CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 12 octombrie 2017(1)
Cauza C‑664/15
Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation
împotriva
Bezirkshauptmannschaft Gmünd
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria)]
„Mediu – Convenția de la Aarhus – Acces la justiție – Calitatea procesuală activă a organizațiilor neguvernamentale de protecție a mediului – Dreptul acestor organizații de a ataca decizia autorităților competente în fața instanței în cadrul unei acțiuni – Calitatea de parte a unor astfel de organizații în procedura administrativă – Pierderea calității de parte în procedura administrativă atunci când o asemenea organizație nu prezintă obiecții în timp util în cursul acestei proceduri”
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară, Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria) solicită orientări privind calitatea procesuală activă a unei organizații de protecție a mediului pentru obținerea accesului la justiție în temeiul Convenției de la Aarhus (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”)(2). Întrebările se ridică în contextul unei cereri de acordare a unei autorizații pentru captarea de apă dintr‑un rezervor de stocare în vederea producerii de zăpadă artificială pentru o stațiune de schi (denumită în continuare „procedura de autorizare”)(3). Problemele de mediu legate de această procedură concretă intră sub incidența Directivei 2000/60/CE(4) (denumită în continuare „Directiva‑cadru privind apa”).
2. Problema delicată a calității procesuale active a organizațiilor de protecție a mediului în cazul procedurilor de autorizare în materie de mediu a generat o jurisprudență abundentă, care a culminat cu Hotărârea Lesoochranárske zoskupenie VLK(5).
3. În prezenta cauză, Curtea va trebui să abordeze chestiunile care urmează. Directiva‑cadru privind apa coroborată cu Convenția de la Aarhus conferă unei organizații de protecție a mediului calitate procesuală activă pentru atacarea deciziilor administrative în cadrul unor proceduri administrative sau judiciare, în particular atunci când este necesară o autorizație pentru captarea apei în scopul producerii de zăpadă artificială? Organizația în cauză trebuie să obțină calitatea de parte în procedură în etapa administrativă sau este suficient să aibă calitate procesuală activă pentru introducerea unei acțiuni împotriva autorizației acordate de autoritățile competente? Normele de procedură naționale se pot opune atacării unei asemenea decizii administrative de către o organizație de protecție a mediului în cazul în care aceasta nu și‑a prezentat obiecțiile împotriva autorizației „în timp util” în cursul procedurii administrative, după cum impune dreptul național?
Convenția de la Aarhus
4. Printre obiectivele Convenției de la Aarhus se află afirmarea nevoii de a proteja, a prezerva și a îmbunătăți starea mediului(6), recunoașterea faptului că fiecare persoană are obligația, atât individuală, cât și colectivă, de a proteja și a îmbunătăți mediul în folosul generațiilor prezente și viitoare(7), recunoașterea importanței rolului pe care îl pot juca printre altele organizațiile neguvernamentale în domeniul protecției mediului(8), punerea la dispoziția publicului, inclusiv a organizațiilor, a unor mecanisme juridice eficiente, astfel încât interesele legitime ale acestuia să fie protejate, iar legea să fie aplicată(9).
5. Articolul 1 prevede că, „[p]entru a contribui la protejarea dreptului fiecărei persoane din generațiile prezente și viitoare de a trăi într‑un mediu propice sănătății și bunăstării sale, fiecare parte garantează drepturile de acces la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu în conformitate cu dispozițiile prezentei convenții”. Prin urmare, Convenția de la Aarhus este potențial aplicabilă oricând se află în joc legislația în domeniul mediului.
6. Potrivit articolului 2 punctul 4, termenul „public” „înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile de astfel de persoane”. Articolul 2 punctul 5 precizează că „organizațiile neguvernamentale care promovează protecția mediului și care respectă toate cerințele în conformitate cu legislația internă sunt considerate ca fiind interesate” în luarea deciziilor din domeniul mediului și, în consecință, intră în sfera noțiunii „public interesat” din cadrul dispoziției respective.
7. Articolul 6 este intitulat „Participarea publicului la decizii privind activități specifice”. Articolul 6 alineatul (1) litera (a) prevede că dispozițiile care reglementează participarea publicului trebuie să se aplice deciziilor de acordare sau neacordare a autorizației pentru oricare dintre activitățile care sunt enumerate în anexa I(10). Articolul 6 alineatul (1) litera (b) stabilește că dispozițiile menționate se aplică de asemenea, în conformitate cu dreptul intern, unor asemenea decizii privind activități care nu figurează în anexa I și care pot avea un impact semnificativ asupra mediului. Statul în cauză stabilește dacă o activitate propusă intră sub incidența articolului 6. Articolul 6 alineatele (2)-(10) prevede printre altele dreptul publicului de a participa într‑o etapă incipientă la procedura de luare a deciziei privind mediul și de a prezenta orice observații, informații, analize sau opinii pe care le consideră relevante pentru activitatea propusă.
8. Articolul 9 alineatul (2) prevede:
„Fiecare parte, în cadrul legislației interne proprii, se asigură că membrii publicului interesat:
(a) care prezintă un interes suficient sau
(b) care mențin încălcarea unui drept, în cazul în care legea procedurală administrativă a unei părți prevede acest lucru ca o precondiție,
au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare și/sau a unui alt organism independent și imparțial stabilit prin lege pentru a contesta legalitatea de fond și de procedură a oricărei decizii, acțiuni sau omiteri care intră sub incidența dispozițiilor articolului 6 și, în cazul în care se prevede acest lucru în legislația internă și fără a aduce atingere alineatului (3) menționat în continuare, a altor dispoziții relevante ale prezentei convenții.
Ceea ce constituie un interes suficient și încălcarea unui drept se stabilește în conformitate cu prevederile legislației interne și în conformitate cu obiectivul de a acorda publicului interesat acces larg la justiție în cadrul sferei de aplicare a prezentei convenții. În acest sens, interesul oricărei organizații neguvernamentale care îndeplinește dispozițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (5) este considerat suficient în sensul literei (a) menționate anterior. De asemenea, astfel de organizații sunt considerate ca având drepturi la care se poate aduce atingere în sensul literei (b) menționate anterior.
[…]”
9. Articolul 9 alineatul (3) prevede:
„În plus față de căile de atac prevăzute la alineatele (1) și (2) și fără a le aduce atingere, fiecare parte se asigură că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul.”
10. Articolul 9 alineatul (4) adaugă:
„[…] fără a aduce atingere [alineatului (1) de mai sus], procedurile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) prevăd căi de atac adecvate și eficiente, inclusiv prin măsuri provizorii, după caz, și sunt oneste, echitabile, oportune și nu exagerat de costisitoare. Deciziile luate în conformitate cu prezentul articol sunt pronunțate sau consemnate în scris. Hotărârile judecătorești și ale altor organisme, după caz, sunt puse la dispoziția publicului.”
Dreptul Uniunii
Directiva habitate
11. Obiectul Directivei habitate(11) este să contribuie la menținerea biodiversității prin conservarea habitatelor naturale și a speciilor de floră și faună sălbatică de pe teritoriul Uniunii(12). Directiva prevede instituirea unei rețele europene coerente, care să reunească ariile speciale de conservare (denumite în continuare „ASC”) care să permită menținerea sau, după caz, readucerea la un stadiu corespunzător de conservare în aria lor de extindere naturală a tipurilor de habitate naturale și a habitatelor speciilor respective(13). În cadrul ASC, statele membre trebuie să evite deteriorarea habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate respectivele arii. Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu situl sau nu este necesar pentru gestionarea acestuia, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. Autoritățile naționale competente trebuie să aprobe planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică(14).
Directiva‑cadru privind apa
12. Considerentele Directivei‑cadru privind apa includ precizările care urmează. Apa nu este un bun comercial oarecare, ci un patrimoniu care trebuie protejat, apărat și tratat ca atare(15). După cum se prevede în tratate, politica Uniunii referitoare la mediu contribuie la îndeplinirea obiectivelor de conservare, protecție și îmbunătățire a calității mediului și se bazează pe principiile precauției și prevenirii(16). Succesul Directivei‑cadru privind apa se bazează pe o cooperare strânsă și pe acțiuni coerente la nivelul Uniunii Europene, al statelor membre și al autorităților locale, precum și pe informarea, consultarea și participarea publicului, inclusiv a utilizatorilor(17). Ea urmărește să asigure menținerea și îmbunătățirea mediului acvatic al Uniunii Europene(18). Pentru a permite participarea publicului în general, în special a utilizatorilor de apă, la întocmirea și actualizarea planurilor de gestionare a bazinelor hidrografice, este necesară furnizarea de informații corespunzătoare cu privire la măsurile preconizate și raportarea cu privire la evoluția punerii în aplicare a acestora, astfel încât publicul să poată interveni înainte de adoptarea deciziilor finale referitoare la măsurile necesare(19).
