MACIEJ SZPUNAR
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2022. október 20.(1)
C‑365/21. sz. ügy
MR;
a Generalstaatsanwaltschaft Bamberg
részvételével
(az Oberlandesgericht Bamberg [bambergi regionális felsőbíróság, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény – 54. cikk – A ne bis in idem elv alkalmazásával kapcsolatos fenntartás – 55. cikk – Nemzetbiztonságot vagy hasonló lényeges érdeket sértő bűncselekmény – Nemzeti nyilatkozatok – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. és 52. cikkével való összeegyeztethetőség”
I. Bevezetés
1. A Bíróság számos alkalommal szembesült a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény (a továbbiakban: SMVE)(2) 54. cikkében foglalt ne bis in idem elvével kapcsolatos kérdésekkel, de csak egyszer foglalkozott az ezen elvet az SMVE 55. cikke alapján korlátozó nyilatkozatok összeegyeztethetőségével. E korábbi ügyben a Bíróságnak nem kellett választ adnia az erre vonatkozó kérdésre, mivel a Bíróságnak az ugyanebben az ügyben egy másik kérdésre adott válasza alapján nem volt szükség arra, hogy a nyilatkozat érvényességéről döntsön.(3) A jelen ügy alkalmat ad a Bíróságnak arra, hogy tisztázza e kérdést.
II. Jogi keret
A. Az uniós jog
1. Az SMVE
2. Az SMVE „Rendőrség és biztonság” című III. címe foglalja többek között magában „A kétszeres büntetés tilalma (ne bis in idem) elvének alkalmazása” című 3. fejezetet, amely az említett egyezmény 54. és 55. cikkét tartalmazza. Az SMVE 54. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az ellen a személy ellen, akinek a cselekményét a Szerződő Felek egyikében jogerősen elbírálták, ugyanazon cselekmény alapján nem lehet egy másik Szerződő Fél területén büntetőeljárást indítani, amennyiben elítélés esetén a büntetést már végrehajtották, végrehajtása folyamatban van, vagy az ítélet meghozatalának helye szerinti Szerződő Fél jogszabályainak értelmében azt többé nem lehet végrehajtani.”
3. Az SMVE 55. cikkének szövege a következő:
„(1) Ezen egyezmény megerősítésekor, elfogadásakor vagy jóváhagyásakor az alábbi esetekben vagy esetek egyikében bármely Szerződő Fél kinyilváníthatja, hogy az 54. cikket magára nézve nem tekinti kötelezőnek:
a) ha a külföldi ítélettel elbírált cselekmény részben vagy egészben a saját területén történt; az előbbi esetben azonban ez a kivétel nem alkalmazható, ha a cselekmény részben annak a Szerződő Félnek a területén történt, ahol az ítéletet meghozták;
b) ha a külföldi ítélettel elbírált cselekmény az illető Szerződő Fél nemzetbiztonságát vagy hasonló lényeges érdekeit sértő bűncselekménynek minősül;
c) ha a külföldi ítélettel elbírált cselekményt az illető Szerződő Fél tisztviselője hivatali kötelezettségeinek megsértésével követte el.
(2) Az a Szerződő Fél, amely az (1) bekezdés b) pontjában említett kivétellel kapcsolatos nyilatkozatot tett, meghatározza azokat a bűncselekményfajtákat, amelyekre ez a kivétel alkalmazható.
(3) A Szerződő Felek bármikor visszavonhatják az (1) bekezdésben említett kivétellel vagy kivételekkel kapcsolatos nyilatkozatot.
(4) Az (1) bekezdés alapján tett nyilatkozat tárgyát képező kivételeket nem lehet alkalmazni, ha az érintett Szerződő Fél ugyanazzal a bűncselekménnyel kapcsolatban a másik Szerződő Felet büntetőeljárás lefolytatására kérte fel, illetve az érintett személy kiadatásához hozzájárult.”
