URTEIL DES GERICHTSHOFS (Siebte Kammer)
21. März 2024(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Lebensmittelsicherheit – Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs – Verordnung (EG) Nr. 853/2004 – Geltungsbereich – Ausschlusstatbestände – Abgabe von Lebensmitteln zwischen Betrieben des Einzelhandels, die eine nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang ist – Begriff ‚nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang‘ – Nationale Regelung, die von der Definition dieses Begriffs in der Verordnung abweicht“
In der Rechtssache C‑10/23
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht von der Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien) mit Entscheidung vom 19. Oktober 2022, beim Gerichtshof eingegangen am 11. Januar 2023, in dem Verfahren
Remia Com Impex SRL
gegen
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA),
Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dolj
erlässt
DER GERICHTSHOF (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten F. Biltgen, des Richters N. Wahl und der Richterin M. L. Arastey Sahún (Berichterstatterin),
Generalanwalt: N. Emiliou,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der rumänischen Regierung, vertreten durch E. Gane, L. Ghiţă und A. Wellman als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch F. Le Bot und L. Radu Bouyon als Bevollmächtigte,
aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs (ABl. 2004, L 139, S. 55, berichtigt u. a. in ABl. 2004, L 226, S. 22, ABl. 2008, L 46, S. 50, und ABl. 2019, L 13, S. 12), insbesondere von Art. 1 Abs. 3 bis 5 der Verordnung im Licht ihres 13. Erwägungsgrundes, sowie die Auslegung des Grundsatzes der Äquivalenz.
2 Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Remia Com Impex SRL (im Folgenden: Remia) auf der einen Seite und der Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) (Nationale Behörde für Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit, Rumänien) sowie der Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj (Direktion für Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit Dolj, Rumänien) auf der anderen Seite über die Rechtmäßigkeit eines Erlasses der ANSVSA, mit dem das Verfahren der Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit bei Tätigkeiten von Einrichtungen des Direkt- bzw. Einzelhandelsverkaufs von Primärerzeugnissen festgelegt wird.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3 Die Erwägungsgründe 2 bis 4 und 13 der Verordnung Nr. 853/2004 lauten:
„(2) Bestimmte Lebensmittel können besondere Gefahren für die menschliche Gesundheit in sich bergen und machen daher spezifische Hygienevorschriften erforderlich. Dies gilt vor allem für Lebensmittel tierischen Ursprungs, bei denen häufig mikrobiologische oder chemische Gefahren gemeldet wurden.
(3) Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik sind zahlreiche Richtlinien erlassen worden, in denen spezifische Hygienevorschriften für die Produktion und das Inverkehrbringen der in Anhang I des Vertrags aufgeführten Erzeugnisse festgelegt wurden. Diese Hygienevorschriften haben Hemmnisse im Handel mit den betreffenden Erzeugnissen reduziert und so zur Schaffung des Binnenmarktes beigetragen und gleichzeitig für den Verbraucher ein hohes Gesundheitsschutzniveau gewährleistet.
(4) Zum Schutz der öffentlichen Gesundheit enthalten diese Vorschriften gemeinsame Grundregeln, insbesondere betreffend die Pflichten der Hersteller und der zuständigen Behörden, die Anforderungen an Struktur, Betrieb und Hygiene der Unternehmen, die Verfahren für die Zulassung von Unternehmen, die Lager- und Transportbedingungen und die Genusstauglichkeitskennzeichnung.
…
(13) Die Mitgliedstaaten sollten über einen gewissen Ermessensspielraum verfügen, wenn es darum geht, die Anwendung der Bestimmungen der vorliegenden Verordnung nach innerstaatlichem Recht auf den Einzelhandel auszudehnen oder einzuschränken. Sie dürfen die Anwendung jedoch nur einschränken, wenn sie der Auffassung sind, dass die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 852/2004 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über Lebensmittelhygiene (ABl. 2004, L 139, S. 1, berichtigt in ABl. 2004, L 226, S. 3)] zur Erfüllung der Ziele der Lebensmittelhygiene ausreichen, und wenn die Abgabe von Lebensmitteln tierischen Ursprungs von einem Einzelhandelsunternehmen an ein anderes Unternehmen eine nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang ist. Diese Lieferungen sollten daher nur einen kleinen Teil der Geschäftstätigkeit des Unternehmens ausmachen, die belieferten Unternehmen sollten sich in seiner unmittelbaren Nachbarschaft befinden, und die Lieferungen sollten sich auf bestimmte Arten von Erzeugnissen oder Unternehmen beschränken.“
4 Art. 1 („Geltungsbereich“) der Verordnung Nr. 853/2004 bestimmt:
„(1) Diese Verordnung enthält von Lebensmittelunternehmern einzuhaltende spezifische Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs. Diese Vorschriften ergänzen die Vorschriften der Verordnung … Nr. 852/2004. Sie gelten für unverarbeitete Erzeugnisse und Verarbeitungserzeugnisse tierischen Ursprungs.
