hur länge avstängningen gäller och skälen för denna, utan att det är möjligt att dra slutsatser om den berörda personens hälsouppgifter.
16. Offentliggörandet av den informationen är obligatorisk när det gäller professionella idrottare och i vissa fall även när det gäller motionärer. I andra fall, när överträdelsen har begåtts av en motionär, en minderårig eller en särskilt utsatt person, är offentliggörandet inte obligatoriskt.
17. Även om skyldigheten att offentliggöra informationen åvilar de beslutsfattande organen, det vill säga ÖADR och USK, så föreskrivs i ADBG att NADA ska utföra denna uppgift för ÖADR:s och USK:s räkning.(9) För att uppfylla denna skyldighet offentliggör NADA en tabell som är tillgänglig för allmänheten på dess webbplats.(10) De olika posterna i tabellen utgörs av den aktuella personens för- och efternamn, vilken idrott han eller hon utövar, typ av regelöverträdelse, typ av avstängning, samt när avstängningen börjar och slutar.
18. Jag har uppfattat det så, att den informationen bara finns tillgänglig på NADA:s webbplats så länge idrottaren i fråga är avstängd.
19. USK hyser tvivel om huruvida offentliggörandet av klagandens personuppgifter för allmänheten genom en allmänt tillgänglig publicering på NADA:s webbplats, är förenlig med den allmänna dataskyddsförordningen. För att kunna fatta beslut om klagandens begäran att hennes personuppgifter inte ska offentliggöras på den webbplatsen, har USK beslutat att vilandeförklara förfarandet och att hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande:
”1) Är uppgiften om att en viss person har begått en viss överträdelse av antidopningsreglerna och avstängts från deltagande i (nationella och internationella) tävlingar på grund av denna överträdelse att anse som ’uppgifter om hälsa’ i den mening som avses i artikel 9 i [allmänna dataskyddsförordningen]?
2) Utgör den allmänna dataskyddsförordningen – i synnerhet med avseende på artikel 6.3 andra stycket i förordningen – hinder för nationell lagstiftning, enligt vilken namnet på en person som berörs av ett beslut som meddelats av USK, den tid som avstängningen gäller och skälen för denna ska offentliggöras, utan att det är möjligt att dra slutsatser om den berörda personens hälsouppgifter? Spelar det i detta sammanhang någon roll att ett offentliggörande av dessa uppgifter för allmänheten enligt den nationella lagstiftningen endast får underlåtas om den berörda personen är en motionär, minderårig eller en person som bidragit avsevärt till att potentiella överträdelser av antidopingsregler upptäckts genom att lämna information eller andra uppgifter?
3) Kräver den allmänna dataskyddsförordningen – i synnerhet med avseende på principerna i artikel 5.1 a och c i förordningen – att det före ett offentliggörande av uppgifter under alla omständigheter ska ske en intresseavvägning mellan den registrerades intresse av personuppgiftsskydd, å ena sidan, och allmänhetens intresse av att få information om de överträdelser av antidopningsregler som en idrottare begått, å andra sidan?
4) Utgör offentliggörandet av uppgiften om att en viss person har begått en viss överträdelse av antidopningsreglerna och avstängts från deltagande i (nationella och internationella) tävlingar på grund av denna överträdelse en behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott, i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen?
5) Om fråga 4 ska besvaras jakande: Är Unabhängige Schiedskommission som inrättats enligt 8 § i Anti-Doping-Bundesgesetz 2021 (2021 års federala antidopningslag) en myndighet i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen?”
20. Skriftliga yttranden har getts in av klaganden, NADA, WADA, den belgiska, den franska, den lettiska, den luxemburgska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen. Med undantag av den belgiska, den franska, den luxemburgska och den polska regeringen, yttrade sig samtliga även muntligen vid förhandlingen den 2 maj 2023.
III. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
21. Huvudsyftet med förfarandet för begäran om förhandsavgörande är att säkerställa att unionsrätten tillämpas enhetligt i samtliga medlemsstater. Även om olika nationella organ (förvaltningsmyndigheter, tillsynsmyndigheter eller andra slags organ) är skyldiga att tillämpa unionsrätten och kan hysa tvivel om dess innebörd, är det enligt artikel 267 FEUF bara ”domstolar” som får begära att EU-domstolen ska tolka unionsrätten. När EU-domstolen får in en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol som anses ingå i domstolsorganisationen i medlemsstaten i fråga, ska den i princip ta upp begäran till sakprövning. När ett organ som inte ingår i domstolsorganisationen i ordets traditionella bemärkelse framställer en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, ska EU-domstolen emellertid inte automatiskt avvisa begäran. Den ska då i stället kontrollera huruvida det hänskjutande organet trots detta kan anses vara en ”domstol” i den mening som avses i den bestämmelsen.
22. I förevarande mål har begäran om förhandsavgörande framställts av USK. Vid första anblicken förefaller USK inte vara något organ som ingår i domstolsorganisationen i Österrike. Kommissionen ifrågasatte därför i sitt skriftliga yttrande till EU-domstolen om USK uppfyller kraven för att behandlas som en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Den första frågan som EU-domstolen ska ta ställning till innan den prövar målet i sak är således huruvida den över huvud taget kan ”stå i dialog” med USK.
23. Jag anser att USK är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF. För att motivera min ståndpunkt ska jag först i korthet redogöra för reglerna kring USK:s organisation och uppgifter (III.A). Mot bakgrund av detta ska jag sedan visa att USK uppfyller kraven för att behandlas som en ”domstol”, så som det begreppet har utvecklats i EU-domstolens rättspraxis (III.B).
A. USK:s organisation och uppbyggnad
24. USK är ett permanent organ som har inrättats enligt 8 § ADBG.
25. I sitt beslut att begära förhandsavgörande förklarar USK att det fungerar som ”högsta” österrikiska skiljedomstol i idrottssammanhang vid överträdelser av antidopningsregler. Det är den högre instansen i det system med två nivåer som finns för att fastställa påföljder för överträdelser av antidopningsregler i ADBG. I första instans ankommer det på ÖADR att, på initiativ av NADA, pröva huruvida det har skett en överträdelse av tillämpliga antidopningsregler och att fastställa en påföljd.(11) En begäran om omprövning av ÖADR:s beslut får framställas till USK. I ett sådant fall är parterna i förfarandet dels den idrottare (eller annan person) som ÖADR:s beslut gäller, dels NADA.(12)
26. USK fattar majoritetsbeslut,(13) i ett förfarande som regleras av den österrikiska civilprocesslagen(14) och dess egen arbetsordning. Denna arbetsordning offentliggörs.(15)
27. I 8 § stycke 1 ADBG föreskrivs särskilt att USK är oberoende av statliga och privata organ och av NADA. Vidare föreskrivs att USK:s ledamöter inte får medverka i NADA:s utredningar av misstänkta överträdelser av tillämpliga antidopningsregler, i NADAS slutliga beslut, i beslut om huruvida det ska framställas en begäran om utredning till ÖADR, eller i själva utredningsförfarandet. USK ska utföra sina uppgifter på ett oberoende och självständigt sätt.(16)
28. Enligt 8 § stycke 2 ADBG ska USK vara sammansatt av en ordförande och sju ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden ska ha avlagt domar- eller advokatexamen. Två ledamöter ska ha avlagt juristexamen och ha erfarenhet av att genomföra formella utredningsförfaranden. Två andra ledamöter ska vara experter på analytisk kemi eller toxikologi. Avslutningsvis ska två ledamöter vara experter på idrottsmedicin.
29. I samma stycke anges det vidare att varje förfarande handläggs av USK i en ny sammansättning: ordföranden eller vice ordföranden ska bland USK:s ledamöter utse minst en ledamot med juristexamen och erfarenhet av formella utredningsförfaranden, minst en expert på analytisk kemi eller toxikologi och minst en ledamot som är expert på idrottsmedicin.(17)
30. Enligt 8 § stycke 3 ADBG och redogörelsen i beslutet att begära förhandsavgörande, utses USK:s ordförande och de ständiga ledamöterna för en period på fyra år av den federala ministern för konst, kultur, offentlig tjänst och idrott (nedan kallad idrottsministern). Det är tillåtet att utse en ledamot flera gånger.(18) Ministern får avsätta en ledamot av USK innan hans eller hennes förordnande har löpt ut, dock endast om ”synnerliga skäl” föreligger.(19)
31. Tvister som rör österrikiska idrottsevenemang eller österrikiska idrottare ska prövas av USK.(20) Det innebär att ett beslut av ÖADR i ett sådant fall bara kan överklagas till USK.(21)
32. Enligt 23 § stycke 3 ADBG ska USK tillämpa det behöriga internationella idrottsförbundets antidopningsregler när den prövar om ett beslut från ÖADR är lagligt. Om den finner att beslutet är rättsstridigt, får den antingen upphäva det, ändra det eller ersätta det med ett eget beslut.(22)
33. Vid förhandlingen klargjordes det att beslut av USK får överklagas till behörig allmän domstol i Österrike – om de rör civilrättsliga frågor. I sådana fall är USK inte part i målet vid den behöriga allmänna domstolen. I stället är parterna fortfarande NADA och idrottaren (eller en annan person).
34. Det framkom även vid förhandlingen (och det ifrågasattes inte av någon av parterna) att beslutet om huruvida offentliggörandet av informationen om USK:s beslut som innehöll klagandens personuppgifter på NADA:s webbplats var lagligt, inte tycks omfattas av de österrikiska allmänna domstolarnas behörighet. Samtidigt klargjordes det att USK:s beslut inte kan prövas av österrikiska förvaltningsdomstolar. Det förefaller därför som om USK utgör den högsta tvistlösningsinstansen i Österrike när det gäller att avgöra huruvida ett beslut om offentliggörande av en idrottares personuppgifter är lagligt.
35. En idrottare kan även välja en annan väg, där USK inte är inblandad, genom att framställa ett klagomål till Datenschutzbehörde (den österrikiska dataskyddsmyndigheten). Den myndighetens beslut får överklagas till förvaltningsdomstol i Österrike.
36. Avslutningsvis framgår det visserligen inte tydligt av handlingarna i det aktuella målet, men det förefaller som om en idrottare får överklaga USK:s beslut till Idrottens skiljedomstol (Court of Arbitration for Sport) (nedan kallad CAS), när överklagandet rör frågor om hur det berörda internationella idrottsförbundets eller WADC:s antidopningsregler ska tillämpas.(23)
37. Mot bakgrund av detta ska jag nu göra en bedömning av huruvida USK är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF.