13. În conformitate cu articolul 1, obiectul Directivei‑cadru privind apa este de a stabili un cadru pentru protecția printre altele a apelor interioare de suprafață, urmărind inclusiv: (a) prevenirea deteriorărilor ulterioare, conservarea și îmbunătățirea stării ecosistemelor acvatice și, în ceea ce privește necesitățile de apă ale acestora, a ecosistemelor terestre și a zonelor umede care depind în mod direct de ecosistemele acvatice, (b), promovarea utilizării durabile a apei pe baza unei protecții pe termen lung a resurselor de apă disponibile și, (c), asigurarea unei protecții sporite și a îmbunătățirii mediului acvatic.
14. Potrivit definițiilor stabilite la articolul 2, „ape de suprafață” înseamnă apele interioare, cu excepția apelor subterane, apele de tranziție și apele de coastă și, în ceea ce privește starea chimică, apele teritoriale, iar „ape interioare” înseamnă toate apele stătătoare sau curgătoare de pe suprafața solului și toate apele subterane situate în amonte față de linia de bază care servește la măsurarea întinderii apelor teritoriale(20). Articolul 3 alineatul (1) prevede că statele membre trebuie să identifice bazinele hidrografice care se află pe teritoriul lor național și să le aloce unor districte hidrografice.
15. Articolul 4 alineatul (1) (intitulat „Obiective de mediu”) stabilește anumite obiective de mediu „la punerea în aplicare a programelor de măsuri prevăzute în planul de gestionare a districtului hidrografic”. În special, „statele membre pun în aplicare măsurile necesare pentru a preveni deteriorarea stării tuturor corpurilor” de apă de suprafață. Ele „protejează, îmbunătățesc și refac” asemenea corpuri de apă.
16. Potrivit articolului 11 alineatul (1), pentru fiecare district hidrografic (sau pentru acea parte a unui district hidrografic internațional situat pe teritoriul său), fiecare stat membru asigură întocmirea unui program de măsuri, astfel cum este definit la alineatele (2)-(4) ale acestuia. În particular, aceste măsuri trebuie să includă „măsurile de control al captărilor de apă dulce din apele de suprafață […], inclusiv […] instituirea unei autorizații prealabile pentru captare”(21).În conformitate cu articolul 13 alineatul (1), statele membre sunt obligate să se asigure că, pentru fiecare district hidrografic aflat în întregime pe teritoriul său, se elaborează un plan de gestionare. Potrivit articolului 14 alineatul (1), statele membre trebuie să încurajeze participarea activă a tuturor părților interesate de punerea în aplicare a Directivei‑cadru privind apa, în special de elaborarea, revizuirea și actualizarea planurilor de gestionare a districtului hidrografic. Statele membre se asigură că, pentru fiecare district hidrografic, publică și pun la dispoziția publicului, inclusiv a utilizatorilor, documentele relevante pentru comentarii.
17. Punctul 1.1 din anexa V la directivă enumeră diferite elemente calitative care determină clasificarea stării ecologice a apelor de suprafață. Punctul 1.2 conține definiții normative detaliate ale clasificărilor stării ecologice: „foarte bună” sau „maxim”, „bună” și „medie”.
Directiva EEM
18. Directiva EEM(22) impune ca, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, în temeiul între altele al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, să facă obiectul unei evaluări a efectelor lor directe și indirecte(23) asupra mediului (denumită în continuare „evaluarea impactului”) – printre altele a efectelor lor asupra faunei, florei și apei(24). Publicul are dreptul să participe la procedurile care implică o asemenea evaluare a impactului și poate contesta legalitatea rezultatelor lor, indiferent dacă evaluarea respectivă este separată sau integrată în procedurile de acordare a autorizației pentru proiecte(25). Proiectele considerate a priori ca având efecte semnificative asupra mediului sunt enumerate în anexa I la Directiva EEM. Astfel de proiecte fac obiectul unei evaluări obligatorii a impactului. Anexa II enumeră proiectele în cazul cărora statele membre trebuie să „stabilească”, pe baza unei analize de la caz la caz sau pe baza pragurilor sau a criteriilor fixate de statul membru, dacă proiectul trebuie supus unei evaluări a impactului(26). Directiva EEM nu impune evaluarea impactului în ceea ce privește proiectele care nu sunt enumerate în niciuna dintre anexe.
Dreptul austriac
Legea generală privind procedura administrativă (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz)
19. Articolele 41 și 42 din Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (Legea generală privind procedura administrativă, denumită în continuare „AVG”) prevăd:
„41(1) Stabilirea unei ședințe va fi adusă la cunoștința persoanelor interesate cunoscute, prin informare personală. În situația în care se iau în considerare și alte persoane interesate, informațiile referitoare la ședință vor fi făcute publice la avizierul comunei, prin publicarea în ziarul desemnat pentru comunicările oficiale ale autorității sau prin publicarea acestora în buletinul oficial electronic al autorității.
(2) […] Informarea (comunicarea) privind ședința trebuie să respecte cerințele aplicabile citațiilor, inclusiv trimiterea la eventualele consecințe, în conformitate cu articolul 42. […]
42(1) În cazul în care datele privind ședința au fost publicate în conformitate cu articolul 41 alineatul 1 a doua teză și, dacă este cazul, într‑o formă specială prevăzută de dispozițiile de drept administrativ, o persoană își va pierde calitatea de parte în procedură dacă nu ridică în fața autorității obiecții cel târziu în preziua începerii ședinței, în timpul programului de lucru, sau în timpul ședinței. În situația în care dispozițiile de drept administrativ aplicabile nu conțin prevederi referitoare la forma publicării, dacă informațiile referitoare la ședință au fost publicate în temeiul articolului 41 alineatul 1 a doua teză, într‑o formă adecvată, se produce efectul juridic menționat la articolul 41 alineatul 1 prima teză.
[…]”
Legea privind dreptul apei (Wasserrechtsgesetz)
20. În scopul transpunerii Directivei‑cadru privind apa și a interdicției deteriorării prevăzute de aceasta la articolul 4 alineatul 1, prin Wasserrechtsgesetz‑Novelle 2003 [Legea din 2003 de revizuire a Legii din 1959 privind dreptul apei (Wasserrechtsgesetz 1959, denumită în continuare „WRG 1959”)] au fost reformulate mai multe dispoziții ale WRG 1959 și li s‑au adăugat dispoziții noi. Dispozițiile de drept material referitoare la procedura de autorizare în temeiul legislației în domeniul apei se regăsesc în special la articolul 12 alineatul 2, la articolul 15 alineatul 1, la articolul 21 alineatul 3, la articolul 32 și la articolul 38 din WRG 1959. În cadrul procedurii administrative de autorizare pentru captarea apei în temeiul legislației naționale în domeniu, calitatea de parte la această procedură se stabilește în conformitate cu articolul 102 alineatul 1 literele a și b din WRG 1959(27). Organizațiile de protecția mediului cărora nu le revin drepturi subiective cu caracter public nu beneficiază de calitatea de parte în procedură. Potrivit articolului 102 alineatul 3 din WRG 1959, doar părțile din procedură pot să prezinte obiecții în cursul acesteia. Articolul 145b alineatul 3 precizează că WRG 1959 este destinată să transpună dispozițiile Directivei‑cadru privind apa.
Bundesverfassungsgesetz (Constituția federală)
21. Articolul 132 alineatul 1 din Constituția federală (Bundesverfassungsgesetz) prevede că orice persoană care consideră că a fost lezată în drepturile sale poate să conteste decizia unei autorități administrative. Instanța de trimitere a arătat că pot invoca o asemenea lezare introducând o acțiune în justiție numai persoanele fizice sau juridice cărora fie le‑a revenit calitatea de parte, fie le‑a fost recunoscută această calitate în cadrul procedurii administrative.
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
22. Aichelberglift Karlstein GmbH (denumită în continuare „Aichelberglift”) a fost autorizată să capteze apă dintr‑un pârâu din apropiere (pârâul Einsiedelbach) pentru instalația de zăpadă artificială a unei stațiuni de schi din Austria. Cererea societății Aichelberglift a fost analizată inițial în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 6 alineatul 3 din Directiva habitate. Autoritatea națională competentă a decis că, având în vedere impactul redus al proiectului asupra mediului, nu există motive pentru respingerea cererii („nihil obstat”)(28).
23. Ulterior, cererea societății Aichelberglift de acordare a unei autorizații a fost analizată în cadrul unei proceduri administrative separate în conformitate cu WRG 1959(29). Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (denumită în continuare „Protect”), o organizație de protecție a mediului, a solicitat admiterea sa ca parte în procedura menționată în temeiul articolului 6 alineatul 3 din Directiva habitate și al articolului 9 alineatul 3 din Convenția de la Aarhus.
24. În cursul procedurii respective, Bezirkshauptmannschaft Gmünd (autoritatea locală din Gmünd) a organizat o ședință în conformitate cu articolele 41 și 42 din AVG. Protect a prezentat obiecții împotriva proiectului, care au fost respinse pentru motivul că nu a invocat încălcarea vreunui drept prevăzut în WRG 1959 și, prin urmare, nu poate fi parte în procedură potrivit normelor naționale. La 4 noiembrie 2013, Bezirkshauptmannschaft Gmünd a aprobat cererea de acordare a unei autorizații formulată de Aichelberglift.
