Mål T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure Ouest m.fl.
mot
Europeiska kommissionen
Tribunalens dom (tionde avdelningen i utökad sammansättning) av den 20 december 2023
”Statligt stöd – Beskattning av hamnmyndigheter i Italien – Befrielse från bolagsskatt – Beslut i vilket stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden – Befintligt stöd – Begreppet företag – Begreppet ekonomisk verksamhet – Fördel – Selektivitet – Snedvridning av konkurrensen – Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna – Likabehandling”
1. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Avsaknad av motivering eller brister i motiveringen – Grund som är fristående från frågan huruvida en rättsakt är lagenlig i materiellt hänseende
(Artiklarna 263 och 296 i FEUF)
(se punkterna 46 och 47)
2. Konkurrens – Tillämpning av konkurrensreglerna – Likabehandling av offentliga och privata företag – Offentlig egendomsordning – Saknar betydelse
(Artiklarna 106.1, 107.1 och 345 FEUF)
(se punkterna 55–57)
3. Konkurrens – Unionsbestämmelser – Företag – Begrepp – Bedrivande av en ekonomisk verksamhet – Avgörande kriterium – Enhetens rättsliga form och dess finansiering – Saknar relevans
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 65, 67 och 68)
4. Konkurrens – Unionsbestämmelser – Företag – Begrepp – Bedrivande av en ekonomisk verksamhet – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Tidigare beslutspraxis – Kvalificering av en verksamhet såsom motsvarande den som granskats i tidigare beslut enligt denna praxis – Kvalificering av en verksamhet på grundval av resultaten av den utredning som gjorts i ärendet, i avsaknad av tidigare beslutspraxis – Åsidosättande av principen om likabehandling – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 20 och 21)
(se punkterna 77–88)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna – Skadlig inverkan på konkurrensen – Bedömningskriterier – Konkurrens mellan vissa italienska hamnar och vissa hamnar i andra medlemsstater, – Tillräckligt att det föreligger potentiell konkurrens
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 93, 94, 190 och 191)
6. Konkurrens – Unionsbestämmelser – Adressater – Företag – Begrepp – Bedrivande av en ekonomisk verksamhet – Begrepp – Beviljande av tillstånd för hamnverksamhet – Tjänst som utgör ett utövande av offentliga maktbefogenheter av icke ekonomisk art – Tjänsten tillhandahålls inte på en viss marknad. – Omfattas inte
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 96–101)
7. Konkurrens – Unionsbestämmelser – Adressater – Företag – Begrepp – Bedrivande av en ekonomisk verksamhet – Begrepp – Beviljande av tillträde till hamnar och tilldelning av koncessioner – Vederlagskaraktär – Bedömningskriterier
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 105–111)
8. Konkurrens – Unionsbestämmelser – Adressater – Företag – Begrepp – Bedrivande av en ekonomisk verksamhet – Begrepp – Beviljande av tillstånd för hamnverksamhet – Vederlagskaraktär – Bedömningskriterier
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 112–115)
9. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som härrör från statliga medel – Gynnande med hjälp av statliga medel som kan tillskrivas staten – Skattebefrielse som är föreskriven i nationell lagstiftning – Omfattas
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 124–129)
10. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – En åtgärds selektiva karaktär – Åtskillnad mellan kravet på selektivitet och det samtidiga fastställandet av att en ekonomisk fördel föreligger samt mellan en stödordning och ett individuellt stöd
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 134–139)
11. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – En åtgärds selektiva karaktär – Åtgärd som innebär en skattefördel – Referensram för att fastställa huruvida det föreligger en fördel – Materiell avgränsning – Kriterier – Fastställande av det allmänna eller ”normala” skattesystemet – Bestämmelser som ingår i ett större skattesystem
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 144–155)
12. Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – En åtgärds selektiva karaktär – Åtgärden utgör ett undantag från det allmänna skattesystemet – Huruvida åtgärden är motiverad med hänsyn till skattesystemets art eller systematik – Bedömningskriterier
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkterna 161–165 och 169–173)
13. Stöd som ges av en medlemsstat – Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna – Skadlig inverkan på konkurrensen – Bedömningskriterier – Avsaknad av harmonisering på området för direkt beskattning – Begränsning vid bedömningen av den potentiella snedvridningen av konkurrensen till att avse enbart det nationella planet – Föreligger inte
(Artikel 107.1 FEUF)
(se punkt 195)
14. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Räckvidd – Delvis ogiltigförklaring av en unionsrättsakt – Villkor – Huruvida det är möjligt att avskilja de delar av den angripna rättsakten som kan ogiltigförklaras
(se punkterna 199 och 200)
Resumé
I utökad sammansättning med fem domare ogillar tribunalen delvis den talan som väckts av olika italienska hamnmyndigheter om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut av den 4 december 2020 om den stödordning(1) som gäller till förmån för autorità di sistema portuale (hamnsystemmyndigheterna, Italien). I domen preciserar tribunalen särskilt enligt vilka kriterier det ska bedömas huruvida verksamhet som bedrivs utan vinstsyfte av en offentlig enhet med uppdrag att förvalta hamninfrastruktur är av ekonomisk karaktär.
