Predbežné znenie
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (siedma komora)
z 21. marca 2024 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Potravinová bezpečnosť – Hygienické predpisy pre potraviny živočíšneho pôvodu – Nariadenie (ES) č. 853/2004 – Pôsobnosť – Vylúčenia – Dodávanie potravín živočíšneho pôvodu medzi maloobchodnými prevádzkarňami, ktoré je okrajovou, miestnou a obmedzenou činnosťou – Pojem ‚okrajová, miestna a obmedzená činnosť‘ – Vnútroštátna právna úprava, ktorá sa odchyľuje od definície tohto pojmu stanovenej týmto nariadením“
Vo veci C‑10/23,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Najvyšší a kasačný súd, Rumunsko) z 19. októbra 2022 a doručený Súdnemu dvoru 11. januára 2023, ktorý súvisí s konaním:
Remia Com Impex SRL
proti
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA),
Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dolj,
SÚDNY DVOR (siedma komora),
v zložení: predseda siedmej komory F. Biltgen, sudcovia N. Wahl a M. L. Arastey Sahún (spravodajkyňa),
generálny advokát: N. Emiliou,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– rumunská vláda, v zastúpení: E. Gane, L. Ghiţă a A. Wellman, splnomocnené zástupkyne,
– Európska komisia, v zastúpení: F. Le Bot a L. Radu Bouyon, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004 z 29. apríla 2004, ktorým sa ustanovujú osobitné hygienické predpisy pre potraviny živočíšneho pôvodu (Ú. v. EÚ L 139, 2004, s. 55; Mim. vyd. 03/045, s. 14), najmä článku 1 ods. 3 až 5 tohto nariadenia vzhľadom na jeho odôvodnenie 13, ako aj zásady ekvivalencie.
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Remia Com Impex SRL (ďalej len „Remia“) a Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) (Národný úrad pre veterinárne zdravie a potravinovú bezpečnosť, Rumunsko) a Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj (Riaditeľstvo pre veterinárne zdravie a potravinovú bezpečnosť Dolj, Rumunsko) o zákonnosti nariadenia, ktoré prijala ANSVSA a ktorým sa stanovuje postup registrácie činnosti prevádzkarní priameho predaja základných výrobkov alebo maloobchodného predaja, na veterinárne sanitárne účely a účely potravinovej bezpečnosti.
Právny rámec
Právo Únie
3 Podľa odôvodnení 2 až 4 a 13 nariadenia č. 853/2004:
„(2) Určité potraviny môžu predstavovať špecifické nebezpečenstvá pre zdravie ľudí, ktoré si vyžadujú ustanovenie špecifických hygienických predpisov. Je to najmä v prípade potravín živočíšneho pôvodu, v ktorých sa často zistili mikrobiologické a chemické nebezpečenstvá.
(3) V rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky sa prijalo mnoho smerníc na ustanovenie špecifických zdravotných predpisov pre výrobu a uvádzanie na trh produktov uvedených v prílohe I Zmluvy. Tieto zdravotné predpisy obmedzili v prípade príslušných produktov prekážky, čím pri zabezpečení vysokej úrovne ochrany zdravia ľudí prispeli k vytvoreniu vnútorného trhu.
(4) So zreteľom na ochranu zdravia ľudí, tieto predpisy obsahujú spoločné zásady, najmä vo vzťahu k zodpovednostiam výrobcov a príslušných orgánov, stavebnotechnickým, prevádzkovým a hygienickým požiadavkám na prevádzkarne, postupom schvaľovania prevádzkarní, požiadavkám na skladovanie a dopravu a zdravotné značky.
…
(13) Členské štáty by mali mať možnosť rozšíriť alebo obmedziť uplatňovanie požiadaviek tohto nariadenia na maloobchod podľa vnútroštátneho práva. Ich použitie však môžu obmedziť len vtedy, ak považujú požiadavky nariadenia [Európskeho parlamentu a Rady] (ES) č. 852/2004 [z 29. apríla 2004 o hygiene potravín (Ú. v. EÚ L 139, 2004, s. 1; Mim. vyd. 13/034, s. 319)] za dostatočné na dosiahnutie cieľov hygieny potravín [potravinovej bezpečnosti – neoficiálny preklad] a ak sú dodávky potravín živočíšneho pôvodu z maloobchodnej prevádzkarne inej prevádzkarni okrajovými, miestnymi a obmedzenými činnosťami. Takéto dodávanie by malo preto byť len malou časťou podnikateľskej aktivity tejto prevádzkarne, dané zásobované prevádzkarne by sa mali nachádzať v bezprostrednej blízkosti a dodávka by mala obmedzovať len na určité druhy produktov alebo prevádzkarní.“
4 Článok 1 nariadenia č. 853/2004 s názvom „Rozsah pôsobnosti“ stanovuje:
„1. Toto nariadenie ustanovuje pre prevádzkovateľov potravinárskych podnikov osobitné predpisy o hygiene potravín živočíšneho pôvodu. Týmito predpismi sa dopĺňajú predpisy ustanovené nariadením (ES) č. 852/2004. Uplatňujú sa na nespracované a spracované produkty živočíšneho pôvodu.