B. Är USK en domstol?
38. Sedan relativt lång tid tillbaka, alltsedan domen Vaassen-Göbbels, har EU-domstolen funnit att vad som avses med begreppet ”domstol” i (det som nu är) artikel 267 FEUF är något som ska klargöras enbart med stöd av unionsrätten.(24) Detta tillvägagångssätt gör det möjligt för EU-domstolen att pröva begäran om förhandsavgöranden som framställs av organ som, liksom USK, inte anses vara domstolar inom ramen för den ”klassiska” författningsmässiga fördelningen av befogenheter i en medlemsstat mellan de lagstiftande, den verkställande och den dömande makten, men som trots det har getts befogenhet att lösa tvister genom tillämpning av unionsrätten, hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen. Genom att låta en bredare krets av organ än enbart domstolar i ”sedvanlig” mening hänskjuta förhandsavgöranden, främjas det primära målet med förfarandet med förhandsavgörande, nämligen att säkerställa en enhetlig tillämpning av unionsrätten. EU-domstolen medgav således redan tidigt i ett tidigt skede att andra organ än sådana som traditionellt sett beskrivs som ”klassiska domstolar” hänsköt förhandsavgöranden. Denna mekanism gjordes emellertid inte tillgänglig för alla organ som ska tillämpa unionsrätten, utan bara för sådana organ som kan anses vara ”domstolar”.
39. EU-domstolen har aldrig tillhandahållit någon definition av begreppet ”domstol” i artikel 267 FEUF.(25) Den har dock under årens lopp utvecklat ett antal kriterier som den beaktar när den ska ta ställning till om den ska ta upp en begäran om förhandsavgörande till prövning. Några av dessa kriterier är: huruvida det hänskjutande organet är upprättat enligt lag, huruvida det är av stadigvarande karaktär, huruvida dess jurisdiktion är av tvingande art, huruvida förfarandet är kontradiktoriskt, huruvida organet tillämpar rättsregler samt huruvida det är oavhängigt (internt och externt).(26) Dessa kriterier har tillämpats med olika grad av stränghet under årens lopp, men på senare tid har det skett en skärpning av kravet på oavhängighet, möjligen under påverkan av domarna rörande rättsstaten.(27) I exempelvis domen i målet Banco de Santander,(28) ansåg domstolen det nödvändigt att ändra sin ståndpunkt när det gällde huruvida en begäran om förhandsavgörande från den spanska Tribunal Económico-Administrativo Central (Centrala skattenämnden, Spanien, nedan kallad TEAC) kunde tas upp till prövning, och den fann, till skillnad från ett antal år tidigare,(29) att det organet inte uppfyller kravet på oavhängighet.
40. Det är förvisso kravet på oavhängighet som är omtvistat när det gäller USK. Innan jag förklarar varför jag anser att det hänskjutande organet i det här målet uppfyller det kriteriet, ska jag visa att det uppfyller andra kriterier som EU-stolen har använt i sin rättspraxis rörande begreppet ”domstol” i artikel 267 FEUF.
1. ”Upprättat enligt lag” och ”av stadigvarande karaktär”
41. Kravet att det hänskjutande organet ska vara upprättat enligt lag innebär att dess rättsliga grund finns i den nationella lagstiftningen, oavsett om det är på den primära eller den sekundära nivån.(30) Kriteriet om stadigvarande karaktär kräver att organet som institution är av stadigvarande karaktär, oavsett om det ges en ny sammansättning för varje ärende eller om det har en sammansättning som förändras.(31)
42. I förevarande mål är de kriterierna utan tvekan uppfyllda: som jag tidigare har redogjort för är USK upprättad enligt ADBG, det vill säga den österrikiska federala lagstiftningen. Den har ständiga ledamöter som utses för en tid av fyra år som kan förlängas och även om den beslutande nämndens sammansättning ändras, är den sammansatt i enlighet med de regler som lagen föreskriver och från förteckningen över ständiga ledamöter av USK (se punkterna 28 och 29 i detta förslag till avgörande).
2. ”Jurisdiktion av tvingande art”
43. Kravet att det hänskjutande organets jurisdiktion ska vara av tvingande art har tillämpats på två olika sätt i rättspraxis. Antingen har EU-domstolen krävt att parterna i de mål den har att avgöra inte ska kunna välja huruvida målet ska handläggas av det organet(32) eller att det ifrågavarande organets avgöranden ska vara bindande för parterna.(33) Kriteriet rörande jurisdiktion av tvingande art ansågs fortfarande vara uppfyllt när den nationella lagstiftningen erbjöd parterna ett val att överklaga till organet till fråga eller till de ”vanliga” domstolarna inom den jurisdiktionen.(34) Vad som är viktigt är att det hänskjutande organets jurisdiktion inte är beroende av en överenskommelse mellan de tvistande parterna att organet är behörigt kommer överens, utan att jurisdiktionen fastställs med automatik när en part väcker talan.
44. USK uppfyller kriteriet om jurisdiktion av tvingande art i båda dessa avseenden. Det ska i detta sammanhang klargöras att USK trots sitt namn inte är en ”skiljedomstol” i den meningen att dess jurisdiktion härleds från ett avtal mellan parterna. Som jag har förklarat i punkterna 24 och 31 i detta förslag till avgörande, och som framgår av såväl beslutet att begära förhandsavgörande som parternas förklaringar, fungerar USK i Österrike, på grundval av federal lag, som den obligatoriska instansen för överklagande av ÖADR:s beslut.
45. USK:s avgöranden är bindande för parterna i tvisten. Jag menar att det är just av det skälet som den österrikiska lagstiftningen föreskriver en möjlighet att överklaga dess avgöranden avseende civilrättsliga frågor till de österrikiska allmänna domstolarna, å ena sidan, och avseende frågor som rör internationella antidopningsregler till österrikiska allmänna domstolar eller CAS, å den andra. Det förefaller emellertid som om det enligt österrikisk rätt inte finns någon domstol i andra instans till vilken ett avgörande från USK rörande frågan huruvida ett beslut att offentliggöra en idrottares personuppgifter är förenligt med den allmänna dataskyddsförordningen, kan överklagas. Det förefaller därför lämpligt att betrakta det organet som en ”domstol” som enligt artikel 267 tredje stycket FEUF har en skyldighet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen om den anser att tillämpningen av den allmänna dataskyddsförordningen är oklar när det gäller omständigheterna i det aktuella målet.
3. ”Kontradiktoriskt förfarande”
46. Kravet på ett kontradiktoriskt förfarande är inte något absolut kriterium.(35) Det måste emellertid finnas en möjlighet att höra parterna,(36) även om det inte behöver ske vid ett sammanträde till vilket båda parter kallats.(37)
47. I förevarande mål är även detta kriterium uppfyllt: det framgår av handlingarna i målet att USK ledde omfattande skriftväxlingar mellan parterna, samt att två sammanträden hölls inför ÖADR i mars och maj 2021.
4. ”Avgöranden som bygger på rättsregler”
48. Ett hänskjutande organ kan anses vara en ”domstol” om dess avgöranden bygger på en tillämpning av rättsregler. Det kravet gäller såväl materiella regler(38) som regler om förfarandet vid organet i fråga.(39)
49. I förevarande mål regleras USK:s beslutsförfarande av på förhand fastställda materiella och processuella regler. När USK överprövar ÖADR:s beslut måste den tillämpa såväl de relevanta antidopningsreglerna i ADBG som det behöriga internationella idrottsförbundets regler (i förevarande fall Internationella friidrottsförbundets och WADC:s regler).(40) Eftersom USK är en institution i en medlemsstat, måste den även tillämpa unionsrättsliga regler. Det är just på grund av den skyldigheten som USK har beslutat att hänskjuta en begäran till EU-domstolen för att den ska tolka den allmänna dataskyddsförordningen.
50. Vad beträffar tillämpliga handläggningsregler, framgår det av punkt 26 i detta förslag till avgörande att förfarandet vid USK regleras av de österrikiska civilprocessreglerna och av dess egen arbetsordning. Parternas rätt till försvar måste iakttas.(41) Avslutningsvis måste USK meddela sitt avgörande inom en på förhand fastställd tid.(42) Det innebär att USK:s befogenheter regleras genom ett antal på förhand fastställda processuella och materiella regler som den måste följa.
5. ”Oavhängighet”
51. Det enda kriterium som förefaller kunna ifrågasättas när det avgörs huruvida EU-domstolen ska godta denna begäran om förhandsavgörande från USK är kravet på oavhängighet.
52. Även om föreställningen om oavhängighet utgör en ofrånkomlig del av den dömande verksamheten,(43) var det först år 1987 som EU-domstolen, i sin dom i målet X (även kallat Pretore di Salò-målet)(44) krävde att ett hänskjutande organ ska handla oavhängigt för att det ska ha en möjlighet att föra en dialog med EU-domstolen i ett förfarande om förhandsavgörande.
53. Samtidigt som oavhängighet är ett nödvändigt inslag för att ett organ ska kunna anses vara en ”domstol” i den mening som avses i det som nu är artikel 267 FEUF, ifrågasatte EU-domstolen inte oavhängigheten när domstolar tillhörande medlemsstaternas domstolsväsende begärde förhandsavgöranden. Den var underförstådd. Oavhängigheten bedömdes bara när begäran om förhandsavgörande kom från ett organ som inte tillhörde den rättskipande delen av den verkställande makten i en medlemsstat. Mot bakgrund av detta fanns det inget behov av att närmare klargöra innehållet i unionsrättens krav på oavhängighet.(45)
54. Så förhöll det sig åtminstone fram till helt nyligen, när domstolsväsendets oberoende började ifrågasättas i vissa medlemsstater på grund av försök till eller genomförda lagändringar. ”Rättsstatens tillbakagång”, som det brukar kallas,(46) krävde att EU-domstolen mycket närmare skulle klargöra vad som avses med kravet på domstolarnas ”oavhängighet”. I de aktuella domarna, som antingen meddelats i mål om fördragsbrott eller mål om förhandsavgörande,(47) var det fråga om huruvida medlemsstaternas lagstiftning, på pappret eller i praktiken, erbjöd tillräckliga garantier för att domarna fattade självständiga och oberoende beslut. När EU-domstolen besvarade dessa frågor tvingades den utveckla närmare vad som avsågs med begreppet oavhängighet.