25. Protect a atacat fără succes această decizie la Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Tribunalul Administrativ Regional din Austria Inferioară), care a considerat că Protect nu beneficiază de calitatea de parte în procedura administrativă întrucât nu a ridicat obiecții împotriva cererii în timp util, și anume fie cel târziu în preziua începerii ședinței, fie în timpul ședinței(30). În consecință, Protect a pierdut calitatea de parte în temeiul articolului 42 din AVG.
26. Protect a introdus o acțiune prin care a contestat decizia menționată în fața instanței de trimitere, susținând în esență că, în conformitate cu articolul 2 alineatele (4) și (5) și cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, are calitatea de parte în procedura administrativă în ceea ce privește WRG 1959 și că are un interes legat de asigurarea respectării dispozițiilor din dreptul Uniunii în domeniul protecției mediului.
27. În acest context, instanța de trimitere adresează următoarele întrebări:
„1) Articolul 4 din [Directiva‑cadru privind apa] sau [directiva respectivă] ca atare conferă unei organizații de protecție a mediului, în cadrul unei proceduri care nu este supusă unei evaluări a efectelor asupra mediului, în temeiul [Directivei EEM], drepturi pentru a căror apărare are acces la o procedură administrativă sau judiciară, în temeiul articolului 9 alineatul (3) din [Convenția de la Aarhus]?
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
2) Potrivit dispozițiilor Convenției de la Aarhus, aceste drepturi pot fi invocate deja în cadrul procedurii din fața autorității administrative sau este suficientă posibilitatea garantării unei protecții jurisdicționale împotriva deciziei autorității administrative?
3) Este admisibil ca, potrivit normelor de procedură naționale (articolul 42 din AVG), organizația de protecție a mediului – ca de altfel și alte părți din procedură – să fie nevoită să prezinte obiecții nu abia în cadrul unei acțiuni introduse la Verwaltungsgericht, ci, în timp util, deja în procedura desfășurată în fața autorităților administrative, sub sancțiunea pierderii calității de parte și a neadmiterii introducerii unei acțiuni la instanța administrativă?”
28. Aceleași întrebări au fost ridicate în cauza C‑663/15, Umweltverband WWF Österreich, care a făcut obiectul unei cereri de decizie preliminară adresate Curții de aceeași instanță de trimitere. Prin Decizia președintelui Curții din 20 ianuarie 2016, cauza menționată și cea de față au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii. Umweltverband WWF Österreich, Protect, Ötztaler Wasserkraft GmbH (cealaltă parte în cauza C‑663/15), Republica Austria, Regatul Țărilor de Jos și Comisia Europeană au depus observații scrise referitoare la ambele cauze. În cadrul ședinței comune din 15 martie 2017, toate aceste părți au prezentat observații orale.
29. Prin hotărârea din 27 aprilie 2017, instanța de trimitere a casat hotărârea pronunțată de Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunalul Administrativ Regional din Tirol) la 8 ianuarie 2015 în cauza C‑663/15, Umweltverband WWF Österreich. Prin ordonanța din 30 mai 2017, instanța de trimitere a constatat că procedura desfășurată de WWF în cauza respectivă a rămas fără obiect și că nu mai este necesar să se pronunțe. Prin ordonanța din 28 iunie 2017, instanța de trimitere a decis să retragă cererea de decizie preliminară formulată în cauza C‑663/15. Ordonanța menționată a fost notificată Curții la 10 iulie 2017. Cauzele C‑663/15 și C‑664/15 au fost disjunse prin Ordonanța președintelui Camerei a doua din 11 iulie 2017, iar cauza C‑663/15 a fost radiată în mod corespunzător din registrul Curții prin Ordonanța din 14 iulie 2017.
30. Este sincer regretabil că nu a fost informată Curtea mai devreme în legătură cu retragerea cauzei C‑663/15. Timpul și efortul utilizate pentru analizarea în detaliu a cauzei respective între 27 aprilie 2017 și 10 iulie 2017 se puteau investi mai bine în soluționarea altor cauze în curs. La fel cum spiritul de cooperare care stă la baza procedurii trimiterii preliminare în temeiul articolului 267 TFUE impune Curții să soluționeze eficient și prompt cauzele deferite acesteia, același spirit de cooperare presupune că instanța de trimitere trebuie să informeze Curtea despre orice modificare importantă a împrejurărilor care poate influența aspectul dacă o cerere de decizie preliminară este menținută în fața Curții.
Considerații introductive
31. Instanța de trimitere afirmă că proiectul vizat de procedura principală implică captarea apei dintr‑un pârâu local. Prin urmare, înțelegem că acesta presupune captarea de apă dulce de suprafață în sensul articolului 11 alineatul (3) litera (e) din Directiva‑cadru privind apa. Rezultă că proiectul este supus autorizării prealabile în conformitate cu măsurile naționale care transpun această dispoziție și este vizat de interdicția privind deteriorarea stării apelor de suprafață, prevăzută la articolul 4 alineatul (1) litera (a) punctul (i) din acea directivă.
32. Apoi, nu se contestă faptul că Protect îndeplinește condițiile pentru a aparține „publicului interesat”, în sensul articolului 2 punctul 5 din Convenția de la Aarhus, și că intră totodată în sfera noțiunii mai largi de „public”, în sensul articolului 6 din cuprinsul său.
Curtea este competentă să răspundă la întrebările preliminare?
33. În observațiile sale scrise, Comisia a susținut că Curtea are competența să răspundă la întrebările preliminare. Suntem de acord și vom aborda această chestiune doar pe scurt.
34. Convenția de la Aarhus este un acord mixt, încheiat de Uniune în temeiul unei competențe partajate cu statele membre. Dispozițiile convenției respective fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii(31). Curtea a confirmat deja că este competentă să interpreteze diferite dispoziții din Convenția de la Aarhus(32) și a pronunțat, în acest sens, un număr semnificativ de hotărâri în contextul cererilor de decizie preliminară și al procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor(33).
35. Mai concret, în Hotărârea Brown Bears I Curtea a statuat, în contextul articolului 12 alineatul (1) din Directiva habitate, că domeniul juridic în cauză este „acoperit în mare parte de [dreptul Uniunii]” și că, prin urmare, Curtea este competentă pentru a interpreta dispozițiile articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus(34).
36. În prezenta cauză, Protect susține că dreptul său de a participa la procedura privind cererea de acordare a unei autorizații pentru captarea apei și de a solicita controlul jurisdicțional derivă din articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa coroborat cu articolul 9 din Convenția de la Aarhus. Captările de apă din apele de suprafață și din apele subterane sunt supuse unor proceduri de autorizare în statele membre [articolul 11 alineatul (3) litera (e) din directivă]; acordarea unei asemenea autorizații este condiționată de respectarea printre altele a interdicției privind deteriorarea stării corpurilor de apă [articolul 4 alineatul (1)]; se pot acorda derogări de la această interdicție doar în condițiile stricte precizate la articolul 4 alineatul (7) din directiva respectivă.
37. Din aplicarea pură și simplă a normelor prevăzute în Hotărârea Brown Bears I rezultă competența Curții de a furniza o interpretare a articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus coroborat cu articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa.
Care sunt dispozițiile relevante din Convenția de la Aarhus?
38. Raționamentul care stă la baza Convenției de la Aarhus este acela că intensitatea implicării publicului și întinderea drepturilor acestuia în cadrul procedurilor administrative sunt proporționale cu efectul probabil asupra mediului al proiectelor în cauză.
39. Astfel, proiectele care ar putea avea un impact semnificativ asupra mediului sunt vizate de articolul 6 alineatul (1)(35) și, în consecință, de articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus. În virtutea acestor două dispoziții, organizațiile de protecție a mediului beneficiază de dreptul de participare la procedurile administrative care implică asemenea proiecte și de dreptul ulterior la controlul jurisdicțional al oricărei decizii luate.
40. Atunci când nu este probabil ca proiectul să aibă un impact semnificativ asupra mediului, articolul 6 și, prin urmare, articolul 9 alineatul (2) nu se aplică. Asemenea proceduri sunt vizate doar de articolul 9 alineatul (3), care se aplică „[î]n plus față de căile de atac prevăzute la [articolul 9] alineatele (1) și (2) și fără a le aduce atingere”. Pentru membrii publicului, articolul 9 alineatul (3) este astfel o dispoziție alternativă care poate fi utilizată pentru obținerea accesului la justiție atunci când nu poate fi invocat articolul 9 alineatele (1) și (2)(36).
41. Articolul 9 alineatul (3) prevede că membrii publicului trebuie să aibă „acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul”. Prin urmare, aceasta implică accesul la o procedură de contestare a legalității unei decizii (act al unei autorități publice) adoptate în urma unei proceduri administrative care, în opinia reclamantului, ar putea să contravină articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa. Aspectul dacă procedura prin intermediul căreia este atacat actul respectiv al unei autorități publice este propriu‑zis administrativă sau este judiciară depinde de dreptul național – din prezenta procedură reiese că, în Austria, în cazul deciziilor adoptate în temeiul WRG 1959, este judiciară.
