Asunto T‑199/08
Ziegler SA
contra
Comisión Europea
«Competencia — Prácticas colusorias — Mercado de los servicios de mudanzas internacionales en Bélgica — Decisión por la que se declara la existencia de una infracción del artículo 81 CE — Fijación de los precios — Reparto del mercado — Manipulación de las convocatorias de ofertas — Perjuicio sensible del comercio — Multas — Directrices para el cálculo de las multas de 2006»
Sumario de la sentencia
1. Competencia — Prácticas colusorias — Delimitación del mercado — Objeto
(Art. 81 CE; Comunicación 2004/C 101/07 de la Comisión)
2. Actos de las instituciones — Directrices relativas al concepto de efecto sobre el comercio — Acto de carácter obligatorio
(Comunicación 2004/C 101/07 de la Comisión)
3. Competencia — Multas — Decisión por la que se imponen multas — Obligación de motivación — Alcance
(Art. 253 CE; Comunicación 2004/C 101/07 de la Comisión)
4. Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Acceso al expediente — Alcance
5. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción — Apreciación según la naturaleza de la infracción
(Comunicación 2004/C 101/07 de la Comisión, aps. 19 y 21 a 23)
6. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Circunstancias atenuantes — Cese de la infracción anterior a la intervención de la Comisión — Exclusión
(Comunicación 2004/C 101/07 de la Comisión, ap. 29, primer guión)
7. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Circunstancias atenuantes — Comportamiento anticompetitivo autorizado o fomentado por las autoridades públicas
(Comunicación 2004/C 101/07 de la Comisión, ap. 29, último guión)
8. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Reducción a causa de dificultades económicas — Requisitos
(Comunicación 2004/C 101/07 de la Comisión, ap. 35)
1. El artículo 81 CE, apartado 1, no es aplicable si la incidencia del cartel en los intercambios intracomunitarios o en la competencia no es «sensible». En efecto, un acuerdo queda al margen de la prohibición del artículo 81 CE, apartado 1, cuando tan sólo restringe la competencia o afecta al comercio entre Estados miembros de una manera insignificante. Por consiguiente, la obligación de delimitar el mercado en una decisión adoptada con arreglo al artículo 81 CE se impone a la Comisión cuando, sin dicha delimitación, no es posible determinar si el acuerdo o la práctica concertada de que se trate puede afectar al comercio entre Estados miembros y tiene por objeto o por efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia.
En efecto, si toda operación transfronteriza pudiera afectar automáticamente al comercio entre Estados miembros, el concepto de carácter sensible, que sin embargo es una condición para la aplicación del artículo 81 CE, apartado 1, quedaría vaciado de contenido alguno. Incluso en el caso de una infracción por su objeto, es necesario que la infracción pueda afectar a los intercambios intracomunitarios de una manera sensible. Ello resulta también de las Directrices relativas al concepto de efecto sobre el comercio enunciado en los artículos 81 y 82 del Tratado ya que la presunción positiva prevista en el apartado 53 de éstas sólo se aplica a los acuerdos o prácticas que por su propia naturaleza pueden afectar al comercio entre Estados miembros. El hecho de que una empresa no haya negado la existencia del cartel no supone necesariamente el reconocimiento de la afectación sensible del comercio por dicho cartel. La inexistencia de esa afectación, que es una condición para la aplicación del artículo 81 CE, apartado 1, motivaría la anulación de la Decisión relativa al cartel por falta de competencia de la Comisión.
No obstante, dado que la Comisión ha acreditado de forma suficiente en Derecho que concurría la segunda condición alternativa prevista en la presunción enunciada en el apartado 53 de esas Directrices, al realizar una descripción suficientemente detallada del sector afectado, incluidos la oferta, la demanda y el alcance geográfico, ha delimitado de forma precisa los servicios afectados y el mercado. Esa descripción del sector puede ser suficiente en cuanto es lo bastante detallada para permitir que el Tribunal verifique las afirmaciones en que se basa la Comisión, y, sobre esa base, es del todo evidente que la cuota de mercado acumulada supera ampliamente el 5 %. Siendo así, la Comisión puede basarse en la segunda condición alternativa del apartado 53 de esas Directrices, sin formular expresamente una definición del mercado en el sentido del apartado 55 de éstas.