…
3. Toto nariadenie sa nevzťahuje na
a) prvovýrobu na súkromné domáce použitie;
b) domácu prípravu, manipulovanie alebo skladovanie potravín na súkromnú domácu spotrebu;
c) priame dodávanie výrobcom malých množstiev prvotných produktov konečnému spotrebiteľovi alebo miestnym maloobchodným prevádzkarniam, ktoré priamo zásobujú konečného spotrebiteľa;
d) priame dodávanie výrobcom malých množstiev mäsa z hydiny a zajacovitých zabitých na farme konečnému spotrebiteľovi alebo miestnym maloobchodným prevádzkarniam, ktoré priamo dodávajú toto mäso ako čerstvé mäso konečnému spotrebiteľovi;
e) poľovníkov, ktorí dodávajú malé množstvá voľne žijúcej zveri alebo zveriny z voľne žijúcej zveri priamo končenému spotrebiteľovi alebo miestnym maloobchodným prevádzkarniam, ktoré ju priamo dodávajú konečnému spotrebiteľovi.
4. Členské štáty podľa vnútroštátneho práva ustanovia predpisy, ktorými sa upravia činnosti a osoby uvedené v odseku 3 písm. c), d) a e). Tieto vnútroštátne predpisy musia zabezpečiť dosiahnutie cieľov tohto nariadenia.
5. a) Pokiaľ nie je uvedené vyslovene inak, toto nariadenie sa nevzťahuje na maloobchod.
b) Toto nariadenie sa však vzťahuje na maloobchod, ak sa operácie vykonávajú na účel dodávania potravín živočíšneho pôvodu iným prevádzkarniam okrem
i) operácií pozostávajúcich len zo skladovania alebo prepravy, v prípade ktorých sa však uplatňujú špecifické teplotné požiadavky ustanovené v prílohe III;
alebo
ii) dodávania potravín živočíšneho pôvodu z jednej maloobchodnej prevádzkarne iným maloobchodným prevádzkarniam, ak je toto dodávanie v súlade s vnútroštátnym právom len okrajovou, miestnou a obmedzenou činnosťou.
c) Členské štáty môžu prijať na uplatňovanie požiadaviek tohto nariadenia vnútroštátne opatrenia na maloobchodné prevádzkarne umiestnené na ich území, na ktoré sa toto nariadenie nebude podľa pododsekov a) alebo b) vzťahovať.
…“
5 Článok 4 nariadenia č. 853/2004, nazvaný „Registrácia a schvaľovanie prevádzkarní“, v odseku 2 stanovuje:
„Bez toho, aby bol dotknutý článok 6 ods. 3 nariadenia (ES) č. 852/2004, nesmú prevádzkarne, ktoré nakladajú s tými produktmi živočíšneho pôvodu, pre ktoré ustanovuje podmienky príloha III tohto nariadenia vykonávať činnosť, pokiaľ ich podľa odseku 3 tohto článku neschválil príslušný orgán, okrem prevádzkarní, ktoré vykonávajú len
a) prvovýrobu;
b) prepravné operácie;
c) skladovanie produktov, ktoré si nevyžadujú regulované teplotné podmienky skladovania;
alebo
d) maloobchodné operácie iné, ako sú tie, na ktoré sa podľa článku 1 ods. 5 písm. b) vzťahuje toto nariadenie.“
Rumunské právo
6 ANSVSA prijala 16. decembra 2008 ordinul nr. 111/2008 privind aprobarea Normei sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală (vyhláška č. 111/2008, ktorou sa schvaľujú veterinárne sanitárne predpisy a pravidlá bezpečnosti potravín týkajúce sa veterinárnej registrácie a bezpečnosti potravín pre činnosti získavania a/alebo priameho a/alebo maloobchodného predaja potravín živočíšneho alebo neživočíšneho pôvodu, ako aj pre činnosti výroby, spracovania, skladovania, prepravy a uvádzania potravín neživočíšneho pôvodu na trh) (Monitorul Oficial al României, časť I, č. 895 z 30. decembra 2008).
7 Článok 2 vyhlášky č. 111/2008 stanovuje:
„Veterinárne sanitárne predpisy a predpisy týkajúce sa bezpečnosti potravín uvedené v článku 1 boli vypracované s cieľom stanoviť postup veterinárnej zdravotnej registrácie a registrácie potravinovej bezpečnosti pre činnosti prevádzok priameho predaja prvotných produktov alebo maloobchodného predaja v súlade s… článkom 1 ods. 4 [nariadenia č. 853/2004].“
8 Tieto veterinárne sanitárne predpisy a pravidlá bezpečnosti potravín (ďalej len „veterinárne sanitárne predpisy“) sú uvedené v prílohe č. 1 k vyhláške č. 111/2008.