42. Spre deosebire de articolul 6, articolul 9 alineatul (3) nu prevede dreptul de participare la procedura administrativă care conduce la adoptarea deciziei. Spre deosebire de articolul 9 alineatul (2), el nu reglementează în mod expres calitatea procesuală activă a organizațiilor de protecție a mediului. În opinia noastră, o explicație plauzibilă pentru acest din urmă aspect este că autorul Convenției de la Aarhus, întrucât a explicat cu multă atenție [la articolul 9 alineatul (2)] că, în ceea ce privește controlul jurisdicțional, trebuie să se considere că organizațiile de protecție a mediului care îndeplinesc cerințele de la articolul 2 alineatul (5) respectă cerința procedurală legată de „prezentarea unui interes suficient” sau „menținerea încălcării unui drept” (oricare a fost criteriul pentru calitatea procesuală activă pentru partea contractantă în cauză), a considerat că a furnizat deja orientări suficiente referitoare la această chestiune concretă.
43. Instanța de trimitere a identificat articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus ca fiind dispoziția aplicabilă în prezenta cauză. În acest sens, ea afirmă în mod expres că Directiva EEM nu impune evaluarea impactului în cazul proiectelor de captare a apei pentru producerea de zăpadă artificială și că, prin urmare, cererea de acordare a unei autorizații formulată de Aichelberglift trebuie să fie analizată doar în funcție de dispozițiile naționale în domeniul apei (și anume WRG 1959). În cursul ședinței, atât guvernul neerlandez, cât și Protect au sugerat că, cel puțin într‑o anumită măsură, trebuia să se considere că articolul 9 alineatul (2) se aplică în procedura principală.
44. Din dosarul aflat înaintea Curții reiese că proiectul Aichelberglift nu intră în domeniul de aplicare al anexei I la Convenția de la Aarhus(37) sau în cel al anexei I la Directiva EEM(38), iar astfel nu era supus unei evaluări a impactului în temeiul directivei respective. Instanța de trimitere a confirmat respectiva analiză în decizia de trimitere. În consecință, articolul 6 alineatul (1) litera (a) din Convenția de la Aarhus nu este aplicabil.
45. În ceea ce privește articolul 6 alineatul (1) litera (b), părțile contractante sunt obligate să stabilească dacă un anumit proiect „poate avea un impact semnificativ asupra mediului” (sublinierea noastră)(39). În acest sens, „simpla probabilitate a unui impact semnificativ atrage obligația [respectivă]”(40). Dimensiunea, localizarea și caracteristicile impactului potențial al proiectului asupra mediului sunt factorii relevanți de care trebuie să se țină cont(41).
46. Elementele aflate înaintea Curții nu sunt suficiente pentru a stabili dacă proiectul Aichelberglift intră sub incidența articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus. În special, nu reiese în mod clar din decizia de trimitere dacă proiectul care face obiectul procedurii principale a fost sau trebuia să fie analizat pentru a se stabili – în conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Directiva EEM sau cu articolul 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus – dacă trebuia să fie supus unei evaluări a impactului(42) și dacă Protect putea (sau nu putea) să conteste rezultatele aprecierii respective(43). De asemenea, nu este clar dacă și în ce măsură proiectul este situat într‑o ASC în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva habitate și dacă importanța efectelor proiectului asupra apei a fost (sau nu a fost) analizată în cadrul evaluării impactului efectuate în temeiul articolului 6 alineatul (3) din directiva menționată. În sfârșit, relația precisă dintre evaluarea în cauză și procedura de autorizare din procedura principală nu este în totalitate clară, în timp ce faptul că ele sunt (eventual) interdependente poate fi relevant pentru aplicabilitatea articolului 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus(44).
47. Revine instanței de trimitere sarcina să realizeze constatările de fapt necesare pentru a stabili dacă proiectul Aichelberglift intră sub incidența articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus. În cazul unui răspuns afirmativ, articolul 9 alineatul (2) ar fi într‑adevăr aplicabil. În această situație, răspunsurile la întrebările instanței de trimitere se găsesc deja în jurisprudența abundentă referitoare la articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus(45), astfel cum a fost elaborată în special în contextul articolului 11 din Directiva EEM, care reflectă cele mai multe dintre dispozițiile articolului 9 alineatul (2).
48. În continuare, vom pleca de la premisa că articolul 6, iar astfel și articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus nu se aplică și că procedura care a generat cererea de decizie preliminară, în care Protect susține că autorizarea societății Aichelberglift pentru captarea apei în vederea producerii de zăpadă artificială încalcă articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa, trebuie să fie analizată exclusiv din perspectiva articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus.
Cu privire la prima întrebare
49. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o organizație de protecție a mediului poate invoca articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa sau directiva respectivă în întregul său coroborată cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus pentru a ataca, în fața unei autorități administrative sau a unei instanțe, legalitatea unor acțiuni sau a unor omisiuni ale autorității competente în cadrul unei proceduri administrative care nu este vizată de Directiva EEM, cum este cea care face obiectul procedurii principale.
50. Întrebarea este formulată în termeni generali. Procedura administrativă în prezenta cauză a fost desfășurată de autoritatea competentă în conformitate cu WRG 1959, care este menită să asigure transpunerea Directivei‑cadru privind apa. Actul contestat în procedura principală este o autorizație acordată în temeiul WRG 1959. Instanța de trimitere a arătat că o asemenea autorizație este supusă unei căi de atac la Landesverwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ Regional).
51. Prin urmare, problema centrală care trebuie să fie abordată atunci când se analizează această întrebare este cea a calității procesuale active a organizațiilor de protecție a mediului pentru contestarea unei astfel de autorizații în fața unei instanțe în contextul articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa. Vom analiza mai întâi sensul articolului 4 din directiva menționată, iar apoi vom analiza problema calității procesuale active a organizațiilor de protecție a mediului pentru contestarea legalității autorizațiilor în cauză.
Sensul articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa
52. Guvernul austriac susține că articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa nu are efect direct întrucât nu desemnează anumiți destinatari, în timp ce guvernul neerlandez și Protect afirmă că organizațiile recunoscute de protecție a mediului trebuie să poată invoca dispoziția respectivă.
53. Directiva‑cadru privind apa face referire la apă ca fiind un patrimoniu care trebuie protejat, apărat și tratat ca atare [considerentul (1)]. Directiva stabilește un cadru pentru prevenirea deteriorării, asigurarea unei protecții sporite și îmbunătățirea mediului acvatic în Uniunea Europeană [considerentul (19) și articolul 1]. Ea contribuie la îndeplinirea obiectivelor în materie de mediu ale tratatului [considerentul (11)].
54. Articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa, care prevede obiectivul general de mediu urmărit de directivă, ocupă o poziție centrală în ansamblul sistemului de protecție a apei instituit prin această directivă.
55. În pofida faptului că Directiva‑cadru privind apa este o directivă‑cadru, Curtea a statuat în hotărârea de referință pronunțată în cauza Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland că „articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2000/60 nu se limitează să prevadă, potrivit unei formulări programatice, simple obiective de planificare a gestionării, ci produce efecte obligatorii”(46). Formularea articolului 4 alineatul (1) litera (a) punctul (i), care prevede că „statele membre pun în aplicare măsurile necesare pentru a preveni deteriorarea stării tuturor corpurilor de apă de suprafață”, implică obligația statelor membre de a acționa în acest sens(47). Obligația în cauză trebuie să fie respectată în special atunci când se aprobă proiecte individuale în cadrul regimului juridic al protecției apelor, în special prin refuzul autorizării proiectelor care sunt de natură să deterioreze starea corpului de apă în discuție, cu excepția cazului în care se consideră că proiectul respectiv intră sub incidența derogării prevăzute la articolul 4 alineatul (7)(48).
56. Curtea a interpretat pe larg noțiunea „deteriorarea stării” unui corp de apă de suprafață de la articolul 4 alineatul (1) litera (a) punctul (i) din Directiva‑cadru privind apa. Astfel, trebuie să se considere că există o deteriorare de îndată ce starea a cel puțin unul dintre elementele de calitate, în sensul anexei V la directiva menționată, se degradează cu o clasă, chiar dacă această degradare nu se traduce printr‑o degradare de clasificare, în ansamblul său, a corpului de apă de suprafață(49).
57. Potrivit unei jurisprudențe constante, în toate cazurile în care dispozițiile unei directive par, din punctul de vedere al conținutului, necondiționate și suficient de precise, aceste dispoziții pot fi invocate, în lipsa unor măsuri de aplicare luate în termenele stabilite, împotriva oricărei dispoziții naționale neconforme cu directiva sau în măsura în care sunt de natură să definească drepturi pe care particularii le pot valorifica în raport cu statul(50).
58. În opinia noastră, interdicția privind deteriorarea este strictă, necondiționată și suficient de precisă pentru conferirea unui efect direc(51).
