Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 21. März 2024(1)
Rechtssache C‑727/22
Friends of the Irish Environment CLG
gegen
Government of Ireland u. a.
(Vorabentscheidungsersuchen des Supreme Court [Oberster Gerichtshof, Irland])
„Vorabentscheidungsersuchen – Umwelt – Richtlinie 2001/42/EG – Strategische Umweltprüfung – Project Ireland 2040 – National Planning Framework (Nationaler Planungsrahmen) – National Development Plan (Nationaler Entwicklungsplan) – Finanz- oder Haushaltspläne und ‑programme – Ermittlung, Beschreibung und Bewertung vernünftiger Alternativen – Umweltauswirkungen der geprüften Alternativen“
I. Einleitung
1. Die SUP-Richtlinie (SUP steht für strategische Umweltprüfung)(2) regelt die Umweltprüfung im Verfahren zum Erlass von Plänen und Programmen. Sie hat den Gerichtshof zwar schon sehr häufig beschäftigt, doch es gibt immer noch offene Fragen von großer Bedeutung. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft zwei davon, nämlich einerseits die Bedeutung einer Ausnahme vom Anwendungsbereich der Richtlinie für Finanz‑ oder Haushaltspläne und –programme sowie andererseits die Prüfung der Umweltauswirkungen von Alternativen zu dem schließlich angenommenen Plan oder Programm. Insbesondere die Frage zur Alternativenprüfung ist auch im Zusammenhang mit anderen Regelungen des Umweltrechts der Union von Interesse, die ebenfalls eine Berücksichtigung von Alternativen vorsehen.
2. Diese Fragen stellen sich im Zusammenhang mit der Klage eines Umweltverbands gegen zwei Maßnahmen der gesamtstaatlichen Entwicklungsplanung Irlands. Es ist umstritten, ob eine dieser beiden Maßnahmen unter die genannte Ausnahme fällt und ob bei der Umweltprüfung der zweiten Maßnahme die Umweltauswirkungen der Alternativen ausreichend untersucht wurden.
II. Rechtlicher Rahmen
3. Die Union hat die SUP-Richtlinie zwar bereits vor dem Abschluss der Verhandlungen zum Protokoll von Kyjiw über die strategische Umweltprüfung von 2003(3) erlassen. Gleichwohl setzt die Richtlinie das Protokoll nach der Erklärung der Union bei seiner Genehmigung um und der siebte Erwägungsgrund der Richtlinie antizipiert das Protokoll bereits.
4. Die Ziele der SUP-Richtlinie ergeben sich insbesondere aus Art. 1:
„Ziel dieser Richtlinie ist es, im Hinblick auf die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen, dass Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden, indem dafür gesorgt wird, dass bestimmte Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, entsprechend dieser Richtlinie einer Umweltprüfung unterzogen werden.“
5. Pläne und Programme werden durch Art. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie definiert:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck
a) ‚Pläne und Programme‘ Pläne und Programme, einschließlich der von der Europäischen Gemeinschaft mitfinanzierten, sowie deren Änderungen,
– die von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden oder die von einer Behörde für die Annahme durch das Parlament oder die Regierung im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden und
– die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen“.
6. Die Verpflichtung zur Durchführung einer strategischen Umweltprüfung ist in Art. 3 der SUP-Richtlinie geregelt:
„(1) Die unter die Abs. 2 bis 4 fallenden Pläne und Programme, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, werden einer Umweltprüfung nach den Art. 4 bis 9 unterzogen.
(2) Vorbehaltlich des Abs. 3 wird eine Umweltprüfung bei allen Plänen und Programmen vorgenommen,
a) die in den Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Wasserwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung ausgearbeitet werden und durch die der Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der [UVP-Richtlinie(4)] aufgeführten Projekte gesetzt wird oder
b) bei denen angesichts ihrer voraussichtlichen Auswirkungen auf Gebiete eine Prüfung nach Art. 6 oder 7 der … [Habitatrichtlinie(5)] für erforderlich erachtet wird.
…
(8) Die folgenden Pläne und Programme unterliegen dieser Richtlinie nicht:
– Pläne und Programme, die ausschließlich Zielen der Landesverteidigung oder des Katastrophenschutzes dienen;
– Finanz- oder Haushaltspläne und ‑programme.
(9) Diese Richtlinie gilt nicht für Pläne und Programme, die in den laufenden jeweiligen Programmplanungszeiträumen … für die Verordnungen (EG) Nr. 1260/1999 … und (EG) Nr. 1257/1999 … des Rates mitfinanziert werden.“
7. Art. 5 der SUP-Richtlinie betrifft den Inhalt der Umweltprüfung und die Berücksichtigung von Alternativen:
„(1) Ist eine Umweltprüfung nach Art. 3 Abs. 1 durchzuführen, so ist ein Umweltbericht zu erstellen; darin werden die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung des Plans oder Programms auf die Umwelt hat, sowie vernünftige Alternativen, die die Ziele und den geographischen Anwendungsbereich des Plans oder Programms berücksichtigen, ermittelt, beschrieben und bewertet. Welche Informationen zu diesem Zweck vorzulegen sind, ist in Anhang I angegeben.
