PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo vijeće)
18. studenoga 2020.(*)
„Energija – Članak 17. Uredbe (EZ) br. 714/2009 – ACER‑ova odluka kojom se odbija zahtjev za izuzeće novih električnih spojnih vodova – Žalba podnesena ACER‑ovu Odboru za žalbe – Intenzitet nadzora”
U predmetu T‑735/18,
Aquind Ltd, sa sjedištem u Wallsendu (Ujedinjena Kraljevina), koji zastupaju S. Goldberg, solicitor, E. White, odvjetnik i C. Davis, solicitor,
tužitelj,
protiv
Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER), koju zastupaju P. Martinet, E. Tremmel, C. Gence‑Creux i A. Hofstadter, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje, s jedne strane, odluke ACER‑ova Odbora za žalbe A-001‑2018 od 17. listopada 2018. kojom je potvrđena ACER‑ova odluka br. 05/2018 od 19. lipnja 2018., a kojom je odbijen zahtjev za izuzeće u odnosu na spojni vod koji spaja britansku i francusku mrežu za prijenos električne energije i, s druge strane, navedene ACER‑ove odluke,
OPĆI SUD (drugo vijeće),
u sastavu: V. Tomljenović, predsjednica, P. Škvařilová-Pelzl i I. Nõmm (izvjestitelj), suci,
tajnik: B. Lefebvre, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 30. lipnja 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
Činjenice iz kojih proizlazi spor
1 Tužitelj, Aquind Ltd, dioničko je društvo osnovano u Velikoj Britaniji. To je društvo promotor projekta električnog spojnog voda koji povezuje britansku i francusku mrežu za prijenos električne energije (u daljnjem tekstu: Aquindov spojni vod).
2 Tužitelj je 17. svibnja 2017. podnio zahtjev za izuzeće Aquindova spojnog voda na temelju članka 17. Uredbe (EZ) br. 714/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (SL 2009., L 211, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 8.). Taj zahtjev za izuzeće podnesen je francuskim i britanskim nacionalnim regulatornim tijelima, odnosno Commission de régulation de l’énergie (CRE) i Office of Gas and Electricity Markets Authority (OFGEM).
3 Budući da francuska i britanska regulatorna tijela nisu postigla dogovor o zahtjevu za izuzeće, ona su ga 29. studenoga odnosno 19. prosinca 2017. proslijedila Agenciji Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER), u skladu s člankom 17. stavkom 5. Uredbe br. 714/2009, kako bi potonja donijela odluku o tom zahtjevu.
4 Tužitelj je 12. ožujka, 22. ožujka i 16. svibnja 2018. saslušan u okviru rasprava pred ACER‑om.
5 Aquindov spojni vod dobio je 26. travnja 2018. status projekta od zajedničkog interesa.
6 Odlukom br. 05/2018 od 19. lipnja 2018. (u daljnjem tekstu: odluka Agencije) ACER je odbio zahtjev za izuzeće Aquindova spojnog voda. ACER je smatrao da, iako podnositelj zahtjeva zadovoljava uvjete koji su nužni za dobivanje izuzeća, navedene u članku 17. stavku 1. točkama (a) i (c) do (f) Uredbe br. 714/2009, nije ispunjen uvjet koji predviđa ta ista odredba u točki (b), prema kojem razina rizika koji je povezan s ulaganjem mora biti takva da do ulaganja ne bi došlo da nije odobreno izuzeće. Konkretno, Agencija je istaknula da je Aquindov spojni vod u travnju 2018. dobio status projekta od zajedničkog interesa te da je tužitelj mogao, na toj osnovi, zahtijevati primjenu članka 12. Uredbe (EU) br. 347/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2013. o smjernicama za transeuropsku energetsku infrastrukturu te stavljanju izvan snage Odluke br. 1364/2006/EZ i izmjeni uredaba (EZ) br. 713/2009, (EZ) br. 714/2009 i (EZ) br. 715/2009 (SL 2013., L 115, str. 39.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 228.), koji predviđa mogućnost prekogranične raspodjele troškova, ali to nije učinio. Stoga je smatrao da se ne može isključiti da je financijska pomoć, predviđena reguliranim sustavom, bila dostupna za Aquindov spojni vod te je iz toga zaključio da ne može s potrebnom sigurnošću utvrditi postojanje rizika koji proizlazi iz izostanka financijske potpore posredstvom reguliranog sustava u pogledu navedenog spojnog voda. Osim toga, zaključio je da, vodeći računa o riziku povezanom s prihodima, iznimnom riziku povezanom s tržištem, riziku povezanom s izravnom konkurencijom drugih spojnih vodova i neizvjesnošću prihoda od zagušenja, riziku kvara britanske mreže, riziku povezanom s gradnjom Aquindova spojnog voda kao i političkim i makroekonomskim rizicima povezanima, među ostalim, s Brexitom, oni nisu dovoljni ili nisu dokazani.
7 Tužitelj je 17. kolovoza 2018. podnio žalbu ACER‑ovu Odboru za žalbe protiv te odluke.
8 ACER‑ov Odbor za žalbe je 26. rujna 2018. održao raspravu tijekom koje je saslušao, među ostalim, petoricu stručnjaka koje je tužitelj pozvao.
9 Odlukom A-001‑2018 od 17. listopada 2018. (u daljnjem tekstu: odluka Odbora za žalbe) ACER‑ov Odbor za žalbe potvrdio je odluku Agencije i tako odbio zahtjev za izuzeće Aquindova spojnog voda. Kao prvo, podsjetio je da Agencija raspolaže diskrecijskom ovlašću prilikom analize ispunjenja uvjeta nužnih za dobivanje izuzeća predviđenog člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 i da je ocjena jesu li ti uvjeti ispunjeni složena. Kao drugo, pozivajući se na sudsku praksu koja predviđa ograničeni sudski nadzor kada ocjene upravnih tijela imaju kompleksni ekonomski ili tehnički karakter, Odbor za žalbe naveo je da je žalbeni nadzor ograničen kada ocjene imaju takav karakter i da je taj odbor morao samo utvrditi je li Agencija počinila očitu pogrešku u ocjeni prigodom ispitivanja uvjeta predviđenih člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009. Kao treće, odbijajući prigovor upućen Agenciji o tome da je ona, za ocjenu rizika povezanog s ulaganjem, vodila računa o mogućnosti pokretanja postupka prekogranične raspodjele troškova, predviđenog člankom 12. Uredbe br. 347/2013, Odbor za žalbe smatrao je da tužitelj nije postupio u skladu sa svojim teretom dokazivanja jer nije dokazao da regulirani sustav, predviđen Uredbom br. 347/2013, nije bio dovoljan za ostvarenje ulaganja i da, posljedično, nijedno ulaganje ne bi bilo ostvareno ako ne bi bilo dobiveno izuzeće predviđeno člankom 17. Uredbe br. 714/2009.
10 Kao četvrto, ispitujući tužiteljev prigovor prema kojem je Agencija počinila očitu pogrešku u ocjeni zahtijevajući „iznimnu razinu rizika”, Odbor za žalbe je, nakon što je analizirao odjeljak 6.6. odluke Agencije, smatrao da nijedan element ne omogućuje da je Agencija odstupila od kriterija rizika predviđenih člankom 17. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 714/2009. Odbor za žalbe dodao je u tom pogledu da Agencija nije ni napomenula da je potrebna iznimna razina rizika da bi se odobrilo izuzeće niti je usvojila obrazloženje koje slijedi taj pristup.
11 Kao peto, odbijajući prigovor koji se temelji na navodnom postojanju pravnih ograničenja u Francuskoj koja sprječavaju tužitelja da primijeni regulirani sustav, Odbor za žalbe primijetio je da rizici iz članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009 trebaju zapravo biti rizici povezani s tržištem ili financijski rizici te se ne odnose na moguće „rizike” koji proizlaze iz francuskih zakona.
12 Kao šesto, Odbor za žalbe prije svega je primijetio da je na tužitelju da dostavi dokaze da nijednog ulagača, odnosno nijednu vrstu ulagača ne bi privuklo ulaganje u Aquindov spojni vod ako ne bi postojalo izuzeće, s obzirom na to da bi se primjena drukčijeg pravnog kriterija svela na to da se tražiteljima izuzeća omogući zaobilaženje zahtjeva iz članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009, ograničavajući na umjetan način krug potencijalnih ulagača. Potom je zaključio, pozivajući se na primjere, da je klima za ulaganje u spojne vodove na francusko‑britanskoj granici povoljna. Nadalje, Odbor za žalbe je ocijenio, u pogledu rizika povezanih s veličinom Aquindova spojnog voda, da je Agencija pravilno primijenila test koji se sastoji od ocjene mogućnosti ulaganja bez izuzeća jer nije dovela u pitanje promotorov izbor veličine Aquindova spojnog voda, nego je vodila računa o činjenici da je navodni spojni vod dio grupe „projekata od zajedničkog interesa” koji potencijalno konkuriraju jedan drugome na francusko‑britanskoj granici, ocijenivši kombiniranu veličinu svih projekata u okviru te grupe. Naposljetku, ocijenio je da je Agencija osnovano smatrala da tužitelj nije u dovoljnoj mjeri dokazao da navodni rizici razvoja i gradnje, sami i kombinirani s drugim rizicima, podrazumijevaju da nijedno ulaganje ne bi bilo ostvareno bez izuzeća.