9 Článok 16 veterinárnych sanitárnych predpisov stanovuje:
„Táto kapitola stanovuje postup veterinárnej zdravotnej registrácie a registrácie potravinovej bezpečnosti činností maloobchodného predaja potravín živočíšneho a neživočíšneho pôvodu.“
10 Článok 17 týchto predpisov stanovuje:
„Na účely tejto kapitoly [sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov]:
a) maloobchodný predaj… – dodávanie potravín živočíšneho a neživočíšneho pôvodu získaných v prevádzkarňach registrovaných na veterinárne sanitárne účely a potravinovú bezpečnosť/schválených na veterinárne sanitárne účely alebo/a obmedzené, miestne a ohraničené dodávanie potravín živočíšneho a neživočíšneho pôvodu získaných v malých množstvách v maloobchodných prevádzkarňach, ktoré sa predávajú:
1. konečnému spotrebiteľovi na mieste výroby;
2. iným maloobchodným prevádzkarniam registrovaným na veterinárne sanitárne účely a účely bezpečnosti potravín na území celého štátu;
3. do zariadení určených na stravovanie, registrovaných na veterinárne sanitárne účely a na účely potravinovej bezpečnosti;
4. konečnému spotrebiteľovi na agropotravinárskych trhoch a veľtrhoch, výstavách alebo podujatiach organizovaných pri príležitosti náboženských slávností alebo iných verejných podujatí tohto typu, ktoré pravidelne organizujú miestne alebo župné orgány na celom štátnom území, s výnimkou čerstvého bravčového mäsa;
…
d) obmedzené dodávanie – prevod malých množstiev potravín živočíšneho a neživočíšneho pôvodu konečnému spotrebiteľovi zo strany iných maloobchodných prevádzkarní;
e) miestne dodávanie – prevod potravín živočíšneho pôvodu na celom štátnom území v súlade s podmienkami prepravy, chladiarenského reťazca a sledovateľnosti;
f) ohraničené dodávanie – nadobúdanie na mieste predaja obmedzených kategórií potravín živočíšneho pôvodu určených na predaj konečnému spotrebiteľovi inými maloobchodnými predajňami.
…“
11 Článok 18 ods. 1 uvedených predpisov znie:
„Maloobchodné prevádzkarne uvedené v prílohe č. 1 vykonávajú svoje činnosti na základe potvrdenia alebo prípadne osvedčenia o registrácii vydaného Úradom obchodného registra pri Tribunalul (vyšší súd, Rumunsko), v ktorého obvode sa vykonávajú činnosti, a na základe dokladu o veterinárnej zdravotnej registrácii a registrácii potravinovej bezpečnosti, ktorý vydalo riaditeľstvo pre veterinárne zdravie a potravinovú bezpečnosť na úrovni župy alebo mesta Bukurešť, v súlade so vzorom uvedeným v prílohe č. 3.“
12 Podľa článku 19 ods. 1 tých istých predpisov:
„Subjekty v potravinárskom odvetví alebo ich právni zástupcovia musia na získanie dokladu o registrácii na veterinárne sanitárne účely a účely potravinovej bezpečnosti pre činnosti maloobchodných prevádzkarní uvedené v prílohe č. 1 predložiť riaditeľstvu veterinárneho zdravia a potravinovej bezpečnosti na úrovni župy alebo mesta Bukurešť spis obsahujúci tieto dokumenty:…“
13 Článok 20 ods. 1 veterinárnych sanitárnych predpisov znie:
„Riaditeľstvo veterinárneho zdravia a potravinovej bezpečnosti na úrovni župy alebo mesta Bukurešť vydá doklad o registrácii na veterinárne sanitárne účely a účely potravinovej bezpečnosti v súlade so vzorom uvedeným v prílohe č. 3 maloobchodným prevádzkarniam, ktoré spĺňajú veterinárne sanitárne požiadavky a požiadavky na bezpečnosť potravín stanovené osobitnými právnymi predpismi.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
14 Dňa 9. marca 2018 podala Remia na Curtea de Apel București (Odvolací súd Bukurešť, Rumunsko) žalobu, ktorou sa domáhala po prvé zrušenia článku 2 vyhlášky č. 111/2008, článkov 16 a 17, článku 18 ods. 1, článku 19 ods. 1 veterinárnych sanitárnych predpisov a slovného spojenia „v súlade so vzorom uvedeným v prílohe č. 3“, ktoré je uvedené v článku 20 ods. 1 týchto sanitárnych predpisov, ako aj celej tejto prílohy č. 3, po druhé preskúmania situácie prevádzkarní zaregistrovaných v župe Dolj na účely ich kvalifikácie ako prevádzkarní podliehajúcich registrácii alebo schváleniu v zmysle nariadení č. 852/2004 a 853/2004 a po tretie zaplatenia náhrady škody za ujmu spôsobenú porušením práva Únie, najmä z dôvodu nesprávneho výkonu administratívnych činností potrebných na ochranu legitímneho záujmu spoločnosti Remia, a to vydania dokladov o registrácii na veterinárne sanitárne účely a účely potravinovej bezpečnosti prevádzkarniam, ktoré musia byť schválené.