55. Genom denna rättspraxis inleddes en diskussion(48) kring frågan huruvida oavhängighetskriteriet är (och borde vara) detsamma när EU-domstolen avgör huruvida ett organ är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, när den i) avgör frågan om oavhängighet i andra sammanhang eller när den ii) avgör frågan om oavhängighet i andra samma sammanhang, såsom vid en medlemsstats påstådda åsidosättande av artikel 19 FEU eller i ett mål som rör det oavhängighetskrav som bygger på vissa delar av unionsrätten.(49) I domen Associação Sindical dos Juízes Portugueses,(50) gjorde domstolen en uttrycklig koppling mellan ”oavhängighetskriteriet” i artikel 19 FEU, artikel 47 i stadgan och artikel 267 FEUF. Domen Banco de Santander, skulle mycket väl kunna tolkas så, att domstolen tillämpar de kriterier som den utvecklat i samband med artikel 19 FEU, för att klargöra innebörden av begreppet ”oavhängighet” inom ramen för artikel 267 FEUF.(51)
56. Vissa författare har uttryckt oro över att en koppling mellan rättspraxis rörande artikel 19 FEU och den som rör begreppet ”domstol” i artikel 267 FEUF, kan sätta stopp för vidare dialog när förhandsavgöranden begärs av domstolar i medlemsstater där systematiska brister när det gäller säkerställandet av domstolarnas oavhängighet har konstaterats.(52) Samtidigt har vissa generaladvokater påpekat att sammanhanget har betydelse vid en bedömning av oavhängigheten.(53)
57. Det stämmer visserligen att sammanhanget, eller med andra ord orsaken till att EU-domstolen gör en bedömning av de regler som är tillämpliga på en institution, har betydelse. Jag kan emellertid inte se varför detta med automatik skulle innebära att oavhängighetsnormen skiljde sig åt mellan respektive beskrivet scenario. Att synen på begreppet oavhängighet i unionsrätten har utvecklats, behöver dock inte betyda att det finns olika uppfattningar om detta begrepp. Jag anser att kravet på oavhängighet är detsamma för alla organ som gör anspråk på att klassificeras som ”domstol”, oavsett om det är för att uppfylla kraven i artikel 19 FEU eller kraven i artikel 267 FEUF.
58. Om de krav som har utvecklats i mål rörande artikel 19 FEU skulle tillämpas på bedömningen av huruvida ett organ är en ”domstol” enligt artikel 267 FEUF, skulle det enligt min uppfattning inte äventyra dialogen mellan domstolarna enligt artikel 267 FEUF. Som jag kommer att redogöra för i samband med omständigheterna i förevarande mål, är ett sådant synsätt tvärtom nödvändigt för att säkerställa att medlemsstaterna inte kringgår det viktiga krav på oavhängighet som unionsrätten ställer på nationella domstolar, genom att skapa specialiserade organ som har till uppgift att avgöra vissa begränsade kategorier av tvister. Genom oavhängigheten säkerställs att lika villkor gäller för parterna i ett mål, i såväl inre som yttre hänseende.(54) Det är därför ett nödvändigt inslag i ett effektivt domstolsskydd, vilket ska förstås som en grundläggande rättighet som tillkommer alla personer i alla typer av tvister som kan lösas i domstol. Det innebär inte att domstolens metod för att bedöma om en begäran om förhandsavgörande ska tas upp till prövning behöver ändras. När en begäran kommer från ett ”klassiskt” rättsligt organ, presumeras det fortfarande att det organet är en domstol och ingen ytterligare prövning krävs då. Det är bara om någon av parterna i målet ifrågasätter dess ledamöters oavhängighet, eller detta på annat sätt kommer till EU-domstolens kännedom, som den hänskjutande domstolens oavhängighet måste prövas. Däremot måste andra hänskjutande organs oavhängighet styrkas innan en begäran om förhandsavgörande tas upp till prövning.
59. Enligt domstolens nuvarande praxis har oavhängigheten både ”yttre” och ”inre” aspekter.(55) Den yttre aspekten kräver att beslutsfattaren kan fatta självständiga beslut,(56) utan att ta emot instruktioner utifrån. För att möjliggöra detta föreskriver unionsrätten vissa normer för tillsättning och avsättning av en ”domstols” ledamöter. Även om de ledamöter i organet som fattar beslut får utses av en utomstående person eller ett utomstående organ, till exempel en regeringsminister, måste de vara fria från påverkan från den personen eller det organet när de väl har utsetts. I det avseendet har EU-domstolen uppställt det grundläggande kravet att reglerna mot avsättning är förankrade i mer omfattande garantier än dem som gäller enligt allmänna förvaltningsrättsliga och arbetsrättsliga bestämmelser.(57) Med andra ord måste den person eller det organ som tillsätter ledamöter i en ”domstol” vara förhindrade från att byta ut en ledamot bara för att den eller det inte delar ledamotens uppfattning.
60. Detta innebär inte att det måste vara helt omöjligt att avsätta en ledamot eller att den person eller det organ som har tillsatt en ledamot inte får ha behörighet att avsätta en ledamot. Däremot måste skälen för att skilja en person från sin tjänst innan hans eller hennes förordnande har löpt ut bygga på ”legitima och tvingande skäl, dock med iakttagande av proportionalitetsprincipen”.(58) Vidare måste skäl och lämpliga förfaranden för entledigande vara klart angivna.
61. USK:s ledamöter utses av idrottsministern för en tid av fyra år som kan förlängas.(59) Att det är en minister som utser ledamöterna behöver inte i sig utgöra ett problem, under förutsättning att ledamöterna efter det att de har blivit utsedda inte behöver vara lojala mot den ministern. Så tycks inte vara fallet här. Enligt ADBG får USK:s ledamöter inte ta emot instruktioner från varken regeringen, administrativa antidopningsorgan som NADA eller de som deltar i idrottsaktiviteter. Vidare har EU-domstolen hittills inte ansett att enbart den omständigheten att ett förordnande kan förlängas är oförenlig med domstolarnas oavhängighet.
62. I förevarande mål skulle idrottsministern kunna ha indirekt inflytande över USK:s beslutsförfaranden om han eller hon hade möjlighet avsätta de berörda ledamöterna i förtid. Som jag tidigare har redogjort för kan USK:s ledamöter emellertid inte skiljas från sin tjänst innan deras förordnande har löpt ut enbart på grund av att idrottsministern ogillar dem eller inte delar deras åsikter. Enligt 8 § stycke 3 ADGB kan en ledamot bara avsättas om ”synnerliga skäl” föreligger. Det finns ingen information i handlingarna i målet om vilka skäl som kan kvalificeras som ”synnerliga”. När idrottsministerns befogenheter att avsätta ledamöter enligt ABDG diskuterades, förklarade NADA emellertid att det enligt österrikisk lag bara är ett fåtal skäl som kan kvalificeras som ”synnerliga” skäl. Klaganden hävdade också att enbart uppsåtliga brott eller brott som medför minst ett års fängelse kan falla inom den kategorin. Parterna förefaller därför vara eniga om att USK:s ledamöter inte kan avsättas efter behag eller efter idrottsministerns, eller något annat organs, eget gottfinnande.
63. Det måste göras skillnad mellan den typen av skydd mot godtyckliga entlediganden av USK:s ledamöter och situationen för ledamöterna i TEAC, vilken domen i målet Banco de Santander handlade om. Det var möjligt att entlediga dem utan att det fanns några särskilda regler om detta.(60) Som generaladvokaten Hogan påpekade i det målet, tog sig avsaknaden av sådana regler uttryck i att ledamöter i TEAC entledigades ”av skäl som förefaller passa den sittande regeringen”.(61)
64. Avslutningsvis är det nödvändigt att ta upp frågan vilken information EU-domstolen ska utgå från då den bedömer det hänskjutande organets oavhängighet. Jag anser att EU-domstolen bara får utgå från den lagstiftning som reglerar organet i fråga Om frågor som handlar om hur den lagstiftningen tillämpas i praktiken tas upp i målet vid EU-domstolen, måste den dock göra en närmare bedömning av de relevanta omständigheterna. I förevarande mål har emellertid inte några sådana frågor aktualiserats. Tvärtom har det bekräftats det att den teoretiska befogenhet att entlediga ledamöter som finns i 8 § stycke 3 ADBG hittills aldrig har utnyttjats.(62)
65. Jag anser därför att kriteriet rörande ”yttre” oavhängighet är uppfyllt i förevarande mål.
66. Detta för mig in på en andra aspekten av oavhängighetskriteriet, nämligen den ”inre”. Det kravet hänger samman med det hänskjutande organets opartiskhet.(63) Den kräver att det organet intar ställningen av en oberoende tredje part i det aktuella målet.(64)
67. Kort sagt får de ledamöter som fattar beslut inte ha något intresse i tvistens utgång. Detta innebär för det första att personer som har anknytning till parterna i tvisten inte får vara ledamöter i det beslutsfattande organet. Vid en bedömning av den aspekten av oavhängigheten är det viktigt att granska de regler som är tillämpliga på ”domstolens” organisation för att kontrollera huruvida det finns några funktionella band mellan tvistlösningsorganet och den myndighet vars beslut det ska överpröva.(65) Med andra ord måste EU-domstolen bedöma huruvida organet i fråga och myndigheten har klart åtskilda roller eller om de är sammanflätade med varandra. I det sistnämnda fallet anses organet inte vara tillräckligt ”oavhängigt” från myndigheten.(66)
68. I det här sammanhanget har kommissionen påpekat att USK ingår i samma institutionella struktur som NADA och ÖADR. Den har närmare bestämt förklarat att 8 § stycke 1 ADBG anger att USK ”inrättas vid” NADA. Det skulle således kunna hävdas att USK fäller avgöranden om den institution som den i organisatoriskt hänseende tillhör.
69. Mot bakgrund av den information som finns i handlingarna i målet anser jag inte att det finns fog för en sådan invändning. EU-domstolens praxis visar att det inte räcker att det finns institutionella band, utan några andra inslag, för att det hänskjutande organets oavhängighet ska anses undergrävd. Till exempel avvisade domstolen i domen MT Højgaard och Züblin,(67) argumentet att Klagenævnet for Udbud (Danska överklagandenämnden för offentlig upphandling) inte hade en oberoende ställning enbart på grund av att den delade kansli med det danska närings- och tillväxtministeriet. Vidare slog domstolen i domen i målet Dorsch Consult, trots kommissionens invändningar att det konstaterats att tillsynskommissionen i fråga ”ingår i Bundeskartellamts organisationsstruktur [Federala konkurrensmyndigheten]”,(68) fast att ”tillsynskommissionen utövar sin verksamhet oberoende och på eget ansvar”.(69)
70. I förevarande mål anser jag inte att det i handlingarna i målet eller i parternas yttranden finn något som tyder på att det skulle finnas inbördes kopplingar mellan USK och NADA, ÖADR, den österrikiska regeringen eller något idrottsförbund.