13 Kao sedmo, ispitujući prigovor koji se temelji na tome da se nije vodilo računa o kumulativnom učinku rizika, Odbor za žalbe je naglasio da je Agencija analizirala sve vrste rizika koje je tužitelj naveo u svojem zahtjevu za izuzeće, pruživši obrazloženu ocjenu svakog od tih rizika, da tužitelj nigdje nije spomenuo kumulativni učinak rizika u svojem zahtjevu za izuzeće i da u žalbi taj argument nije potkrijepio.
Postupak i zahtjevi stranaka
14 Tužitelj je aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 14. prosinca 2018. podnio ovu tužbu, koja sadržava zahtjev Općem sudu da ovom predmetu dâ prednost pri odlučivanju, na temelju članka 67. stavka 2. Poslovnika Općeg suda. Odgovor na tužbu, replika i odgovor na repliku podneseni su 1. travnja, 20. svibnja i 4. srpnja 2019.
15 Odlukom od 17. listopada 2019. predsjednik Općeg suda dodijelio je, na temelju članka 27. stavka 3. Poslovnika, predmet novom sucu izvjestitelju, koji je raspoređen u drugo vijeće.
16 Odlukom od 14. veljače 2020., donesenom na temelju članka 69. točke (a) Poslovnika, predsjednik drugog vijeća Općeg suda odlučio je, nakon što je primio očitovanja stranaka, prekinuti postupak do donošenja presude u predmetu C‑454/18, Baltic Cable. Postupak je nastavljen 11. ožujka 2020., nakon donošenja presude Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189).
17 U tom su kontekstu stranke 18. ožujka 2020. pozvane podnijeti svoja eventualna očitovanja o posljedicama presude od 11. ožujka 2020., Baltic Cable (C‑454/18, EU:C:2020:189) na ovaj postupak. Stranke su u roku koji im je bio određen postupile u skladu s tom mjerom upravljanja postupkom.
18 Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (drugo vijeće) 20. travnja 2020. odlučio je otvoriti usmeni dio postupka ne odobrivši tužiteljev zahtjev za davanje prednosti u odlučivanju.
19 U okviru mjere upravljanja postupkom od 23. travnja 2020., koja je donesena na temelju članka 89. Poslovnika, strankama su postavljena dva pisana pitanja kako bi na njih odgovorile na raspravi.
20 Podnescima od 3. i 15. lipnja 2020. ACER je naveo da zbog zdravstvene krize povezane s COVID‑om 19 njegovi agenti ne mogu doći u Luxembourg na raspravu te je zatražio da na raspravi bude zastupan putem videokonferencije. Tužitelj je naveo da nema prigovora na to da ACER bude zastupan putem videokonferencije.
21 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi odluku Odbora za žalbe i odluku Agencije;
– odluči o glavnim pravnim razlozima navedenima u tužbi, odnosno, s jedne strane, o četvrtom, koji se temelji na činjenici da su Agencija i Odbor za žalbe pogrešno smatrali da je tužitelj, prije donošenja odluke na temelju članka 17. Uredbe br. 714/2009, najprije morao podnijeti zahtjev i dobiti odluku o prekograničnoj raspodjeli troškova u skladu s člankom 12. Uredbe br. 347/2013 i, s druge strane, o šestom, koji se temelji na činjenici da Agencija i njezin odbor za žalbe nisu uzeli u obzir okolnost da je za tužitelja bez izuzeća bilo pravno nemoguće upravljati Aquindovim spojnim vodom u Francuskoj;
– odvojeno odluči o svakom tužbenom razlogu iznesenom u tužbi kako bi izbjegao svako daljnje osporavanje njegovih pravnih argumenata kada Agencija bude ponovno ispitivala njegov zahtjev za izuzeće;
– naloži ACER‑u snošenje troškova.
22 ACER od Općeg suda zahtijeva da:
– odbaci tužbu kao nedopuštenu u dijelu u kojem se odnosi na odluku Agencije;
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Dopuštenost
Dopuštenost tužbe protiv odluke Agencije
23 ACER smatra da tužbu treba proglasiti nedopuštenom u dijelu u kojem je podnesena protiv odluke Agencije. U odnosu na to ističe prigovor nedopuštenosti, navodeći da Opći sud može odlučivati samo o tužbi protiv odluke Odbora za žalbe.
24 Tužitelj tvrdi da, ako se prihvate njegove tvrdnje u ovom predmetu, ACER ima obvezu, na temelju članka 266. UFEU‑a, poduzeti sve potrebne mjere u okviru izvršenja presude. Tvrdi da ACER ne bi poduzeo sve potrebe mjere u okviru izvršenja presude ako bi smatrao da odluka Agencije ostaje na snazi, zbog čega tužitelj u biti smatra da tužbu protiv navedene odluke treba proglasiti dopuštenom.
25 U svrhu ispitivanja dopuštenosti tužbe protiv odluke Agencije prije svega valja podsjetiti na to da uvodna izjava 19. Uredbe (EZ) br. 713/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o osnivanju Agencije za suradnju energetskih regulatora (SL 2009., L 211, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 1., str. 253.) navodi da „[a]ko Agencija ima ovlasti odlučivanja, zainteresirane strane trebale bi, radi ekonomičnosti postupka, imati pravo žalbe Odboru za žalbe koji bi trebao biti dio Agencije, ali neovisan od njezine upravne i regulatorne strukture […]” i dodaje da se „[n]a odluke Odbora može […] žaliti Sudu Europskih zajednica”.
26 Nadalje, valja naglasiti da članak 19. stavak 1. Uredbe br. 713/2009 predviđa da se „[s]vaka fizička ili pravna osoba, uključujući nacionalna regulatorna tijela, može […] žaliti na odluke iz članaka 7., 8. ili 9. upućene toj osobi, ili na odluku koja je se izravno i osobno tiče, iako je upućena drugoj osobi […]”. Valja primijetiti da članak 9., na koji se ta odredba poziva, upućuje na „[odluke] o izuzećima u skladu s člankom 17. stavkom 5. Uredbe […] br. 714/2009”. Odluka Agencije upravo jest odluka o izuzeću, donesena na temelju članka 17. stavka 5. Uredbe br. 714/2009.
27 Osim toga, valja primijetiti da Odbor za žalbe može, na temelju članka 19. stavka 5. Uredbe br. 713/2009, izvršiti ovlasti koje ima u nadležnosti Agencije ili može predati slučaj nadležnom tijelu Agencije, koje obvezuje odluka Odbora za žalbe.
28 Naposljetku, valja istaknuti da Uredba br. 713/2009 u članku 20. stavku 1. predviđa da se „pred [Općim] sudom […] može […] pokrenuti postupak radi osporavanja odluke koju je donio Odbor za žalbe ili, u slučaju kad Odbor za žalbe nije nadležan, Agencija”. Članak 20. stavak 3. iste uredbe propisuje da „Agencija poduzima potrebne mjere za izvršenje presude [Općeg] suda ili Suda […]”.
29 Svrha tih odredaba je, s jedne strane, omogućavanje Odboru za žalbe da u slučaju potrebe prihvati zahtjev podnesen povodom odluke Agencije o odbijanju i, s druge strane, u slučaju da Odbor potvrdi tu odluku o odbijanju, omogućavanje tom odboru da jasno iznese pravne i činjenične razloge koji su doveli do tog odbijanja, tako da sud Europske unije može provesti nadzor zakonitosti odluke o odbijanju.
30 U ovom je slučaju mogla biti podnesena žalba protiv odluke Agencije Odboru za žalbe, na temelju članka 19. Uredbe br. 713/2009. Taj odbor je stoga morao donijeti odluku i, u tom okviru, po potrebi izvršiti ovlasti Agencije.
31 Prema tome, pred Općim se sudom može osporavati samo odluka Odbora za žalbe. U točki 2. izreke te odluke Odbor za žalbe jasno je naveo da se protiv „te odluke”, odnosno odluke Odbora za žalbe, može podnijeti tužba, u skladu s člankom 263. UFEU‑a, u roku od dva mjeseca od dana njezine objave na ACER‑ovoj internetskoj stranici ili od dana njezine dostave tužitelju.