4. Az SMVE 56. cikke szerint:
„Ha egy Szerződő Fél területén újabb büntetőeljárást indítanak olyan személlyel szemben, akit egy másik Szerződő Fél ugyanazon cselekmény alapján már jogerősen elítélt, az ezen cselekmény miatt az utóbbi Szerződő Félnél letöltött szabadságvesztés időtartamát le kell vonni a kiszabott büntetésből. Amilyen mértékben a nemzeti jogszabályok lehetővé teszik, a szabadságvesztéssel nem járó büntetéseket is be kell számítani.”
5. Az SMVE‑t az Amszterdami Szerződéssel az Európai Unióról szóló szerződéshez és az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolt, a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv(4) illesztette be az uniós jogba. Ezután a Lisszaboni Szerződéshez csatolták az Európai Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokról szóló (19. sz.) jegyzőkönyvet (a továbbiakban: (19. sz.) jegyzőkönyv).(5)
6. A (19. sz.) jegyzőkönyv 7. cikke alapján:(6)
„Az új tagállamoknak az Európai Unióba történő felvételére vonatkozó tárgyalások során a schengeni vívmányokat és az intézmények által az ezek hatálya alá tartozó területen hozott további intézkedéseket olyan vívmányoknak kell tekinteni, amelyeket a tagjelölt országoknak teljes egészében el kell fogadniuk.”
2. A 2008/841/IB kerethatározat
7. A szervezett bűnözés elleni küzdelemről szóló, 2008. október 24‑i 2008/841/IB tanácsi kerethatározatnak(7) a „Bűnszervezetben való részvételhez kapcsolódó bűncselekmények” címet viselő 2. cikke értelmében: „Valamennyi tagállam meghozza a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a bűnszervezethez kapcsolódó következő magatartástípusok egyike vagy mindkettő bűncselekménynek minősüljön: a) bármely személy magatartása, aki – szándékosan és ismerve akár a bűnszervezet célját és általános tevékenységét, akár annak az adott bűncselekmények elkövetésére irányuló szándékát – aktívan részt vesz a bűnszervezet bűnözői tevékenységében, beleértve az információk vagy anyagi források szolgáltatását, új tagok beszervezését, valamint a szervezet tevékenységeinek bármilyen módon történő finanszírozását, annak tudatában, hogy e részvétel hozzájárul a szervezet bűnözői tevékenységének megvalósításához; b) bármely személy magatartása, amelynek keretében megállapodást köt egy vagy több személlyel olyan tevékenység folytatására, amelynek megvalósítása az 1. cikkben említett bűncselekmények elkövetésével járna, akkor is, ha a szóban forgó személy a tevékenység tényleges végrehajtásában nem vesz részt.”
B. A német jog
8. Az SMVE megerősítésekor a Németországi Szövetségi Köztársaság az SMVE 54. cikkével kapcsolatban „fenntartással”(8) élt az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján (BGBl. 1994 II, 631. o.), amely többek között kimondja, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaságot nem köti az SMVE 54. cikke, ha a külföldi ítélettel elbírált cselekmény a Strafgesetzbuch (német büntető törvénykönyv, a továbbiakban: StGB) 129. §‑ában foglalt bűncselekménynek minősül.
9. Az StGB „Bűnszervezetek létrehozása” címet viselő 129. §‑ának az alapügyben alkalmazandó változata a következőképpen szól:
„(1) Öt évig terjedő szabadságvesztéssel vagy pénzbüntetéssel büntetendő az a személy, aki olyan szervezetet hoz létre, vagy tagként olyan szervezetben vesz részt, amelynek célja vagy tevékenysége legalább két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő bűncselekmények elkövetésére irányul. Három évig terjedő szabadságvesztéssel vagy pénzbüntetéssel büntetendő az a személy, aki ilyen szervezetet támogat vagy ilyen szervezet számára tagokat vagy támogatókat toboroz.
(2) A szervezet hosszabb időre létrehozott, a tagok szerepének meghatározásától, a tagság folyamatosságától és a szervezet kialakításától független, kettőnél több személyből álló, közös átfogó célt követő szervezett csoport.