…
(3) Diese Verordnung gilt nicht für
a) die Primärproduktion für den privaten häuslichen Gebrauch;
b) die häusliche Verarbeitung, Handhabung oder Lagerung von Lebensmitteln zum häuslichen privaten Verbrauch;
c) die direkte Abgabe kleiner Mengen von Primärerzeugnissen durch den Erzeuger an den Endverbraucher oder an örtliche Betriebe des Einzelhandels, die die Erzeugnisse direkt an den Endverbraucher abgeben;
d) die direkte Abgabe kleiner Mengen von Fleisch von Geflügel und Hasentieren, das/die im landwirtschaftlichen Betrieb geschlachtet worden ist/sind, durch den Erzeuger an den Endverbraucher oder an örtliche Betriebe des Einzelhandels, die dieses Fleisch als Frischfleisch direkt an den Endverbraucher abgeben;
e) Jäger, die kleine Mengen von Wild oder Wildfleisch direkt an den Endverbraucher oder an örtliche Betriebe des Einzelhandels zur direkten Abgabe an den Endverbraucher abgeben.
(4) Im Rahmen des einzelstaatlichen Rechts erlassen die Mitgliedstaaten Vorschriften für die in Absatz 3 Buchstaben c), d) und e) genannten Tätigkeiten und Personen. Mit diesen einzelstaatlichen Vorschriften muss gewährleistet werden, dass die Ziele dieser Verordnung erreicht werden.
(5) a) Sofern nicht ausdrücklich anders angegeben, gilt diese Verordnung nicht für den Einzelhandel.
b) Diese Verordnung gilt jedoch für Einzelhandelstätigkeiten, die zur Deckung des Bedarfs eines anderen Betriebs an Lebensmitteln tierischen Ursprungs ausgeübt werden, es sei denn
i) die Tätigkeiten beschränken sich auf die Lagerung oder den Transport, wobei die spezifischen Temperaturanforderungen des Anhangs III dennoch gelten,
oder
ii) die Abgabe von Lebensmitteln tierischen Ursprungs erfolgt ausschließlich von einem Betrieb des Einzelhandels an andere Betriebe des Einzelhandels und stellt nach innerstaatlichem Recht eine nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang dar.
c) Die Mitgliedstaaten können einzelstaatliche Maßnahmen treffen, um die Anforderungen dieser Verordnung auf in ihrem Gebiet gelegene Einzelhandelsunternehmen anzuwenden, auf die sie nach [den] Buchstaben a) oder b) keine Anwendung finden würde.
…“
5 Art. 4 („Eintragung und Zulassung von Betrieben“) Abs. 2 der Verordnung Nr. 853/2004 sieht vor:
„Unbeschadet des Artikels 6 Absatz 3 der Verordnung … Nr. 852/2004 dürfen Betriebe, die Erzeugnisse tierischen Ursprungs behandeln, für die die Anforderungen in Anhang III dieser Verordnung festgelegt sind, erst nach Zulassung durch die zuständige Behörde gemäß Absatz 3 dieses Artikels ihre Tätigkeit aufnehmen; ausgenommen sind Betriebe, die lediglich
a) Primärproduktion,
b) Transporttätigkeiten,
c) die Lagerung von Erzeugnissen, deren Lagerung keiner Temperaturregelung bedarf,
oder
d) andere Einzelhandelstätigkeiten als die, die gemäß Artikel 1 Absatz 5 Buchstabe b) unter die vorliegende Verordnung fallen, betreiben.“
Rumänisches Recht
6 Die Ordinul nr. 111/2008 privind aprobarea Normei sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală (Erlass Nr. 111/2008, mit dem die Regeln über Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit bezüglich des Verfahrens der Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit bei Tätigkeiten der Herstellung sowie des Direkt‑ bzw. Einzelhandelsverkaufs von Lebensmitteln tierischen oder nicht tierischen Ursprungs sowie bei Tätigkeiten der Herstellung, der Verarbeitung, der Lagerung, des Transports und des Verkaufs von Lebensmitteln nicht tierischen Ursprungs angenommen werden) vom 16. Dezember 2008 (Monitorul Oficial al României, Teil I, Nr. 895 vom 30. Dezember 2008) wurde von der ANSVSA herausgegeben.
7 Art. 2 des Erlasses Nr. 111/2008 sieht vor:
„Die Regeln über Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit gemäß Art. 1 wurden erlassen, um das Verfahren der Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit bei Tätigkeiten von Einrichtungen des Direktverkaufs von Primärerzeugnissen bzw. des Verkaufs an den Einzelhandel gemäß … Art. 1 Abs. 4 der [Verordnung Nr. 853/2004] festzulegen.“
8 Die Regeln über Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit (im Folgenden: Regeln über Tiergesundheit) sind in Anhang 1 des Erlasses Nr. 111/2008 enthalten.