(2) Der Umweltbericht nach Abs. 1 enthält die Angaben, die vernünftigerweise verlangt werden können, und berücksichtigt dabei den gegenwärtigen Wissensstand und aktuelle Prüfmethoden, Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans oder Programms, dessen Stellung im Entscheidungsprozess sowie das Ausmaß, in dem bestimmte Aspekte zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen auf den unterschiedlichen Ebenen dieses Prozesses am besten geprüft werden können.
(3) …“
8. Anhang I der SUP-Richtlinie präzisiert, welche Informationen nach Art. 5 vorzulegen sind:
„Die Informationen, die gemäß Art. 5 Abs. 1 nach Maßgabe von Art. 5 Abs. 2 und 3 vorzulegen sind, umfassen
…
h) eine Kurzdarstellung der Gründe für die Wahl der geprüften Alternativen und eine Beschreibung, wie die Umweltprüfung vorgenommen wurde, einschließlich etwaiger Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der erforderlichen Informationen (zum Beispiel technische Lücken oder fehlende Kenntnisse);
…“
III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen
9. Das Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens vor dem Supreme Court (Oberster Gerichtshof, Irland) gegen die beiden Teile des Project Ireland 2040, das die Regierung Irlands am 16. Februar 2018 angenommen und mit einer nachfolgenden Entscheidung vom 29. Mai 2018 „bestätigt“ hat. Es umfasst zwei Maßnahmen: den National Planning Framework (Nationaler Planungsrahmen, im Folgenden: NPF), der sehr abstrakt die Entwicklungsziele Irlands beschreibt, und den National Development Plan (Nationaler Entwicklungsplan, im Folgenden: NDP), der Aussagen zur staatlichen Finanzierung bestimmter Vorhaben in diesem Zusammenhang enthält.
10. Bei seiner Veröffentlichung wurde das Project Ireland 2040 im Vorwort als Schaffung eines einheitlichen und in sich geschlossenen Plans zur Flächennutzung und ‑entwicklung im Land beschrieben. Der High Court (Hohes Gericht, Irland) bezeichnete es als „eine makroräumliche Strategie, die für das Land allgemeine Entwicklungsziele für den Zeitraum bis zum Jahr 2040 formuliert“.
11. Der Entwurf des NPF wurde zusammen mit dem SEA Environmental Report (SUP-Umweltbericht, SEA ist die englische Version der deutschen Abkürzung SUP) am 26. September 2017 veröffentlicht. Das Vorwort des NPF beschreibt diesen als „Planungsrahmen zur Lenkung von Entwicklungsinvestitionen in den kommenden Jahren“, der „eine Reihe nationaler Ziele und zentraler Grundsätze“ festlegt, „auf deren Grundlage weitere Einzelheiten und differenziertere Pläne folgen werden“. In dem NPF werden nicht ausdrücklich alle Einzelheiten für jeden Landesteil festgelegt, vielmehr wird „jede Region … ermächtigt, bei der Planung und Entwicklung ihrer örtlichen Gemeinschaften die Führung zu übernehmen“.
12. Im Vorwort des NPF heißt es ferner, dass das Dokument durch den mit ihm zusammen veröffentlichten NDP „ergänzt“ werde, der als „Zehnjahresstrategie für öffentliche Investitionen in Höhe von fast 116 Mrd. Euro“ bezeichnet wird. Beim NDP handelt es sich um einen Investitionsplan. Er soll die Umsetzung des NPF durch die Bereitstellung von Kapitalinvestitionen absichern und unterstützen, indem er festlegt, wie Mittel für bestimmte Projekte zur Verfügung gestellt werden, die als für die Erreichung der im NPF festgelegten strategischen Ziele wesentlich erachtet werden. Im NDP werden bedeutende Infrastrukturprojekte wie Schienen‑, Straßen- und Flughafeninfrastrukturen genannt, die durch den NDP finanziert werden sollen. Er befasst sich nicht mit Erwägungen zu Planung und Entwicklung.
13. Friends of the Irish Environment wenden sich gegen die Gültigkeit der Annahme beider Pläne. Zur Begründung tragen sie vor, dass den Anforderungen der SUP-Richtlinie nicht entsprochen worden sei. In Bezug auf den NPF sei die von der Richtlinie geforderte Behandlung vernünftiger Alternativen unzureichend gewesen.
14. Eine logisch vorab zu klärende Frage besteht nach dem Supreme Court darin, ob es sich bei dem NPF und/oder dem NDP um einen „Plan oder [ein] Programm“ im Sinne der Richtlinie handelt. Die Klagegegner legen dar, der NPF sei zwar im Hinblick auf die SUP-Richtlinie geprüft worden, dies sei aber nicht aufgrund einer rechtlichen Verpflichtung geschehen. Unabhängig davon machen sie geltend, dass zumindest der NDP als Gegenstand der „Haushaltspolitik“ vom Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie ausgenommen sei.