[…]
(5) Az (1) bekezdés első mondata alapján különösen súlyos esetekben a büntetés hat hónaptól öt évig terjedő szabadságvesztés. Különösen súlyos eset jellemzően akkor áll fenn, ha az elkövető a szervezet egyik irányítója vagy a szervezet árnyékában tevékenykedő személy. […]”
III. A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
10. A Generalstaatsanwaltschaft Bamberg/Zentralstelle Cybercrime Bayern (bambergi főügyészség/a számítástechnikai bűnözés tekintetében illetékes bajorországi központi szerv, Németország) nyomozást folytat többek között az izraeli állampolgárságú MR‑rel szemben bűnszervezet létrehozásának és befektetési csalás gyanúja miatt.
11. 2020. december 8‑án az Amtsgericht Bamberg (bambergi helyi bíróság, Németország) nyomozási bírója elrendelte MR terhelt előzetes letartóztatását (nemzeti elfogatóparancs). A letartoztatás indokaként a szökés veszélyét állapították meg. Az Amtsgericht Bamberg (bambergi helyi bíróság) nyomozási bírója szerint az StGB 129. §‑ának (1) bekezdése, (5) bekezdésének első és második mondata, 263. §‑ának (1) bekezdése, (3) bekezdése második mondatának 1. pontja, (5) bekezdése, 25. §‑ának (2) bekezdése és 53. §‑a alapján fennáll a bűnszervezet létrehozásának és ezzel anyagi halmazatban az üzletszerűen bűnszövetségben elkövetett csalás megalapozott gyanúja. E bíróság 2020. december 11‑én a nemzeti elfogatóparancs alapján európai elfogatóparancsot bocsátott ki.
12. MR‑t a Landesgericht Wien (bécsi regionális bíróság, Ausztria) 2020. szeptember 1‑jei jogerős ítéletével üzletszerűen elkövetett súlyos csalás és pénzmosás miatt korábban már négy év szabadságvesztésre ítélték. MR időközben részben letöltötte az ezen ítélettel kiszabott négyéves szabadságvesztés‑büntetést. A szabadságvesztés fennmaradó részének végrehajtását 2021. január 29‑i hatállyal felfüggesztették.
13. Ugyanakkor ugyanezen a napon a Landesgericht Wien (bécsi regionális bíróság) 2021. január 29‑i végzését követően MR‑t az Amtsgericht Bamberg (bambergi helyi bíróság) nyomozási bírója által kibocsátott európai elfogatóparancs alapján Ausztriában előzetes letartóztatásba helyezték. MR‑t 2021. május 18‑ig előzetes letartóztatásban tartották. Azóta idegenrendészeti őrizetben volt, (Izraelbe) kitoloncolásra várva. Nem hivatalos információk alapján állítólag már megérkezett Izraelbe.
14. MR fellebbezést nyújtott be a nemzeti elfogatóparancs és az e nemzeti elfogatóparancs alapján kibocsátott európai elfogatóparancs ellen. A Landgericht Bamberg (bambergi regionális bíróság, Németország) 2021. március 8‑i végzésével e fellebbezéseket mint megalapozatlanokat elutasította. E bíróság úgy ítélte meg, hogy a Landesgericht Wien (bécsi regionális bíróság) csak az ausztriai károsultak terhére elkövetett csalások miatt ítélte el MR‑t. Jelenleg a németországi károsultak terhére elkövetett csalás miatt folyik eljárás MR‑rel szemben. Mivel e két fellebbezés nem ugyanazokat a sértetteket érinti, nem minősülnek ugyanannak a bűncselekménynek az SMVE 54. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 50. cikke értelmében. Másodlagosan a Landgericht Bamberg (bambergi regionális bíróság) az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjára hivatkozott, mivel a jelen ügyben MR‑t az StGB 129. §‑a szerinti bűncselekmény miatt vonták eljárás alá, és a Németországi Szövetségi Köztársaság e tekintetben megfelelő fenntartással élt az SMVE megerősítésekor.
15. A Landgericht Bamberg (bambergi regionális bíróság) ezen végzése ellen MR fellebbezést nyújtott be. E további fellebbezést a kérdést előterjesztő bíróság bírálja el, amely az ezzel kapcsolatos döntéshozatala keretében terjeszti elő az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet.