9 Art. 16 der Regeln über Tiergesundheit bestimmt:
„In diesem Kapitel wird das Verfahren der Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit von Lebensmitteln tierischen und nicht tierischen Ursprungs festgelegt.“
10 Art. 17 der Regeln über Tiergesundheit bestimmt:
„Für die Zwecke dieses Kapitels bezeichnet der Ausdruck:
a) Einzelhandelsverkauf … – die Abgabe von Lebensmitteln tierischen und nicht tierischen Ursprungs, die in Betrieben hergestellt wurden, die für Zwecke der Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit eingetragen/für Zwecke der Tiergesundheit zugelassen wurden, und/oder die nebensächliche Abgabe auf lokaler Ebene in beschränktem Umfang von Lebensmitteln tierischen und nicht tierischen Ursprungs, die in kleinen Mengen in Einzelhandelsbetrieben hergestellt wurden und verkauft werden an:
1. Endverbraucher am Herstellungsstandort;
2. andere Einzelhandelseinrichtungen, die im gesamten Staatsgebiet für Zwecke der Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit eingetragen sind;
3. Gastronomiebetriebe, die für Zwecke der Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit eingetragen sind;
4. Endverbraucher auf Lebensmittelmärkten und auf regelmäßig von den Gemeinde- oder Kreisbehörden im gesamten Staatsgebiet durchgeführten Messen, Ausstellungen oder Kundgebungen, die anlässlich religiöser Feste oder anderer öffentlicher Veranstaltungen dieser Art ausgerichtet werden, mit Ausnahme von frischem Schweinefleisch;
…
d) Abgabe von beschränktem Umfang – die Veräußerung kleiner Mengen von Lebensmitteln tierischen und nicht tierischen Ursprungs durch andere Einzelhandelsbetriebe an den Endverbraucher;
e) Abgabe auf lokaler Ebene – die Veräußerung von Lebensmitteln tierischen Ursprungs im gesamten Staatsgebiet unter Einhaltung der Transport‑, Kühlketten‑ und Rückverfolgbarkeitsbedingungen;
f) beschränkte Abgabe – die Herstellung beschränkter Kategorien von Lebensmitteln tierischen Ursprungs am Verkaufsort, die zur Abgabe an Endverbraucher durch andere Einzelhandelsbetriebe bestimmt sind;
…“
11 Art. 18 Abs. 1 der Regeln über Tiergesundheit bestimmt:
„Die in Anhang 1 genannten Einzelhandelsbetriebe üben ihre Tätigkeiten auf der Grundlage der Bescheinigung bzw. der Eintragungsbestätigung, die von der Handelsregisterbehörde beim Tribunalul (Regionalgericht, Rumänien) ausgestellt wurde, in deren Zuständigkeitsbereich die ausgeübten Tätigkeiten fallen, und auf der Grundlage der von der Direktion für Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit des Kreises bzw. der Stadt Bukarest ausgestellten Urkunde über die Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit gemäß dem Muster in Anhang 3 aus.“
12 Art. 19 Abs. 1 der Regeln über Tiergesundheit bestimmt:
„Um die Urkunde über die Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit von Einzelhandelseinrichtungen gemäß Anhang 1 zu erhalten, müssen Lebensmittelunternehmer oder ihre gesetzlichen Vertreter der Direktion für Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit des Kreises bzw. der Stadt Bukarest folgende Unterlagen vorlegen: …“
13 Art. 20 Abs. 1 der Regeln über Tiergesundheit bestimmt:
„Die Direktion für Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit des Kreises bzw. der Stadt Bukarest stellt die Urkunde über die Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit gemäß dem Muster in Anhang 3 an Einzelhandelsbetriebe aus, die die in besonderen Rechtsvorschriften festgelegten Anforderungen an Tiergesundheit und Lebensmittelsicherheit erfüllen.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
14 Am 9. März 2018 erhob Remia bei der Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest, Rumänien) eine Klage, die erstens auf die Nichtigerklärung von Art. 2 des Erlasses Nr. 111/2008, der Art. 16, 17, 18 Abs. 1 und 19 Abs. 1 der Regeln über Tiergesundheit sowie der Worte „gemäß dem Muster in Anhang 3“ in Art. 20 Abs. 1 dieser Regeln und des gesamten Anhangs 3, zweitens auf die Neubewertung der Einstufung der im Kreis Dolj eingetragenen Betriebe als eintragungs- oder zulassungspflichtige Betriebe im Sinne der Verordnungen Nrn. 852/2004 und 853/2004 und drittens auf Ersatz des Schadens gerichtet war, der aufgrund eines Verstoßes gegen das Unionsrecht u. a. dadurch verursacht worden sein soll, dass die zum Schutz des berechtigten Interesses von Remia erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen, nämlich die Ausstellung von Urkunden über die Eintragung für Zwecke der Tiergesundheit und der Lebensmittelsicherheit an zulassungspflichtige Betriebe, fehlerhaft ausgeführt worden seien.
15 Mit Urteil vom 4. Dezember 2019 wies die Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest) die Klage als unbegründet ab.