59. În contextul directivelor în materie de mediu, Curtea a statuat în mai multe cauze că dispozițiile suficient de precise privind protecția patrimoniului natural comun au efect direct în pofida faptului că ele nu conferă în mod direct drepturi particularilor(52). Mai recent, Curtea a recunoscut efectul direct al articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate(53), care impune obligația efectuării unei evaluări a impactului înainte de acordarea autorizației pentru un proiect care ar putea afecta în mod semnificativ un sit protejat. De asemenea, Curtea a statuat că, în toate cazurile în care nerespectarea măsurilor impuse printr‑o directivă ar putea pune în pericol sănătatea persoanelor, acestea trebuie să poată invoca normele imperative în vederea valorificării drepturilor lor(54).
60. În hotărârile respective, inclusiv în Hotărârea Brown Bears II, Curtea a statuat că ar fi incompatibil cu efectul obligatoriu pe care articolul 288 TFUE îl atribuie unei directive să se excludă, în principiu, posibilitatea ca obligațiile pe care aceasta le impune să fie invocate de organizațiile recunoscute de protecție a mediului. Atunci când legiuitorul Uniunii a impus statelor membre, prin directivă, obligația de a adopta o anumită conduită, efectul util al unei asemenea obligații ar fi diminuat dacă particularii nu ar putea să se prevaleze de aceasta în fața instanțelor naționale. Efectul său util ar fi diminuat în mod similar dacă instanțele naționale nu ar putea să o ia în considerare ca element al dreptului Uniunii pentru a statua dacă legiuitorul național, în exercitarea libertății de care dispune în ceea ce privește alegerea formei și a metodelor de punere în aplicare, s‑a încadrat în limitele marjei sale de apreciere stabilite de directivă(55).
61. Posibilitatea invocării articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa decurge din acțiunea (contrară dreptului Uniunii) care trebuie să fie interzisă. Prin urmare, în opinia noastră, organizațiile de protecție a mediului pot invoca articolul 4 în măsura în care mijloacele de reparație juridică sunt disponibile acestora în dreptul național(56).
O organizație de protecție a mediului are calitatea procesuală activă necesară pentru invocarea articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa?
62. Potrivit guvernului austriac, cu excepția dispoziției limitate de la articolul 14, Directiva‑cadru privind apa nu prevede participarea sau dreptul la control jurisdicțional. Acest fapt este în contradicție cu anumite alte directive în materie de mediu(57), dintre care unele au fost modificate în mod expres în vederea punerii în aplicare a drepturilor prevăzute la articolul 9 din Convenția de la Aarhus(58). El adaugă că articolul 9 alineatul (3) din convenția respectivă, care este dispoziția invocată de Protect pentru justificarea calității sale procesuale active, nu are efect direct.
Observații cu caracter general cu privire la interpretarea articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus
63. Articolul 9 alineatul (3) prevede că fiecare parte trebuie să se asigure că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, dacă acestea există, membrii publicului (printre care se află și organizațiile de protecție a mediului) au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul. El prevede astfel printre altele dreptul de a contesta actele autorităților administrative adoptate în cadrul unor proceduri cu caracter administrativ.
64. Toate părțile sunt de acord că nicio dispoziție din dreptul Uniunii adoptată în mod expres pentru punerea în aplicare a articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus nu se aplică în prezentul context. În particular, Directiva‑cadru privind apa stabilește un cadru legislativ fără a specifica normele procedurale detaliate necesare în vederea punerii sale în aplicare. Articolul 4 ca atare nu conferă organizațiilor de protecție a mediului dreptul de a exercita o cale de atac administrativă sau judiciară. Singura dispoziție relevantă pare să fie articolul 14 alineatul (1) („Informarea și consultarea publicului”), care prevede că statele membre „încurajează participarea activă a tuturor părților interesate de punerea în aplicare a [acestei] directive”(59). Considerăm că dispoziția menționată este prea abstractă pentru a fi invocată în mod direct ca sursă de drepturi procedurale.
65. Curtea a statuat că articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus nu are efect direct(60). Astfel, organizațiile de protecție a mediului nu se pot întemeia în mod direct pe dispoziția respectivă pentru a invoca deținerea calității procesuale active în vederea contestării actelor autorităților naționale, cum este autorizația acordată societății Aichelberglift.
66. În lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a prevedea modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor în justiție destinate să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii, în speță de Directiva‑cadru privind apa coroborată cu Convenția de la Aarhus, statele membre având responsabilitatea de a asigura în fiecare caz o protecție efectivă a acestor drepturi(61).
67. Autonomia procedurală a statelor membre nu este absolută. Ea trebuie să fie exercitată în concordanță cu scopurile și obiectivele Convenției de la Aarhus și ale Directivei‑cadru privind apa.
68. Reamintim că, în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona la 1 decembrie 2009, principiul „nivelului înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului”, prevăzut la articolul 3 alineatul (3) TUE, a devenit un obiectiv călăuzitor al dreptului Uniunii. Același principiu este consacrat la articolul 37 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(62) care – din nou, în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona – face parte din dreptul primar al Uniunii și trebuie să fie considerată un instrument de interpretare a dreptului derivat(63).
69. Din Directiva‑cadru privind apa rezultă că revine statelor membre responsabilitatea pentru punerea în aplicare a obiectivelor de mediu ale directivei respective, astfel cum sunt prevăzute în special la articolele 1 și 4 și că succesul directivei menționate se bazează în special pe informarea, consultarea și participarea publicului [considerentul (14)](64). Mai mult, în conformitate cu articolul 14 alineatul (1), statele membre încurajează participarea activă a tuturor părților interesate de punerea în aplicare a Directivei‑cadru privind apa.
70. Dispozițiile menționate indică modul în care trebuie să fie interpretat articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Participarea publicului în primele etape ale unei proceduri administrative în conformitate cu articolul 14 alineatul (1) din Directiva‑cadru privind apa ar fi în mare măsură lipsită de sens dacă nu ar fi posibil ca cel puțin unii dintre membrii publicului să obțină calitatea procesuală activă la un moment ulterior, în special pentru a contesta conformitatea deciziilor adoptate în cadrul procedurii respective cu directiva în cauză.
Criterii pe care statele membre le pot stabili în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus
71. Este adevărat că, în contextul Convenției de la Aarhus, statele membre beneficiază de multă flexibilitate. În special, dreptul la o cale de atac administrativă sau judiciară de la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus poate fi acordat doar acelor membri ai publicului care „îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există”.
72. Totuși, atunci când stabilesc norme procedurale pentru punerea în aplicare a articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, statele membre trebuie să aibă în vedere faptul că respectiva convenție urmărește „[…] punerea la dispoziția publicului, inclusiv a organizațiilor, a unor mecanisme juridice eficiente, astfel încât interesele legitime ale acestuia să fie protejate, iar legea să fie aplicată” [considerentul (18)].
73. Expresia „în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există”, nu poate servi „drept scuză pentru introducerea sau menținerea unor criterii atât de stricte încât să împiedice în mod efectiv contestarea de către toate sau aproape toate organizațiile de protecție a mediului a acțiunilor sau a omisiunilor care contravin legislației naționale în domeniul mediului”; această expresie „indică abținerea părților de la stabilirea unor criterii prea stricte. Astfel, accesul la asemenea proceduri trebuie să fie prezumția, iar nu excepția” și „orice astfel de criteriu trebuie să fie în concordanță cu obiectivele convenției privind asigurarea accesului la justiție”(65). Considerăm că cea mai firească interpretare a expresiei de mai sus este aceea că ea constituie o trimitere la cerințele procedurale alternative care constau în „prezentarea unui interes suficient” sau „menținerea încălcării unui drept”, prevăzute la articolul 9 alineatul (2).
74. În Concluziile noastre prezentate în cauza Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening(66), am analizat condițiile care pot fi prevăzute de statele membre în temeiul articolului 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 (în prezent înlocuită de Directiva EEM), care face referire la „toate cerințele prevăzute în legislația internă”(67). Ceea ce am scris acolo este valabil și în contextul de față. Considerăm că organizațiile de protecție a mediului care promovează protecția mediului și îndeplinesc cerințele justificate în mod obiectiv, transparente și nediscriminatorii care facilitează accesul la justiție în dreptul național trebuie să aibă dreptul de a invoca articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus.
75. Rezultă că dreptul național nu poate exclude la modul general dreptul tuturor organizațiilor de protecție a mediului care decurge din articolul 9 alineatul (3) sub pretextul introducerii în dreptul lor național a unor „criterii” pentru exercitarea acestor drepturi(68). În cauza Trianel(69), am sugerat că, la fel ca și un Ferrari cu ușile încuiate, un sistem de protecție are o utilitate practică redusă dacă este cu totul inaccesibil pentru anumite categorii de acțiuni.
76. O asemenea interpretare a noțiunii „[criterii], în cazul în care acestea există” ar avea într‑adevăr consecințe inacceptabile. Un sistem procedural care practic a exclus dreptul oricărei organizații de protecție a mediului de a contesta actele administrative emise în temeiul dispozițiilor naționale de punere în aplicare a Directivei‑cadru privind apa ar fi de natură să aducă atingere în mod serios efectului util al interdicției prevăzute la articolul 4(70) și, mai general, ar pune în pericol grav atingerea obiectivului de nivel înalt de protecție a mediului consacrat la articolul 37 din cartă.