71. Som jag har förklarat i punkt 27 ovan, handlar USK oberoende av NADA och ÖADR. NADA bekräftade vid förhandlingen att USK inte har någon befogenhet att på eget initiativ pröva ÖADR:s beslut. Till skillnad från vad som var fallet i målet Banco de Santander, finns det heller inget som visar att ledamöter i NADA eller i någon idrottsorganisation är med och fattar beslut i förfaranden där de själva är parter.(70) Det har heller inte hävdats att de organen skulle kunna påverka förfarandena vid USK på något annat sätt.
72. Jag anser därför att kriteriet rörande ”inre” oavhängighet också är uppfyllt i förevarande mål.
73. Avslutningsvis måste kommissionens invändningar rörande USK:s sammansättning bemötas, vilken – förutom lagfarna ledamöter – även består av sakkunniga inom andra områden (kemi, toxikologi och idrottsmedicin). EU-domstolen har tidigare tagit upp begäranden till prövning som framställts av organ som delvis har varit sammansatta av sakkunniga inom olika områden,(71) under förutsättning att de fullgör sina åtaganden på ett självständigt sätt.(72) Ingen av deltagarna i förevarande mål har i EU-domstolen gjort gällande att ledamöter av USK som inte är jurister, skulle erhålla instruktioner utifrån eller vara partiska i sitt beslutsfattande. Jag anser därför inte att USK:s blandade sammansättning i sig skulle ge upphov till några betänkligheter när det gäller dess oavhängighet.(73)
6. USK som ”domstol” i högsta instans
74. Innan jag avslutar bedömningen av huruvida förevarande begäran om förhandsavgörande kan prövas i sak, vill jag hävda att USK, i förevarande fall, inte bara är en ”domstol” utan även en ”domstol” mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel, vilket innebär att den enligt artikel 267 tredje stycket FEUF inte bara får utan även är skyldig att begära ett förhandsavgörande.
75. Som jag har förklarat i punkterna 33 och 34 ovan, får vissa av USK:s avgöranden överklagas till allmän domstol i Österrike. Det har emellertid framkommit att de allmänna domstolarna i Österrike i själva verket inte är behöriga att pröva rättsfrågor som rör överträdelser av bestämmelser om skydd av personuppgifter, däribland den allmänna dataskyddsförordningen och den österrikiska dataskyddslagen. Jag förutsätter att det var det som klaganden syftade på när hon gjorde gällande att offentliggörandet av hennes uppgifter inte får prövas av behörig allmän domstol.
76. Å andra sidan kan ett beslut från USK inte heller överklagas till förvaltningsdomstol. NADA förklarade vid förhandlingen att det är Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) som normalt sett är behörig att pröva överklaganden av myndighetsbeslut rörande skydd av personuppgifter. Det förefaller emellertid inte som om det i ADBG föreskrivs någon möjlighet att överklaga USK:s beslut till den domstolen.
77. Om detta är rättsläget i Österrike innebär det att USK är enda och högsta rättsinstans vid vilken frågan huruvida offentliggörandet av ÖADR:s eller USK:s beslut på NADA:s webbplats är förenligt med den allmänna dataskyddsförordningen kan prövas. Det skulle innebära att förevarande begäran om förhandsavgörande från USK utgör den enda möjligheten att säkerställa en enhetlig tolkning av den allmänna dataskyddsförordningen i samband med dopningsärenden i Österrike. Med avseende på den rättsfrågan skulle det innebära att USK tar på sig den uppgift som ankommer på en ”domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning”, i den mening som avses i artikel 267 tredje stycket FEUF.
78. Nyttan av att domstolen ger vägledning i förevarande mål kan inte ersättas av den parallella talan som bland annat klaganden (men även ett antal andra före detta idrottare) har väckt, först vid den österrikiska dataskyddsmyndigheten och nu vid Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen).(74) Den parallella talan bygger på ett överklagande av ett beslut att avslå ett klagomål som lämnats in till den behöriga nationella tillsynsmyndigheten, i den mening som avses i artiklarna 77 och 78 i den allmänna dataskyddsförordningen. Vad klaganden eftersträvar genom förevarande begäran om förhandsavgörande är ett ”rättsmedel mot en personuppgiftsansvarig eller ett personuppgiftsbiträde”, i den mening som avses i artikel 79 i den allmänna dataskyddsförordningen. Som domstolen nyligen förklarade i sin dom i målet Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, ska de rättsmedel som föreskrivs i artiklarna 77, 78 och 79 i den allmänna dataskyddsförordningen kunna ”användas parallellt och oberoende av varandra”. Det ankommer på medlemsstaternas nationella system att säkerställa att denna parallella användning inte ger upphov till inkonsekvenser.(75) Det är just på grund av att den möjlighet till dubbla förfaranden som föreskrivs i själva den allmänna dataskyddsförordningen, vilken förefaller ha införlivats som sådan i österrikisk rätt,(76) som detta mål skiljer sig från de mål där domstolen har slagit fast att det bara kan finnas en väg att begära domstolsskydd för rättigheter som grundas på unionsrätten.(77) Med andra ord kan ett klagomål till den österrikiska dataskyddsmyndigheten inte ersätta ett direkt hävdande av klagandens rättigheter enligt den allmänna dataskyddsförordningen inför de behöriga nationella domstolarna.
79. Den österrikiska lagstiftaren förefaller ha valt att inrätta USK som den enda ”domstolen” som i dopningstvister är behörig att pröva påstådda åsidosättanden av rättigheter enligt den allmänna dataskyddsförordningen. Inget annat organ förefaller vara behörigt att göra det. I kraft av den processuella autonomin att organisera det egna rättssystemet, råder det ingen tvekan om att den nationella lagstiftaren får göra detta. För att återknyta till mitt argument att kraven på oavhängighet ska vara desamma i samband med artikel 267 FEUF och artikel 19 FEU, skulle strida mot den österrikiska lagstiftarens val att införliva USK i sitt rättssystem, om USK tilläts ha uppfyllts en lägre grad av oavhängighet vid avgörande om huruvida begäran ska prövas i sak i förevarande mål.
7. Slutsatser i denna del
80. Av ovan redovisade skäl anser jag att USK uppfyller villkoren för att anses vara en ”domstol” enligt artikel 267 FEUF. Begäran om förhandsavgörande ska därför anses kunna tas upp till prövning i sak.
IV. Prövning i sak
81. I förevarande mål har klaganden, på grundval av den allmänna dataskyddsförordningen, vänt sig mot en behandling av uppgifter där hennes namn, tillsammans med, bland annat, hennes överträdelser av antidopningsreglerna och hennes därtill kopplade avstängning har lagts ut på den allmänt tillgängliga delen av NADA:s webbplats, i form av en post i en tabell över personer som har brutit mot antidopningsreglerna (nedan kallad den aktuella behandlingen).
82. Så som klargjordes vid förhandlingen rör hennes mål inte de två underordnade och anknytande behandlingar som utgörs av att i) samma personuppgifter offentliggjorts på NADA:s allmänt tillgängliga webbplats i form av ett pressmeddelande eller ii) detta pressmeddelande har distribuerats via e‑post till en sluten, men uppenbarligen fritt tillgänglig, distributionslista.
A. Huruvida den allmänna dataskyddsförordningen är tillämplig på omständigheterna i förevarande mål
83. Det handlande som klaganden har vänt sig mot överensstämmer med beskrivningen av sådan verksamhet som den allmänna dataskyddsförordningen är tillämplig på: det rör sig om i) behandling av ii) personuppgifter, som iii) helt eller delvis företas på automatisk väg.(78) För det första utgör offentliggörande av personuppgifter på internet ”behandling”.(79) För det andra används ”personuppgifter” vid den aktuella behandlingen: när allt kommer omkring är det klagandens namn som NADA offentliggör för allmänheten, tillsammans med den påföljd hon ålagts och hennes handlande i strid med antidopningsreglerna.(80) För det tredje passerar klagandens personuppgifter en server när de läggs ut på NADA:s webbplats. Det innebär att de behandlas på ”automatisk väg”.(81)
84. Är då den allmänna dataskyddsförordningen tillämplig på denna behandling under omständigheterna i förevarande mål?
85. Den allmänna dataskyddsförordningen antogs på grundval av artikel 16.2 FEUF, som är den rättsliga grund som gör att unionslagstiftaren får reglera behandling av personuppgifter i medlemsstaterna ”när dessa utövar verksamhet som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde”. Samma gräns för EU:s behörighet kommer till uttryck i artikel 2.2 a i den allmänna dataskyddsförordningen, enligt vilken förordningen inte ska tillämpas på behandling av personuppgifter som utgör ett led i en verksamhet som inte omfattas av unionsrätten.
86. Generaladvokaten Szpunar har gjort gällande att uttrycket ”unionsrättens tillämpningsområde” i artikel 16.2 FEUF ska gå utöver den ”tillämpning av unionsrätten” som avses i artikel 51.1 i stadgan.(82) Jag instämmer med det. Det är just på grund av att stadgan inte är avsedd att ge unionen utökade befogenheter, som en uttrycklig befogenhet att reglera integritets- och dataskydd i samma utsträckning som EU:s grundläggande rättigheter fördes in i fördragets lydelse. Detta gav emellertid inte unionen en allmän befogenhet att reglera databehandling i medlemsstaterna. Den gavs bara befogenhet att reglera medlemsstaternas behandling inom unionsrättens tillämpningsområde. Den gräns för EU:s befogenhet som kommer till uttryck i fördraget och i själva den allmänna dataskyddsförordningen måste ges en någon form av innebörd. Min uppfattning är att den allmänna dataskyddsförordningen inte är tillämplig om en behandling av uppgifter i en medlemsstat inte (ens ett löst) kan kopplas till något område som omfattas av unionsrätten.
87. Jag anser inte att behandling av personuppgifter för att genomföra en medlemsstats lagstiftning mot dopning är en verksamhet som på unionsrättens nuvarande stadium innebär att den behandlingen ska omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.