16. A kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az uniós jog alapján fennáll‑e a büntetőeljárás lefolytatásának akadálya. Ennek fennállása esetén a nemzeti elfogatóparancsot meg kellene semmisíteni, és így az európai elfogatóparancsnak sem lenne alapja.
17. Azon kérdést illetően, hogy fennáll‑e a büntetőeljárás lefolytatásának akadálya, annak van jelentősége, hogy MR‑t a német nemzeti, illetve az európai elfogatóparanccsal olyan cselekmény miatt vonták‑e eljárás alá, amely miatt az osztrák hatóságok már eljárás alá vonták és elítélték.
18. E tekintetben a német nemzeti elfogatóparancs alapjául szolgáló tényállás és a Landesgericht Wien (bécsi regionális bíróság) ítéletének alapjául szolgáló tényállás releváns.
19. A nemzeti elfogatóparancsban azt róják fel MR terheltnek, hogy más társtettesekkel együtt úgynevezett „cybertrading” vállalkozások rendszerét hozta létre és tartotta fenn, amelyben az ügyfélszerzés és ügyféltámogatás céljából alkalmazott ügynökök („conversion agents” és „retention agents”) – az elkövetési tervnek megfelelően – külföldi, többek között bulgáriai telefonos ügyfélközpontokból nyereséget ígérő pénzügyi befektetéseket kínáltak több európai országban, többek között Németországban és Ausztriában lakóhellyel rendelkező jóhiszemű befektetők (ügyfelek) számára. Ilyen módon az ügynökök olyan befizetésekre ösztönözték a befektetőket, amelyeket közvetlenül elkövetési zsákmányként szedtek be. Ennek során egy különleges szoftver alkalmazásával befektetési veszteséget színleltek a befektetők számára. Az elkövetési zsákmányból származó nyereség – a telefonos ügyfélközpont és az ott dolgozó személyek (többek között az ügynökök) tárgyi és személyi költségeinek levonását követően – a pénzmozgások leplezését szolgáló kerülőutakon keresztül MR terhelthez és tettestársaihoz folyt be. MR terhelt szerepe az volt, hogy MR és tettestársai szervezték azt a rendszert, amely az ügynökök által a károsultak terhére elkövetett egyes csalási cselekmények előfeltétele volt. MR tehát kizárólag vezetői funkciót töltött be, míg a telefonos ügyfélközpontokban dolgozó ügynököket, akik a károsultak anyanyelvétől függően részlegekbe szervezve tevékenykedtek (Németországban és Ausztriában az úgynevezett „German Desk”‑ben), részlegvezetők irányították. E tekintetben – a kérdést előterjesztő bíróság megállapításai szerint – a német nemzeti elfogatóparancs és a Landesgericht Wien (bécsi regionális bíróság) által hozott büntetőítélet alapjául szolgáló, MR‑nek felrótt cselekmények megegyeznek egymással.
20. A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a német jog szerint nem áll fenn a büntetőeljárás lefolytatásának akadálya. Továbbá kifejti, hogy nem ért egyet a Landgericht Bamberg (bambergi regionális bíróság) azon véleményével, amely szerint a cselekmények azonossága elsősorban már a károsultak különböző volta miatt kizárt (a német nemzeti elfogatóparancs a Németországban bekövetkezett vagyoni károkra és a német károsultakra, míg a Landesgericht Wien [bécsi regionális bíróság] ítélete az Ausztriában bekövetkezett károkra és az osztrák károsultakra vonatkozik). A kérdést előterjesztő bíróságnak azonban a Landgericht Bambergtől (bambergi regionális bíróság) eltérően kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy az uniós jog alapján nem áll‑e fenn akadálya a büntetőeljárásnak.
21. Mivel a nemzeti jog szerint a büntetőeljárás lefolytatásának nincs akadálya, kizárólag annak van jelentősége, hogy a kétszeres büntetésnek az SMVE 54. cikkében, valamint a Charta 50. cikkében előírt tilalma alapján fennáll‑e a büntetőeljárás lefolytatásának akadálya. Még ha létezik is ilyen akadály, akkor is tisztázni kell, hogy az SMVE 54. cikke a jelen esetben releváns lenne‑e. Ez a cikk nem alkalmazandó, ha az SMVE 55. cikke és a Németországi Szövetségi Köztársaság által az SMVE megerősítésekor e cikk alapján tett nyilatkozat továbbra is érvényes.