15. Dieses Verfahren ist nunmehr in dritter Instanz beim Supreme Court anhängig, der die folgenden Fragen an den Gerichtshof richtet:
1) Ist Art. 2 Buchst. a in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie dahin auszulegen, dass eine vom Exekutivorgan eines Mitgliedstaats erlassene Maßnahme, die nicht von einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift verlangt oder aufgrund einer Rechts- oder Verwaltungsvorschrift erlassen wird, einen Plan oder ein Programm darstellen kann, auf den bzw. das die Richtlinie anwendbar ist, wenn der so erlassene Plan oder das so erlassene Programm einen Rahmen für die Erteilung oder Versagung einer Projektgenehmigung auf einer nachfolgenden Stufe festlegt und somit die Anforderungen von Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie erfüllt?
2. a) Ist Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 8 und 9 der SUP-Richtlinie dahin auszulegen, dass ein Plan oder Programm, der bzw. das konkrete, wenn auch als „indikativ“ bezeichnete Vorschriften für die Zuweisung von Mitteln für den Bau bestimmter Infrastrukturprojekte mit Blick auf die Unterstützung der Raumentwicklungsstrategie eines anderen Plans vorsieht, wobei hierin die Grundlage für eine Raumentwicklungsstrategie auf einer nachfolgenden Stufe liegt, selbst ein Plan oder Programm im Sinne der SUP-Richtlinie sein könnte?
2. b) Falls Buchst. a der zweiten Frage bejaht wird: Muss ein Plan, der die Zuweisung von Mitteln zum Ziel hat, als Haushaltsplan im Sinne von Art. 3 Abs. 8 behandelt werden?
3. a) Sind Art. 5 und Anhang 1 der SUP-Richtlinie dahin auszulegen, dass, wenn nach Art. 3 Abs. 1 eine Umweltprüfung vorgeschrieben ist, der danach vorgesehene Umweltbericht eine Prüfung der bevorzugten Option und der vernünftigen Alternativen auf einer vergleichbaren Grundlage vorzunehmen hat, sobald vernünftige Alternativen zu einer bevorzugten Option ermittelt sind?
3. b) Falls Buchst. a der dritten Frage bejaht wird: Genügt es den Anforderungen der Richtlinie, wenn die vernünftigen Alternativen vor der Auswahl der bevorzugten Option auf einer vergleichbaren Grundlage geprüft werden, danach der Entwurf des Plans oder des Programms geprüft wird und dann eine umfassendere SUP-Prüfung nur in Bezug auf die bevorzugte Option durchgeführt wird?
16. Friends of the Irish Environment, Irland, die Tschechische Republik sowie die Europäische Kommission haben schriftlich und in der mündlichen Verhandlung vom 8. November 2023 Stellung genommen.
IV. Rechtliche Würdigung
17. Im Folgenden konzentriere ich mich auf die zweite und die dritte Frage, da sich die Antwort auf die erste Frage mittlerweile aus der Rechtsprechung(6) ergibt. Danach können auch Maßnahmen, zu deren Erlass keine Verpflichtung besteht, die Voraussetzung erfüllen, dass sie „aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen“, wie das Art. 2 Buchst. a zweiter Gedankenstrich der SUP-Richtlinie verlangt.
18. Mit der zweiten Frage ist zu klären, ob eine der beiden Maßnahmen, der NDP, die Voraussetzungen einer Prüfungspflicht nach Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie erfüllt (dazu unter A). Die dritte Frage betrifft die Prüfung von Alternativen gemäß Art. 5 Abs. 1 bei der anderen Maßnahme, dem NPF (dazu unter B).
A. Zweite Frage – Zuweisung von Finanzmitteln
19. Die zweite Frage betrifft die Einstufung des NDP. Der Supreme Court möchte erfahren, ob er überhaupt ein Plan oder Programm im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie ist (dazu unter 1) und ob er in diesem Fall unter die Ausnahme vom Anwendungsbereich der SUP-Richtlinie für „Finanz- oder Haushaltspläne und –programme“ nach Art. 3 Abs. 8 zweiter Gedankenstrich der SUP-Richtlinie fällt (dazu unter 2).
1. Der NDP als Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten
20. Frage 2 Buchst. a bezieht sich zwar auf Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 8 und 9 der SUP-Richtlinie. Der Begründung der Frage zufolge(7) möchte der Supreme Court jedoch tatsächlich erfahren, ob es überhaupt auf die Ausnahme nach Art. 3 Abs. 8 ankommt oder ob die Pflicht zur Prüfung des NDP bereits entfällt, weil er keinen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a setzt.