32 U tom kontekstu, a suprotno onomu što tužitelj tvrdi, postojanje funkcionalnog kontinuiteta između ACER‑ovih tijela za ispitivanje i Odbora za žalbe, koji omogućuje potonjem da izvršava nadležnosti navedenih tijela za ispitivanje, ipak ne podrazumijeva da Opći sud može poništiti prvotnu odluku. Naime, zahtjev za poništenje odluke Agencije treba tumačiti na način da se njime Opći sud zapravo poziva da donese onu odluku koju je Odbor za žalbe trebao donijeti povodom žalbe. Valja pak podsjetiti na to da Opći sud, iako na temelju svoje ovlasti preinačavanja može preinačiti odluke žalbenih vijeća (vidjeti u tom smislu presude od 8. srpnja 2004., MFE Marienfelde/OHIM ‐ Vétoquinol (HIPOVITON), T‑334/01, EU:T:2004:223, t. 19.; od 12. rujna 2007., Koipe/OHIM – Aceites del Sur (La Española), T‑363/04, EU:T:2007:264, t. 29. i 30. te od 11. veljače 2009., Bayern Innovativ/OHIM – Life Sciences Partners Perstock (LifeScience), T‑413/07, neobjavljena, t. 15. i 16.), to ipak može učiniti samo kada mu je tu ovlast zakonodavac izričito dodijelio. Međutim, nužno je utvrditi da ni iz odredaba Uredbe br. 713/2009 ni iz odredaba Uredbe br. 714/2009 ne proizlazi da je zakonodavac namjeravao Općem sudu dati takvu ovlast preinačavanja.
33 Iz toga slijedi da tužitelju nije dopušteno tražiti poništenje odluke Agencije (vidjeti, po analogiji, presudu od 11. prosinca 2014., Heli‑Flight/EASA, T‑102/13, EU:T:2014:1064, t. 30.).
34 Prema tome, tužbu treba, u dijelu u kojem je podnesena protiv odluke Agencije, proglasiti nedopuštenom.
Dopuštenost drugog i trećeg zahtjeva
35 Svojim drugim i trećim zahtjevom tužitelj u biti traži od Općeg suda da odluči o njegovim glavnim pravnim razlozima iznesenima u tužbi.
36 Uvodno valja podsjetiti na to da sud Unije u svakom trenutku može po službenoj dužnosti ispitati postojanje apsolutnih zapreka vođenju postupka, među koje se, prema sudskoj praksi, ubrajaju i uvjeti dopuštenosti tužbe. Nadzor Općeg suda stoga nije ograničen na zapreke vođenju postupka koje ističu stranke (presuda od 11. srpnja 2019., Gollnisch/Parlament, T‑95/18, neobjavljena, EU:T:2019:507, t. 35.).
37 Valja naglasiti i da su stranke, u odgovoru na mjere upravljanja postupkom od 23. travnja 2020., navedene u točki 19. ove presude, na raspravi iznijele svoja očitovanja o pitanju dopuštenosti drugog i trećeg tužbenog zahtjeva, u pogledu presuda od 11. srpnja 1996., Bernardi/Parlament (T‑146/95, EU:T:1996:105, t. 23.) i od 17. veljače 2017., Mayer/EFSA (T‑493/14, EU:T:2017:100, t. 37.).
38 U okviru tužbe za poništenje zahtjevi koji se odnose samo na utvrđenje pravnih ili činjeničnih pitanja, a ne sadržavaju zahtjev za poništenje, ne mogu kao takvi biti valjani zahtjevi (vidjeti u tom smislu presude od 11. srpnja 1996., Bernardi/Parlament, T‑146/95, EU:T:1996:105, t. 23. i od 17. veljače 2017., Mayer/EFSA, T‑493/14, EU:T:2017:100, t. 37.).
39 Analiza elemenata sadržanih u tim dvama zahtjevima ne može biti odvojena od ispitivanja zakonitosti pobijanog akta, koje se provodi u okviru zahtjeva za poništenje odluke Odbora za žalbe. Stoga oni kao takvi ne mogu činiti zahtjeve.
40 Prema tome, ta dva zahtjeva treba odbaciti kao nedopuštene.
Meritum
41 Tužitelj ističe devet tužbenih razloga u prilog svojoj tužbi. Prvi se razlog temelji na pogrešci u odnosu na marginu prosudbe kojom raspolaže ACER prigodom davanja izuzeća na osnovi članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009. Drugi se razlog temelji na pogrešnom tumačenju iste odredbe prema kojem se zahtjev za izuzeće može odrediti samo u krajnjoj nuždi. Treći tužbeni razlog zasniva se na pogrešnoj ocjeni tereta i razine dokazivanja koji se zahtijevaju za davanje izuzeća. U okviru četvrtog razloga tužitelj osporava tumačenje Odbora za žalbe o vezi koja postoji između članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 12. Uredbe br. 347/2013 te slijedom toga dvoji o mogućnosti da se njegov projekt spojnog voda okoristi postupkom prekogranične raspodjele troškova i tvrdi da rizici povezani s postupkom prekogranične raspodjele troškova nisu bili uzeti u obzir. Peti tužbeni razlog temelji se na povredi načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja. Šesti tužbeni razlog temelji se na tome da pravne prepreke koje proizlaze iz francuskog prava nisu bile uzete u obzir kao rizik. Sedmi tužbeni razlog temelji se na ACER‑ovu odbijanju da uzme u obzir nužnost dugoročne sigurnosti prihoda. Osmi razlog temelji se na pogrešnoj primjeni članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009 zbog toga što se nije vodilo računa o ukupnom utjecaju pojedinačnih rizika na spojni vod. U okviru devetog tužbenog razloga tužitelj prigovara Odboru za žalbe da je proveo samo ograničeni nadzor nad složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama.
42 Opći sud smatra svrsishodnim dati prednost ispitivanju devetog tužbenog razloga, vodeći računa o njegovoj posebnosti koja se odnosi na izvršavanje nadležnosti nadzora odluka Agencije od strane Odbora za žalbe.
Deveti tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatnom ispitivanju odluke Agencije
43 U okviru devetog razloga tužitelj u biti prigovara da je Odbor za žalbe ograničio svoj nadzor prilikom ispitivanja njegove žalbe na očite pogreške u ocjeni i tvrdi da takav ograničeni nadzor čini povredu članka 19. stavka 5. Uredbe br. 713/2009.
44 ACER, s druge strane, ocjenjuje da članak 19. stavak 5. Uredbe br. 713/2009 ne obavezuje ni u kojem slučaju Odbor za žalbe da provede isti nadzor poput onog koji provodi Agencija i da taj odbor stoga ima slobodu da predmet ne ispita jednako detaljno kao Agencija. Ocjenjuje da Odbor za žalbe raspolaže marginom prosudbe za utvrđivanje jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 17. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 714/2009. U tom pogledu tvrdi da je, prema sudskoj praksi, predmet nadzora nad ocjenama koje uključuju složena ekonomska i tehnička pitanja ograničen na očite pogreške. Naglašava da članak 19. Uredbe br. 713/2009 ne sprječava uostalom Odbor za žalbe da prihvati tehničke i ekonomske ocjene koje je iznijela Agencija. Vodeći računa o složenim ekonomskim i tehničkim pitanjima, načelu ekonomičnosti postupka i kratkom roku predviđenom člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 713/2009, Odbor za žalbe nije mogao provesti tako detaljno ispitivanje poput onog koje je provela Agencija te je smio odlučiti samo o tome je li Agencija počinila očitu pogrešku u ocjeni. Ističe da tužitelj nije dokazao da bi detaljnije ispitivanje dovelo do drukčijeg rezultata i da su iskazi stručnjaka, na koje se tužitelj oslanjao, na pravilan način uzeti u obzir i ocijenjeni. Tvrdi i da, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, nije bilo potrebno postaviti pitanja Odboru za žalbe jer odluka tog odbora nije ovisila o njegovom odgovoru na pitanja o mogućnosti korištenja reguliranim sustavom u Francuskoj, u skladu s člankom 12. Uredbe br. 347/2013, i o spojivosti ograničenja s pravom Unije.
45 Glavno je pitanje postavljeno u okviru tog razloga bilo je li nadzor Odbora za žalbe nad odlukom Agencije bio u skladu s odredbama Uredbe br. 713/2009 kojima se definiraju ovlasti navedenog Odbora za žalbe.