Rolul organizațiilor de protecție a mediului
77. Mediul natural ne aparține tuturor, iar protecția sa este responsabilitatea noastră colectivă. Curtea a admis că normele legislației Uniunii în domeniul mediului, în cea mai mare parte, reglementează interesul public, iar nu doar protecția intereselor particularilor ca atare(71). Nici apa, nici peștii care înoată în ea nu pot introduce o acțiune în justiție. De asemenea, copacii nu au calitate procesuală activă(72).
78. Atât instanța de trimitere în cuprinsul deciziei de trimitere, cât și guvernul austriac în cursul ședinței au arătat că în dreptul austriac un reclamant are calitate procesuală activă în procedurile administrative sau judiciare doar în măsura în care deține drepturi materiale subiective despre care susține că au fost încălcate. Prin însăși natura lor, organizațiile de protecție a mediului nu pot îndeplini condiția privind deținerea unor drepturi materiale. Aceasta face să fie practic imposibilă contestarea unei decizii administrative de către o asemenea organizație în fața unei autorități administrative sau a unei instanțe, indiferent cu câtă diligență acționează sau cât de pertinente sunt observațiile pe care intenționează să le prezinte.
79. După cum am înțeles, nici măcar titularii de drepturi individuali nu ar putea să introducă o acțiune în constatarea încălcării unei dispoziții destinate să protejeze mediul ca atare sau a uneia care protejează interesul public, cum este interdicția privind deteriorarea prevăzută la articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa. Rezultă că, cu excepția situației în care drepturile materiale ale particularilor se întâmplă să coincidă cu interesul public și în afară de cazul în care particularii respectivi decid să introducă o acțiune în vederea valorificării drepturilor în cauză în fața unei autorități competente sau a unei instanțe, nimeni nu poate acționa pentru protecția mediului(73).
80. După cum am arătat în Concluziile noastre prezentate în cauza Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening(74), organizațiile de protecție a mediului reprezintă expresia interesului colectiv și public, care nu ar putea fi apărat în caz contrar de nimeni altcineva. Ele concentrează revendicările mai multor particulari într‑o singură acțiune, acționează ca un filtru și contribuie cu cunoștințele lor specializate, plasând astfel instanța într‑o poziție mai bună pentru a soluționa litigiul. Astfel, pe termen lung, ele ameliorează funcționarea procedurilor în domeniul mediului. În acest mod, organizațiile de protecție a mediului joacă un rol decisiv în protecția patrimoniului nostru de mediu comun.
81. Autorii Convenției de la Aarhus nu au optat pentru introducerea unei actio popularis în materie de mediu. Ei au ales în schimb să consolideze rolul organizațiilor de protecție a mediului. Astfel, ei au adoptat o cale de mijloc între abordarea maximalistă (actio popularis) și abordarea minimalistă (dreptul la acțiune individuală disponibil doar părților care au un interes direct în joc)(75). În opinia noastră, acesta a fost un compromis rezonabil și pragmatic.
82. Curtea a admis că particularii și asociațiile sunt chemați să joace un rol activ în protecția mediului(76). Al șaptelea, al treisprezecelea și al șaptesprezecelea considerente ale Convenției de la Aarhus subliniază importanța organizațiilor de protecție a mediului. După cum a observat în mod corect avocatul general Kokott în Concluziile sale prezentate în cauza Brown Bears II(77), articolul 2 alineatul (5) din Convenția de la Aarhus prevede recunoașterea intereselor organizațiilor care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate condițiile prevăzute de dreptul național. De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat rolul jucat de organizațiile neguvernamentale, constatând că, în ceea ce privește chestiunile publice, ele pot fi caracterizate drept „câini de pază” în plan social(78).
83. În termeni generali, considerăm că factorul de decizie în procedurile administrative sau judiciare trebuie să aibă mai multe, iar nu mai puține informații despre implicațiile asupra mediului ale unui proiect propus. Aceasta pledează în favoarea acordării calității procesuale active organizațiilor de protecție a mediului care îndeplinesc criteriile relevante referitoare la existența și la activitatea lor prevăzute în dreptul național(79). Având în vedere rolul lor în materie de mediu, asemenea organizații sunt în mod special în măsură să ofere informații relevante.
84. În opinia noastră, articolul 2 alineatul (5) și articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus constituie un model pentru înțelegerea modului în care trebuie să fie abordat rolul organizațiilor de protecție a mediului ca agenți în domeniul mediului. Atunci când directivele Uniunii în materie de mediu prevăd obligații ale statelor membre, organizațiile de protecție a mediului care îndeplinesc criteriile stabilite la articolul 2 alineatul (5) din Convenția de la Aarhus ar trebui în principiu să poată ajunge în fața unei instanțe pentru a susține că a avut loc o încălcare a acestor obligații în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din cuprinsul său.
85. Particularii afectați de un proiect care are efecte asupra mediului au în mod firesc calitate procesuală activă pentru apărarea proprietății lor sau a altor interese împotriva eventualelor daune care pot fi cauzate de un proiect. Dacă se refuză organizațiilor de protecție a mediului calitatea procesuală activă pentru a solicita unei instanțe să verifice dacă o decizie administrativă este în concordanță cu obligațiile statului membru în cauză, cum sunt cele care decurg din articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa, mediul – altfel spus, interesul public – nu va fi reprezentat și apărat în mod corespunzător. Aceasta ar conduce la un rezultat absurd în sensul că proprietatea privată și interesele particularilor ar fi mai bine protejate împotriva unor eventuale erori ale autorităților administrative decât interesul public. Nu este posibil ca intenția legiuitorului să fi fost crearea unei asemenea discrepanțe.
Efectul articolului 47 din cartă
86. Mai mult, articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa trebuie să fie interpretat din perspectiva articolului 47 din cartă(80).
87. Dispoziția menționată din dreptul primar al Uniunii reafirmă principiul protecției jurisdicționale efective. El impune ca orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate să aibă dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de acest articol(81).
88. Potrivit articolului 51 alineatul (1), carta poate fi invocată împotriva statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii(82). În cazul în care un stat membru stabilește norme de drept procedural care limitează posibilitatea unei organizații de protecție a mediului de a introduce o acțiune în interes public prin care să invoce încălcarea articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa, el pune în aplicare obligații care decurg din dreptul Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă(83). Mai mult, relevanța articolului 47 din cartă nu este limitată la situațiile în care o dispoziție materială din dreptul Uniunii este cuplată cu o dispoziție procedurală care conferă dreptul la protecție jurisdicțională efectivă(84).
89. O normă procedurală care, în principiu și în practică, face extrem de dificil pentru o organizație de protecție a mediului să joace rolul prevăzut la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus și să conteste legalitatea unei decizii administrative despre care consideră că a fost luată cu încălcarea articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa este în mod necesar în contradicție cu dreptul fundamental la o cale de atac jurisdicțională efectivă consacrat în dreptul Uniunii(85).
90. Aspectul că un stat membru a optat în ordinea sa juridică internă pentru calitatea procesuală activă întemeiată pe drepturi, iar nu pe interes nu este suficient pentru ca o asemenea excludere generală să devină legală. Formularea articolului 9 din Convenția de la Aarhus interpretat în întregul său indică faptul că autorii acestei convenții au fost pe deplin conștienți de diferențele existente între părți în ceea ce privește normele referitoare la calitatea procesuală activă. Ei au elaborat cu atenție dispozițiile articolului 9, care reglementează calitatea procesuală activă a organizațiilor de protecție a mediului, astfel încât accesul la instanțe să nu depindă de alegerea făcută de o anumită parte contractantă.
Observații finale
91. Recunoașterea calității procesuale active a organizațiilor de protecție a mediului în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus în asemenea împrejurări nu înseamnă atribuirea unui efect direct dispoziției respective pe ușa din dos. Aceasta este, mai degrabă, consecința logică a necesității de a asigura efectul util al articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa, analizat din perspectiva dreptului fundamental la o cale de atac efectivă.
92. Curtea s‑a arătat în repetate rânduri pregătită să subscrie unei interpretări largi, teleologice a legislației Uniunii în domeniul mediului(86). Abordarea pe care o prezentăm nu face decât să consolideze ceea ce Curtea a statuat deja în Hotărârea Brown Bears II.
93. În sfârșit, informațiile aflate înaintea Curții sugerează că nu există un conflict între interpretarea pe care o propunem și articolul 132 alineatul (1) din Bundesverfassungsgesetz (Constituția federală) (care face parte din capitolul VII, intitulat „Garanții constituționale și administrative”). După cum a arătat instanța de trimitere, din perspectiva dispoziției menționate, doar o persoană fizică sau juridică care invocă încălcarea drepturilor sale printr‑o decizie a unei autorități administrative și care a fost parte în procedura administrativă anterioară poate susține că au fost încălcate aceste drepturi prin exercitarea în fața unei instanțe administrative a unei căi de atac împotriva deciziei administrative în cauză. După cum înțelegem, aceste cerințe nu par să constituie un obstacol în calea recunoașterii calității procesuale active a organizațiilor de protecție a mediului pentru contestarea legalității deciziilor administrative în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus.