15 Rozsudkom zo 4. decembra 2019 Curtea de Apel București (Odvolací súd Bukurešť) zamietol túto žalobu ako nedôvodnú.
16 Remia podala proti tomuto rozsudku kasačný opravný prostriedok na Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Najvyšší a kasačný súd, Rumunsko), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom v podstate namietala nezákonnosť vyhlášky č. 111/2008 v rozsahu, v akom je podľa nej v rozpore s definíciou pojmu „okrajová, miestna a obmedzená činnosť“ v odôvodnení 13 nariadenia č. 853/2004.
17 Podľa ANSVSA definície týchto pojmov uvedené v článku 17 písm. d) až f) veterinárnych sanitárnych predpisov nie sú v rozpore s týmto odôvodnením 13.
18 Na pojednávaní pred vnútroštátnym súdom Remia navrhla, aby bol na Súdny dvor podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom v podstate tvrdila, že vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej umožňuje obmedziť pôsobnosť nariadenia č. 853/2004 v rozpore s právom Únie. Podľa nej v dôsledku vyhlášky č. 111/2008 nepodliehajú schváleniu činnosti, ktoré napriek tomu, že predstavujú maloobchodný predaj, vykazujú vlastnosti vyžadujúce si schválenie, keďže sa na ne nevzťahujú výnimky stanovené v článku 1 ods. 5 písm. b) tohto nariadenia. Pojem „miestna“ v zmysle tohto ustanovenia má totiž podľa odôvodnenia 13 uvedeného nariadenia označovať prevádzkarne nachádzajúce sa v bezprostrednej blízkosti prevádzkarní dodávajúcich potraviny živočíšneho pôvodu, zatiaľ čo článok 17 písm. e) veterinárnych sanitárnych predpisov sa týka dodávania takýchto potravín na celom štátnom území.
19 V tejto súvislosti vnútroštátny súd spresňuje, že je povinný obrátiť sa na Súdny dvor v súlade s článkom 267 tretím odsekom ZFEÚ, keďže je vnútroštátnym súdom, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva. V spore vo veci samej je nastolená otázka zlučiteľnosti ustanovení vnútroštátneho práva s nariadením č. 853/2004. Vzhľadom na znenie odôvodnenia 13 tohto nariadenia definícia pojmu „okrajová, miestna a obmedzená činnosť“ stanovená týmto vnútroštátnym právom vytvára podľa tohto súdu ťažkosti pri výklade práva Únie.
20 Za týchto podmienok Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa [nariadenie č. 853/2004] ako celok, a najmä jeho článok 1 ods. 3 až 5, vykladať v tom zmysle, že chladiarenské sklady, ktoré vykonávajú činnosť maloobchodného predaja vo vzťahu k iným maloobchodným prevádzkarniam, ale nie vo vzťahu ku konečnému spotrebiteľovi, sa musia schvaľovať v súlade s týmto nariadením, ak sa na dotknutú činnosť nevzťahujú výnimky uvedené v článku 1 ods. 5 písm. b) [tohto nariadenia]?
2. Majú sa [nariadenie č. 853/2004] a právo Únie vo všeobecnosti vykladať v tom zmysle, že vnútroštátne orgány, ktoré sú príslušné zabezpečiť vykonávanie politiky, ktorá predstavuje cieľ, ktorý sa má dosiahnuť právnou úpravou, a zabezpečiť dodržiavanie príslušných povinností dotknutých hospodárskych subjektov, sú povinné vykladať požiadavku týkajúcu sa okrajovej, miestnej a obmedzenej činnosti obsiahnutú v článku 1 ods. 5 písm. b) bode ii) vo svetle odôvodnenia 13 tohto nariadenia alebo sa môžu od tohto výkladu odchýliť prostredníctvom vlastných definícií pojmov?
3. V prípade kladnej odpovede na druhú otázku, musia príslušné definície obsiahnuté vo vnútroštátnom akte, ktorým sa preberá [nariadenie č. 853/2004], rešpektovať podstatu pojmov, ako je opísaná v odôvodnení 13 [tohto nariadenia]?
4. Vzhľadom na skutočnosť, že článok 17 [veterinárnych sanitárnych predpisov] stanovuje, že činnosť maloobchodného predaja produktov živočíšneho pôvodu môže zahŕňať aj činnosť dodávania a predaja produktov iným maloobchodným prevádzkarniam na celom území Rumunska bez povinnosti získať veterinárne sanitárne schválenie, bráni právo Únie, najmä nariadenie č. 853/2004, takémuto ustanoveniu a/alebo takejto správnej praxi?
5. Vyžaduje zásada ekvivalencie, aby v prípade možnosti zrušenia opatrenia správneho orgánu z dôvodu jeho nesúladu s vnútroštátnym právom, bolo možné tento správny akt zrušiť aj z dôvodu jeho nesúladu s nariadením Únie [ktoré je] relevantným, akým je nariadenie č. 853/2004?“
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti
21 Rumunská vláda tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania neuvádza skutkový rámec sporu vo veci samej, a to napriek tomu, že tento rámec je zásadný pre kvalifikáciu skutkového stavu, určenie príslušných ustanovení vnútroštátneho práva a identifikáciu právnych noriem Únie, ktorých výklad je užitočný na vyriešenie sporu vo veci samej.