88. Europeiska unionen har inga befogenheter att reglera idrott. Detta har inte ändrats genom den stödjande befogenhet inom området idrott som införts genom artikel 165 FEUF.(83) Likväl har domstolen funnit att unionsrätten är tillämplig på idrott när den utgör ekonomisk verksamhet.(84) I alla relevanta mål har unionens primärrätt varit tillämplig på restriktioner av gränsöverskridande förflyttningar eller av konkurrensen på den inre marknaden.(85) Det är riktigt att nationella dopningsregler kan tolkas som ett hinder för den fria rörligheten, men förevarande mål har inte sin grund i en sådan situation.
89. Antidopningsregler reglerar i första hand idrott som idrott. De handlar om idrottens sociala och fostrande funktioner, snarare än dess ekonomiska aspekter, även om de förstnämnda kan påverka de sistnämnda. Även om unionen saknar lagstiftningsbefogenheter inom idrottsområdet, skulle den i teorin kunna harmonisera nationella antidopningsregler, om det skulle anses motiverat för att undanröja hinder för gränsöverskridande förflyttningar. I det nuvarande rättsläget finns det emellertid inte några unionsrättsliga bestämmelser som ens indirekt rör medlemsstaternas politik mot dopning.
90. I en sådan situation anser jag att det är svårt att hävda att det finns ett samband med unionsrätten, för att omständigheterna i förevarande mål ska anses kunna utgöra en verksamhet i en medlemsstat som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Jag anser därför att den allmänna dataskyddsförordningen inte är tillämplig i förevarande mål.
91. Om domstolen trots allt skulle finna att den allmänna dataskyddsförordningen är tillämplig, ska jag nu behandla tolkningen av de bestämmelser som USK har efterfrågat.
92. I huvudsak rör det hänskjutande organets frågor följande: för det första, huruvida den österrikiska lagstiftningen (ADBG), vilken kräver att beslut där överträdelser av antidopningsreglerna slås fast ska offentliggöras för allmänheten, utan någon individuell bedömning av proportionaliteten när det gäller professionella idrottare, är förenlig med den allmänna dataskyddsförordningen, och, för det andra, huruvida NADA:s val att uppfylla denna publiceringsskyldighet genom att lägga ut uppgifter på allmänt tillgängliga delar av sin webbplats är nödvändigt.
93. Av det skälet ställer det hänskjutande organet flera frågor rörande tolkningen av den allmänna dataskyddsförordningen. Jag anser att frågorna 2 och 3, vilka bör behandlas tillsammans, är de viktigaste och de mest komplicerade. Jag ska därför behandla de andra frågorna först och därefter gå över till de laglighets- och proportionalitetsfrågor som USK har tagit upp.
B. Fråga 1
94. Med sin första tolkningsfråga vill USK i korthet få klarlagt huruvida offentliggörande av information om att en viss person har begått en viss överträdelse av antidopningsreglerna, är att anse som ”uppgifter om hälsa” i den mening som avses i artikel 9 den allmänna dataskyddsförordningen.
95. Jag anser att svaret på den frågan kan härledas från såväl definitionen av begreppet ”uppgifter om hälsa” som EU-domstolens praxis.
96. Enligt artikel 4 led 15 i dataskyddsförordningen är ”uppgifter om hälsa” personuppgifter som rör en fysisk persons fysiska eller psykiska hälsa, inbegripet tillhandahållande av hälso- och sjukvårdstjänster, vilka ger information om dennes hälsostatus.
97. Samtliga parter utom klaganden har med rätta påpekat att den definitionen består av två delar. Det första kravet är att personuppgifterna i fråga ska röra en fysisk persons fysiska eller psykiska hälsa. Det andra är att dessa uppgifter ska ge information om den fysiska personens hälsostatus. Med andra ord måste de aktuella personuppgifterna inte bara vara kopplade på något sätt till den registrerades hälsa (det vill säga ett löst samband), utan det måste även vara möjligt att av dessa uppgifter dra slutsatser om den registrerades hälsostatus (det vill säga en personlig aspekt av informationen i fråga).
98. I förevarande mål är jag inte förvissad om att det sistnämnda kriteriet, som fungerar som det operativa elementet med avseende på den registrerades subjektiva hälsostatus, är uppfyllt.
99. Konstaterandet att klaganden använde sig av eller innehade vissa förbjudna ämnen säger i själva verket ingenting om hennes fysiska eller psykiska hälsostatus. Lika lite som alkoholkonsumtion säger något om huruvida en person är alkoholberoende, finns det något logiskt eller tydligt samband mellan klagandens bruk eller innehav av de aktuella ämnena och hennes fysiska eller psykiska hälsa.
100. Jag anser inte heller att någon annan slutsats kan dras av skäl 35 i den allmänna dataskyddsförordningen.(86) I dess första mening klargörs i princip att begreppet ”uppgifter om hälsa” inte har något ”förfallodatum”. I den andra meningen finns sedan en uppräkning av vilken information som skulle kunna ingå i det begreppet, men den innehåller inget som tyder på att tillämpningsområdet för artikel 4 led 15 i den allmänna dataskyddsförordningen ska tolkas på något annat sätt.
101. Visserligen stämmer det att EU-domstolen i domen i målet Lindqvist fann att begreppet ”uppgifter som rör hälsa” ska ges en vid tolkning,(87) men den tolkningen gjordes mot bakgrund av dataskyddsdirektivet,(88) som var den allmänna dataskyddsförordningens föregångare, vilket inte innehöll någon särskild definition av begreppet ”uppgifter om hälsa”. EU-domstolens tolkning innehåller heller inte något krav på att det ska visas ett samband mellan uppgifterna i fråga och den registrerades hälsostatus. Det innebär att även om domen i målet Lindqvist kan ge viss vägledning när det gäller tolkningen av begreppet, kan dock inte under några förutsättningar gå före unionslagstiftarens uttryckligen införda föreskrift att det ska finnas ett samband mellan den registrerades hälsouppgifter och hans eller hennes hälsostatus.(89)
102. Sammanfattningsvis föreslår jag som svar på fråga 1 att EU-domstolen ska slå fast att information om att en professionell idrottare har begått en överträdelse av antidopningsreglerna som har anknytning till bruk eller försök till bruk eller innehav av ett förbjudet ämne eller en förbjuden metod, inte i sig utgör ”uppgifter om hälsa” i den mening som avses i artikel 9 i den allmänna dataskyddsförordningen.
C. Fråga 4
103. I den fjärde frågan undrar USK i princip huruvida offentliggörandet av klagandens namn, den överträdelse av antidopningsreglerna som hon har begått och den påföljd hon ålagts utgör en behandling av ”personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott”, i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen.
104. NADA, WADA och den belgiska, den franska och den polska regeringen anser att de påföljder som klaganden har ålagts inte är ”av straffrättslig karaktär”. På grundval av detta drar de slutsatsen att artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen inte är tillämplig på omständigheterna i förevarande mål.
105. Klaganden, den lettiska regeringen och kommissionen är emellertid av motsatt uppfattning. Deras resonemang bygger i huvudsak på argumentet att klagandens dopningsavstängning får stora personliga konsekvenser för henne. De menar att påföljden inte bara innebär ekonomiska konsekvenser och ett förhållandevis ingripande yrkesförbud, utan att den även får indirekta konsekvenser till följd av den schavottering och stigmatisering som (det ohämmade) offentliggörandet av klagandens namn tillsammans med den överträdelse av antidopningsreglerna hon har begått och den påföljd hon ålagts innebär. Det är den kombinationen som gör att påföljden i fråga kan anses vara av ”straffrättslig” karaktär. Mot bakgrund av detta har klaganden därför gjort gällande att ÖADR utgör en ”myndighet” i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen.
106. Jag anser i likhet med klaganden, den lettiska regeringen och kommissionen att i förevarande mål är den påföljd som klaganden har ålagts på grund av överträdelsen av de aktuella antidopningsreglerna av straffrättslig karaktär i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen.
107. Det är uppenbart att vart och ett av de två ”straffrättsliga” begreppen i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen (”domar i brottmål” och ”lagöverträdelser som innefattar brott”) ska tolkas självständigt.(90) Det kan vidare konstateras att eftersom de båda begreppen har en gemensam etymologisk grund (det senlatinska ordet ”criminalis”) och eftersom unionslagstiftarens avsikt har varit att det utökade skyddet i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen ska vara begränsat till det straffrättsliga området,(91) är den bestämmelsens tillämplighet beroende av huruvida den ålagda påföljden är av straffrättslig karaktär.(92)
108. För att avgöra huruvida en sanktion är av straffrättslig karaktär beaktar EU-domstolen tre kriterier: det första kriteriet är den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är strängheten i den sanktion som den berörde kan åläggas.(93) De två sistnämnda kriterierna väger utan tvekan tyngst.(94)
109. I förevarande mål framgår det av handlingarna att offentliggörandet av informationen om klagandens dopningsavstängning hänger samman med att hon innehaft och delvis använt förbjudna ämnen. Kommissionen har påpekat, med förbehåll för att det ankommer på det hänskjutande organet att fastställa detta, att innehav och/eller bruk av sådana ämnen utgör ett brott enligt 28 § styckena 1 och 2 ADBG. Enligt beslutet att begära förhandsavgörande kan konsekvenserna av en sådan överträdelse bli att personen i fråga fråntas titlar och prispengar och stängs av från alla (nationella och internationella) tävlingar i fyra års tid. Det framgår även att enligt 24 § stycke 4 ADBG får idrottsorganisationer inte erbjuda klaganden avlönad anställning så länge avstängningen gäller.
110. Samtliga parter i målet är eniga om att syftet med dessa påföljder är att bestraffa klaganden för hennes handlingar och att avhålla henne (och andra idrottare) från att (på nytt) begå sådana handlingar.
111. Kombinationen av ett fråntagande av titlar och prispengar (till följd av tidigare otillbörlig vinning) och ett yrkesförbund under en begränsad period, innebär en ytterligare bestraffning som innebär att konsekvenserna av klagandens handlande blir betydligt allvarligare.
112. Med andra ord är syftet med den aktuella påföljden i förevarande mål inte bara att gottgöra den skada som vållats, utan även att bestraffa klaganden för hennes handlande.(95) Den har även det förebyggande syftet att avhålla andra idrottare från att begå överträdelser av antidopningsregler.
113. Det är den kombinationen av faktorer som visar att en lagöverträdelse är ett brott och att den sträcker sig längre än vad som annars skulle anses vara en disciplinär överträdelse på idrottsområdet.(96)
114. Som den lettiska regeringen med rätta har påpekat, gäller detta givetvis med förbehåll för den nationella klassificeringen av överträdelserna i fråga. Inte heller innebär den slutsatsen att gränsen för när en enskild påföljd anses vara av ”straffrättslig” karaktär, nödvändigtvis behöver ha passerats i en situation där andra förhållanden råder.(97) Som jag har förklarat i den föregående punkten anser jag emellertid att den påföljd som klaganden ålagts i det här aktuella fallet är av sådan art att den uppnår gränsen för vad som anses vara en dom i ett brottmål eller en lagöverträdelse som innefattar brott i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen.