46 Uvodno, kao prvo, valja podsjetiti na to da je, kada je riječ o intenzitetu nadzora tijela Unije, ustaljena sudska praksa da se, s obzirom na to da tijela Unije imaju široku diskrecijsku ovlast, osobito u procjeni vrlo složenih znanstvenih i tehničkih činjenica kako bi utvrdila prirodu i doseg mjera koje usvajaju, nadzor suda Unije mora ograničiti na provjeru sadržava li izvršavanje takvih ovlasti neku očitu pogrešku ili zloporabu ovlasti ili pak ta tijela vlasti očito prekoračuju granice svojih diskrecijskih ovlasti (rješenje od 4. rujna 2014., Rütgers Germany i dr./ECHA, C‑290/13 P, neobjavljeno, EU:C:2014:2174, t. 25. i presuda od 14. studenoga 2013., ICdA i dr./Komisija, T‑456/11, EU:T:2013:594, t. 45.). Isto vrijedi i kada je riječ o složenim ekonomskim ocjenama jer sud Unije u tom slučaju isto tako provodi ograničeni nadzor (presude od 2. rujna 2010., Komisija/Scott, C‑290/07 P, EU:C:2010:480, t. 66. i od 9. ožujka 2017., Ellinikos Chrysos/Komisija, C‑100/16 P, EU:C:2017:194, t. 18. i 19.).
47 Kao drugo, važno je utvrditi intenzitet nadzora koji je Odbor za žalbe proveo u pogledu odluke Agencije. Oslanjajući se na izričitost presuda od 15. veljače 2005., Komisija/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87, t. 39.), od 21. lipnja 2012., BNP Paribas i BNL/Komisija (C‑452/10 P, EU:C:2012:366, t. 103.) i od 17. rujna 2007., Microsoft/Komisija (T‑201/04, EU:T:2007:289, t. 95.), koje su predviđale ograničeni sudski nadzor kada su ocjene tijela imale složen ekonomski i tehnički karakter, Odbor za žalbe je u točkama 51. i 52. svoje odluke naveo da je nadzor povodom žalbe ograničen kada ocjene imaju takav karakter i da se stoga morao ograničiti na utvrđivanje je li Agencija počinila očitu pogrešku u ocjeni uvjeta predviđenih člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009.
48 Odbor za žalbe je tako nedvojbeno tvrdio, oslanjajući se na sudsku praksu, da je intenzitet njegova nadzora nad složenim ekonomskim i tehničkim ocjenama bio jednak ograničenom sudskom nadzoru koji provodi sud Unije nad tim ocjenama.
49 U svjetlu tih dvaju uvodnih razmatranja valja ispitati pristup koji brani ACER, prema kojem nadzor koji Odbor za žalbe provodi nad složenim ekonomskim i tehničkim ocjenama može biti jednakovrijedan ograničenom sudskom nadzoru koji provodi sud Unije.
50 Ograničenje intenziteta nadzora Odbora za žalbe nad odlukom Agencije o zahtjevu za izuzeće iz članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 pravno je pogrešno u nekoliko aspekata.
51 Kao prvo, valja naglasiti da je osnivanje ACER‑ova Odbora za žalbe dio pokreta kojemu zakonodavac Unije daje prednost, koji predviđa da „žalbenom tijelu” u okviru agencija Unije bude povjeren žalbeni mehanizam, i to kada je tim agencijama dano značajno pravo odlučivanja o složenim tehničkim i znanstvenim pitanjima koja izravno utječu na pravnu situaciju dotičnih stranaka. Sustav žalbenog tijela čini u tom pogledu odgovarajuće sredstvo za zaštitu prava potonjih, i to u kontekstu, kao što je navedeno u točki 46. ove presude, ustaljene sudske prakse prema kojoj nadzor suda Unije treba biti ograničen na ispitivanje je li pri izvršavanju široke diskrecijske ovlasti nad činjeničnim elementima složenih znanstvenih, tehničkih i ekonomskih pitanja došlo do očite pogreške ili do zlouporabe ovlasti.
52 U tom pogledu i kao drugo, odredbe koje se odnose na organizaciju ovlasti ACER‑ova Odbora za žalbe omogućuju utvrđenje da to žalbeno tijelo nije osnovano da bi provodilo samo ograničeni nadzor složenih tehničkih i ekonomskih ocjena.
53 Naime, kao prvo, valja naglasiti da je članak 18. stavak 1. Uredbe br. 713/2009 predvidio da se Odbor za žalbe sastoji od šest članova i šest zamjenika odabranih među sadašnjim ili bivšim višim osobljem nacionalnih regulatornih tijela, tijela za tržišno natjecanje ili drugih nacionalnih institucija ili institucija Unije „s odgovarajućim iskustvom u energetskom sektoru”. Zakonodavac Unije je stoga namjeravao ACER‑ovu Odboru za žalbe dati potrebnu stručnost kako bi on sam mogao provoditi ocjene o složenim činjeničnim elementima tehničke i ekonomske prirode koji se odnose na energiju. Valja istaknuti da je taj cilj također želio postići prigodom stvaranja drugih agencija Unije, poput Europske agencije za sigurnost zračnog prometa (EASA) i Europske agencije za kemikalije (ECHA), čiji se odbori za žalbe sastoje od stručnjaka koji imaju kvalifikacije koje odražavaju posebnosti dotičnih područja.
54 Kao drugo, ovlasti Odbora za žalbe, kako su opisane u članku 19. stavku 5. Uredbe br. 713/2009, također upućuju na nadzor koji je različit od onoga koji nad složenim ocjenama provodi sud Unije. Prije svega ta uredba predviđa da Odbor za žalbe može izvršiti sve ovlasti koje su u nadležnosti Agencije ili može predati slučaj nadležnom tijelu Agencije, pri čemu je ono obvezano odlukom Odbora za žalbe. Tom se odredbom uređuju samo nadležnosti koje Odbor za žalbe ima nakon što utvrdi da je žalba koja mu je podnesena osnovana. Ona mu povjerava diskrecijsku ovlast u čijem izvršavanju on mora ispitati omogućuju li mu elementi kojima raspolaže tijekom ispitivanja žalbe da donese vlastitu odluku (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. rujna 2019., BASF Grenzach/ECHA, T‑125/17, EU:T:2019:638, t. 66. i 118.).
55 Prema tome, valja istaknuti da Odbor za žalbe u biti raspolaže, na temelju članka 19. Uredbe br. 713/2009, ne samo skupom ovlasti s kojim raspolaže i ACER nego i ovlastima koje su mu povjerene kao žalbenom tijelu Agencije. Ako Odbor za žalbe odluči predati slučaj Agenciji, on može usmjeriti odluke koje donosi ta agencija jer je ona vezana obrazloženjem Odbora za žalbe.
56 Nadalje, u skladu s člankom 19. stavkom 1. Uredbe br. 713/2009, svaka se fizička ili pravna osoba, uključujući nacionalna regulatorna tijela, može žaliti na odluke iz članka 7., 8. ili 9. te uredbe, upućene toj osobi, ili na odluku koja je se izravno i osobno tiče. Iz te odredbe proizlazi samo to da povreda zakonodavstva Unije od strane Agencije čini uvjet dopuštenost žalbe koja joj je podnesena. Prema tome, za razliku od suda Unije, Odbor za žalbe je nadležan, na osnovi nadzora nad svrsishodnošću, poništiti ili zamijeniti odluke Agencije isključivo na osnovi tehničkih i ekonomskih razmatranja.
57 Kao treće, članak 20. Uredbe br. 713/2009 također upućuje na namjeru zakonodavca da Odboru za žalbe povjeri pravo nadzora koje je šire od ograničenog nadzora. Ta odredba predviđa da se „[u] skladu s člankom 263. [UFEU‑a], pred [Općim] sudom ili Sudom može […] pokrenuti postupak radi osporavanja odluke koju je donio Odbor za žalbe ili, u slučaju kad Odbor za žalbe nije nadležan, Agencija”.
58 Iz te odredbe kao i iz razmatranja iz točaka 25. do 34. ove presude proizlazi da se, kada je riječ o zahtjevima za izuzeće, tužba Općem sudu može podnijeti samo protiv odluka Odbora za žalbe donesenih na temelju članka 19. stavka 1. Uredbe br. 713/2009 i članka 17. stavka 5. Uredbe br. 714/2009. Činjenica da tužitelju nije bilo dopušteno osporavati odluku Agencije pred sudom Unije potkrjepljuje zaključak da Odbor za žalbe ne može provoditi ograničeni nadzor nad navedenom odlukom Agencije, jednakovrijedan sudskom nadzoru koji provodi sud Unije. Naime, kada bi nadzor koji provodi Odbor za žalbe mogao biti samo ograničen, kada je riječ o složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama, to bi značilo da Opći sud provodi ograničeni nadzor nad odlukom koja je sama rezultat ograničenog nadzora. Očito je da sustav „ograničenog nadzora nad ograničenim nadzorom” ne nudi jamstva učinkovite sudske zaštite, na koju imaju pravo svi poduzetnici čiji su zahtjevi za izuzeće, podneseni na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009, odbijeni.