22 Konkrétne neexistencia opisu skutkového rámca podľa nej neumožňuje zistiť druh činností vykonávaných spoločnosťou Remia, ani to, či by sa na ňu mohol vzťahovať postup schvaľovania jej činností alebo či sa na tieto činnosti vzťahuje nariadenie č. 853/2004. Táto vláda uvádza, že podľa informácií, ktoré má ANSVSA, ale nie sú uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je hlavnou činnosťou spoločnosti Remia veľkoobchod s výrobkami živočíšneho pôvodu a prenájom skladových zariadení.
23 Vnútroštátny súd teda v návrhu na začatie prejudiciálneho konania podľa nej neopodstatnil dôvody, pre ktoré sa odvolával na ustanovenia práva Únie uvedené v prejudiciálnych otázkach, ani súvislosť medzi predmetom sporu vo veci samej a týmito otázkami. V dôsledku toho je podľa nej návrh na začatie prejudiciálneho v celom rozsahu neprípustný.
24 Európska komisia pritom bez toho, aby namietala takúto neprípustnosť, zdôrazňuje existenciu medzier v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, pokiaľ ide o prvú a piatu otázku.
25 Pokiaľ ide o prvú otázku, táto inštitúcia tvrdí, že znenie návrhu na začatie prejudiciálneho konania neumožňuje jasne rozlíšiť povahu činností spoločnosti Remia. Napriek tomu sa domnieva, že z návrhu vyplýva, že táto spoločnosť vykonáva činnosť maloobchodného predaja v prevádzkarniach iných maloobchodných predajcov.
26 Pokiaľ ide o piatu otázku týkajúcu sa zásady ekvivalencie, Komisia uvádza, že návrh na začatie prejudiciálneho konania neuvádza ustanovenia vnútroštátneho práva, podľa ktorých rozhodnutie vydané správnym orgánom možno zrušiť z dôvodu nedodržania vnútroštátneho práva, ani akékoľvek opatrenie, ktoré by vnútroštátne súdy mohli prijať v prípade zistenia nesúladu vnútroštátneho správneho aktu s právom Únie.
27 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že konanie, ktoré upravuje článok 267 ZFEÚ, je nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi, prostredníctvom ktorého Súdny dvor poskytuje týmto súdom výklad práva Únie potrebný na vyriešenie sporov, ktoré prejednávajú (rozsudok z 26. marca 2020, Miasto Łowicz a Prokurator Generalny, C‑558/18 a C‑563/18, EU:C:2020:234, bod 44, ako aj citovaná judikatúra).
28 Rovnako podľa ustálenej judikatúry platí, že v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi si potreba dospieť k výkladu práva Únie, ktorý by bol užitočný pre vnútroštátny súd, vyžaduje, aby vnútroštátny súd náležite dodržal požiadavky týkajúce sa obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania a výslovne uvedené v článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora (rozsudok z 28. novembra 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, bod 44 a citovaná judikatúra). Tieto požiadavky sú tiež uvedené v bodoch 13, 15 a 16 Odporúčaní Súdneho dvora Európskej únie pre vnútroštátne súdy pri podávaní návrhov na začatie prejudiciálneho konania (Ú. v. EÚ C 380, 2019, s. 1).
29 Na jednej strane je teda v súlade s článkom 94 písm. a) rokovacieho poriadku nevyhnutné, aby vnútroštátny súd vymedzil skutkový a právny rámec, do ktorého patria ním kladené otázky, resp. aby objasnil aspoň skutkové predpoklady, na ktorých sa uvedené otázky zakladajú. Súdny dvor je totiž v rámci konania zavedeného článkom 267 ZFEÚ oprávnený rozhodnúť o výklade predpisu Únie len na základe skutkového stavu, ktorý mu uvedie vnútroštátny súd (rozsudok z 28. novembra 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, bod 45 a citovaná judikatúra).
30 Článok 94 písm. b) rokovacieho poriadku ďalej stanovuje, že návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahuje znenie vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré možno vo veci samej uplatniť, a prípadne aj príslušnú vnútroštátnu judikatúru.
31 Napokon, ako stanovuje článok 94 písm. c) rokovacieho poriadku, je nevyhnutné, aby návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahoval uvedenie dôvodov, pre ktoré sa vnútroštátny súd rozhodol položiť otázku o výklade určitých ustanovení práva Únie, ako aj súvislosti, ktorú vnútroštátny súd vidí medzi týmito ustanoveniami a vnútroštátnou právnou úpravou uplatniteľnou v spore vo veci samej (rozsudok z 28. novembra 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, bod 46 a citovaná judikatúra).
32 V prejednávanej veci treba konštatovať, že návrh na začatie prejudiciálneho konania poskytuje len mimoriadne stručné zhrnutie predmetu sporu vo veci samej bez toho, aby opísal skutkový kontext tohto sporu. Okrem toho tento návrh len stručne opodstatňuje dôvody, pre ktoré sa vnútroštátny súd domnieval, že je nevyhnutné obrátiť sa na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania.