16 Remia legte ein Rechtsmittel gegen dieses Urteil bei der Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Oberster Kassations- und Gerichtshof, Rumänien), dem vorlegenden Gericht, ein und machte im Wesentlichen geltend, der Erlass Nr. 111/2008 sei rechtswidrig, da er die Definition des Begriffs „nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang“ im 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 853/2004 missachte.
17 Nach Ansicht der ANSVSA stehen die Definitionen dieser Begriffe in Art. 17 Buchst. d bis f der Regeln über Tiergesundheit nicht im Widerspruch zum 13. Erwägungsgrund der Verordnung.
18 In einer mündlichen Verhandlung vor dem vorlegenden Gericht beantragte Remia, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen, und machte im Wesentlichen geltend, die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung lasse es unter Verstoß gegen das Unionsrecht zu, den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 853/2004 einzuschränken. Der Erlass Nr. 111/2008 habe zur Folge, dass Tätigkeiten nicht zulassungspflichtig seien, die zwar Einzelhandelsverkäufe darstellten, aber Merkmale aufwiesen, die eine Zulassungspflicht begründeten, da sie nicht unter die in Art. 1 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen fielen. Der Begriff „auf lokaler Ebene“ im Sinne dieser Bestimmung bezeichne nämlich nach dem 13. Erwägungsgrund der Verordnung Betriebe in unmittelbarer Nachbarschaft des Betriebs, der Lebensmittel tierischen Ursprungs liefere, während Art. 17 Buchst. e der Regeln über Tiergesundheit die Lieferung solcher Lebensmittel im gesamten Staatsgebiet betreffe.
19 Hierzu führt das vorlegende Gericht aus, es sei gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV verpflichtet, den Gerichtshof anzurufen, da es ein einzelstaatliches Gericht sei, dessen Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden könnten. Der Ausgangsrechtsstreit werfe die Frage nach der Vereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften mit der Verordnung Nr. 853/2004 auf. In Anbetracht des Wortlauts des 13. Erwägungsgrundes dieser Verordnung bereite die im nationalen Recht vorgesehene Definition des Begriffs „nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang“ ein Problem bei der Auslegung des Unionsrechts.
20 Unter diesen Umständen hat die Înalta Curte de Casație și Justiție (Oberster Kassations- und Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind die Verordnung Nr. 853/2004 insgesamt und insbesondere ihr Art. 1 Abs. 3 bis 5 dahin auszulegen, dass Kühlhäuser, von denen Einzelhandelsverkäufe an andere Betriebe des Einzelhandels, nicht aber an Endverbraucher, ausgehen, einer Zulassung nach dieser Verordnung bedürfen, wenn die betreffende Tätigkeit nicht unter die in Art. 1 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen fällt?
2. Sind die Verordnung Nr. 853/2004 und das Unionsrecht im Allgemeinen dahin auszulegen, dass die nationalen Behörden, die dafür zuständig sind, die Umsetzung der Politik, die das Ziel der Regelung darstellt, und die Einhaltung der entsprechenden Verpflichtungen der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer sicherzustellen, verpflichtet sind, das in Art. 1 Abs. 5 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung enthaltene Erfordernis der nebensächlichen Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang im Licht ihres 13. Erwägungsgrundes auszulegen, oder können sie von dieser Auslegung durch eigene Definitionen der Begriffe abweichen?
3. Falls Frage 2 bejaht wird: Müssen die jeweiligen Definitionen, die in einem nationalen Rechtsakt zur Umsetzung der Verordnung Nr. 853/2004 enthalten sind, den Wesensgehalt der Begriffe beachten, wie er im 13. Erwägungsgrund der Verordnung beschrieben ist?
4. Steht das Unionsrecht, insbesondere die Verordnung Nr. 853/2004, einer Bestimmung wie Art. 17 der Regeln über Tiergesundheit im Anhang des Erlasses Nr. 111/2008 und/oder einer Verwaltungspraxis entgegen, wenn nach dieser Bestimmung und/oder Verwaltungspraxis die Tätigkeit des Einzelhandels mit Erzeugnissen tierischen Ursprungs auch Tätigkeiten der Abgabe und des Verkaufs der Erzeugnisse an andere Betriebe des Einzelhandels im gesamten Hoheitsgebiet Rumäniens umfassen kann, ohne dass eine tiergesundheitliche Zulassung erforderlich ist?
5. Verlangt der Grundsatz der Äquivalenz, dass ein Erlass einer Verwaltungsbehörde, der wegen Verstoßes gegen ein nationales Gesetz für nichtig erklärt werden kann, auch wegen Verstoßes gegen eine einschlägige Unionsverordnung wie die Verordnung Nr. 853/2004 für nichtig erklärt werden kann?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit
21 Die rumänische Regierung trägt vor, in der Vorlageentscheidung werde der tatsächliche Rahmen des Ausgangsrechtsstreits nicht dargelegt, obwohl er für die Einordnung des Sachverhalts, die Ermittlung der anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften und die Bestimmung der Vorschriften des Unionsrechts, deren Auslegung für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits sachdienlich sei, von wesentlicher Bedeutung sei.