94. Prin urmare, răspunsul la prima întrebare trebuie să fie acela că articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus și cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că se opune unor norme procedurale naționale care împiedică o organizație de protecție a mediului, care este înființată în mod corespunzător și funcționează în conformitate cu cerințele dreptului național, să aibă acces la o procedură administrativă sau judiciară în sensul articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus pentru a contesta actele unei autorități competente adoptate în cadrul unei proceduri administrative desfășurate în temeiul dispozițiilor din dreptul național de punere în aplicare a directivei respective.
95. Întrucât am răspuns afirmativ la prima întrebare a instanței de trimitere, este necesar să analizăm și a doua și a treia întrebare.
Cu privire la a doua întrebare
96. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, potrivit Convenției de la Aarhus, este obligatoriu ca o organizație de protecție a mediului să poată invoca o încălcare a articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa în cursul procedurii desfășurate în fața unei autorități administrative sau dacă este suficient ca o asemenea organizație să aibă posibilitatea de a ataca în instanță decizia autorității administrative adoptate la finalul procedurii menționate.
97. Din răspunsul pe care l‑am propus la prima întrebare rezultă că o organizație de protecție a mediului trebuie să poată invoca articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus în vederea contestării deciziei autorității administrative care a fost adoptată la finalul procedurii administrative desfășurate în temeiul dispozițiilor din dreptul național de punere în aplicare a Directivei‑cadru privind apa.
98. Rămâne întrebarea dacă, potrivit Convenției de la Aarhus, este de asemenea obligatoriu ca o organizație de protecție a mediului să poată invoca articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa în cursul unei asemenea proceduri administrative. Altfel spus, ea trebuie să aibă dreptul de a participa la o astfel de procedură? Vom aborda această întrebare în două etape: mai întâi în termeni generali și apoi luând în considerare contextul particular al dreptului austriac.
Dreptul de participare: observații generale
99. Articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus prevede dreptul la exercitarea unor căi de atac administrative sau judiciare împotriva unor „acțiuni […] ale autorităților publice”. Acestea includ deciziile administrative adoptate la finalul procedurilor administrative. Spre deosebire de articolul 6 din convenția menționată, articolul 9 alineatul (3) nu prevede dreptul de participare la procedurile administrative. Dreptul în cauză trebuie să fie analizat din perspectiva articolului 6. Totuși, pentru motivele prezentate anterior(87), plecăm de la premisa că articolul 6 și articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus nu se aplică în prezenta cauză.
100. Faptul că o organizație de protecție a mediului are dreptul să conteste o decizie administrativă nu implică în sine existența dreptului de a participa la procedura care conduce la adoptarea deciziei respective. Curtea a statuat că participarea la procedurile de adoptare a deciziilor privind mediul este distinctă și are o altă finalitate decât calea de atac(88).
101. Spre deosebire de alte directive în domeniul mediului(89), Directiva‑cadru privind apa nu prevede în mod expres participarea publicului. De asemenea, ea nu impune, ca Directiva habitate, ca un proiect să fie aprobat doar, „după caz, după ce au consultat opinia publică”.
102. Totuși, articolul 14 alineatul (1) din Directiva‑cadru privind apa, intitulat „Informarea și consultarea publicului”, prevede că statele membre „încurajează participarea activă a tuturor părților interesate de punerea în aplicare a [acestei] directive”(90), iar considerentul (14) precizează că succesul prezentei directive se bazează în special pe informarea, consultarea și participarea publicului. Procedura de acordare a unei autorizații în temeiul WRG 1959 trebuie să fie considerată o punere în aplicare a directivei menționate(91).
103. În opinia noastră, dacă „participarea” publicului organizată de un stat membru în conformitate cu articolul 14 alineatul (1) din Directiva‑cadru privind apa nu este însoțită de drepturi procedurale care să permită membrilor publicului să își exprime punctul de vedere și să solicite autorității competente să țină cont de acesta, nu este respectat scopul dispoziției respective. O asemenea formă de „participare” a publicului nu ar merita să fie denumită „consultare”. Ea ar fi mai degrabă similară unei „declarații de intenție” a autorității competente către public.
104. Curtea a arătat deja că deținerea calității de parte în procedura administrativă permite unei organizații de protecție a mediului să participe mai activ la procesul decizional, dezvoltându‑și mai mult și în mod mai pertinent argumentele privind riscul ca proiectul planificat să aibă efecte negative asupra mediului. Autoritățile competente sunt obligate să ia în considerare aceste argumente înainte de autorizarea proiectului în cauză. În lipsa unei asemenea participări, este posibil ca argumentele care vizează protecția mediului să nu fie nici invocate, nici luate în considerare vreodată, astfel încât obiectivul fundamental al procedurii menționate la articolul 14 alineatul (1) din Directiva‑cadru, și anume acela de a asigura un nivel ridicat de protecție a mediului, ar putea să nu fie atins(92).
105. Mai mult, scopul procedurii administrative în probleme de mediu, inclusiv cele legate de apă, este adoptarea unei decizii care să concilieze interesul solicitantului de autorizație cu constrângerile impuse de necesitatea protejării mediului înconjurător. O procedură eficientă este una în care organizația de protecție a mediului poate participa într‑o etapă incipientă pentru a prezenta considerațiile relevante în domeniul mediului. Aceasta asigură o procedură echilibrată și poate reduce probabilitatea unor litigii ulterioare. Curtea a avut în vedere întotdeauna necesitatea promovării economiei procedurale în diferite tipuri de proceduri(93).
106. Rezultă că acordarea calității de parte în procedura administrativă organizațiilor de protecție a mediului în vederea invocării unor dispoziții direct aplicabile din legislația Uniunii în domeniul mediului, cum este articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa(94), contribuie la menținerea și îmbunătățirea mediului acvatic în interiorul Uniunii și, mai general, la atingerea obiectivelor legislației menționate(95).
107. În lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, revine instanței de trimitere, în conformitate cu principiul interpretării coerente, sarcina de a interpreta dreptul său procedural național, în cea mai mare măsură posibilă, din perspectiva acestor obiective pentru a garanta punerea lor în aplicare efectivă(96).
Dreptul de participare în contextul dreptului austriac
108. Instanța de trimitere a arătat că, în conformitate cu articolul 132 alineatul (1) din Bundesverfassungsgesetz (Constituția federală), doar persoanele fizice sau juridice care au avut calitatea de parte în procedura administrativă anterioară pot exercita o cale de atac în fața unei instanțe sau a unei instanțe administrative [in casu, Verwaltungsgericht (Tribunalul Administrativ) al unui anumit land] împotriva deciziei adoptate la finalul unei asemenea proceduri. Prin urmare, calitatea de parte în procedura administrativă și dreptul de a formula o cale de atac sunt direct interconectate. Lipsa sau pierderea calității de parte în procedura desfășurată în fața autorității administrative determină astfel pierderea dreptului de a contesta decizia autorității administrative respective în instanță prin exercitarea unei căi de atac.
109. În principiu, o asemenea cerință privind participarea în prealabil la procedura administrativă nu pare să aducă atingere drepturilor garantate de Convenția de la Aarhus sau de Directiva‑cadru privind apa. Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă prevăzut la articolul 47 din cartă și principiul efectivității nu se opun ca o astfel de cerință să constituie o condiție pentru inițierea unei proceduri în instanță dacă normele care reglementează calea de atac respectivă nu afectează în mod disproporționat efectivitatea protecției jurisdicționale(97).
110. Totuși, după cum înțelegem poziția adoptată în dreptul austriac, este practic imposibil ca o organizație de protecție a mediului să obțină calitatea de parte într‑o asemenea procedură administrativă în vederea promovării obiectivelor obligatorii ale legislației Uniunii în domeniul mediului, prevăzute la articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa(98).
111. Dacă poziția adoptată în dreptul național este într‑adevăr cea prezentată mai sus – aspect care trebuie să fie verificat de instanța de trimitere –, a refuza unei organizații de protecție a mediului calitatea de parte într‑o procedură administrativă ar echivala cu negarea dreptului la o cale de atac judiciară efectivă care revine unei astfel de organizații în temeiul articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus coroborat cu articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa. Din răspunsul pe care l‑am propus la prima întrebare rezultă că, atunci când acest drept de participare este necesar pentru promovarea obiectivelor obligatorii ale legislației Uniunii în domeniul mediului prevăzute la articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa, nu este permisă privarea unei organizații de protecție a mediului de dreptul respectiv.
112. Prin urmare, răspunsul la a doua întrebare trebuie să fie următorul:
– O instanță națională este obligată să interpreteze dreptul procedural național referitor la calitatea de parte în procedura administrativă de acordare a unei autorizații desfășurate în temeiul legislației naționale de punere în aplicare a Directivei‑cadru privind apa, precum cea care face obiectul procedurii principale, pe cât posibil în concordanță cu obiectivele prevăzute de Directiva‑cadru privind apa [în special articolul 4 și articolul 14 alineatul (1) din cuprinsul său] astfel încât să permită organizațiilor de protecție a mediului să invoce dispozițiile menționate în cursul procedurii administrative în fața autorității naționale.