33 Konkrétne sa prvá otázka týka určenia, či chladiarenské sklady, ktoré vykonávajú maloobchodný predaj iným maloobchodným predajniam, musia byť schválené v súlade s nariadením č. 853/2004, ak sa na túto činnosť nevzťahujú výnimky stanovené v článku 1 ods. 5 písm. b) tohto nariadenia.
34 Vzhľadom na chýbajúce spresnenia týkajúce sa skutkového rámca sporu vo veci samej, najmä pokiaľ ide o to, aká je povaha činností spoločnosti Remia, však Súdny dvor nie je schopný pochopiť, či sa vnútroštátny súd touto otázkou pýta na situáciu iných prevádzkarní nachádzajúcich sa v župe Dolj, na ktoré by sa podľa spoločnosti Remia mala vzťahovať povinnosť získať schválenie, alebo na situáciu tejto spoločnosti. V tejto súvislosti treba uviesť, že hoci rumunská vláda tvrdí, že hlavnou činnosťou spoločnosti Remia je veľkoobchod, Komisia sa domnieva, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že táto spoločnosť vykonáva činnosti maloobchodného predaja, pričom uznáva, že tento návrh neumožňuje jasne rozlíšiť povahu činností uvedenej spoločnosti.
35 Rovnako odkaz na „chladiarenské sklady“ v tejto prvej otázke – výraz, ktorý nie je uvedený nikde inde v návrhu na začatie prejudiciálneho konania – vzhľadom na neuvedenie akéhokoľvek vysvetlenia jeho vplyvu na riešenie sporu vo veci samej nestačí na to, aby Súdny dvor mohol dospieť k záveru, že je schopný poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď.
36 Z toho vyplýva, že prvá otázka je neprípustná.
37 Okrem toho sa vnútroštátny súd svojou piatou otázkou pýta, či zásada ekvivalencie vyžaduje, aby v prípade, že vyhlášku správneho orgánu možno zrušiť z dôvodu nesúladu s vnútroštátnym právom, mohol byť tento správny akt zrušený aj pre nesúlad s nariadením Únie, akým je nariadenie č. 853/2004.
38 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že zásada ekvivalencie zakazuje členskému štátu, aby pre návrhy na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, stanovil menej výhodné procesné podmienky, než sú podmienky, aké sa uplatňujú na podobné žaloby založené na porušení vnútroštátneho práva (rozsudok z 24. októbra 2018, XC a i., C‑234/17, EU:C:2018:853, bod 25, ako aj citovaná judikatúra).
39 Z toho vyplýva, že na to, aby Súdny dvor mohol vnútroštátnemu súdu podať užitočnú odpoveď, musí vnútroštátny súd poskytnúť aspoň minimálne informácie o procesných podmienkach stanovených vnútroštátnou právnou úpravou, ako aj o dôvodoch, pre ktoré má pochybnosti o tom, či táto právna úprava dodržiava zásadu ekvivalencie. Návrh na začatie prejudiciálneho konania však neobsahuje nič, pokiaľ ide o obsah príslušných vnútroštátnych ustanovení, ani pokiaľ ide o dôvody, prečo sa tento súd v prejednávanej veci pýta na výklad tejto zásady, čo je v rozpore s požiadavkami uvedenými v článku 94 písm. b) a c) rokovacieho poriadku.
40 Piata otázka je preto rovnako neprípustná.
41 Treba pritom pripomenúť, že v duchu spolupráce, ktorá existuje vo vzťahoch medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom v rámci prejudiciálneho konania, však absencia určitých predchádzajúcich zistení vnútroštátneho súdu nevyhnutne nevedie k neprípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania alebo niektorej z otázok obsiahnutých v tomto návrhu, ak Súdny dvor vzhľadom na skutočnosti vyplývajúce zo spisu usúdi, že je schopný poskytnúť vnútroštátnemu súdu užitočnú odpoveď (rozsudok z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i., C‑475/20 až C‑482/20, EU:C:2022:714, bod 29, ako aj citovaná judikatúra).
42 Okrem toho, pokiaľ ide konkrétnejšie o požiadavku týkajúcu sa obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania stanovenú v článku 94 písm. a) rokovacieho poriadku, Súdny dvor rozhodol, že stačí, že predmet sporu vo veci samej, ako aj jeho hlavné výzvy týkajúce sa právneho poriadku Únie vyplývajú z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, aby umožnili členským štátom a ostatným dotknutým osobám predložiť svoje pripomienky podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a zúčastniť sa účinne na konaní na Súdnom dvore (rozsudok zo 7. februára 2018, American Express, C‑643/16, EU:C:2018:67, bod 22 a citovaná judikatúra).
43 Pokiaľ ide v tejto súvislosti o druhú až štvrtú otázku, z opisu predmetu sporu vo veci samej, ako aj z odôvodnenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania síce stručne, ale dostatočne jasne vyplýva, že vnútroštátny súd, ktorému bol predložený návrh na čiastočné zrušenie vyhlášky č. 111/2008, má v podstate pochybnosti o zlučiteľnosti pojmu „miestne dodávanie“ v zmysle tejto vyhlášky s pojmom „miestna… činnosť“ v zmysle nariadenia č. 853/2004.