Det angripna beslutet antogs efter det att kommissionen, under år 2013, genomfört en undersökning i samtliga medlemsstater för att få en helhetsbild av hur deras hamnar fungerade och hur de beskattades. I beslutet konstaterades att den befrielse från bolagsskatt som beviljats aktörer som är verksamma inom hamnsektorn utgjorde ett befintligt statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden. Kommissionen krävde följaktligen att skattebefrielsen avskaffades och att intäkterna av de berörda företagens verksamhet belades med bolagsskatt från och med början av det beskattningsår som följde på beslutets antagande.
Närmare bestämt föreskrivs i den italienska lagstiftningen om bolagsbeskattning att ett stort antal statliga enheter och offentliga organ, däribland organ som förvaltar det gemensamma området, är befriade från bolagsskatt. Bland dessa återfinns, enligt de italienska myndigheterna, hamnsystemmyndigheterna.
Hamnsystemmyndigheterna är offentligrättsliga juridiska personer som inrättats genom lag för att självständigt förvalta den hamninfrastruktur som de ansvarar för. För detta ändamål förfogar hamnsystemmyndigheterna över olika ekonomiska resurser, däribland intäkterna från de avgifter som de har rätt att ta ut som vederlag för beviljande av tillträde till hamnar (nedan kallade hamnavgifter), för beviljande av tillstånd för hamnverksamhet (nedan kallade tillståndsavgifter) och för tilldelning av koncessioner för statsägda områden och dockor (nedan kallade koncessionsavgifter).
I det angripna beslutet ansåg kommissionen att hamnsystemmyndigheterna bedriver icke-ekonomisk verksamhet och ekonomisk verksamhet. Den ekonomiska verksamheten motsvarar de tre kategorier av verksamheter som genererar de ovannämnda avgifterna. Under dessa omständigheter drog kommissionen slutsatsen att i den utsträckning som hamnsystemmyndigheterna bedriver ekonomisk verksamhet utgör befrielsen från bolagsskatt statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Tribunalens bedömning
Tribunalen prövar inledningsvis den grund som avser åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, genom vilken det i huvudsak har gjorts gällande att kommissionen felaktigt fastställde att viss verksamhet som bedrevs av hamnsystemmyndigheterna var av ekonomisk karaktär.
Tribunalen understryker i detta avseende för det första att kommissionens bedömning inte kan kritiseras med utgångspunkt i att kommissionen inte beaktade de berörda enheternas rättsliga ställning. Såsom framgår av fast rättspraxis är artikel 107.1 FEUF nämligen tillämplig på alla företag, det vill säga varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras.
Vidare godtar tribunalen inte sökandenas invändning om åsidosättande av principen om likabehandling mot bakgrund av kommissionens tidigare beslutspraxis. Tribunalen anser i detta avseende att kommissionen behandlade lika situationer lika såvitt avser den verksamhet som omfattas av koncessionsavgifter och hamnavgifter, eftersom den hade fastställt att motsvarande verksamheter som bedrevs av de belgiska och franska hamnmyndigheterna och som avsågs i de tidigare besluten, var av ekonomisk karaktär. När det däremot gäller tillståndsavgifterna konstaterar tribunalen att dessa avgifter ännu inte har varit föremål för granskning av kommissionen.
Slutligen prövar tribunalen i tur och ordning invändningarna avseende den ekonomiska karaktären av de verksamheter som hamnsystemmyndigheterna bedriver och dessa myndigheters kvalificering som företag, vilka grundar sig på avsaknaden av en marknad på vilken hamnsystemmyndigheterna erbjuder sina tjänster och på arten av de avgifter som dessa myndigheter tar ut. Enligt fastställd rättspraxis omfattar begreppet företag varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras, och varje verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet.
Vad för det första gäller den påstådda avsaknaden av en marknad på vilken hamnsystemmyndigheterna erbjuder sina tjänster, påpekar tribunalen inledningsvis att sökandena felaktigt har hävdat att hamnsystemmyndigheterna inte är utsatta för någon konkurrens på grund av deras lagstadgade monopol. Såsom kommissionen tvärtom har påpekat föreligger det nämligen konkurrens mellan vissa italienska hamnar och vissa hamnar i andra medlemsstater Detta innebär att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den drog slutsatsen att beviljandet av tillträde till hamnarna och tilldelning av koncessioner för statsägda områden och dockor utgjorde tjänster som tillhandahölls på en viss marknad. Vad däremot gäller beviljandet av tillstånd för hamnverksamhet anser tribunalen, mot bakgrund av de omständigheter som beskrivs i det angripna beslutet, att de uppgifter som utförs i detta avseende förefaller motsvara ett tillsynsuppdrag som syftar till att kontrollera efterlevnaden av rättsliga krav och som därmed utgör myndighetsutövning av icke-ekonomisk karaktär. Under dessa omständigheter finner tribunalen att kommissionen inte har visat att beviljandet av tillstånd utgör en tjänst som tillhandahålls på en marknad.