59 Kao treće, članak 19. stavak 6. Uredbe br. 713/2009 predviđa, u biti, da Odbor za žalbe mora donijeti svoj poslovnik. Valja istaknuti da odluka br. 1-2011 ACER‑ova Odbora za žalbe, donesena 1. prosinca 2011., kojom je donesen Poslovnik Odbora za žalbe, u članku 8. stavku 1. točki (e) predviđa da žalba mora sadržavati „pravne razloge” i činjenične i pravne argumente na koje se poziva. Ta odredba ne može opravdati okolnost da je nadzor koji provodi Odbor za žalbe ograničen. Naime, činjenica da je zakonodavac Unije izričito u članku 19. stavku 5. Uredbe br. 713/2009 predvidio da Odbor za žalbe raspolaže ovlastima kojima raspolaže i sam ACER potvrđuje da je namjeravao dati mu u zadatak da provodi nadzor odluka Agencije intenzitetom koji se ne može svesti na ograničeni nadzor.
60 U tom smislu, valja naglasiti da je članak 20. Odluke br. 1-2011, naslovljen „[n]adležnost” predviđao da Odbor za žalbe može izvršavati svaku ovlast koja je u nadležnosti Agencije. Donoseći tu odredbu Odbor za žalbe je u svoj Poslovnik unio pravo nadzora koje mu je dodijeljeno člankom 19. stavkom 5. Uredbe br. 713/2009, koje se ne može svesti na nadzor nad očitom pogreškom u ocjeni. U tom je pogledu potrebno utvrditi da je Odbor za žalbe 5. listopada 2019., izmijenivši navedeni članak 20. (koji je postao članak 21.), ograničio svoje pravo nadzora. Od tada pa nadalje Odbor za žalbe samo potvrđuje odluke Agencije ili predaje slučaj nadležnom tijelu Agencije. Stoga više nije riječ o „izvršava[nju] svak[e] ovlast[i] koja je u nadležnosti Agencije”. Ne dovodeći u pitanje eventualnu proturječnost te odredbe, kojom je Odbor za žalbe u svakom slučaju ograničio svoju ovlast, s Uredbom br. 713/2009, nužno je utvrditi da ta odredba u trenutku donošenja odluke Odbora za žalbe još nije bila primjenjiva.
61 Kao četvrto, Opći sud smatra da sudska praksa prema kojoj se složene tehničke, znanstvene i ekonomske ocjene podvrgavaju ograničenom nadzoru suda Unije nije primjenjiva na nadzore koje provode žalbena tijela agencija Unije. Već je naime presuđeno, u odnosu na ECHA‑inu Žalbenu komisiju, da nadzor koji ta žalbena komisija provodi nad znanstvenim ocjenama iz ECHA‑ine odluke nije ograničen na provjeru postojanja očitih pogrešaka, nego da, naprotiv, na temelju pravničkih i znanstvenih kvalifikacija svojih članova navedena komisija treba ispitati mogu li argumenti koje je iznio žalitelj dokazati da razmatranja na kojima se temelji navedena ECHA‑ina odluka sadržavaju pogreške (presuda od 20. rujna 2019., BASF Grenzach/ECHA, T‑125/17, EU:T:2019:638, t. 87. do 89.). Intenzitet nadzora koji provodi Odbor za žalbe stoga je veći od intenziteta nadzora koji provodi sud Unije (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. rujna 2019., BASF Grenzach/ECHA, T‑125/17, EU:T:2019:638, t. 124.). Na taj je način Opći sud u biti potvrdio da bi provođenje ograničenog nadzora, rezerviranog za sudove Unije, bilo protivno samoj svrsi žalbenih tijela, osnovanih u okviru agencija.
62 U tom pogledu valja primijetiti da je, u odgovoru na mjeru upravljanja postupkom od 23. travnja 2020. kojom su stranke pozvane podnijeti očitovanja na točke 87. do 89. i 124. presude od 20. rujna 2019., BASF Grenzach/ECHA (T‑125/17, EU:T:2019:638), ACER tijekom rasprave tvrdio da ta sudska praksa nije primjenjiva na Odbor za žalbe, tijelo potpuno različito od ECHA‑ine Žalbene komisije.
63 Kao prvo, ACER se pozvao na činjenicu da su članovi ECHA‑ine Žalbene komisije pravno i tehnički kvalificirani, da su stalni zaposlenici i da imaju potporu jedanaestorice stalnih zaposlenika, koji im pružaju pravnu i tajničku podršku. Ocjenjuje da to nije slučaj s Odborom za žalbe jer je on sastavljen od samo šest članova koji imaju iskustvo u domeni energije, što prema ACER‑u ne jamči da je taj odbor opremljen svom relevantnom stručnošću potrebnom za ocjenu svih složenih činjenica o kojima je riječ jer navedeni članovi nisu stalni zaposlenici i dobivaju samo simboličnu naknadu za svoj rad te da Odboru za žalbe pomažu tek dvojica pravnika.
64 Ti se argumenti ne mogu prihvatiti. Naime, sastav i ovlasti ECHA‑ine Žalbene komisije, suprotno onomu što tvrdi ACER, usporedivi su sa sastavom i ovlastima Odbora za žalbe.
65 S jedne strane, članovi ECHA‑ine Žalbene komisije kao i članovi ACER‑ova Odbora za žalbe biraju se s popisa kandidata koji predlaže Europska komisija, koji imaju potrebno iskustvo i stručnost u odnosnom sektoru. Naime, što se tiče ECHA‑ine Žalbene komisije, u skladu s člankom 89. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) i osnivanju Europske agencije za kemikalije te o izmjeni Direktive 1999/45/EZ i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EEZ) br. 793/93 i Uredbe Komisije (EZ) br. 1488/94 kao i Direktive Vijeća 76/769/EEZ i direktiva Komisije 91/155/EEZ, 93/67/EEZ, 93/105/EZ i 2000/21/EZ (SL 2006., L 396, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 23., str. 3. i ispravci SL 2017., L 135, str. 46., SL 2018., L 102, str. 99., SL 2018., L 249, str. 18. i SL 2020., L 141, str. 37.), „[p]redsjedatelja, članove i zamjenike [imenuje se] na temelju odgovarajućeg iskustva i znanja u području kemijske sigurnosti, prirodnih znanosti odnosno regulatornih i pravosudnih postupaka s popisa kvalificiranih kandidata koji je donijela Komisija”. Kada je riječ o ACER‑ovu Odboru za žalbe, ACER je u točki 53. ove presude naglasio da se, prema članku 18. stavku 1. prvoj rečenici Uredbe br. 713/2009 taj odbor „sastoji […] od šest članova i šest zamjenika odabranih među sadašnjim ili bivšim višim osobljem nacionalnih regulatornih tijela, tijela za tržišno natjecanje ili drugih nacionalnih institucija ili institucija Zajednice s odgovarajućim iskustvom u energetskom sektoru”. Iz tih odredaba treba zaključiti da je zakonodavac namjeravao ECHA‑inoj Žalbenoj komisiji kao i ACER‑ovu Odboru za žalbe osigurati potrebnu stručnost kako bi oni sami mogli provoditi ocjene o izrazito složenim činjeničnim elementima znanstvene, tehničke i ekonomske prirode.
66 Osim toga, činjenica da su članovi ECHA‑ine Žalbene komisije, za razliku od članova Odbora za žalbe, stalni zaposlenici nema nikakav utjecaj na intenzitet njihova nadzora. Potrebu ECHA‑ine Žalbene komisije da raspolaže stalnijom administrativnom organizacijom moguće je objasniti brojem predmeta koje je potrebno obraditi, koji je bitno veći od broja predmeta ACER‑ova Odbora za žalbe. Općenitije gledano, važno je istaknuti da je na ACER‑u da poduzme sve potrebne interne organizacijske mjere radi mobilizacije sredstava stavljenih na njegovo raspolaganje u svrhu ispunjenja njegovih ciljeva, kako su definirani Uredbom br. 713/2009. Ostvarenje navedenih ciljeva pak ne podrazumijeva automatsko osnivanje stalnog žalbenog odbora.
67 S druge strane, valja primijetiti da, u skladu s člankom 93. stavkom 3. Uredbe br. 1907/2006, ECHA‑ina Žalbena komisija „može koristiti sve ovlasti iz nadležnosti agencije ili uputiti predmet nadležnom tijelu te agencije na daljnje postupanje”. Na istoj osnovi i kao što proizlazi iz točke 27. ove presude, ACER‑ov Odbor za žalbe može „izvršiti ovlasti koje ima u nadležnosti Agencije ili može predati slučaj nadležnom tijelu Agencije”, pri čemu je potonje tijelo obvezano odlukom Odbora za žalbe. Prema tome, iz tih odredaba proizlazi da su ovlasti povjerene tim žalbenim tijelima slične i da nadzor koji ta tijela provode nad znanstvenim, tehničkim i ekonomskim ocjenama nije ograničen na postojanje očitih pogrešaka u ocjeni.