– Atunci când dreptul unei organizații de protecție a mediului, care este înființată în mod corespunzător și funcționează în conformitate cu cerințele dreptului național, de a contesta actele adoptate în cadrul unei proceduri administrative de către autoritățile naționale competente în temeiul articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa în fața unei autorități administrative sau a unei instanțe este condiționat de participarea în prealabil într‑o asemenea procedură, articolul în cauză coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus și cu articolul 47 din cartă trebuie să fie interpretat în sensul că se opune normelor procedurale naționale care împiedică o organizație de acest tip să obțină calitatea de parte într‑o astfel de procedură.
Cu privire la a treia întrebare
113. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă normele de procedură naționale, cum este articolul 42 din AVG, pot impune organizațiilor de protecție a mediului să prezinte obiecții în timp util deja în cursul procedurii de autorizare, sub sancțiunea pierderii calității de parte la procedura respectivă și a dreptului de a ataca în fața instanței competente actele autorităților competente adoptate ulterior în cadrul acestei proceduri(99).
114. Considerăm că întrebarea, astfel cum a fost formulată, este neobișnuită. În mod logic, putem să credem că articolul 42 din AVG se poate aplica doar cuiva care este deja parte. Totuși, instanța de trimitere a arătat că, potrivit dreptului procedural austriac [articolul 102 alineatul (1) din WRG 1959], organizațiile de protecție a mediului precum Protect nu pot obține calitatea de parte într‑o asemenea procedură(100). Prin urmare, putem presupune că articolul 42 din AVG fie nu se poate aplica organizației Protect, fie, în cazul aplicării sale, aceasta nu ar avea niciun efect asupra rezultatului procedurii principale. În astfel de împrejurări, a treia întrebare ar părea că este ipotetică(101).
115. Totuși, se poate deduce din explicațiile instanței de trimitere că cererea formulată de Protect de a deveni parte a fost respinsă împreună cu obiecțiile sale împotriva proiectului în temeiul articolului 42 din AVG pentru motivul că Protect nu a prezentat obiecțiile referitoare la apă (în conformitate cu WRG 1959) în timp util în cadrul procedurii administrative(102). Acest fapt sugerează că Protect putea să obțină calitatea de parte dacă ar fi prezentat astfel de obiecții la timp.
116. Dilema de mai sus nu a fost soluționată în cursul ședinței.
117. În continuare, vom porni de la premisa că Protect putea să își asigure calitatea de parte în procedura administrativă prin prezentarea obiecțiilor necesare în timp util.
118. Guvernul austriac susține (probabil în temeiul interpretării pe care o dă dreptului național) că Protect trebuia să prezinte obiecțiile fără a aștepta să fie admisă ca parte.
119. Din elementele aflate înaintea Curții deducem că nu este în niciun caz evident, potrivit legislației austriece, că o organizație de protecție a mediului ar trebui să înțeleagă că își poate asigura calitatea de parte în procedura administrativă având ca obiect o cerere de acordare a unei autorizații pentru captarea de apă în vederea producerii de zăpadă artificială pur și simplu prin prezentarea unor obiecții în conformitate cu articolul 42 din AVG. Dimpotrivă, articolul 102 alineatul (3) din WRG 1959 pare să rezerve posibilitatea prezentării unor astfel de obiecții doar părților, în timp ce articolul 102 alineatul (1) din WRG 1959 împiedică o organizație de protecție a mediului care nu deține drepturi subiective cu caracter public să obțină calitatea de parte.
120. Considerăm că a impune unei organizații de protecție a mediului să încerce totuși să prezinte obiecții într‑o asemenea situație (aproape pe baza unor speculații) ar fi injust și eronat. Aplicarea articolului 42 din AVG și stabilirea pierderii calității de parte de către Protect într‑o situație de acest tip ar însemna sancționarea sa pentru că nu a făcut ceea ce dreptul național pare să îi interzică. În opinia noastră, o asemenea normă procedurală nu ar îndeplini criteriile onestității și echității, stabilite la articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus. Această situație seamănă în mod ciudat cu cea a omului aflat pe moarte în romanul lui Kafka „În fața legii”, căruia – după ce și‑a petrecut întreaga viață încercând să iasă pe poarta care se închide acum – i se spune că ea a fost larg deschisă înaintea sa tot timpul.
121. Revine instanței naționale sarcina să verifice dacă normele naționale funcționează într‑adevăr în acest mod. În cazul unui răspuns afirmativ, a refuza organizației Protect calitatea de parte în procedura administrativă și a împiedica astfel accesul său la o instanță ar însemna negarea dreptului său la o cale de atac jurisdicțională efectivă, de care beneficiază ca organizație de protecție a mediului în temeiul articolului 4 din Directiva‑cadru privind apa coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus(103). Din răspunsul pe care îl propunem la prima întrebare rezultă că, atunci când acest drept este necesar pentru promovarea obiectivelor obligatorii ale legislației Uniunii în domeniul mediului prevăzute la articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa, nu este permisă privarea unei organizații de protecție a mediului de dreptul respectiv.
122. Dacă, pe de altă parte, instanța de trimitere consideră că se putea în mod rezonabil estima, în temeiul unor norme procedurale corecte și echitabile, că o organizație de protecție a mediului precum Protect și‑ar fi prezentat în timp util obiecțiile în cursul procedurii administrative, termenul procedural stabilit la articolul 42 din AVG nu pare să aducă atingere unor drepturi garantate de Convenția de la Aarhus sau de Directiva‑cadru privind apa. În principiu, un termen prevăzut în dreptul național pentru prezentarea obiecțiilor de către părți respectă esența dreptului la o cale de atac jurisdicțională efectivă și nu pare să depășească ceea ce este necesar pentru urmărirea obiectivelor legitime privind securitatea juridică, celeritatea și economia procedurii administrative. Astfel, Curtea a admis că este compatibilă cu dreptul Uniunii stabilirea unor termene rezonabile de introducere a unor acțiuni, în interesul securității juridice, care protejează atât particularul, cât și autoritatea administrativă vizată. În particular, ea a statuat că asemenea termene nu sunt de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii(104). Astfel, articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus în sine impune ca procedurile să fie „oneste, echitabile [și] oportune”. În măsura în care exclude posibilitatea ca o parte să prezinte obiecții împotriva unui proiect după un anumit termen care nu a fost respectat de către aceasta, articolul 42 din AVG pare să îndeplinească respectivele criterii(105).
123. Prin urmare, răspunsul la a treia întrebare trebuie să fie acela că articolul 4 din Directiva‑cadru privind apa coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus și cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că se opune unor norme procedurale naționale care prevăd pierderea calității de parte într‑o procedură administrativă din cauza neprezentării în timp util a obiecțiilor în cursul acestei proceduri, în măsura în care normele în cauză nu îndeplinesc criteriile privind onestitatea și echitatea prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus.
Concluzie
124. Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgerichtshof (Curtea Administrativă, Austria) după cum urmează:
„– Articolul 4 din Directiva 2000/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2000 de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția privind accesul la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005, și cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că se opune unor norme procedurale naționale care împiedică o organizație de protecție a mediului, care este înființată în mod corespunzător și funcționează în conformitate cu cerințele dreptului național, să aibă acces la o procedură administrativă sau judiciară în sensul articolului 9 alineatul (3) din această convenție pentru a contesta actele unei autorități competente adoptate în cadrul unei proceduri administrative desfășurate în temeiul dispozițiilor din dreptul național de punere în aplicare a directivei menționate.
– O instanță națională este obligată să interpreteze dreptul procedural național referitor la calitatea de parte în procedura administrativă de acordare a unei autorizații desfășurate în temeiul legislației naționale de punere în aplicare a Directivei 2000/60, precum cea care face obiectul procedurii principale, pe cât posibil în concordanță cu obiectivele prevăzute de directiva respectivă [în special la articolul 4 și la articolul 14 alineatul (1) din cuprinsul său] astfel încât să permită organizațiilor de protecție a mediului să invoce dispozițiile menționate în cursul procedurii administrative în fața autorității naționale.
– Atunci când dreptul unei organizații de protecție a mediului, care este înființată în mod corespunzător și funcționează în conformitate cu cerințele dreptului național, de a contesta actele adoptate în cadrul unei proceduri administrative de către autoritățile naționale competente în temeiul articolului 4 din Directiva 2000/60 în fața unei autorități administrative sau a unei instanțe este condiționat de participarea anterioară într‑o asemenea procedură, articolul în cauză coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din convenția respectivă și cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că se opune normelor procedurale naționale care împiedică o organizație de acest tip să obțină calitatea de parte într‑o astfel de procedură.
– Articolul 4 din Directiva 2000/60 coroborat cu articolul 9 alineatul (3) din convenția respectivă și cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că se opune unor norme procedurale naționale care prevăd pierderea calității de parte într‑o procedură administrativă din cauza neprezentării în timp util a obiecțiilor în cursul acestei proceduri, în măsura în care normele în cauză nu îndeplinesc criteriile privind onestitatea și echitatea prevăzute la articolul 9 alineatul (4) din convenția menționată.”