21. Nach der letztgenannten Bestimmung unterliegen Pläne und Programme in bestimmten Bereichen der Verpflichtung zur Umweltprüfung, wenn sie den Rahmen für die künftige Genehmigung der in den Anhängen I und II der UVP-Richtlinie aufgeführten Projekte setzen.
22. Insoweit argumentiert der Supreme Court insbesondere mit der Pfadabhängigkeit (path dependency)(8) der Infrastrukturentwicklung, auf die die Zuweisung von Finanzmitteln durch den NDP abzielt. Die Finanzierung bestimmter Infrastrukturmaßnahmen kann nämlich eine Voraussetzung für weitere Infrastrukturvorhaben sein, die von den erstgenannten Maßnahmen abhängig sind, während andere Infrastrukturvorhaben damit faktisch ausgeschlossen werden.
23. Wenn z. B. eine Autobahn zwischen zwei Orten finanziert wird, aber keine Bahnstrecke, so ermöglicht oder unterstützt dies bestimmte weitere Straßenverbindungen, die das Straßennetz zusätzlich verdichten. Dagegen können für bestimmte andere Bahnprojekte die Voraussetzungen fehlen, weil ihnen ohne die Bahnstrecke die Verbindung zum Bahnnetz fehlt. Außerdem werden sich andere Maßnahmen, etwa die Standortentscheidungen von Unternehmen oder der Ausbau der Wohnbebauung, an den Infrastrukturvorhaben orientieren.
24. Obwohl somit die Zuweisung von Finanzmitteln Projekte beeinflussen kann, ist aus zwei Gründen fraglich, ob der NDP durch eine solche Zuweisung einen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten setzt. Erstens bestehen Zweifel an der Verbindlichkeit des NDP und zweitens ist die Zuweisung von Finanzmitteln als solche keine Regelung, die dem Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten zuzuordnen ist.
a) Verbindlichkeit von Plänen und Programmen
25. Wie Irland zutreffend betont, hat der Gerichtshof entschieden, dass nur Maßnahmen, die zumindest für die im Bereich der Erteilung von Projektgenehmigungen zuständigen Behörden verbindlich sind, einen Rahmen für diese Genehmigung setzen.(9) Denn nur verbindliche Rechtsakte können den Handlungsspielraum dieser Behörden begrenzen und so Durchführungsmodalitäten für Projekte ausschließen, die sich als umweltfreundlicher erweisen könnten, weshalb solche Rechtsakte einer Umweltprüfung unterzogen werden müssen.(10) Bestimmungen mit bloßem Richtwertcharakter(11) oder mit lediglich einem gewissen Einfluss auf den Standort von Projekten(12) setzen dagegen keinen Rahmen für Genehmigungen.
26. Irland vertritt daher die Auffassung, der NDP sei nicht ausreichend verbindlich, um einen Rahmen für die Genehmigung von Projekten zu setzen.
27. Dafür spricht, dass der Supreme Court den NDP in seiner Frage als eine Maßnahme charakterisiert, die als „indikativ“ bezeichnete Vorschriften für die Zuweisung von Finanzmitteln für den Bau bestimmter Infrastrukturprojekte vorsieht. Tatsächlich nennt der NDP zwar eine große Zahl von Vorhaben sowie die Finanzmittel, die ihnen zugewiesen werden sollen, doch dies diene lediglich der Veranschaulichung. In allen Fällen setzte die Zuweisung von Finanzmitteln die Genehmigung der Planung und die Einhaltung aller anderen geltenden Umweltgesetze voraus.(13)
28. Zwar kann auch eine unverbindliche Zuweisung von Finanzmitteln zu bestimmten Infrastrukturmaßnahmen im oben dargestellten Sinn die Entwicklung weiterer Infrastrukturmaßnahmen und sonstiger Vorhaben beeinflussen, worauf Friends of the Irish Environment ihre Auffassung stützen. Je nachdem, ob notwendige Infrastrukturmaßnahmen danach zu erwarten sind oder nicht, wird auch an weiteren, davon abhängigen Infrastruktur- und Entwicklungsmaßnahmen gearbeitet werden.
29. Auch solche Effekte einer Umweltprüfung zu unterziehen, entspräche daher dem Ziel der SUP-Richtlinie. Sie soll nämlich gewährleisten, dass die Umweltauswirkungen von Maßnahmen im Vorfeld einer Entscheidung untersucht und berücksichtigt werden.(14)
30. Allerdings unterscheidet sich die Wirkung von unverbindlichen Aussagen über die Zuweisung von Finanzmitteln nicht von der Wirkung anderer unverbindlicher Planungs- oder Programmaussagen, die auch noch keine Umweltprüfung erfordern.
31. Wenn z. B eine Regierung ankündigt, die Voraussetzungen für bestimmte Infrastrukturmaßnahmen schaffen zu wollen, diese Ankündigung die Behörden allerdings noch nicht bindet, so liegt darin noch keine Vorgabe, die möglicherweise bereits einer Umweltprüfung bedürfte. Die Umweltprüfung wäre vielmehr Teil des Verfahrens, dass zur Schaffung dieser Voraussetzungen führen soll.