68 Kao drugo, ACER tvrdi da on, za razliku od ECHA‑e i još tri agencije Unije, nije obuhvaćen mehanizmom prethodnog dopuštanja žalbi koji predviđa članak 58.a Statuta Suda Europske unije i da to znači da je nadzor Odbora za žalbe nad odlukama Agencije različit od onoga koji provodi ECHA‑ina Žalbena komisija. Međutim, taj argument treba odbiti jer članak 58.a Statuta Suda Europske unije nema nikakve veze s intenzitetom nadzora koji su pozvana provoditi žalbena vijeća agencija Unije.
69 Prema tome, nadzor koji provodi Odbor za žalbe nad složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama iz odluke Agencije o zahtjevu za izuzeće na osnovi članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 ne smije se svesti na ograničeni nadzor očitih pogrešaka u ocjeni. Naprotiv, na temelju stručnosti svojih članova u području znanosti navedeni odbor mora ispitati mogu li argumenti koje je iznio tužitelj dokazati da razmatranja na kojima se temelji navedena ACER‑ova odluka sadržavaju pogreške.
70 Provodeći samo ograničeni nadzor Odbor za žalbe je zapravo proveo nedostatan nadzor u pogledu ovlasti koje su mu je zakonodavac dodijelio i, prema tome, iskoristio svoju diskrecijsku ovlast na ograničen i nepotpun način. Iz toga slijedi da je akt Agencije isključivo akt koji je donesen na temelju potpune provedbe diskrecijske ovlasti upravnog tijela. Zbog razloga već iznesenih u točkama 25. do 34., 57. i 58. ove presude odluka Odbora za žalbe jedina je koja može biti podvrgnuta nadzoru suda Unije. Opći sud stoga ne može ispitati moguće očite pogreške u ocjeni koje je počinila Agencija nad složenim tehničkim i ekonomskim ocjenama jer se one nužno mogu ticati samo prvotne odluke (vidjeti, u tom smislu, presudu od 11. prosinca 2014., Heli‑Flight/EASA, T‑102/13, EU:T:2014:1064, t. 32.).
71 Vodeći računa o tim elementima valja smatrati da je Odbor za žalbe počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točki 52. svoje odluke smatrao da može, kada je riječ o ocjenama koje imaju tehnički i složeni karakter, provesti samo ograničeni nadzor i na taj se način ograničiti na utvrđivanje je li Agencija počinila očitu pogrešku u ocjeni uvjeta predviđenih u članku 17. stavku 1. Uredbe br. 714/2009.
72 Nijedan od ACER‑ovih argumenata ne može taj zaključak dovesti u pitanje.
73 Kao prvo, ACER se poziva na činjenicu da Odbor za žalbe mora, za razliku od ECHA‑ine Žalbene komisije koju ne obavezuje maksimalno trajanje postupka, provesti ispitivanje žalbe u roku od dva mjeseca, predviđenom člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 713/2009 i da stoga ne može provesti detaljno ispitivanje.
74 U pogledu svih razmatranja iz točaka 51. do 69. ove presude, rok ograničen na dva mjeseca koji je na raspolaganju Odboru za žalbe za ispitivanje žalbi nije dostatan da otkrije namjeru zakonodavca da ograniči nadzor koji taj odbor provodi na očitu pogrešku u ocjeni.
75 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da ispitivanje žalbe nije neograničeno i da treba razlikovati „opseg nadzora” od „intenziteta nadzora” koji provodi Odbor za žalbe.
76 Kada je riječ o „opsegu nadzora” koji provodi Odbor za žalbe, članak 19. Uredbe br. 713/2009 u biti predviđa da je on ograničen na ispitivanje jesu li argumenti koje je iznio žalitelj takvi da dokazuju postojanje pogreške koja utječe na spornu odluku.
77 S jedne strane, valja istaknuti da je postupak pred Odborom za žalbe kontradiktoran. Stranke su pozvane podnijeti očitovanja na podneske drugih stranaka i mogu usmeno iznijeti svoja očitovanja.
78 S druge strane, u žalbi se moraju iznijeti razlozi zbog kojih je ona osnovana. Predmet postupka pred Odborom za žalbe je dakle određen žaliteljevim žalbenim razlozima. U okviru ispitivanja osnovanosti takve žalbe taj odbor stoga samo ispituje mogu li žaliteljevi žalbeni razlozi dokazati da odluka koja se pred tim odborom osporava sadržava pogreške.
79 Kontradiktornost postupka pred Odborom za žalbe nije dovedena u pitanje člankom 19. stavkom 5. Uredbe br. 713/2009, kojim se određuje da Odbor za žalbe može izvršiti ovlasti koje ima u nadležnosti Agencije ili može predati slučaj nadležnom tijelu Agencije. Naime, tom se odredbom uređuju samo nadležnosti koje Odbor za žalbe ima nakon što utvrdi da je žalba pred njim osnovana. Ta odredba daje mu diskrecijsku ovlast u okviru čijeg izvršavanja taj odbor treba ispitati može li na temelju elemenata kojima raspolaže nakon ispitivanja žalbe donijeti vlastitu odluku. S druge strane, ta odredba ne propisuje opseg nadzora koji navedeni odbor provodi u odnosu na osnovanost žalbe koja mu je podnesena (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. rujna 2019., BASF Grenzach/ECHA, T‑125/17, EU:T:2019:638, t. 66. i 118.).
80 Prema tome, predmet žalbe pred Odborom za žalbe protiv odluke agencije koja se odnosi na zahtjev za izuzeće na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 može biti samo ispitivanje dokazuju li elementi koje je podnio žalitelj da ta odluka sadržava pogreške. Ne radi se dakle o tome da Odbor za žalbe, za razliku od žalbenih vijeća EUIPO‑a, mora provesti ispitivanje de novo.
81 Iz toga proizlazi da, kada je riječ o „intenzitetu nadzora” koji treba provesti, nadzor nad pogreškama u ocjeni smije se provesti samo u pogledu pitanja koje je iznio žalitelj i ne smije se proširiti izvan žalbene sfere niti, po definiciji, na složena ekonomska i tehnička pitanja koja nisu istaknuta u žalbi i koja nisu obuhvaćena dokazima koje je podnio žalitelj.
82 Nadalje, valja podsjetiti na to da, imajući u vidu okolnost da su članovi odbora znanstvenici, Odbor za žalbe raspolaže potrebnom stručnošću za provođenje detaljnog nadzora u vremenskom okviru koji sudske vlasti ne mogu postići.
83 Kao drugo, u odgovoru na mjeru upravljanja postupkom od 23. travnja 2020., navedenu u točkama 19. i 62. ove presude, ACER je na raspravi tvrdio da je očitu pogrešku u ocjeni istaknuo samo u mjeri u kojoj ju je sam tužitelj spomenuo u svojoj tužbi. Taj argument nije prihvatljiv. Naime, kao što to proizlazi iz točke 47. ove presude, Odbor za žalbe je na početku, u točkama 51. i 52. svoje odluke, naveo da je nadzor koji on provodi nad pitanjima koja su tehnički i ekonomski složena ograničen na nadzor nad očitim pogreškama u ocjeni te je izričito, u točki 47. svoje odluke, potvrdio da ocjena ispunjenja uvjeta koji su nužni za dobivanje izuzeća predviđenog člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 podrazumijeva složenu ocjenu.
84 Kao treće, ACER također uzalud tvrdi da je Odbor za žalbe u svakom slučaju ispitao sve razloge, tvrdnje i dokaze koje je iznio žalitelj.
85 Naime, u okviru navodnog ispitivanja svih razloga, tvrdnji i dokaza koje je žalitelj iznio u odnosu na ocjenu uvjeta iz članka 17. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 714/2009 – ispitivanja koje, kao što je sam Odbor za žalbe potvrdio, podrazumijeva složene ocjene – Odbor za žalbe je, kao što to proizlazi iz točke 83. ove presude, proveo samo ograničeni nadzor, koji je sveden na nadzor nad očitom pogreškom u ocjeni.
86 Konkretnije, Opći sud utvrđuje da je, u okviru njegove analize pitanja koja se odnose na rizike u smislu članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 714/2009, koje je tužitelj istaknuo, među ostalim, u točkama 129. do 156. i 158. do 172. svoje žalbe pred Odborom za žalbe te iznio i tijekom saslušanja stručnjaka pred tim odborom, navedeni odbor, u točkama 70. do 74. i 94. do 98. svoje odluke, proveo samo ograničeni nadzor odluke Agencije o pitanjima koja uključuju složene tehničke i ekonomske ocjene.