22. A kérdést előterjesztő bíróság továbbá arra vonatkozóan kér iránymutatást, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság által az SMVE megerősítésekor az StGB 129. §‑a tekintetében tett nyilatkozat e terjedelemben (azaz abban az esetben, ha a szervezet kizárólag pénzügyi bűncselekményekkel foglalkozik, de ezen túlmenően nem követ politikai, ideológiai, vallási vagy világnézeti célokat) összeegyeztethető‑e az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjával.
23. Az Oberlandesgericht Bamberg (bambergi regionális felsőbíróság) a Bírósághoz 2021. június 11‑én érkezett 2021. június 4‑i végzésével e körülmények között úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Összeegyeztethető‑e a [Charta] 50. cikkével és még érvényes‑e az [SMVE] 55. cikke, amennyiben az lehetővé teszi a kétszeres eljárás alá vonás tilalma alóli azon kivételt, hogy ezen egyezmény megerősítésekor, elfogadásakor vagy jóváhagyásakor bármely szerződő fél kinyilváníthatja, hogy az SMVE 54. cikkét magára nézve nem tekinti kötelezőnek, ha a külföldi ítélettel elbírált cselekmény az illető szerződő fél nemzetbiztonságát vagy hasonló lényeges érdekeit sértő bűncselekménynek minősül?
2) Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén:
Ellentétes‑e az SMVE 54. és 55. cikkével, valamint a Charta 50. és 52. cikkével a Németországi Szövetségi Köztársaság által az SMVE megerősítésekor az [StGB] 129. §‑a tekintetében tett nyilatkozatnak a német bíróságok általi azon értelmezése, amely szerint a nyilatkozat kiterjed – a jelen ügyben szóban forgóhoz hasonló – olyan bűnszervezetekre, amelyek kizárólag vagyon elleni bűncselekményeket követnek el, és ezen túlmenően nem követnek politikai, ideológiai, vallási vagy világnézeti célokat, és nem kívánnak tisztességtelen eszközökkel befolyást gyakorolni a politikára, a médiára, a közigazgatásra, az igazságszolgáltatásra vagy a gazdaságra?”
24. MR, az osztrák, a francia és a német kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket. A 2022. július 7‑i tárgyaláson az említett felek és a Generalstaatsanwaltschaft Bamberg (bambergi főügyészség) terjesztettek elő szóbeli észrevételeket.
IV. Elemzés
A. Az első kérdés
25. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontján alapuló nyilatkozat összeegyeztethető‑e a Charta 50. cikkével és 52. cikkének (1) bekezdésével.
26. Ez szükségessé teszi, hogy röviden kitérjek az SMVE 54. cikkének és 55. cikke (1) bekezdése b) pontjának besorolására és osztályozására az uniós jogi keretben.
1. Az SMVE 54. cikke
27. Az SMVE 54. cikke rögzíti a kétszeres büntetés tilalmának (ne bis in idem) elvét az SMVE‑ben, kimondva, hogy az ellen a személy ellen, akinek a cselekményét a Szerződő Felek egyikében jogerősen elbírálták,(9) ugyanazon cselekmény alapján nem lehet egy másik Szerződő Fél területén büntetőeljárást indítani, amennyiben elítélés esetén a büntetést már végrehajtották, végrehajtása folyamatban van, vagy az ítélet meghozatalának helye szerinti Szerződő Fél jogszabályainak értelmében azt többé nem lehet végrehajtani.
28. A ne bis in idem elve olyan alapvető jog, amelyet minden, jogállamiságon alapuló jogrend ismer. A bevezetése óta azt a célt szolgálja, hogy az egyént azon önkénnyel szemben megvédje, hogy őt ugyanazon cselekményért többször, ezt a cselekményt különféleképpen minősítve ítéljék el.(10) A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben, amelyet a belső határok eltörlése jellemez, ezen elv a szabad mozgás biztosítására irányuló „másik célt”(11) szolgálja. Tágabb értelemben a tagállamok közötti kölcsönös bizalom elvébe is beletartozik: ha A tagállam hatóságai büntetőeljárásban elítéltek vagy felmentettek egy személyt, B tagállam hatóságainak bízniuk kell az ilyen eljárások kimenetelében, és nem indíthatnak többé eljárást. Ilyen helyzetben, ahogy az az uniós jog más területein is általános, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megzavarja a nemzeti büntető igazságszolgáltatási rendszerre jellemző területiség elvét.