22 Insbesondere sei mangels einer Beschreibung des tatsächlichen Rahmens weder bekannt, welche Art von Tätigkeiten Remia ausübe, noch, ob Remia das Zulassungsverfahren für ihre Tätigkeiten in Anspruch nehmen könne oder ob diese Tätigkeiten unter die Verordnung Nr. 853/2004 fielen. Nach Informationen, über die die ANSVSA verfüge, die aber nicht in der Vorlageentscheidung enthalten seien, bestehe die Haupttätigkeit von Remia im Großhandel mit Erzeugnissen tierischen Ursprungs und in der Vermietung von Lagereinrichtungen.
23 Das vorlegende Gericht habe daher in der Vorlageentscheidung nicht dargetan, weshalb es auf die in den Vorlagefragen angeführten Bestimmungen des Unionsrechts Bezug genommen habe und welcher Zusammenhang zwischen dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits und diesen Fragen bestehe. Das Vorabentscheidungsersuchen sei daher insgesamt unzulässig.
24 Die Europäische Kommission erhebt keine solche Einrede der Unzulässigkeit, hebt jedoch hervor, dass die Vorlageentscheidung in Bezug auf die erste und die fünfte Frage lückenhaft sei.
25 Zur ersten Frage führt die Kommission aus, der Vorlageentscheidung lasse sich die Art der Tätigkeiten von Remia nicht klar entnehmen. Gleichwohl gehe aus der Entscheidung hervor, dass Remia im Einzelhandel mit anderen Einzelhandelsbetrieben tätig sei.
26 Zur fünften Frage, die sich auf den Grundsatz der Äquivalenz bezieht, weist die Kommission darauf hin, dass die Vorlageentscheidung weder die Bestimmungen des nationalen Rechts, nach denen eine Entscheidung einer Verwaltungsbehörde wegen Verstoßes gegen ein nationales Gesetz aufgehoben werden könne, noch irgendeine Maßnahme benenne, die die nationalen Gerichte ergreifen könnten, wenn die Unvereinbarkeit eines nationalen Verwaltungsakts mit dem Unionsrecht festgestellt werde.
27 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das durch Art. 267 AEUV geschaffene Verfahren nach ständiger Rechtsprechung ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten ist, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten die Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen (Urteil vom 26. März 2020, Miasto Łowicz und Prokurator Generalny, C‑558/18 und C‑563/18, EU:C:2020:234, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28 Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung macht die Notwendigkeit, zu einer dem nationalen Gericht dienlichen Auslegung des Unionsrechts zu gelangen, es im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten erforderlich, dass das nationale Gericht die Anforderungen an den Inhalt eines Vorabentscheidungsersuchens, die ausdrücklich in Art. 94 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs aufgeführt sind, sorgfältig beachtet (Urteil vom 28. November 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung). Auf diese Anforderungen wird auch in den Nrn. 13, 15 und 16 der Empfehlungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen (ABl. 2019, C 380, S. 1) hingewiesen.
29 So ist es zunächst gemäß Art. 94 Buchst. a der Verfahrensordnung unerlässlich, dass das vorlegende Gericht den tatsächlichen und rechtlichen Rahmen, in den sich die von ihm gestellten Fragen einfügen, darlegt oder zumindest die tatsächlichen Annahmen erläutert, auf denen sie beruhen. Der Gerichtshof ist nämlich in einem Verfahren nach Art. 267 AEUV nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom nationalen Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung einer Unionsvorschrift zu äußern (Urteil vom 28. November 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
30 Zudem sieht Art. 94 Buchst. b der Verfahrensordnung vor, dass das Vorabentscheidungsersuchen den Wortlaut der möglicherweise auf das Ausgangsverfahren anwendbaren nationalen Vorschriften und gegebenenfalls die einschlägige nationale Rechtsprechung enthalten muss.
31 Schließlich ist es nach Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung unerlässlich, dass die Vorlageentscheidung eine Darstellung der Gründe, aus denen das vorlegende Gericht Zweifel bezüglich der Auslegung bestimmter Vorschriften des Unionsrechts hat, und den Zusammenhang enthält, den es zwischen diesen Vorschriften und dem auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Recht herstellt (Urteil vom 28. November 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
32 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Vorlageentscheidung den Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits nur äußerst kurz und ohne Darstellung seines tatsächlichen Kontexts wiedergibt. Außerdem werden in dieser Entscheidung die Gründe, aus denen das vorlegende Gericht es für erforderlich hielt, den Gerichtshof um Vorabentscheidung zu ersuchen, ebenfalls nur kurz dargelegt.
33 Konkret soll mit der ersten Frage geklärt werden, ob Kühlhäuser, von denen Einzelhandelsverkäufe an andere Betriebe des Einzelhandels ausgehen, nach der Verordnung Nr. 853/2004 zulassungspflichtig sind, wenn diese Tätigkeit nicht unter die in Art. 1 Abs. 5 Buchst. b der Verordnung vorgesehenen Ausnahmen fällt.