115. Till skillnad från vad WADA har gjort gällande anser jag inte att det skulle vara meningsfullt att generellt betrakta överträdelser av antidopningsregler, som de som är aktuella i förevarande mål, enbart som överträdelser av enskilda idrottsföreningars eller idrottsförbunds (privata) regler. Klagandens innehav eller bruk av ämnen sträcker sig längre än, låt säga, en möjlig överträdelse av stadgarna för schackklubben i Knin (Kroatien).(98)
116. Detta beteende är förbjudet enligt österrikisk lag, det vill säga ADBG, och inte (bara) enligt en idrottsförenings eller ett idrottsförbunds privata regler. De indirekta konsekvenserna för klagandens personliga och yrkesmässiga situation, till följd av det sociala fördömande och den stigmatisering som överträdelser av antidopningsregler ger upphov till, sträcker sig dessutom långt bortom idrottens värld.(99) Avslutningsvis hindrar inte den omständigheten att lagöverträdelsen även kan utgöra en disciplinär överträdelse enligt en enskild idrottsförenings eller ett enskilt idrottsförbunds regler för hur deras medlemmar får bete sig (i det här fallet IAAF:s antidopnings- och tävlingsregler), att samma överträdelse av antidopningsreglerna och samma påföljder även kan följa av offentlig rätt i en medlemsstat.
117. Av ovan redovisade skäl anser jag att behandlingen i fråga avser ”personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott” i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen.
118. Vad får den slutsatsen för konsekvenser?
119. Som jag tidigare har förklarat kräver ett konstaterande att en behandling omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen, att den registrerades intressen tillmäts större vikt vid avvägningen rörande offentliggörande.(100) Enligt lydelsen av den bestämmelsen måste den behandlingen ske, antingen under kontroll av en ”myndighet” eller enligt unionsrättsliga eller nationella bestämmelser där lämpliga åtgärder för att skydda den registrerades rättigheter och friheter föreskrivs.
120. Följaktligen föreslår jag, som svar på fråga 4, att EU-domstolen ska slå fast att artikel 10 i förordning (EU) 2016/679 ska tolkas så, att den är tillämplig på behandling av personuppgifter som rör en professionell idrottares innehav och delvisa bruk av ämnen som finns upptagna i WADA dopinglista i samband med idrottsutövning.
D. Fråga 5
121. Genom sin femte fråga, som bara ställs om den fjärde frågan ska besvaras jakande, vill USK i princip få klarlagt huruvida behandlingen av klagandens personuppgifter rörande hennes överträdelser av en antidopningsregel innebär att USK är en ”myndighet” i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen.
122. Som jag tidigare har förklarat behandlar USK, under omständigheterna i förevarande mål, ”personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott”, i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen. När den verksamheten utförs är det emellertid inte USK som handlar som den ”myndighet” som kontrollerar behandlingen av uppgifterna.
123. I stället följer det av 5 § stycke 6 och 6 § stycke 1–5 ADBG att den österrikiska lagstiftaren har anförtrott åt NADA att ikläda sig rollen som ”myndighet” för att bland annat kontrollera USK:s behandling av den typ av uppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen.
124. Det faktiska ansvaret för att USK inom ramen för sin verksamhet behandlar personuppgifter på rätt sätt, vilket innefattar offentliggörandet av resultaten av dess beslut, förefaller således ligga på NADA.
125. Det innebär att enbart den omständigheten att USK behandlar personuppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen, inte automatiskt innebär att USK blir en ”myndighet” i den mening som avses i den bestämmelsen.
126. Jag föreslår därför att domstolen, som svar på fråga 5, ska slå fast att den omständigheten att ett organ får till uppgift att pröva beslut om att det skett en överträdelse av en antidopningsregel, inte automatiskt innebär att det organet är en ”myndighet” i den mening som avses i artikel 10 i den allmänna dataskyddsförordningen, om en annan institution enligt nationell rätt har ansvaret för att kontrollera sådan behandling av uppgifter.
E. Frågorna 2 och 3
127. I sin andra och sin tredje fråga, vilka jag föreslår ska behandlas tillsammans, undrar USK i princip huruvida ett offentliggörande för allmänheten, genom en publicering på en allmänt tillgänglig webbplats, av personuppgifter rörande en professionell idrottare tillsammans med idrottarens handlande i strid med den relevanta antidopningsregel och den avstängning som han eller hon har blivit föremål för, är förenligt med kraven på laglighet och uppgiftsminimering enligt artikel 5.1 a och c och artikel 6.3 i den allmänna dataskyddsförordningen.
128. Enligt ADBG måste ÖADR,(101) eller, om dess beslut överklagas, USK,(102) göra sina slutliga beslut rörande vissa överträdelser av antidopningsreglerna tillgängliga för allmänheten. Den informationen ska innehålla idrottarens namn, inom vilken idrott som han eller hon tävlar, den överträdelse av antidopningsreglerna som är aktuell och vilka påföljder som blivit följden. Enligt 5 § stycke 6 punkt 4 ADBG ankommer det på NADA att offentliggöra dessa uppgifter och NADA utses till personuppgiftsansvarig. Enligt ABDG ska uppgifterna offentliggöras automatiskt om det rör sig om en professionell idrottare. I allmänhet är det valfritt att offentliggöra dem om det rör sig om en motionär. I själva ADBG regleras inte hur uppgifterna ska offentliggöras. Därför var det uteslutande NADA:s beslut att publicering skulle ske på internet.
129. Jag anser att USK:s frågor aktualiserar flera olika frågeställningar. För det första, huruvida den allmänna dataskyddsförordningen kräver att en personuppgiftsansvarig gör en bedömning av proportionaliteten i varje enskilt fall innan personuppgifter offentliggörs till allmänheten, eller kan det offentliggörandets proportionalitet avgöras i förväg genom generell lagstiftning? Om det förstnämnda gäller, det vill säga att det krävs en individuell proportionalitetsbedömning, förefaller det som om ADBG strider mot den allmänna dataskyddsförordningen, eftersom någon sådan individualiserad prövning inte ser ut att vara föreskriven i ADBG. För det andra, om en proportionalitetsbedömning i princip får göras in abstracto med hjälp av den nationella lagstiftningen och den personuppgiftsansvarige åläggs en automatisk skyldighet, är den andra frågan som domstolen ska besvara huruvida ADBG uppfyller proportionalitetskravet i artikel 6.3 i den allmänna dataskyddsförordningen. För det tredje, om ett automatiskt offentliggörande för allmänheten av information som rör ett beslut om en överträdelse av antidopningsregler står i proportion till det (de) berättigade syfte(n) som lagen är avsedd att uppnå, huruvida det då är nödvändigt att lägga upp den informationen på en allmänt tillgänglig webbplats tillhörande en organisation som arbetar mot dopning. Jag kommer att behandla dessa frågor i tur och ordning.
1. Kräver den allmänna dataskyddsförordningen att den personuppgiftsansvarige gör en bedömning av proportionaliteten i varje enskilt fall?
130. Enligt den allmänna dataskyddsförordningen måste det först avgöras vem som är personuppgiftsansvarig med avseende på en viss behandling. Enligt artikel 5.2 i den allmänna dataskyddsförordningen ska den personuppgiftsansvarige ansvara för och kunna visa att principerna för uppgiftsbehandling i artikel 5.1 i den allmänna dataskyddsförordningen efterlevs.
131. Enligt artikel 4.7 i den allmänna dataskyddsförordningen avses med personuppgiftsansvarig en person som bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter. I den andra delen i samma bestämmelse klargörs att ”om ändamålen och medlen för behandlingen bestäms av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt kan den personuppgiftsansvarige eller de särskilda kriterierna för hur denne ska utses föreskrivas i unionsrätten eller i medlemsstaternas nationella rätt”. I förevarande fall bestäms (eller åtminstone antyds) den aktuella behandlingens ändamål, men inte nödvändigtvis medlen, i ADBG, vilken samtidigt har utsett NADA till personuppgiftsansvarig.
132. Därför är NADA personuppgiftsansvarig när det gäller behandlingen av klagandens personuppgifter när de läggs upp på dess webbplats. Enligt min uppfattning hindrar inte detta att USK också kan anses vara personuppgiftsansvarig med avseende på samma behandling.(103) Enligt ADBG verkställer NADA när allt kommer omkring bara USK:s skyldighet att offentliggöra uppgifterna enligt ADBG. Detta skulle kunna vara viktigt om EU-domstolen (i motsats till vad jag föreslår) skulle finna att den personuppgiftsansvarige måste göra en bedömning av proportionaliteten i varje enskilt fall. Frågan skulle i så fall vara huruvida det är NADA eller USK som ska göra denna bedömning.
133. För att en behandling av personuppgifter ska anses laglig, måste den enligt den allmänna dataskyddsförordningen ske av något av de skäl som anges i artikel 6. Jag ska inte försöka mig på att förklara skillnaden mellan artikel 6.1 c och e här, men det råder i förevarande mål enighet om att NADA handlar i enlighet med någon av dessa bestämmelser, eller båda, när den lägger upp klagandens personuppgifter på sin webbplats.(104)
134. När den rättsliga grunden för behandlingen bygger på en av de två bestämmelser som jag nämnt i föregående punkt, föreskrivs i artikel 6.3 i den allmänna dataskyddsförordningen att den lag som kräver att personuppgifter ska behandlas, i det här fallet ADBG, ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.
135. Om nu lagstiftaren gjort en avvägning mellan olika berörda intressen för att tillgodose ett visst allmänt intresse och beslutat att en viss behandling är motiverad, ska då den personuppgiftsansvarige ändå göra en separat bedömning av proportionaliteten i varje enskilt fall? Eller skulle dennes skyldighet enligt artikel 5.2 i den allmänna dataskyddsförordningen att styrka att proportionalitetsprincipen, såsom den kommer till uttryck i principen om uppgiftsminimering, efterlevs, vara uppfylld genom hänvisningen till den skyldighet som lagstiftaren åläggs?