29. A Bíróság ennek megfelelően az SMVE‑ben foglalt ne bis in idem elvére vonatkozó első ügyében – amely egyébként az SMVE értelmezésével kapcsolatos első ügy volt – úgy ítélte meg,(12) hogy az SMVE 54. cikkében rögzített ne bis in idem elve, függetlenül attól, hogy – bírósági közreműködéssel vagy a nélkül zajló – további büntetőeljárást kizáró eljárásokra vagy bírósági határozatokra alkalmazzuk, szükségképpen feltételezi, hogy a tagállamok kölcsönös bizalommal viseltetnek egymás büntető‑igazságszolgáltatási rendszerei iránt, és hogy mindegyikük elfogadja a többi tagállamban hatályos büntetőjog alkalmazását, még akkor is, ha a saját nemzeti jogának alkalmazása eltérő eredményre vezetne.(13)
30. Az SMVE 54. cikkének a Chartával való összeegyeztethetőségét illetően a Bíróság a Spasic ítéletében(14) megállapította, hogy bár az SMVE 54. cikkéhez hasonló rendelkezést úgy kell tekinteni, hogy az tiszteletben tartja a Charta 50. cikkében meghatározott ne bis in idem elv lényeges tartalmát,(15) azt a kérdést, hogy az SMVE 54. cikkében meghatározott végrehajtási feltételben foglalt korlátozás arányos‑e, a Charta 52. cikkének (1) bekezdésével összhangban kell értékelni. A Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a korlátozás arányos.(16)
31. Hasonló módon a Chartával kapcsolatos, nem kötelező erejű, de mégis iránymutató(17) magyarázatok az 50. cikkel összefüggésben kifejezetten megemlítik az SMVE 54. cikkét a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében foglalt horizontális záradék hatálya alá tartozó rendelkezések között.(18)
2. Az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja – a ne bis in idem elv alóli kivételekre vonatkozó nyilatkozatok
a) Általános megfontolások
32. Az SMVE 55. cikkének (1) bekezdése a ne bis in idem elve alól számos kivételt biztosít, lehetővé téve a Szerződő Felek számára, hogy bizonyos körülmények között kinyilváníthassák, hogy az 54. cikket magukra nézve nem tekintik kötelezőnek. E rendelkezés szerint tehát az SMVE megerősítésekor, elfogadásakor vagy jóváhagyásakor az alábbi esetekben vagy esetek egyikében bármely Szerződő Fél kinyilváníthatja, hogy az 54. cikket magára nézve nem tekinti kötelezőnek: a) ha a külföldi ítélettel elbírált cselekmény részben vagy egészben a saját területén történt; az előbbi esetben azonban ez a kivétel nem alkalmazható, ha a cselekmény részben annak a Szerződő Félnek a területén történt, ahol az ítéletet meghozták; b) ha a külföldi ítélettel elbírált cselekmény az illető Szerződő Fél nemzetbiztonságát vagy hasonló lényeges érdekeit sértő bűncselekménynek minősül; c) ha a külföldi ítélettel elbírált cselekményt az illető Szerződő Fél tisztviselője hivatali kötelezettségeinek megsértésével követte el.
33. Az SMVE 139. cikkének (1) bekezdése értelmében a megerősítő, elfogadó vagy jóváhagyó okiratokat a Luxemburgi Nagyhercegség kormányánál helyezik letétbe, amely erről valamennyi Szerződő Felet értesíti.
34. A schengeni vívmányoknak az Amszterdami Szerződéssel az uniós jogrendbe történő beillesztését követően az SMVE uniós jogi aktusnak minősül.