En efecto, en el contexto de la presunción positiva prevista en el apartado 53 de las Directrices citadas basta que concurra una sola de las dos condiciones alternativas para probar el carácter sensible de la afectación del comercio entre Estados miembros.
(véanse los apartados 44, 45, 50, 53, 69, 70, 72 y 73)
2. Al adoptar las reglas de conducta que son las Directrices relativas al concepto de efecto sobre el comercio enunciado en los artículos 81 y 82 del Tratado y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima.
(véase el apartado 67)
3. Las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1/2003 introdujeron un cambio fundamental de metodología para el cálculo de las multas. En particular, la clasificación de las infracciones en tres categorías («leves», «graves» y «muy graves») se abandonó, y se introdujo una escala que va de 0 % a 30 % para permitir una diferenciación más afinada. Además, en lo sucesivo el importe de base de la multa «se vinculará a una proporción del valor de las ventas, determinada en función del grado de gravedad de la infracción, multiplicada por el número de años de infracción» (apartado 19 de esas Directrices). Como regla general «la proporción del valor de las ventas que se tendrá en cuenta se fijará en un nivel que podrá alcanzar hasta el 30 %» (apartado 21). En el caso de los acuerdos horizontales de fijación de precios, de reparto de mercados y de limitación de la producción, que «se cuentan, por su propia naturaleza, entre los casos más graves de restricción de la competencia», la proporción de las ventas considerada se situará generalmente «en el extremo superior de la escala» (apartado 23).
Siendo así, en principio la Comisión ya no puede limitarse a motivar únicamente la calificación de una infracción como «muy grave», pero no motivar la fijación de la proporción de las ventas que toma en consideración. En efecto, el corolario del margen de apreciación del que dispone la Comisión en materia de multas es una obligación de motivación que permita al justiciable conocer las justificaciones de la medida adoptada y al Tribunal ejercer su control.
Dado que la Comisión fijó ese porcentaje en un nivel apenas más alto que la mitad de esa escala, a saber el 17 %, motivando su elección sólo por la naturaleza «muy grave» de la infracción, pero sin explicar de manera más detallada de qué forma la calificación de la infracción como «muy grave» le condujo a fijar el porcentaje en el 17 %, y no en una proporción claramente más alta «en el extremo superior de la escala», esa motivación sólo puede ser suficiente cuando la Comisión aplica un porcentaje muy próximo al límite inferior de la horquilla prevista para las restricciones más graves, que además es muy favorable para la empresa. En efecto, en tal caso una motivación adicional, que vaya más allá de la motivación inherente a las Directrices, no es necesaria. En cambio, si la Comisión hubiera querido aplicar un porcentaje más elevado habría debido exponer una motivación más detallada.
(véanse los apartados 91 a 93)
4. Sólo sobre la base del pliego de cargos, una empresa singular interesada apenas tiene posibilidad de comprobar si los volúmenes de negocios apreciados para probar el carácter sensible de la afectación de los intercambios entre los Estados miembros y las cuotas de mercado consolidados de todos los miembros de un cartel superan los umbrales de 40 millones de euros o del 5 %. Cada empresa sólo puede rebatir con seguridad las cifras que se refieren a ella misma. Por tanto, para que pueda impugnar la dimensión del mercado y las cuotas de mercado de las demás sociedades afectadas y para exponer sus alegaciones sobre esas cifras es indispensable el conocimiento particularizado de los volúmenes de negocios de las demás sociedades, en defecto de lo cual la empresa afectada no está en condiciones de manifestar eficazmente su criterio sobre la realidad y la pertinencia de los hechos, imputaciones y circunstancias que la Comisión alega.
(véase el apartado 118)
5. La apreciación de la gravedad de la infracción debe efectuarse teniendo en cuenta, en particular, la naturaleza de las restricciones impuestas a la competencia. La gravedad de la infracción puede determinarse mediante referencia a la naturaleza y al objeto de comportamientos abusivos. Los factores que forman parte del objeto de un comportamiento pueden ser más importantes, para la fijación de la cuantía de la multa, que los relativos a sus efectos.
Una infracción que tiene por objeto la fijación de los precios y el reparto del mercado es por su naturaleza especialmente grave.