För det andra, för såvitt kommissionen klandras för att inte ha beaktat att de avgifter som hamnsystemmyndigheterna tog ut utgjorde skatter och inte ersättning för tjänster av ekonomisk art, konstaterar tribunalen att kommissionen på ett tillfredsställande sätt visade att koncessionsavgifterna och hamnavgifterna utgjorde ersättning för av hamnsystemmyndigheterna tillhandahållna tjänster av ekonomisk art. Vad däremot gäller tillståndsavgifterna erinrar tribunalen om att det följer av fast rättspraxis att det förhållandet att en offentlig enhet, mot en lagstadgad avgift, tillhandahåller en vara eller en tjänst som ett led i utövandet av sina offentliga maktbefogenheter, inte i sig räcker för att verksamheten ska kvalificeras som ekonomisk verksamhet eller att den enhet som utövar verksamheten ska kvalificeras som företag. Eftersom kommissionen i förevarande fall varken undersökte beräkningsmetoden, tillståndsavgifternas belopp eller omfattningen av den kontroll som staten utövar i detta avseende, har kommissionen inte på erforderligt sätt styrkt att tillståndsavgifterna utgör en ersättning för en tjänst av ekonomisk karaktär.
Mot denna bakgrund finner tribunalen att den första grunden ska godtas i den del den avser beviljandet av tillstånd och underkännas i övrigt. Tribunalen prövar endast den andra, den tredje och den fjärde grunden i den mån dessa grunder avser koncessionsavgifter och hamnavgifter.
Tribunalen övergår därmed till att pröva de grunder som avser åsidosättande av artikel 107.1 FEUF, i den mån de avser koncessionsavgifterna och hamnavgifterna. Dessa grunder syftar i huvudsak till att bestrida kommissionens slutsatser att befrielsen från bolagsskatt innebar en överföring av statliga medel och gav hamnsystemmyndigheterna en selektiv fördel som dessutom kunde snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Tribunalen finner för det första att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den gjorde gällande att den italienska skattemyndigheten, genom att befria hamnsystemmyndigheterna från bolagsskatt trots att de bedriver ekonomisk verksamhet, går miste om intäkter som utgör statliga medel. Befrielsen från bolagsskatt utgör således en överföring av statliga medel i den mening som avses i artikel 107 FEUF. Det saknar därvid betydelse att hamnsystemmyndigheterna är offentliga företag och att den beviljade fördelen förblir inom statens ekonomiska sfär i vid bemärkelse. Om man godtog ett annat synsätt skulle detta nämligen innebära en risk för att den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna om statligt stöd går förlorad och att en icke försvarlig diskriminering mellan offentliga och privata stödmottagare införs, i strid med neutralitetsprincipen i artikel 345 FEUF.
För det andra godtar tribunalen kommissionens bedömning att befrielsen från bolagsskatt medför en selektiv fördel för de enheter som omfattas denna skattebefrielse.
Tribunalen anser i detta avseende att kommissionen på ett korrekt sätt fastställde referenssystemet genom att anse att detta system utgörs av de bestämmelser i den italienska lagstiftningen som ger uttryck för principen att alla inkomster ska omfattas av bolagsskatt, däribland inkomster i kommersiella bolag liksom i andra offentliga eller privata enheter, oavsett om de har som enda eller huvudsakliga syfte att bedriva kommersiell verksamhet. Om det inte fanns en sådan princip skulle det aktuella undantaget för statliga och offentliga enheter nämligen inte tjäna något syfte.
Tribunalen konstaterar vidare att befrielsen från bolagsskatt avviker från referenssystemet till förmån för hamnsystemmyndigheterna, utan att det finns något giltigt skäl för detta. Mot bakgrund av den underliggande principen i det ovannämnda referenssystemet är nämligen hamnsystemmyndigheternas faktiska och rättsliga situation, i den mån de bedriver ekonomisk verksamhet, jämförbar, om än inte identisk, med situationen för andra enheter som är skattskyldiga till bolagsskatt.
För det tredje gjorde kommissionen även en riktig bedömning när den fann att befrielsen från bolagsskatt kunde snedvrida konkurrensen genom att påverka handeln mellan medlemsstaterna, med hänsyn till att det, som nämnts ovan, förelåg konkurrens mellan vissa italienska hamnar och vissa hamnar i andra medlemsstater. Tribunalen preciserade i detta sammanhang att även om det saknas harmonisering på området för direkt beskattning är kommissionens bedömning av snedvridningen av konkurrensen inte nödvändigtvis begränsad till företag eller produktion i den berörda medlemsstaten. Den omständigheten att hamnsektorn kännetecknas av gränsöverskridande handel är således tillräcklig för att kommissionen ska kunna inkludera konkurrensen från vissa hamnar i andra medlemsstater i sin bedömning.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet i den del det slår fast att beviljandet av tillstånd för hamnverksamhet utgör ekonomisk verksamhet och ogillar talan i övrigt.