32. Derartige Äußerungen wecken zwar Zweifel daran, dass zum Zeitpunkt der Umweltprüfung noch alle Optionen offenstehen,(15) weil sie zumindest den Anschein erwecken, dass über das Ergebnis bereits entschieden sei. Gleichwohl muss es in einer demokratischen Gesellschaft möglich sein, Absichten und Ziele zu diskutieren, ohne bereits diese Diskussionsbeiträge einer Umweltprüfung unterziehen zu müssen. Darin liegt der Unterschied zwischen dem Setzen eines Rahmens und der Diskussion über die Festlegung desselben.
33. Wenn sich der Eindruck, dass die Zuweisung von Finanzmitteln nicht verbindlich ist, vor den innerstaatlichen Gerichten bestätigen sollte, wäre somit schon aus diesem Grund auszuschließen, dass der NDP einen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten setzt.
b) Rahmen für die Genehmigung von Projekten
34. Außerdem setzt die Zuweisung von Finanzmitteln ihrer Natur nach – selbst wenn sie verbindlich wäre – als solche noch keinen Rahmen für die Genehmigung von Projekten.
35. Unter einem solchen Rahmen sind nach ständiger Rechtsprechung Rechtsakte zu verstehen, die die in dem betreffenden Bereich anwendbaren Regeln und Verfahren zur Kontrolle festlegen und dadurch eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellen, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben.(16) Jüngst hat der Gerichtshof diese Kriterien und Modalitäten dahin gehend präzisiert, dass sie den Standort, die Art, die Größe und die Betriebsbedingungen solcher Projekte oder die mit ihnen verbundene Inanspruchnahme von Ressourcen umfassen.(17)
36. Auf den ersten Blick hat es den Anschein, dass die Zuweisung von Finanzmitteln Teil des Rahmens für die künftige Genehmigung von Projekten sein könnte, weil sie die Inanspruchnahme von Ressourcen betrifft. Dieser Hinweis des Gerichtshofs ist jedoch nicht dahin gehend zu verstehen, dass die Zuweisung von Finanzmitteln Teil des Rahmens im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie sei.
37. Wie die Kommission zutreffend darlegt, greift dieser Hinweis wortlautidentisch die Konkretisierung von Kriterien für die Bestimmung der voraussichtlichen Erheblichkeit von Umweltauswirkungen durch Anhang II Nr. 1 der SUP-Richtlinie erster Gedankenstrich auf. Das Kriterium der Inanspruchnahme von Ressourcen bezieht sich in diesem Zusammenhang auf das im ersten Erwägungsgrund der SUP-Richtlinie und Art. 191 Abs. 1 dritter Gedankenstrich AEUV angesprochene Ziel einer umsichtigen und rationellen Verwendung der natürlichen Ressourcen. Es geht also um Ressourcen wie Wasser, Flächen oder Rohstoffe,(18) deren Inanspruchnahme unmittelbar die Umwelt beeinflusst. Dagegen ist die Inanspruchnahme von finanziellen Ressourcen nur mittelbar mit potenziell erheblichen Umweltauswirkungen verbunden.
38. Somit sind statt der Finanzierung eines Vorhabens nur die Maßnahmen zu prüfen, die seinen Standort, seine Art und Größe sowie seine Betriebsbedingungen oder die damit verbundene Inanspruchnahme von natürlichen Ressourcen betreffen. Eine zusätzliche Prüfung der Finanzierungsentscheidung verspricht demgegenüber keinen Erkenntnisgewinn und wäre deshalb als überflüssige Mehrfachprüfung(19) im Sinne des neunten Erwägungsgrundes und von Art. 5 Abs. 2 der SUP-Richtlinie zu vermeiden.
39. Der NDP scheint nach den vorliegenden Informationen keine eigenständigen Regeln und Verfahren zur Kontrolle festzulegen, die den Standort, die Art, die Größe und die Betriebsbedingungen von Projekten oder die mit ihnen verbundene Inanspruchnahme von natürlichen Ressourcen umfassen. Vielmehr unterliegen die dort angeführten Vorhaben eigenen Planungs- und Genehmigungsverfahren,(20) in denen die Umweltauswirkungen geprüft werden können. Im Übrigen weist der NDP nach der Vorlagefrage die Finanzmittel mit Blick auf die Unterstützung der Raumentwicklungsstrategie eines anderen Plans zu, nämlich des NPF, der einer Umweltprüfung unterzogen wurde.
c) Zwischenergebnis
40. Auf Frage 2 Buchst. a ist daher zu antworten, dass weder unverbindliche Maßnahmen noch die Zuweisung von finanziellen Mitteln für bestimmte Infrastrukturprojekte einen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie setzen; sie bedürfen mithin keiner vorherigen Umweltprüfung nach dieser Bestimmung.