34 Mangels Angaben zum tatsächlichen Rahmen des Ausgangsrechtsstreits, insbesondere dazu, welcher Art die Tätigkeiten von Remia sind, ist es für den Gerichtshof jedoch nicht nachvollziehbar, ob das vorlegende Gericht mit dieser Frage auf die Situation der anderen im Kreis Dolj gelegenen Betriebe abzielt, die nach Ansicht von Remia der Zulassungspflicht unterliegen müssten, oder auf die Situation von Remia. Während die rumänische Regierung vorträgt, die Haupttätigkeit von Remia bestehe im Großhandel, entnimmt die Kommission der Vorlageentscheidung hingegen, dass Remia Einzelhandelstätigkeiten ausübe, wobei sie hinzufügt, dass die Vorlageentscheidung die Art dieser Tätigkeiten nicht klar erkennen lasse.
35 Ebenso reicht die Bezugnahme auf „Kühlhäuser“ in der ersten Frage – ein Ausdruck, der nirgendwo sonst in der Vorlageentscheidung erwähnt wird – mangels jeglicher Erläuterung zu seiner Bedeutung für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht aus, um den Gerichtshof in die Lage zu versetzen, dem vorlegenden Gericht eine sachdienliche Antwort zu geben.
36 Folglich ist die erste Frage unzulässig.
37 Darüber hinaus möchte das vorlegende Gericht mit seiner fünften Frage wissen, ob der Grundsatz der Äquivalenz verlangt, dass ein Erlass einer Verwaltungsbehörde, der wegen Verstoßes gegen ein nationales Gesetz für nichtig erklärt werden kann, auch wegen Verstoßes gegen eine einschlägige Unionsverordnung wie die Verordnung Nr. 853/2004 für nichtig erklärt werden kann.
38 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Äquivalenz es einem Mitgliedstaat verbietet, die Verfahrensmodalitäten für Klagen zur Wahrung der Rechte, die dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsen, weniger günstig auszugestalten als diejenigen für entsprechende Klagen, die nur innerstaatliches Recht betreffen (Urteil vom 24. Oktober 2018, XC u. a., C‑234/17, EU:C:2018:853, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
39 Daraus folgt, dass das vorlegende Gericht, damit der Gerichtshof ihm eine sachdienliche Antwort geben kann, wenigstens ein Mindestmaß an Angaben zu den in der nationalen Regelung vorgesehenen Verfahrensmodalitäten und zu den Gründen machen sollte, aus denen es Zweifel daran hegt, dass diese Regelung den Grundsatz der Äquivalenz wahrt. Die Vorlageentscheidung enthält jedoch entgegen den Anforderungen von Art. 94 Buchst. b und c der Verfahrensordnung weder Angaben zum Wortlaut der einschlägigen nationalen Vorschriften noch zu den Gründen, aus denen das vorlegende Gericht Zweifel bezüglich der Auslegung dieses Grundsatzes hat.
40 Daher ist auch die fünfte Frage unzulässig.
41 Das Fehlen bestimmter vorheriger Feststellungen durch das vorlegende Gericht führt jedoch in Anbetracht der Zusammenarbeit, die das Verhältnis zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens kennzeichnet, nicht zwingend zur Unzulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens oder einer der darin enthaltenen Fragen, sofern sich der Gerichtshof in der Lage sieht, dem vorlegenden Gericht anhand der Angaben in der Akte, über die er verfügt, eine sachdienliche Antwort zu geben (Urteil vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C‑475/20 bis C‑482/20, EU:C:2022:714, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
42 Was insbesondere das in Art. 94 Buchst. a der Verfahrensordnung vorgesehene Erfordernis in Bezug auf den Inhalt eines Vorabentscheidungsersuchens betrifft, hat der Gerichtshof entschieden, dass es genügt, dass sich der Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits sowie diejenigen Punkte, die für die Unionsrechtsordnung hauptsächlich von Interesse sind, aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergeben, damit sich die Mitgliedstaaten und andere Beteiligte gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union äußern und sich wirkungsvoll am Verfahren vor dem Gerichtshof beteiligen können (Urteil vom 7. Februar 2018, American Express, C‑643/16, EU:C:2018:67, Rn. 22 und die dort angeführte Rechtsprechung).
43 Insoweit ergibt sich hinsichtlich der Fragen 2 bis 4 aus der Darstellung des Gegenstands des Ausgangsrechtsstreits und den Ausführungen in der Vorlageentscheidung, die zwar kurz, aber hinreichend klar sind, dass das vorlegende Gericht, das mit einem Antrag auf teilweise Nichtigerklärung des Erlasses Nr. 111/2008 befasst ist, im Wesentlichen Zweifel an der Vereinbarkeit des Begriffs „Abgabe auf lokaler Ebene“ im Sinne dieses Erlasses mit dem Begriff „Tätigkeit auf lokaler Ebene“ im Sinne der Verordnung Nr. 853/2004 hegt.