44 Návrh na začatie prejudiciálneho konania tak z právneho hľadiska dostatočne vysvetľuje pôvod a povahu sporu vo veci samej, o ktorom sa domnieva, že jeho výsledok závisí od výkladu tohto nariadenia. Z toho vyplýva, že vnútroštátny súd poskytol dostatočné informácie na to, aby Súdnemu dvoru umožnil užitočne odpovedať na druhú až štvrtú otázku.
O veci samej
45 Svojou druhou až štvrtou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 1 ods. 5 písm. b) bod ii) nariadenia č. 853/2004 v spojení s odôvodnením 13 tohto nariadenia vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá sa odchyľuje od definície „miestnej… činnosti“ v zmysle týchto ustanovení, a teda obmedzuje pôsobnosť tohto nariadenia.
46 V tejto súvislosti treba na jednej strane uviesť, že z článku 1 ods. 5 písm. a) nariadenia č. 853/2004 vyplýva, že maloobchodný predaj je v zásade vylúčený z pôsobnosti tohto nariadenia.
47 V súlade s úvodnou vetou článku 1 ods. 5 písm. b) uvedeného nariadenia je však maloobchodný predaj zahrnutý do tejto pôsobnosti v prípade činností vykonávaných s cieľom dodávať potraviny živočíšneho pôvodu do inej prevádzkarne.
48 V tomto prípade je však maloobchodný predaj vylúčený z uvedenej pôsobnosti za dvoch predpokladov uvedených v bodoch i) a ii) tohto ustanovenia.
49 Podľa článku 1 ods. 5 písm. b) bodu ii) nariadenia č. 853/2004 sa teda toto nariadenie neuplatňuje na maloobchod, ak sa potraviny živočíšneho pôvodu dodávajú medzi maloobchodnými prevádzkarňami a ak to v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou predstavuje okrajovú, miestnu a obmedzenú činnosť.
50 Na druhej strane z odôvodnenia 13 nariadenia č. 853/2004 vyplýva, že členské štáty môžu obmedziť uplatňovanie požiadaviek stanovených v tomto nariadení na maloobchodné činnosti, najmä ak zásobovanie iných prevádzkarní potravinami živočíšneho pôvodu zo strany maloobchodnej prevádzkarne predstavuje okrajovú, miestnu a obmedzenú činnosť. Takéto dodávanie by malo preto byť len malou časťou podnikateľskej aktivity tejto prevádzkarne, dané zásobované prevádzkarne by sa mali nachádzať v bezprostrednej blízkosti a dodávka by sa mala obmedzovať len na určité druhy produktov alebo prevádzkarní.
51 Treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že preambula aktu Únie môže spresňovať obsah ustanovení tohto aktu a odôvodnenia takéhoto právneho aktu sú dôležitým výkladovým prvkom, ktorý môže vysvetľovať vôľu autora uvedeného aktu (rozsudok z 13. júla 2023, Komisia/CK Telecoms UK Investments, C‑376/20 P, EU:C:2023:561, bod 104 a citovaná judikatúra),
52 Z ustálenej judikatúry tiež vyplýva, že hoci ustanovenia nariadení majú z dôvodu svojej povahy a funkcie v systéme prameňov práva Únie vo všeobecnosti bezprostredný účinok vo vnútroštátnych právnych poriadkoch bez toho, aby vnútroštátne orgány museli prijať vykonávacie opatrenia, niektoré ich ustanovenia môžu na svoje uplatnenie vyžadovať, aby členské štáty prijali vykonávacie opatrenia. Členské štáty teda môžu prijímať vykonávacie opatrenia k nariadeniu v prípade, ak tieto opatrenia neobmedzujú jeho priamu uplatniteľnosť, nezastierajú jeho povahu aktu práva Únie a spresňujú, že sa nimi vykonáva voľná úvaha v rozsahu vymedzenom týmto nariadením, pričom zostávajú v medziach stanovených jeho ustanoveniami (rozsudok z 12. apríla 2018, Komisia/Dánsko, C‑541/16, EU:C:2018:251, body 27 a 28, ako aj citovaná judikatúra).
53 Súdny dvor tiež spresnil, že priama uplatniteľnosť nariadení, ak nie je stanovené inak, vylučuje, aby členské štáty prijali vnútroštátne ustanovenia ovplyvňujúce rozsah pôsobnosti samotného nariadenia (rozsudok z 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Rada a Holandsko/Al‑Aqsa, C‑539/10 P a C‑550/10 P, EU:C:2012:711, bod 86, ako aj citovaná judikatúra). Členské štáty preto nemôžu, pokiaľ nie je stanovené inak, obmedziť pôsobnosť nariadenia, a tým obmedziť rozsah povinností stanovených týmto nariadením.