2. Reichweite der Ausnahme für Finanz- oder Haushaltspläne und ‑programme
41. Da nach den Überlegungen zu Frage 2 Buchst. a die Zuweisung finanzieller Mittel als solche keinen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie setzt, bedarf es im Prinzip keiner Klärung, ob ein Plan oder Programm, der oder das die Zuweisung von finanziellen Mitteln zum Ziel hat, als Finanz- oder Haushaltsplan und ‑programm im Sinne von Art. 3 Abs. 8 zweiter Gedankenstrich der Anwendung der Richtlinie entzogen ist.
42. Daher ist insoweit nur anzumerken, dass diese Ausnahme nur die Inhalte eines Plans oder Programms umfasst, die als solche unter diese Ausnahme fallen. Enthält die fragliche Maßnahme darüber hinaus weitere Vorgaben, so können diese – wie die Kommission zutreffend vorträgt – der Umweltprüfung unterliegen, falls sie den Rahmen für die Genehmigung von Projekten setzen. Andernfalls könnten die Mitgliedstaaten die Anwendung der Umweltprüfung leicht dadurch umgehen,(21) dass sie prüfungspflichtige Pläne oder Programme mit Haushalts- oder Finanzmaßnahmen kombinieren.
B. Dritte Frage – Prüfung vernünftiger Alternativen zum NPF
43. Die dritte Frage betrifft den Umfang der Prüfung vernünftiger Alternativen im Zusammenhang mit dem anderen Teil des Project Ireland 2040, dem NPF. Mit Frage 3 Buchst. a will der Supreme Court erfahren, ob im Umweltbericht gemäß Art. 5 der SUP-Richtlinie eine Prüfung der bevorzugten Option und der vernünftigen Alternativen auf einer vergleichbaren Grundlage vorzunehmen ist, sobald die vernünftigen Alternativen ermittelt wurden. Wenn dies der Fall ist, soll Frage 3 Buchst. b klären, ob man dennoch zwischen dem Vergleich der Alternativen und einer vertieften Prüfung der gewählten Option unterscheiden kann. Diese beiden Teilfragen werde ich gemeinsam beantworten.
44. Gemäß Art. 5 Abs. 1 der SUP-Richtlinie ist ein Umweltbericht zu erstellen. Darin werden die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung des Plans oder Programms auf die Umwelt hat, sowie vernünftige Alternativen, die die Ziele und den geografischen Anwendungsbereich des Plans oder Programms berücksichtigen, ermittelt, beschrieben und bewertet.
45. Danach steht fest, dass die vernünftigen Alternativen Gegenstand des Umweltberichts sein müssen. Man könnte diese Bestimmung allerdings mit Irland dahin gehend verstehen, dass voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen nur im Hinblick auf die bevorzugte Option ermittelt, beschrieben und bewertet werden müssen. Dafür spricht auch, dass die übrigen Bestimmungen der SUP-Richtlinie die Umweltprüfung des betreffenden Plans oder Programms zum Gegenstand haben und nicht die Prüfung der vernünftigen Alternativen.
46. Allerdings hebt die Kommission hervor, dass zumindest nach der niederländischen Fassung von Art. 5 Abs. 1 der SUP-Richtlinie auch die erheblichen Umweltauswirkungen der Alternativen ermittelt, beschrieben und bewertet werden müssen. In jedem Fall kann die in allen Sprachfassungen vorgesehene Bewertung der Alternativen auch ihre Umweltauswirkungen einschließen, was wiederum deren Ermittlung und Beschreibung voraussetzen würde.
47. Eine solche Berücksichtigung der Umweltauswirkungen von Alternativen entspricht dem Ziel der SUP-Richtlinie, denn sie soll nach dem vierten Erwägungsgrund sowie Art. 1 durch die Umweltprüfung dazu beitragen, dass Umwelterwägungen bei der Ausarbeitung und Annahme von Plänen und Programmen einbezogen werden. Eine Prüfung von Alternativen ohne Berücksichtigung ihrer Umweltauswirkungen widerspräche dieser Zielsetzung.
48. Bei der Auswahl zwischen verschiedenen Alternativen kommt der Berücksichtigung von Umwelterwägungen sogar besondere Bedeutung zu. Wie die Kommission betont, wurde die SUP-Richtlinie nämlich erlassen, weil man bei der Projektgenehmigung nach der UVP-Richtlinie feststellte, dass häufig bereits Vorgaben existierten, die bestimmte Optionen ausschlossen, obwohl diese umweltverträglicher waren.(22) Die Umweltprüfung muss daher zumindest gewährleisten, dass solche Vorgaben nur erlassen werden, wenn man sich umweltfreundlicherer Alternativen bewusst ist.
49. Folglich müssen im Umweltbericht auch die Umweltauswirkungen der vernünftigen Alternativen ermittelt, beschrieben und bewertet werden.