136. Jag anser inte att den allmänna dataskyddsförordningen kräver att en personuppgiftsansvarig ska göra en bedömning av proportionaliteten i varje enskilt fall när uppgifter behandlas. I stället får – jag skulle till och med vilja hävda måste – den personuppgiftsansvarige förlita sig på den bedömning av proportionaliteten som gjorts av lagstiftaren. En proportionalitetsbedömning som gjorts av lagstiftaren kan inte individualiseras. Den kan emellertid teoretiskt sett ta hänsyn till en viss grupp av människors intressen av personuppgiftsskydd och göra en avvägning mellan dessa och andra berörda samhällsintressen.
137. Den lagstiftning som medger (eller kräver) behandling av personuppgifter kan se olika ut. Den kan föreskriva att viss behandling av uppgifter får ske om den personuppgiftsansvarige anser att det är nödvändigt i ett förutbestämt sammanhang. I ett sådant fall måste bedömningen av proportionaliteten göras av den personuppgiftsansvarige i varje enskilt fall. Lagstiftning kan emellertid även, som i förevarande mål, tillåta en viss typ av behandling av uppgifter för att uppnå ett visst mål. Jag kan inte finna någon bestämmelse i den allmänna dataskyddsförordningen som kräver, eller ens tillåter, att den personuppgiftsansvarige ifrågasätter den proportionalitetsbedömning som gjorts av lagstiftaren. I ett sådant fall kräver den allmänna dataskyddsförordningen inte någon ytterligare proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall. Naturligtvis kan en registrerad eller en personuppgiftsansvarig väcka talan i domstol mot lagstiftarens proportionalitetsbedömning i sig. Men om den personuppgiftsansvarige inte får gehör för sin talan mot lagstiftarens proportionalitetsbedömning, är denne, i en situation som den i förevarande mål, skyldig att behandla uppgifterna.
138. Den typen av tolkning av den allmänna dataskyddsförordningen stämmer överens med demokratiprincipen och den är inte oförenlig med förordningens lydelse.
139. I ett demokratiskt samhälle är det just lagstiftarens uppgift att göra en lämplig avvägning mellan motstående rättigheter och intressen. Att överlåta den avvägningen på en oberoende institution som inte kan ställas till svars politiskt, även om det ibland är nödvändigt, är en lösning som är mindre demokratisk.
140. Som WADA med rätta har påpekat, skulle det dessutom kunna leda till missbruk och korruption om nationella antidopningsorgan efter eget gottfinnande skulle få fatta beslut om offentliggöranden av överträdelser av antidopningsregler, i synnerhet med tanke på de starka intressen som idrottare, föreningar och till och med regeringar har att vilja förhindra ett sådant offentliggörande. Det skulle också kunna leda skillnader i behandling mellan olika idrottare som, när det gäller att ha begått överträdelser av antidopningsregler, i själva verket befinner sig i en jämförbar situation.
141. Själva lydelsen av den allmänna dataskyddsförordningen möjliggör, och till och med kräver, dessutom att det är lagstiftaren som ska göra proportionalitetsbedömning. Enligt artikel 4.7 i den allmänna dataskyddsförordningen kan ändamålen och medlen för behandlingen bestämmas av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt och inte av den personuppgiftsansvarige. Enligt artikel 6.3 i den allmänna dataskyddsförordningen ska den lag som möjliggör behandling av personuppgifter ha varit föremål för en proportionalitetsbedömning.
142. Jag anser därför att den allmänna dataskyddsförordningen inte kräver att NADA (eller USK) ska godkänna ett offentliggörande av professionella idrottares överträdelser av antidopningsreglerna i varje enskilt fall.
143. Därmed kommer jag in på den andra frågeställning som frågorna 2 och 3 ger upphov till, nämligen huruvida den österrikiska lagstiftaren gjorde en tillåtlig avvägning mellan de olika berörda intressena när den krävde att klagandens personuppgifter, tillsammans med uppgifter om hennes överträdelse av antidopningsreglerna och hennes avstängning skulle göras tillgängliga för allmänheten.
2. Är det offentliggörande för allmänheten som krävs enligt ABGD motiverat?
144. Jag vill erinra om att ADBG föreskriver att USK (eller ÖADR) ska informera allmänheten om sina beslut, och ange de berörda personernas namn, hur länge avstängningen varar och skälen till den. Denna skyldighet gäller i första hand professionella idrottare och i vissa fall även motionärer. Det är dessutom möjligt enligt ADBG möjligt att göra en ytterligare proportionalitetsbedömning när beslut fattas om huruvida överträdelser av regler som begåtts av motionärer eller särskilt utsatta personer ska offentliggöras.
145. Klaganden har ifrågasatt om det i just hennes fall är motiverat att informera allmänheten. NADA, WADA, Europeiska kommissionen och samtliga medlemsstater som deltagit i förevarande mål ser inga problem med ett sådant offentliggörande.
146. Även om det kan finnas ytterligare skäl för att göra detta, har de flesta diskussionerna (under den skriftliga och den muntliga delen av förfarandet) inriktat sig på två möjliga motiveringar till att informera allmänheten: i) att i förebyggande syfte avhålla alla idrottsutövare från att begå överträdelser av antidopningsreglerna, och ii) att förhindra att avstängningar kringgås genom att informera alla som kan tänkas sponsra eller anlita idrottaren i fråga om avstängningen.
147. En proportionalitetsbedömning(105) måste göras med avseende på var och en av dessa föreslagna motiveringar. Jag ska därför i tur och ordning göra en bedömning av huruvida offentliggörandet för allmänheten kan motiveras av ett, eller båda, av de angivna syftena. En bedömning av proportionaliteten med avseende på respektive motivering måste ske i flera steg. EU-domstolen måste göra en bedömning av huruvida offentliggörandet för allmänheten är lämpligt för att uppnå det eftersträvade målet. Om så är fallet måste EU-domstolen fortfarande ta reda på huruvida åtgärden är nödvändig, vilket i sin tur kräver att det görs en bedömning av huruvida det redan finns någon annan åtgärd för att uppnå samma mål som var mindre ingripande när det gäller den registrerades grundläggande rätt till skydd för personuppgifter. Avslutningsvis skulle EU-domstolen kunna finna att intrånget i den personens privatliv var så väsentligt att det kunde motiveras av den nytta som skulle uppnås med det eftersträvade målet.
a) Den första motiveringen: att förebygga genom att avskräcka
148. Att göra personanknuten information om en överträdelse av en antidopningsregel och dess konsekvenser tillgänglig för allmänheten, skulle enligt min uppfattning kunna avhålla såväl professionella idrottare som motionärer från att begå liknande överträdelser. Åtgärden är även lämplig i förebyggande hänseende genom att den gör unga människor, som nyligen har kommit i kontakt med idrottens värld och som kan komma att vilja bli professionella idrottare en vacker dag, medvetna om konsekvenserna av ett beslut att använda sig av förbjudna ämnen för att uppnå bättre resultat. Jag hyser därför inga tvivel om att åtgärden i fråga är lämplig för att uppnå det eftersträvade målet.
149. En mer komplicerad fråga är huruvida det är nödvändigt att informera allmänheten om den enskilda idrottarens namn för att avhålla andra idrottare från att själva begå liknande överträdelser av antidopningsreglerna. Det är här lämpligt att beakta det yttrande från artikel 29-arbetsgruppen, som var föregångaren till den nuvarande Europeiska dataskyddsstyrelsen, där den undersökte proportionaliteten hos liknande regler från WADC.(106) Artikel 29-arbetsgruppen ansåg att det för att avskräcka andra idrottsmän, skulle vara tillräckligt att offentliggöra anonym information om överträdelser och påföljder.(107)
150. Jag delar inte denna ståndpunkt. Visserligen har påföljdernas stränghet i sig en avskräckande verkan. En vetskap om att ens namn kan komma att offentliggöras vid en överträdelse av antidopningsreglerna har emellertid en ytterligare, och starkare, avskräckande verkan. Även om en ung idrottare som försöker göra karriär kan kalkylera att det är värt risken om den förväntade påföljden är några månaders, eller till och med några års, avstängning, kanske han eller hon tänker efter två gånger om han eller hon inser att allmänheten kommer att få kännedom om hans eller hennes överträdelse. Ett anonymt offentliggörande kan därför inte anses vara en åtgärd genom vilken samma mål uppnås på ett lika effektivt sätt.(108)
151. Artikel 29-arbetsgruppen ansåg också att ett offentliggörande vid ett tillfälle omedelbart efter ett beslut som bekräftar att det skett en överträdelse av antidopningsregler, kan vara en lämplig, men mindre begränsande åtgärd. Jag delar inte heller denna ståndpunkt. Om informationen finns tillgänglig under hela den tid som påföljden varar, ökar chansen att den når fram till målgruppen. Jag kan heller inte se varför en publicering på internet av till exempel ett pressmeddelande, skulle vara mindre ingripande än publiceringen av en tabell med samma information. Ett sådant pressmeddelande kan i själva verket fortsätta att finnas tillgängligt under mycket längre tid än tabellen som visar vilka idrottare som blivit avstängda, eftersom den tas bort när avstängningen upphör. Visserligen stämmer det, såsom klaganden har påpekat, att om avstängningen är på livstid så finns tabellposten i fråga också tillgänglig på internet på livstid. Under förutsättning att den innehåller korrekt information, är den typen av intrång i den registrerades rätt till skydd för personuppgifter inte alltför stötande (även om man kan fråga sig om avstängning på livstid är en alltför hård påföljd, men det är en annan fråga), samtidigt som fördelen att det har en avskräckande verkan på unga idrottare genom att de blir medvetna om denna risk inte nog kan understrykas. I förevarande mål är klagandens avstängning på fyra år, vilket innebär att hennes personuppgifter kommer att raderas från tabellen när denna tid löpt ut.
152. Avslutningsvis kan man fråga sig om det är nödvändigt att offentliggöra alla överträdelser av antidopningsregler, om bara de allvarligare överträdelserna borde komma till allmänhetens kännedom, om namnen bara borde offentliggöras för de som gör sig skyldiga till upprepade överträdelser och om man bör beakta på vilken nivå idrottaren tävlar eller andra faktorer.
153. Jag anser att det är nödvändigt att ge lagstiftaren ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller sådana faktorer. Det skulle till exempel kunna förhålla sig så, att det blir lättare att besluta sig för att begå ytterligare överträdelser om bara vissa överträdelser offentliggörs. Om enbart upprepade överträdelser skulle offentliggöras, skulle det kunna vara något som unga idrottsmän tog med i beräkningen. De skulle då kunna bestämma sig för att de kan riskera det en gång, eftersom deras namn inte skulle offentliggöras på grund av en enda överträdelse.(109) Det finns flera frågeställningar och argument som kan tas upp.