87 Kao četvrto, ACER pogrešno tvrdi da tužitelj nije dokazao da bi detaljna analiza dovela do drukčijeg rezultata.
88 Točno je da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, postojanje nepravilnosti koja se odnosi, među ostalim, na nepoštovanje roka ili na načela prava obrane može opravdati poništenje akta ako bi postupak bez te nepravilnosti mogao dovesti do drukčijeg rezultata (vidjeti, u tom smislu, presude od 14. veljače 2017., Kerstens/Komisija, T‑270/16 P, neobjavljena, EU:T:2017:74, t. 74.; od 12. srpnja 2017., Estonija/Komisija, T‑157/15, neobjavljena, EU:T:2017:483, t. 151. i od 26. rujna 2018., Portugal/Komisija, T‑463/16, neobjavljena, EU:T:2018:606, t. 133.). Ipak, valja istaknuti da, u okolnostima kada dotično tijelo provodi nadzor nedostatnog intenziteta s obzirom na ovlasti koje mu je zakonodavac dodijelio i, prema tome, u okolnostima ograničenog i nepotpunog korištenja njegovom diskrecijskom ovlasti, ni tužitelj ni Opći sud ne mogu utvrditi bi li postupak bez te nepravilnosti doveo do drukčijeg rezultata.
89 Naime, tužitelju je po definiciji nemoguće dokazati bi ocjena Odbora za žalbe o složenim tehničkim i ekonomskim pitanjima bila drukčija da do pogreške nije došlo jer je diskrecijska ovlast zapravo upotrijebljena na ograničen i nepotpun način kada je riječ o tim pitanjima.
90 Uzimajući u obzir prethodno navedeno, deveti žalbeni razlog treba prihvatiti.
91 S obzirom na navedeno, zbog razloga povezanih s dobrim sudovanjem, Opći sud smatra svrsishodnim ispitati četvrti razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju veze koja postoji između članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 12. Uredbe br. 347/2013 i, posljedično, na mogućnosti da njegov projekt spojnog voda bude uključen u postupak prekogranične raspodjele troškova kao i na okolnosti da rizici povezani s takvim postupkom nisu bili uzeti u obzir.
Četvrti razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju veze koja postoji između članka 17. stavka 1. Uredbe br. 714/2009 i članka 12. Uredbe br. 347/2013 i, posljedično, na mogućnosti da projekt spojnog voda bude uključen u postupak prekogranične raspodjele troškova kao i na okolnosti da rizici povezani s takvim postupkom nisu bili uzeti u obzir
92 U okviru četvrtog razloga tužitelj tvrdi da je Odbor za žalbe pogrešno smatrao da je rizik koji je bitan za ocjenu na osnovi članka 17. stavka 1. točke (b) Uredbe 714/2009 mogao biti pravilno ocijenjen samo ako je zahtjev za pokretanje postupka prekogranične raspodjele troškova, podnesen u skladu s Uredbom br. 347/2013, bio odbijen. On tvrdi kako Odbor za žalbe smatra da bi jedini način za dokazivanje da regulirani sustav, predviđen potonjom uredbom, ne omogućava ostvarenje projekta bio da se neuspješno provede postupak prekogranične raspodjele troškova. Ocjenjuje da taj pristup zapravo uvodi dodatni uvjet davanja izuzeća. U tom kontekstu on tvrdi i da primjena reguliranog sustava na osnovi članka 12. Uredbe br. 347/2013 ne otklanja sve rizike u odnosu na Aquindov spojni vod i da, suprotno tomu, postoji velika nesigurnost o konačnom obliku zahtjeva za prekograničnu raspodjelu troškova i znatan rizik kašnjenja.
93 ACER odbacuje taj razlog navodeći, prije svega, da regulirani sustav ostaje pravilo i da su izuzeća iznimka te da dvije uredbe br. 714/2009 i br. 347/2013 treba tumačiti zajedno, vodeći računa o razlogu postojanja trećeg energetskog paketa. Potom tvrdi da odluka Agencije i odluka Odbora za žalbe ne navode da projekt od zajedničkog interesa mora uvijek proći kroz neuspješni postupak prekogranične raspodjele troškova, na osnovi članka 12. Uredbe br. 347/2013, prije nego što izuzeće može biti dano. Nadalje naglašava da, u osobitim okolnostima ovog slučaja, tužitelj nije dokazao da regulirani sustav predviđen postupkom prekogranične raspodjele troškova iz Uredbe br. 347/2013 ne bi bio dovoljan za ostvarenje ulaganja i da je potencijalna financijska potpora iz članka 12. Uredbe br. 347/2013 čimbenik koji treba uzeti u obzir radi ocjene rizika. Naposljetku navodi da razmatranja koja se odnose na razloge zbog kojih Aquindov spojni vod nije mogao biti iskorišten u okviru članka 12. Uredbe br. 347/2013 nisu relevantna i nisu potkrijepljena nijednim dokazom.
94 Uvodno valja istaknuti da se Uredba br. 347/2013 odnosi na utvrđivanje projekata od zajedničkog interesa u području energetike, odnosno projekata koji su nužni za ostvarenje prioritetnih koridora i područja energetske infrastrukture i omogućava pravodobno ostvarenje tih projekata. U tom kontekstu ta uredba uvodi pravila i smjernice za prekograničnu raspodjelu troškova i za poticaje povezane s rizikom za projekte od zajedničkog interesa. Tako u skladu s člankom 12. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe br. 347/2013, čim se projekt koji je obuhvaćen kategorijama predviđenima u Prilogu II.1. točkama (a), (b) i (d) i Prilogu II.2. te uredbe dovoljno razvije, promotori projekta podnose svim dotičnim nacionalnim regulatornim tijelima zahtjev za ulaganje, koji uključuje zahtjev za prekograničnu raspodjelu troškova. Odluke o raspodjeli troškova ulaganja donose, u smislu članka 12. stavka 4. navedene uredbe, nacionalna regulatorna tijela nakon savjetovanja s dotičnim promotorima projekta, a troškove ulaganja snosi svaki operator sustava u okviru tog projekta.
95 U ovom slučaju Agencija je u točki 134. svoje odluke smatrala da je, radi utvrđivanja je li projekt Aquindova spojnog voda izložen razini rizika koja opravdava njegovo izuzeće, valjalo ocijeniti je li regulirani sustav (uz financijsku potporu) dostupan za taj spojni vod. Smatrala je da, ako je to bio slučaj, stupanj rizika tog projekta nije bio takav da ispunjava uvjet predviđen člankom 17. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 714/2009 te da bi, u suprotnom, ako bi se moglo dokazati da regulirani sustav nije bio dostupan za gradnju Aquindova spojnog voda, to značilo prisutnost znatne razine financijskog rizika za promotora.
96 U tom smislu Odbor za žalbe je potvrdio, konkretno u točkama 59., 67. i 91. svoje odluke, obrazloženje Agencije iz točaka 134. do 138., 143. i 144. njezine odluke prema kojem su status Aquindova spojnog voda kao projekta od zajedničkog interesa, potencijalna financijska potpora povezana s tim statusom – predviđena člankom 12. Uredbe br. 347/2013 te činjenica da tužitelj nije tražio navedenu financijsku potporu odlučujući kriteriji ocjene u odbijanju zahtjeva za izuzeće. Naime, Odbor za žalbe je u biti smatrao da bi tužitelj, zbog statusa Aquindova spojnog voda kao projekta od zajedničkog interesa, automatski morao proći kroz neuspješni postupak prekogranične raspodjele troškova na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013 da bi mu izuzeće eventualno moglo biti dodijeljeno.
97 Na taj je način Odbor za žalbe u biti tražio od tužitelja da prioritetno i učinkovito obavi administrativne formalnosti radi dobivanja financiranja koje može biti dodijeljeno projektu od zajedničkog interesa na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013, smatrajući da se pod tim uvjetom može predvidjeti ispitivanje zahtjeva za izuzeće na osnovi članka 17. Uredbe br. 714/2009. Odbor je tako u biti smatrao da je morala postojati tužiteljeva nemogućnost da uživa prednosti reguliranog sustava predviđenog člankom 12. Uredbe br. 347/2013 i da navedeni regulirani sustav ne može stoga pokriti eventualne rizike povezane s ulaganjem.
98 U tom kontekstu treba ispitati je li Odbor za žalbe počinio pogrešku koja se tiče prava smatrajući da je tužitelj morao, vodeći računa o statusu Aquindova spojnog voda kao projekta od zajedničkog interesa, podnijeti zahtjev za financijsku potporu na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013.
99 U tom pogledu, kao što to proizlazi iz točke 94. ove presude, mehanizam financijske potpore predviđen člankom 12. Uredbe br. 347/2013 dio je reguliranog sustava. Valja također naglasiti da članak 17. stavak 1. Uredbe br. 714/2009 predviđa mehanizam izuzeća od reguliranog sustava i, a fortiori, od mehanizma financijske potpore predviđenog Uredbom br. 347/2013 i da je jedan od uvjeta koji u tom pogledu mora biti ispunjen veličina rizika povezanog s ulaganjem.
100 Iz toga slijedi da postojanje eventualne financijske potpore na osnovi članka 12. Uredbe br. 347/2013 može valjano činiti relevantni kriterij ocjene postojanja rizika povezanog s ulaganjem koji bi opravdao izuzeće od reguliranog sustava, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009.