50. Der notwendige Umfang dieser Darstellung ist gleichwohl nach Art. 5 Abs. 2 der SUP-Richtlinie auf die Angaben beschränkt, die vernünftigerweise verlangt werden können. Insoweit greift Art. 5 schon zum zweiten Mal auf den Begriff der Vernunft zurück, denn nach Art. 5 Abs. 1 müssen nur die vernünftigen Alternativen überhaupt geprüft werden. Diesem Begriff kommt dabei die Funktion eines Filters zu, der unverhältnismäßigen Prüfungsaufwand verhindern soll.
51. Auf der ersten Stufe sind die vernünftigen Alternativen zu identifizieren, die überhaupt eine genauere Prüfung erfordern. Dafür nennt Art. 5 Abs. 1 der SUP-Richtlinie die Ziele und den geografischen Anwendungsbereich des Plans oder Programms als Orientierungspunkte. Alternativen, die die Ziele nicht erreichen können oder den geografischen Anwendungsbereich überschreiten, sind in der Regel nicht vernünftig und bedürfen keiner weiteren Prüfung.
52. Die zuständigen Stellen dürfen allerdings den Prüfungsrahmen auch nicht dadurch übermäßig einschränken, dass sie potenziell vernünftige Alternativen bereits durch die Definition der Ziele oder des geografischen Anwendungsbereichs ausschließen.
53. Dieser Gedanke ist auch in Art. 5 Abs. 2 der SUP-Richtlinie angelegt. Danach sollen die Stellung des Plans oder Programms im Entscheidungsprozess berücksichtigt werden sowie das Ausmaß, in dem bestimmte Aspekte zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen auf den unterschiedlichen Ebenen dieses Prozesses am besten geprüft werden können. Beispielsweise kann man sich bei einem Plan für die Errichtung einer Fernstraße fragen, ob eine Bahnverbindung als vernünftige Alternative untersucht werden muss. Diese Prüfung ist jedoch überflüssig, wenn die grundlegende Entscheidung für das Straßenbauprojekt aus einem übergeordneten Plan folgt, in dem die beiden Alternativen bereits verglichen wurden.
54. Was die Angaben zur Identifizierung vernünftiger Alternativen angeht, so präzisiert Anhang I Buchst. h der SUP-Richtlinie, dass die im Umweltbericht vorzulegenden Informationen lediglich eine Kurzdarstellung der Gründe für die Wahl der geprüften Alternativen umfassen müssen. Sie müssen zeigen, warum die geprüften Alternativen als vernünftig angesehen werden, andere Alternativen dagegen nicht, wie also die vernünftigen Alternativen ermittelt wurden.
55. Dieser Begriff der Kurzdarstellung bezieht sich jedoch nicht auf die Beschreibung und Bewertung der vernünftigen Alternativen. Man kann ihn daher nicht heranziehen, um den Umfang dieser Angaben einzuschränken.
56. Art. 5 Abs. 2 der SUP-Richtlinie sieht vielmehr die Angaben vor, die unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Wissensstands und der aktuellen Prüfmethoden, des Inhalts und Detaillierungsgrads des Plans oder Programms sowie der weiteren in Nr. 53 genannten Gesichtspunkte vernünftigerweise verlangt werden können.
57. Eines der wichtigsten Kriterien für den Inhalt des Umweltberichts fehlt jedoch: Die Darstellung der Umweltauswirkungen muss insbesondere zeigen, dass der Plan oder das Programm mit den anwendbaren substanziellen Anforderungen des Umweltrechts vereinbar ist.(23) Denn Umweltauswirkungen, die umweltrechtliche Bestimmungen verletzen, wären in jedem Fall erheblich.(24)
58. Bei der Alternativenprüfung ist insoweit etwa an Art. 6 Abs. 4 der Habitatrichtlinie zu denken, dessen Anwendung in Betracht kommt, wenn Natura-2000-Gebiete beeinträchtigt werden. In diesem Fall müsste der Umweltbericht zeigen, dass keine Alternativen existieren, die diese Gebiete weniger stark belasten.(25) Ähnliche Prüfungen von Alternativen sind insbesondere in Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie, Art. 9 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie(26) und Art. 4 Abs. 7 Buchst. d der Wasserrahmenrichtlinie(27) vorgesehen.
59. Die SUP-Richtlinie enthält hingegen selbst keine substanziellen Kriterien für die Auswahl von Alternativen. Sie verpflichtet die zuständigen Stellen daher nicht, die Option zu wählen, die die Umwelt am wenigsten beeinträchtigt. Wie bereits gesagt,(28) ist das Ziel der Umweltprüfung nur, dass die Auswahlentscheidung unter Berücksichtigung möglicher erheblicher Umweltauswirkungen getroffen wird.