54 V prejednávanej veci treba konštatovať, že článok 1 ods. 5 písm. b) bod ii) nariadenia č. 853/2004 výslovne odkazuje na právne predpisy členských štátov, pokiaľ ide o vymedzenie pojmu „okrajová, miestna a obmedzená činnosť“ v zmysle tohto ustanovenia. Miera voľnej úvahy takto priznaná členským štátom je však ohraničená odôvodnením 13 tohto nariadenia, ktoré spresňuje obsah tohto pojmu.
55 Z toho vyplýva, že pokiaľ členské štáty vo svojej vnútroštátnej právnej úprave stanovujú podmienky uplatnenia článku 1 ods. 5 písm. b) bodu ii) tohto nariadenia, sú na to, aby zostali v medziach ustanovení nariadenia č. 853/2004, povinné dodržiavať vymedzenie „okrajovej, miestnej a obmedzenej činnosti“ uvedené v tomto odôvodnení 13.
56 Platí to o to viac, že na rozdiel od prvej časti druhej vety uvedeného odôvodnenia 13, ktorá stanovuje, že členské štáty môžu obmedziť uplatňovanie požiadaviek stanovených v uvedenom nariadení na maloobchodné činnosti, „ak považujú požiadavky nariadenia (ES) č. 852/2004 za dostatočné na dosiahnutie cieľov [potravinovej bezpečnosti]“, druhá časť tejto vety a tretia veta toho istého odôvodnenia 13, ktoré sa týkajú pojmu „okrajová, miestna a obmedzená činnosť“, sú formulované kogentne, takže členské štáty sa od nich nemôžu odchýliť.
57 Pokiaľ ide o pojem „miestna… činnosť“, z odôvodnenia 13 nariadenia č. 853/2004 vyplýva, že musí ísť o zásobovanie inej prevádzkarne nachádzajúcej sa v „bezprostrednej blízkosti“ zo strany maloobchodnej prevádzkarne.
58 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania pritom vyplýva, že pojem „miestne dodávanie“ v zmysle článku 17 písm. e) veterinárnych sanitárnych predpisov je definovaný ako dodávanie „na celom štátnom území“, čo zjavne prekračuje rámec dodávania v bezprostrednej blízkosti. Pojem „štátne územie“ je totiž oveľa širší ako pojem „bezprostredná blízkosť“, čo platí o to viac, ak ide o členský štát, akým je Rumunsko, ktorého štátne územie má značnú rozlohu.
59 Takáto vnútroštátna právna úprava tak má za následok, že z pôsobnosti nariadenia č. 853/2004 sú prakticky vylúčené činnosti maloobchodného predaja, ktoré nepredstavujú miestne činnosti v zmysle tohto nariadenia, čím sa zužuje jeho pôsobnosť aj pôsobnosť povinnosti schválenia stanovenej v článku 4 uvedeného nariadenia.
60 Ako pritom vyplýva z odôvodnení 3 a 4 nariadenia č. 853/2004, postupy schvaľovania majú za cieľ zabezpečiť vysokú úroveň ochrany verejného zdravia. Všeobecnejšie platí, že normotvorca Únie chcel prijatím tohto nariadenia v súlade so zámerom uvedeným v odôvodnení 2 výslovne zabezpečiť, aby sa všetky potraviny živočíšneho pôvodu vyrábali a uvádzali na trh v súlade s prísnymi normami umožňujúcimi zaručiť dodržanie hygieny a bezpečnosti potravín, a zabrániť tak ohrozeniu ľudského zdravia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. mája 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen a i., C‑426/16, EU:C:2018:335, bod 67).
61 Tieto ciele podporujú výklad, podľa ktorého členské štáty nemôžu prijať ustanovenia obmedzujúce pôsobnosť nariadenia č. 853/2004.
62 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú až štvrtú otázku odpovedať tak, že článok 1 ods. 5 písm. b) bod ii) nariadenia č. 853/2004 v spojení s odôvodnením 13 tohto nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že vzhľadom na to, že tieto ustanovenia vymedzujú pojem „miestna… činnosť“ ako zásobovanie prevádzkarní nachádzajúcich sa „v bezprostrednej blízkosti“, bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá do tohto pojmu zahŕňa dodávanie idúce nad rámec takéhoto zásobovania, ako je dodávanie do prevádzkarní nachádzajúcich sa na celom štátnom území, a tým obmedzuje pôsobnosť tohto nariadenia.
O trovách
63 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (siedma komora) rozhodol takto:
Článok 1 ods. 5 písm. b) bod ii) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 853/2004 z 29. apríla 2004, ktorým sa ustanovujú osobitné hygienické predpisy pre potraviny živočíšneho pôvodu, v spojení s odôvodnením 13 tohto nariadenia
sa má vykladať v tom zmysle, že:
vzhľadom na to, že tieto ustanovenia vymedzujú pojem „miestna… činnosť“ ako zásobovanie prevádzkarní nachádzajúcich sa „v bezprostrednej blízkosti“, bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá do tohto pojmu zahŕňa dodávanie idúce nad rámec takéhoto zásobovania, ako je dodávanie do prevádzkarní nachádzajúcich sa na celom štátnom území, a tým obmedzuje pôsobnosť tohto nariadenia.
Podpisy