Además, el apartado 20 de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1/2003 prevé que «la valoración de la gravedad se hará caso por caso para cada tipo de infracción, considerando todas las circunstancias pertinentes». Esas Directrices introdujeron una escala que va de 0 % a 30 % para permitir una diferenciación más afinada. Según el apartado 19 de las esas Directrices el importe de base de la multa «se vinculará a una proporción del valor de las ventas, determinada en función del grado de gravedad de la infracción». Como regla general, «la proporción del valor de las ventas que se tendrá en cuenta se fijará en un nivel que podrá alcanzar hasta el 30 %», según el apartado 21 de las Directrices referidas).
En consecuencia, la Comisión no puede ejercer el margen de apreciación de que dispone en materia de imposición de multas, y determinar así el porcentaje preciso, entre 0 % y 30 %, sin tener en cuenta las circunstancias específicas del asunto. El apartado 22 de esas Directrices prevé que, «con el fin de decidir si la proporción del valor de las ventas considerada en un determinado caso debería situarse en la parte inferior o superior de esta escala, la Comisión tendrá en cuenta una serie de factores, como la naturaleza de la infracción, la cuota de mercado combinada de todas las partes interesadas, la dimensión geográfica de la infracción, y la aplicación efectiva o no de las prácticas [ilícitas]».
Esa dificultad para determinar un porcentaje preciso se reduce en cierto grado en el caso de acuerdos horizontales secretos de fijación de precios y de reparto de mercados, en el que, en virtud del apartado 23 de esas Directrices, la proporción de las ventas considerada se situará generalmente «en el extremo superior de la escala». De ese apartado se deduce que el porcentaje para las restricciones más graves debe ser al menos superior al 15 %.
No ha lugar a anular la Decisión de la Comisión por el motivo de que el porcentaje del 17 % se haya fijado con el único fundamento de la naturaleza intrínsecamente grave de la infracción. En efecto, cuando la Comisión se limita a aplicar un porcentaje igual o casi igual al porcentaje mínimo previsto para las restricciones más graves no es necesario considerar factores o circunstancias adicionales. Ello sólo sería obligado si debiera aplicarse un porcentaje más alto.
(véanse los apartados 136, 137 y 139 a 142)
6. El cese de la práctica infractora no constituye una circunstancia atenuante que justifique una reducción de la multa cuando la empresa afectada dejó de participar en la infracción sólo unos días antes de las inspecciones de la Comisión.
El apartado 29, primer guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1/2003 prevé que, si bien el importe de base de la multa podrá reducirse cuando la empresa en cuestión aporte la prueba de que ha puesto fin a la infracción tras las primeras intervenciones de la Comisión, ello «no se aplicará a los acuerdos o prácticas de carácter secreto (en particular, los carteles)». Además, el beneficio de esa circunstancia atenuante se limita a los casos en los que la infracción termina tras las primeras intervenciones de la Comisión.
(véanse los apartados 151 y 152)
7. Suponiendo incluso que los hechos conocidos por una persona que trabajara para la Comisión pudieran imputarse a ésta como institución, hay que observar que el mero conocimiento de una práctica anticompetitiva no supone que ese comportamiento haya sido implícitamente «autorizado o fomentado» por la Comisión en el sentido del apartado 29, último guión, de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1/2003. En efecto, una supuesta inacción no puede equipararse a un acto positivo como una autorización o un estímulo. Además, cuando la infracción de las reglas de la competencia es tan patente, un operador diligente no puede invocar una creencia legítima en la licitud de esa práctica.
(véanse los apartados 157 y 158)
8. Para beneficiarse de una reducción excepcional de la multa a causa de dificultades económicas en virtud del apartado 35 de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1/2003, además de la solicitud deben concurrir dos requisitos acumulativos, a saber, en primer término, la dificultad insuperable para pagar la multa y, en segundo, la existencia de un «contexto económico y social particular».
La apreciación del primer requisito debe tener en cuenta la situación concreta de la empresa afectada. Un mero cálculo del porcentaje del volumen de negocios mundial de la empresa al que asciende la multa no puede fundamentar por sí solo la conclusión de que esa multa no puede poner irremediablemente en peligro la viabilidad económica de dicha empresa. En efecto, si así fuera sería posible indicar umbrales concretos para la aplicación del apartado 35 de esas Directrices.
(véanse los apartados 165 y 167)