60. Soweit die Auswahl zwischen verschiedenen Alternativen nicht von substanziellen rechtlichen Anforderungen anderer Regelungen abhängt, sind daher bei der Bestimmung der Angaben, die vernünftigerweise verlangt werden können, neben den Hinweisen nach Art. 5 Abs. 2 der SUP-Richtlinie vor allem zwei weitere Gesichtspunkte maßgeblich. Erstens müssen diese Angaben im Hinblick auf die entscheidungserheblichen Argumente einen Vergleich zwischen der bevorzugten Option und den Alternativen ermöglichen. Und zweitens müssen die Angaben die Berücksichtigung der maßgeblichen Umweltbelange bei diesem Vergleich erlauben.
61. Wenn die Auswahl zwischen den Alternativen z. B. vor allem auf Kostenerwägungen beruht, so müssen daher die Kosten aller vernünftigen Alternativen zumindest so weit ermittelt und beschrieben werden, dass deutlich wird, in welchem Verhältnis die Kosten der verschiedenen Optionen zueinander stehen. Daneben muss allerdings auch deutlich werden, ob diese Kostenvorteile mit nachteiligen Umweltauswirkungen einhergehen, die bei anderen Optionen vermieden würden. Andernfalls könnten diese Umweltbelange bei der Auswahl zwischen den geprüften Alternativen nicht hinreichend berücksichtigt werden.
62. Diese Anforderungen schließen nicht aus, dass die Umweltprüfung der bevorzugten Option detaillierter ausfällt als die Umweltprüfung der anderen geprüften Alternativen. Dies ist insbesondere dann zu erwarten, wenn die Vorteile der bevorzugten Option gegenüber den geprüften Alternativen auch unter Berücksichtigung der Umweltauswirkungen relativ deutlich überwiegen. In diesem Fall hätten detaillierte Angaben zu den geprüften Alternativen keine eigene Funktion, während die Angaben zu den Umweltauswirkungen der bevorzugten Option für die spätere Durchführung des Plans oder Programms wichtig sind.
63. Wenn die Vor- und Nachteile der verschiedenen Optionen jedoch ähnliches Gewicht haben, wird es schwieriger, die Auswahlentscheidung zu begründen. In diesem Fall kann es notwendig werden, detailliertere Angaben zu den vernünftigen Alternativen im Umweltbericht zu machen, selbst wenn damit erheblicher Aufwand verbunden sein sollte.
64. Was die Angaben des streitigen Umweltberichts angeht, so ist nicht erkennbar, ob substanzielle Anforderungen anderer Regelungen berücksichtigt wurden oder überhaupt entscheidungserheblich waren. Im Übrigen scheint es, dass das Kapitel zu Alternativen im Umweltbericht zwar die geprüften Alternativen sowie die Entscheidung für die bevorzugte Option erläutert und Angaben zu ihren Umweltauswirkungen enthält, diese sich jedoch im Wesentlichen auf eine Matrix mit Plus- und Minusindikatoren beschränken.(29) Wie diese Indikatoren zustande kommen und inwieweit sie bei der Auswahl berücksichtigt wurden, wird nicht dargelegt.
65. Diese Vorgehensweise folgt möglicherweise daraus, dass das NPF ein hohes Abstraktionsniveau aufweist, also keine konkreten Projekte vorsieht, sowie aus den Vorkenntnissen der betroffenen Öffentlichkeit.
66. Ob die Gründe für die Wahl der bevorzugten Option und die Umweltauswirkungen der geprüften Alternativen vor diesem Hintergrund – und entgegen dem Vorbringen von Friends of the Irish Environment – nachvollziehbar dargestellt wurden, müssen jedoch die innerstaatlichen Gerichte entscheiden.
67. Auf die dritte Frage ist daher zu antworten, dass gemäß Art. 5 Abs. 1 und 2 der SUP-Richtlinie der Umweltbericht die Angaben zu den geprüften vernünftigen Alternativen zum angenommenen Plan oder Programm enthalten muss, die notwendig sind,
– um die Beachtung der Anforderungen anderer Regelungen an die Alternativenprüfung feststellen und
– um die Berücksichtigung der Umweltauswirkungen bei der Entscheidung für den angenommenen Plan oder das angenommene Programm im Vergleich mit den geprüften Alternativen nachvollziehen zu können.
V. Ergebnis
68. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Fragen 2 und 3 des Vorabentscheidungsersuchens wie folgt zu beantworten:
1) Weder unverbindliche Maßnahmen noch die Zuweisung von finanziellen Mitteln für bestimmte Infrastrukturprojekte setzen einen Rahmen für die künftige Genehmigung von Projekten im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme; sie bedürfen mithin keiner vorherigen Umweltprüfung nach dieser Bestimmung.
2) Gemäß Art. 5 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2001/42 muss der Umweltbericht die Angaben zu den geprüften vernünftigen Alternativen zum angenommenen Plan oder Programm enthalten, die notwendig sind,
– um die Beachtung der Anforderungen anderer Regelungen an die Alternativenprüfung feststellen und
– um die Berücksichtigung der Umweltauswirkungen bei der Entscheidung für den angenommenen Plan oder das angenommene Programm im Vergleich mit den geprüften Alternativen nachvollziehen zu können.