44 Somit werden der Anlass und die Art des Ausgangsrechtsstreits, dessen Entscheidung nach Auffassung des vorlegenden Gerichts von der Auslegung dieser Verordnung abhängt, in der Vorlageentscheidung in rechtlich hinreichender Weise dargestellt. Daraus folgt, dass das vorlegende Gericht genügend Angaben gemacht hat, um es dem Gerichtshof zu ermöglichen, die Fragen 2 bis 4 sachgerecht zu beantworten.
Zur Beantwortung der Fragen
45 Mit seinen Fragen 2 bis 4, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 1 Abs. 5 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung Nr. 853/2004 im Licht ihres 13. Erwägungsgrundes dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die von der Definition der „Tätigkeit auf lokaler Ebene“ im Sinne dieser Bestimmungen abweicht und damit die Tragweite dieser Verordnung einschränkt.
46 Insoweit ergibt sich zum einen aus Art. 1 Abs. 5 Buchst. a der Verordnung Nr. 853/2004, dass der Einzelhandel grundsätzlich von ihrem Geltungsbereich ausgenommen ist.
47 Nach dem einleitenden Halbsatz von Art. 1 Abs. 5 Buchst. b dieser Verordnung fallen Einzelhandelstätigkeiten jedoch in ihren Geltungsbereich, wenn sie zur Deckung des Bedarfs eines anderen Betriebs an Lebensmitteln tierischen Ursprungs ausgeübt werden.
48 Im letztgenannten Fall sind Einzelhandelstätigkeiten aber in den beiden in Ziff. i und Ziff. ii dieser Bestimmung genannten Fällen gleichwohl vom Geltungsbereich der Verordnung ausgeschlossen.
49 So gilt die Verordnung Nr. 853/2004 nach ihrem Art. 1 Abs. 5 Buchst. b Ziff. ii nicht für den Einzelhandel, wenn die Abgabe von Lebensmitteln tierischen Ursprungs ausschließlich zwischen Betrieben des Einzelhandels erfolgt und nach innerstaatlichem Recht eine nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang darstellt.
50 Zum anderen ergibt sich aus dem 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 853/2004, dass die Mitgliedstaaten die Anwendung der in dieser Verordnung vorgesehenen Anforderungen auf Einzelhandelstätigkeiten nur dann einschränken dürfen, wenn insbesondere die Abgabe von Lebensmitteln tierischen Ursprungs von einem Betrieb des Einzelhandels an einen anderen Betrieb eine nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang ist. Diese Lieferungen sollten daher nur einen kleinen Teil der Geschäftstätigkeit des Unternehmens ausmachen, die belieferten Unternehmen sollten sich in seiner unmittelbaren Nachbarschaft befinden, und die Lieferungen sollten sich auf bestimmte Arten von Erzeugnissen oder Unternehmen beschränken.
51 Nach ständiger Rechtsprechung können die Erwägungsgründe eines Unionsrechtsakts den Inhalt seiner Bestimmungen präzisieren und sind ein wichtiges Auslegungselement, das den Willen des Gesetzgebers erhellen kann (Urteil vom 13. Juli 2023, Kommission/CK Telecoms UK Investments, C‑376/20 P, EU:C:2023:561, Rn. 104 und die dort angeführte Rechtsprechung).
52 Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung haben die Bestimmungen von Verordnungen zwar aufgrund ihrer Rechtsnatur und ihrer Funktion im Rechtsquellensystem des Unionsrechts im Allgemeinen unmittelbare Wirkung in den nationalen Rechtsordnungen, ohne dass Durchführungsmaßnahmen der nationalen Behörden erforderlich wären, doch kann es vorkommen, dass manche Bestimmungen zu ihrer Umsetzung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen. Die Mitgliedstaaten können somit Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren unionsrechtliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des ihnen durch die betreffende Verordnung verliehenen Wertungsspielraums innerhalb der Grenzen dieser Bestimmungen konkretisieren (Urteil vom 12. April 2018, Kommission/Dänemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, Rn. 27 und 28 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
53 Der Gerichtshof hat ferner klargestellt, dass die unmittelbare Anwendbarkeit der Verordnungen es den Mitgliedstaaten, sofern nichts anderes bestimmt ist, verwehrt, innerstaatliche Vorschriften zu erlassen, die die Tragweite der Verordnung selbst beeinträchtigen (Urteil vom 15. November 2012, Al-Aqsa/Rat und Niederlande/Al-Aqsa, C‑539/10 P und C‑550/10 P, EU:C:2012:711, Rn. 86 und die dort angeführte Rechtsprechung). Daher sind die Mitgliedstaaten, sofern nichts anderes bestimmt ist, nicht befugt, den Geltungsbereich einer Verordnung einzuschränken und dadurch die Tragweite der darin vorgesehenen Verpflichtungen zu beschränken.
54 Im vorliegenden Fall verweist Art. 1 Abs. 5 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung Nr. 853/2004 hinsichtlich der Definition des Begriffs „nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang“ im Sinne dieser Bestimmung ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten. Der den Mitgliedstaaten damit zuerkannte Wertungsspielraum wird jedoch durch den 13. Erwägungsgrund der Verordnung beschränkt, der Klarstellungen zur Tragweite dieses Begriffs enthält.