101 Međutim, iako eventualno financiranje na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013 može biti relevantan kriterij ocjene postojanja stupnja rizika povezanog s ulaganjem, predviđenog člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009, taj kriterij ne može unatoč tome činiti zasebni uvjet koji mora biti ispunjen da bi se dobilo izuzeće. U tom smislu nepostojanje prethodnog zahtjeva za financijsku potporu, na osnovi članka 12. Uredbe br. 347/2013, za projekt spojnog voda koji je dobio status projekta od zajedničkog interesa ne može kao takvo dovesti do zaključka da rizik povezan s ulaganjem nije dokazan.
102 Zahtijevajući pak od podnositelja zahtjeva da neuspješno traži prekograničnu raspodjelu troškova na osnovi članka 12. Uredbe br. 347/2013 prije nego što se odstupanje može razmotriti Odbor za žalbe je zapravo od tužiteljeva podnošenja zahtjeva za financijsku potporu na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013 stvorio zasebni uvjet za dokazivanje rizika povezanog s ulaganjem. Na taj način Odbor je smatrao u biti da samo dobivanje niječnog odgovora na navedeni zahtjev za financijsku potporu i, prema tome, nedostupnost reguliranog sustava povezanog s tužiteljevim projektom od zajedničkog interesa omogućuju zaključak o postojanju rizika povezanog s ulaganjem, koji je takvog značaja da omogućuje dodjelu izuzeća tužitelju.
103 Takav pristup nije opravdan ni u pogledu Uredbe br. 714/2009 ni u pogledu Uredbe br. 347/2013.
104 Kao prvo, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009, odstupanje se dodjeljuje kada su uvjeti koje on predviđa ispunjeni. Međutim, iako prekogranična raspodjela troškova na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013 može biti uzeta u obzir prilikom ispitivanja rizika povezanog s ulaganjem, predviđenog člankom 17. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 714/2009, ona tom odredbom nije izričito predviđena. Iz toga slijedi da je uvođenje uvjeta koji nije među onima iz članka 17. Uredbe br. 714/2009 protivno sadržaju te odredbe i proturječi volji zakonodavca da ograniči dodjelu odstupanja na uvjete koje taj članak predviđa.
105 Kao drugo, nijedna odredba uredbe ne dovodi do zaključka da je zakonodavac dao prednost jednom sustavu u odnosu na drugi. Naime, iz sadržaja članka 12. Uredbe br. 347/2013 i članka 17. Uredbe br. 714/2009 proizlazi da promotori uživaju slobodu izbora između sustava projekta od zajedničkog interesa i zahtjeva za izuzeće. Kada projekti imaju status projekta od zajedničkog interesa, njihovi promotori imaju mogućnost, s jedne strane, zahtijevati provođenje postupka prekogranične raspodjele troškova, predviđenog člankom 12. Uredbe br. 347/2013 i, s druge strane, tražiti izuzeće u skladu s člankom 17. Uredbe br. 714/2009. Kao što je to međutim Odbor za žalbe sam istaknuo, ti se zahtjevi podnose dragovoljno te ta dva postupka mogu, ali ne moraju, biti uspješno okončana. U tom se kontekstu ne može smatrati da zahtjev za prekograničnu raspodjelu troškova, predviđen člankom 12. Uredbe br. 347/2013, mora biti prioritetno podnesen.
106 Kao treće, valja istaknuti da se dva sustava mogu primijeniti alternativno. Naime, iz članka 12. stavka 9. točke (b) i članka 13. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 347/2013 proizlazi da se poticajne mjere predviđene tim dvjema odredbama ne primjenjuju na projekte od zajedničkog interesa na koje se primjenjuje izuzeće na temelju članka 17. Uredbe br. 714/2009. Stoga projekt koji je dobio izuzeće ne može više uživati prekograničnu raspodjelu troškova. Prihvatiti tumačenje koje brani ACER značilo bi spriječiti promotore projekata spojnih vodova koji imaju status projekata od zajedničkog interesa da slobodno odaberu postupak koji će se primjenjivati na njihov projekt. Ti promotori pak uživaju slobodu izbora između primjenjivih postupaka, koja se ne smije povrijediti.
107 Kao četvrto, ključni kriterij koji mora usmjeravati ispitivanje zahtjeva za izuzeće jest kriterij „razine rizika koja je povezana s ulaganjem”, koji predviđa članak 17. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 714/2009. Važno je naglasiti da predmetni rizik, koji omogućava opravdanje dodjele izuzeća, može postojati čak i u slučaju kada promotor može dobiti financijsku potporu na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013. Drugim riječima, mogućnost dobivanja financijske potpore na osnovi te odredbe ne omogućuje ni u kojem slučaju automatsko isključenje postojanja financijskog rizika povezanog s ulaganjem.
108 Međutim, pristup Odbora za žalbe i Agencije uglavnom se zasniva na hipotetskim razmatranjima, odnosno na „mogućnosti” da zahtjev na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013 dovede do financijske potpore tužitelju i na činjenici da se „ne može isključiti” da bi povoljna odluka na osnovi te odredbe pružila dovoljno jamstvo potencijalnim ulagačima. Oni stoga nisu ocijenili taj kriterij u pogledu rizika povezanog s ulaganjima, predviđenog člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 te su, prema tome, implicitno pretpostavili da bi taj zahtjev doveo do dodjele financijske prednosti koja bi navedeni rizik poništila.
109 U tom kontekstu Odbor za žalbe nije mogao tužitelju prigovoriti da nije dostavio dokaz da financijska potpora predviđena reguliranim sustavom članka 12. Uredbe br. 347/2013 ne bi bila dovoljna za smanjenje rizika povezanog s ulaganjima i ostvarenje navedenog ulaganja, s obzirom na to da sam Odbor za žalbe nije ocijenio taj kriterij u pogledu rizika povezanog s ulaganjima, predviđenog člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009 ni važnost eventualne prednosti koju bi navedena financijska potpora donijela tužitelju. Doista, takva se prednost ne bi mogla temeljiti na pukoj pretpostavci ili biti predstavljena kao gotova činjenica.
110 Kao peto, kao što to tvrdi tužitelj, pokretanje postupka prekogranične raspodjele troškova nije jamstvo otklanjanja ukupnih rizika koji se odnose na spojne vodove. Nesigurnost i nadalje postoji u odnosu na konačni oblik, u smislu rezultata i dosega tužiteljeva zahtjeva za prekograničnu raspodjelu troškova, i u odnosu na značajni rizik zakašnjenja. Naime, s jedne strane, ne postoji nikakva sigurnost da bi zahtjev za prekograničnu raspodjelu troškova bio uspješan i, s druge strane, da bi nacionalna regulatorna tijela donijela koordinirane odluke u roku od šest mjeseci od dana primitka posljednjeg zahtjeva za ulaganje, u skladu s člankom 12. stavkom 4. Uredbe br. 347/2013.
111 U tom kontekstu, tužitelj je osnovano primijetio da je Komisija 31. listopada 2019. donijela Delegiranu uredbu (EU) 2020/389 kojom je izmijenjena Uredba br. 347/2013 u odnosu na popis projekata od zajedničkog interesa Unije (SL 2020., L 74, str. 1.), koja je zamijenila popis projekata od zajedničkog interesa Unije ispustivši s tog popisa Aquindov spojni vod. Ta izmjena popisa, koja se može a priori dogoditi svake dvije godine, ilustrira činjenicu da je razumno sumnjati u to da ta financijska potpora može činiti jamstvo srednjoročnog ili dugoročnog financiranja.
112 Iz svega navedenog slijedi da je Odbor za žalbe, ističući da nije podnesen zahtjev za financijsku potporu na temelju članka 12. Uredbe br. 347/2013 i time što nije ocijenio taj mehanizam financijske potpore u pogledu rizika povezanog s ulaganjima, pogrešno stvorio dodatni uvjet koji nije predviđen člankom 17. stavkom 1. Uredbe br. 714/2009.
113 Zbog svih navedenih razloga valja zaključiti da je Odbor za žalbe počinio pogrešku koja se tiče prava i da je četvrti tužbeni razlog osnovan.
114 S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja poništiti odluku Odbora za žalbe i u preostalom dijelu tužbu odbiti.
Troškovi
115 U skladu s člankom 134. stavkom 2. Poslovnika, ako više stranaka ne uspije u postupku, Opći sud odlučuje o podjeli troškova.
116 Na temelju pravične ocjene okolnosti ovog slučaja, ACER će snositi, osim vlastitih troškova, i ukupne troškove tužitelja.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se odluka Odbora za žalbe Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) A-001‑2018 od 17. listopada 2018.
2. U preostalom dijelu tužba se odbija.
3. ACER će snositi vlastite troškove kao i troškove društva Aquind Ltd.
Tomljenović | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 18. studenoga 2020.
Potpisi
Sadržaj