154. Den österrikiska lagstiftaren tycktes ha tagit hänsyn till olika aspekter för att uppnå det förebyggande målet att avhålla idrottare från att begå överträdelser av antidopningsregler. Den avvägning som den lagstiftaren gjort mellan dessa aspekter medförde vissa undantag från och begränsningar av huvudregeln, vilket lagstiftaren uppenbarligen inte ansåg utgöra hinder för att det eftersträvade målet uppnåddes. Minderåriga, särskilt utsatta personer och, i de flesta fall, motionärer uteslöts. Inga övertygande argument har lagts fram för EU-domstolen som kan föranleda den att föregripa lagstiftarens bedömning att, med avseende på professionella idrottare, regeln i fråga var nödvändig i förebyggande syfte.
155. Jag anser därför att den åtgärd som kräver ett personanknutet offentliggörande för allmänheten av professionella idrottares överträdelser av antidopningsreglerna, är lämplig och nödvändig för att avhålla nuvarande och framtida idrottare från att begå överträdelser av antidopningsregler.
156. Avslutningsvis är intrånget i professionella idrottares rättigheter inte så väsentligt att det inte skulle kunna motiveras av den ifrågavarande åtgärdens förebyggande syfte. Det som offentliggörs är idrottarens namn, vilken idrott som han eller hon utövar, vilken överträdelse av reglerna som har begåtts och hur länge idrottaren har blivit avstängd. Den informationen visar ingenting som sträcker sig bortom idrottarens yrkesliv, och den visar bara de konsekvenser av det rättsstridiga handlandet som idrottaren var medveten om när han eller hon bestämde sig för att begå överträdelsen.
b) Den andra motiveringen: att förhindra att avstängningen kringgås
157. Den andra motiveringen som har lagts fram under målets handläggning är behovet av att informera berörda aktörer om att idrottaren i fråga inte får medverka i någon typ av engagemang som har anknytning till idrott så länge avstängningen gäller. På så sätt blir påföljden verkningsfull och det förhindras att den kan kringgås.
158. Ett allmänt tillgängligt offentliggörande är förvisso ett lämpligt sätt att informera personer som skulle kunna vilja sponsra idrottaren, låta honom eller henne delta i en organiserad tävling eller anställa honom eller henne på något sätt som har samband med idrott. Dessa intressenter behöver därför få kännedom om idrottarens avstängning. Den åtgärd som föreskrivs i ADBG är därför lämplig för att uppnå det eftersträvade målet.
159. Även här uppkommer den mer komplicerade frågan huruvida åtgärden är nödvändig.
160. Argument rörande anonymisering kan inte ses mot bakgrund av detta offentliga mål. För att kunna informera relevanta intressenter är det nödvändigt att ange den avstängda idrottarens namn.
161. Klaganden har emellertid åberopat Artikel 29-arbetsgruppens yttrande och gjort gällande att det inte är nödvändigt att informera allmänheten för att uppnå det angivna syftet. Det skulle räcka att informera idrottsförbund och potentiella eller befintliga sponsorer. Som svar på detta har WADA och NADA anfört att det är omöjligt att veta på förhand vem som ska informeras. Dessutom kan denna information när som helst behöva riktas till en ny intressent, exempelvis ägaren till ett nyöppnat gym.
162. Artikel 29-arbetsgruppen föreslog en potentiellt mindre långtgående åtgärd som skulle kunna förhindra att avstängningar kringgicks och som byggde på införandet av ett vandelsintyg.(110) Jag uppfattar det så, att det förslaget är kopplat till ett förfarande där tävlingsarrangörer och potentiella arbetsgivare och sponsorer begär att idrottaren ska uppvisa ett sådant intyg, innan han eller hon inbjuds att delta i tävlingar, erbjudas anställning inom idrottsvärlden eller erhålla sponsring. För att kunna fungera på det sättet skulle intyget behöva användas på global, internationell nivå och skulle därför ge upphov till olika spörsmål angående behandling av personuppgifter, exempelvis rörande överföring av dessa uppgifter till en internationell organisation. Under alla förhållanden finns det inte något sådant system för närvarande. Som ett budskap till WADA om att överväga att införa ett sådant system, skulle artikel 29-arbetsgruppens förslag kanske kunna ha en viss betydelse. Så länge som ett sådant system inte har införts kan emellertid den österrikiska lagstiftaren inte använda det som en mindre begränsande åtgärd.
163. Mot bakgrund av att riktad information inte är ändamålsenlig, eftersom det inte är säkert att man vet vem som kan behöva denna information, och att något lämpligt system med vandelsintyg inte finns för närvarande, anser jag att åtgärden i fråga är både lämplig och nödvändig för att uppnå målet att förhindra att avstängningen kringgås.
164. Ett ytterligare argument, vilket NADA tog upp vid förhandlingen, är att ett anlitande av den avstängda idrottaren i sig utgör en överträdelse av antidopningsreglerna.(111) Kännedom om avstängda idrottares situation tycks därför även vara nödvändig för att undvika eventuella indirekta överträdelser av antidopningsreglerna.
165. Avslutningsvis uppdateras den tabell med idrottares namn, handlande i strid med antidopningsreglerna och avstängningar som offentliggörs på NADA:s webbplats regelbundet. Informationen tas bort när avstängningen upphör. Detta innebär att klagandens personuppgifter inte kommer att finnas kvar på webbplatsen längre än vad som är nödvändigt för att förhindra att hennes avstängning kringgås.
3. Innebär offentliggörande på internet någon skillnad?
166. Enligt ADBG ska informationen i fråga offentliggöras för allmänheten, men det anges inte närmare vilken metod som ska användas för detta. Det var NADA:s beslut att lägga upp informationen på sin webbplats.
167. Klaganden har vänt sig mot det beslutet och gjort gällande att ett offentliggörande på internet är alltför ingripande och att ett offentliggörande utanför internet eller åtminstone ett införande av ett inloggningssystem med lösenord för att få tillgång till den offentliggjorda informationen, skulle vara åtgärder som är mindre ingripande med avseende på idrottarens grundläggande rättigheter.
168. Samma uppfattning, att ett offentliggörande på internet är alltför ingripande, har förts fram av andra, till exempel av artikel 29-arbetsgruppen(112) eller av de domare som anfört skiljaktig mening i Europadomstolens dom i målet L.B. mot Ungern.(113)
169. Jag ska uttrycka mig kortfattat här. Om skyldigheten att göra information som innehåller personuppgifter tillgänglig för allmänheten anses vara motiverad, är det enda sättet att uppfylla denna skyldighet i dagen samhälle att offentliggöra den på internet. På samma sätt som att ingen skulle ha bett en utropare att gå från dörr till dörr och ropa ut nyheter efter det att Gutenberg hade uppfunnit tryckpressen, är ett offentliggörande i tryckt form (såsom till exempel ett nyhetsbrev) efter internets uppkomst inte längre ett lämpligt sätt att göra information tillgänglig för allmänheten. Att efterfråga ett offentliggörande utanför internet är detsamma som att begära tillstånd att kringgå skyldigheten att informera allmänheten.
170. I sitt yttrande 4/2009 angav artikel 29-arbetsgruppen att ett offentliggörande på internet kan anses vara mer ingripande än ett offentliggörande på andra sätt utanför internet.(114) Dess främsta argument var att det förstnämnda gör det möjligt för vem som helst att ta del av uppgifterna. Det stämmer, men det är just det som är tanken bakom kravet att information ska göras tillgänglig för allmänheten. Det andra argumentet som artikel 29-arbetsgruppen anförde handlade om att information på internet kan användas för andra ändamål och bli föremål för ytterligare behandling. Det stämmer att det är lättare att på nytt behandla information som redan finns på internet. I slutändan är det emellertid inte någon skillnad mellan möjligheten att använda information som finns på internet och information som tryckts i ett nyhetsbrev för andra ändamål. Information om överträdelser av antidopningsregler som offentliggörs i ett nyhetsbrev kan också användas av till exempel journalister och läggas upp på en nyhetsportal på internet.
4. Slutsatser i denna del
171. Jag anser därför att det obligatoriska offentliggörandet av en professionell idrottares överträdelse av antidopningregler på ett dopningskontrollorgans allmänt tillgängliga webbplats, är både lämpligt och nödvändigt för att uppnå det förebyggande syftet att avhålla nuvarande och framtida idrottare från att begå liknande regelöverträdelser och för att förhindra att idrottare kringgår avstängningar.
172. Mot bakgrund av detta föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den andra och den tredje frågan så, att artiklarna 5.1 c och 6.3 i den allmänna dataskyddsförordningen inte utgör hinder för att en nationell myndighet som har ansvar för att främja, samordna och övervaka ett nationellt dopningskontrollprogram, på sin webbplats, på ett allmänt tillgängligt sätt, offentliggör en professionell idrottares personuppgifter med anknytning till en överträdelse av antidopningsregler.
V. Förslag till avgörande
173. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Unabhängige Schiedskommission (Oberoende tvistlösningskommissionen, Österrike) enligt följande:
1) Information om att en professionell idrottare har begått en överträdelse av en antidopningsregel som har anknytning till bruk eller försök till bruk eller innehav av ett förbjudet ämne eller en förbjuden metod, utgör inte i sig ”uppgifter om hälsa” i den mening som avses i artikel 9 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
2) Artiklarna 5.1 c och 6.3 i förordning 2016/679 ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för att en nationell myndighet som har ansvar för att främja, samordna och övervaka ett nationellt dopningskontrollprogram, på sin webbplats, på ett allmänt tillgängligt sätt, offentliggör en professionell idrottares personuppgifter som har anknytning till en överträdelse av en antidopningsregel.
3) Artikel 10 i förordning (EU) 2016/679 ska tolkas så,
att den är tillämplig på behandling av personuppgifter som rör en professionell idrottares innehav och bruk av vissa ämnen som finns upptagna i World Anti-Doping Agencys dopningslista i samband med en idrottsaktivitet.
4) Att ett organ får till uppgift att överpröva beslut där det slås fast att det skett en överträdelse av en antidopningsregel, innebär inte automatiskt att det organet ska anses vara en ”myndighet” i den mening som avses i artikel 10 i förordning (EU) 2016/679.
Det gäller emellertid bara under förutsättning att det på annat sätt säkerställs enligt nationell rätt att ett organ som betecknas på det sättet utför en kontroll.