55 Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten, damit sie innerhalb der Grenzen der Bestimmungen der Verordnung Nr. 853/2004 bleiben, die in ihrem 13. Erwägungsgrund enthaltene Definition der „nebensächlichen Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang“ beachten müssen, wenn sie in ihrem nationalen Recht die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 1 Abs. 5 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung festlegen.
56 Dies gilt umso mehr, als – anders als der erste Teil des zweiten Satzes des 13. Erwägungsgrundes, wonach die Mitgliedstaaten die Anwendung der Bestimmungen der Verordnung auf den Einzelhandel einschränken dürfen, „wenn sie der Auffassung sind, dass die Anforderungen der Verordnung … Nr. 852/2004 zur Erfüllung der Ziele der Lebensmittelhygiene ausreichen“ – der zweite Teil dieses Satzes und der dritte Satz des 13. Erwägungsgrundes, die sich auf den Begriff „nebensächliche Tätigkeit auf lokaler Ebene von beschränktem Umfang“ beziehen, zwingend formuliert sind, so dass die Mitgliedstaaten nicht davon abweichen können.
57 Zum Begriff „Tätigkeit auf lokaler Ebene“ geht aus dem 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 853/2004 hervor, dass es sich um Lieferungen eines Betriebs des Einzelhandels an einen anderen Betrieb handeln muss, der sich „in seiner unmittelbaren Nachbarschaft“ befindet.
58 Nach den Angaben in der Vorlageentscheidung wird der Begriff „Abgabe auf lokaler Ebene“ in Art. 17 Buchst. e der Regeln über Tiergesundheit aber als Abgabe „im gesamten Staatsgebiet“ definiert, was offensichtlich über eine Abgabe in unmittelbarer Nachbarschaft hinausgeht. Der Begriff „Staatsgebiet“ ist nämlich sehr viel weiter als der Begriff „unmittelbare Nachbarschaft“; dies gilt erst recht im Fall eines Mitgliedstaats wie Rumänien, dessen Staatsgebiet von erheblicher Größe ist.
59 Damit führt eine solche nationale Regelung dazu, dass Einzelhandelstätigkeiten, die keine Tätigkeiten auf lokaler Ebene im Sinne der Verordnung Nr. 853/2004 darstellen, in der Praxis von ihrem Geltungsbereich ausgenommen werden, wodurch ihre Tragweite und die Tragweite der in ihrem Art. 4 vorgesehenen Zulassungspflicht verringert werden.
60 Wie sich aus den Erwägungsgründen 3 und 4 der Verordnung Nr. 853/2004 ergibt, sollen die Zulassungsverfahren ein hohes Gesundheitsschutzniveau gewährleisten. Allgemeiner wollte der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass dieser Verordnung, wie in ihrem zweiten Erwägungsgrund zum Ausdruck kommt, ausdrücklich sicherstellen, dass alle Lebensmittel tierischen Ursprungs nach strengen Standards hergestellt und vertrieben werden, die es erlauben, die Beachtung der Lebensmittelhygiene und ‑sicherheit zu gewährleisten und so Beeinträchtigungen der menschlichen Gesundheit zu vermeiden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Mai 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen u. a., C‑426/16, EU:C:2018:335, Rn. 67).
61 Diese Ziele bestätigen die Auslegung, wonach die Mitgliedstaaten keine Bestimmungen erlassen dürfen, die die Tragweite der Verordnung Nr. 853/2004 einschränken.
62 Nach alledem ist auf die Fragen 2 bis 4 zu antworten, dass Art. 1 Abs. 5 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung Nr. 853/2004 im Licht ihres 13. Erwägungsgrundes dahin auszulegen ist, dass er, da der Begriff „Tätigkeit auf lokaler Ebene“ darin als Abgabe an Betriebe definiert wird, die sich „in … unmittelbare[r] Nachbarschaft“ befinden, einer nationalen Regelung entgegensteht, die in diesen Begriff über eine derartige Abgabe hinausgehende Lieferungen wie Lieferungen an Betriebe im gesamten Staatsgebiet einbezieht und damit die Tragweite der Verordnung einschränkt.
Kosten
63 Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Siebte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 1 Abs. 5 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung (EG) Nr. 853/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 mit spezifischen Hygienevorschriften für Lebensmittel tierischen Ursprungs ist im Licht ihres 13. Erwägungsgrundes
dahin auszulegen, dass
er, da der Begriff „Tätigkeit auf lokaler Ebene“ darin als Abgabe an Betriebe definiert wird, die sich „in … unmittelbare[r] Nachbarschaft“ befinden, einer nationalen Regelung entgegensteht, die in diesen Begriff über eine derartige Abgabe hinausgehende Lieferungen wie Lieferungen an Betriebe im gesamten Staatsgebiet einbezieht und damit die Tragweite der Verordnung einschränkt.
Unterschriften