35. Elöljáróban hangsúlyozni kell, hogy az ilyen nyilatkozatok jogi természetüket figyelembe véve nem tekinthetők a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 2. cikke (1) bekezdésének d) pontja értelmében vett „fenntartásnak”.(19) Ez nem csak abból a tényből következik, hogy a schengeni vívmányoknak az uniós jogrendbe való beillesztését követően az SMVE olyan uniós jogi aktusnak minősül, amely meghatározásánál fogva nem hagy teret a bécsi egyezmény értelmében vett „fenntartásnak”, hanem az SMVE 137. cikkéből is, amely csak az SMVE 60. cikkével összefüggésben teszi lehetővé a „fenntartásokat”.(20) Következésképpen a „nyilatkozat” kifejezést kell használni a „fenntartás” kifejezés helyett.(21) Az ilyen nyilatkozatot kizárólag az uniós jog szempontjából kell elemezni, és ebben az összefüggésben nem helyénvaló az általános nemzetközi közjogra hivatkozni.
b) A Charta 50. cikkével és 52. cikke (1) bekezdésével való összeegyeztethetőség
36. Felmerül tehát a kérdés – és a kérdést előterjesztő bíróság ebben a kérdésben kér útmutatást –, hogy különösen az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjára alapított nyilatkozat összeegyeztethető‑e a Chartával, pontosabban a Charta 50. cikkével és 52. cikkének (1) bekezdésével. Ez a kivétel a Charta hatálya alá tartozik,(22) ahogyan arról az SMVE is kifejezetten rendelkezik, amely egy (immár) uniós jogi aktus, és amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy egy alapvető jogot korlátozzanak, előírva számukra, hogy az ilyen korlátozást bejelentsék.
37. A Bíróság még nem foglalt állást az SMVE 55. cikkében előírt kivételek magasabb rendű joggal való összeegyeztethetőségének kérdésében. A Kossowski ítéletben(23) a Bíróság megtagadta az azon kérdésben való döntéshozatalt, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján tett nyilatkozat, vagyis az a nyilatkozat, amellyel valamely tagállam kinyilvánítja, hogy az 54. cikket magára nézve nem tekinti kötelezőnek, ha a külföldi ítélettel elbírált cselekmény részben vagy egészben a saját területén történt;(24) a schengeni vívmányoknak az uniós jogrendbe történő beillesztését követően is érvényben marad‑e, mivel ebben az ügyben a Bíróság egy másik kérdésre adott válasza következtében már nem volt szükség a kérdés megválaszolására. Mindazonáltal Bot főtanácsnok alapos elemzést követően megállapította, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének a) pontjában foglalt kivétel „nem tartotta tiszteletben a ne bis in idem elvének a Charta 50. cikke szerinti lényegét”.(25) Bot főtanácsnok indítványára alább még visszatérek.(26)
38. A Charta 50. cikkében foglalt elv alól elvileg lehetségesek kivételek, amennyiben azok megfelelnek a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelményeknek.(27) Ennélfogva a fent említett Spasic ítélethez hasonlóan meg kell vizsgálni, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt kivétel megfelel‑e a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében foglalt kritériumoknak.
39. A Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerint az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
1) Korlátozás
40. Az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjára alapított nyilatkozat kétségtelenül a ne bis in idem alapjog korlátozásának minősül, mivel e rendelkezés célja éppen az, hogy bizonyos körülmények között ellensúlyozza ezt az alapjogot.
2) Törvény által előírt
41. Mivel az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének jelen ügyben vizsgált b) pontjában szerepel a nyilatkozatok megtételének lehetősége, és ezáltal a ne bis in idem elv korlátozásának lehetősége, első pillantásra azt lehetne feltételezni, hogy azt a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében előírtaknak megfelelően törvény írja elő.
42. Mindazonáltal azt állítom, hogy a jogi helyzet nem olyan egyszerű, mint amilyennek első látásra tűnik. Az a kérdés ugyanis, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja egyáltalán továbbra is érvényes‑e, elválaszthatatlanul összefügg azzal a kérdéssel, hogy az ezen az alapon tett nyilatkozatok érvényesek‑e. Másként fogalmazva, ha nincs lehetőség nyilatkozatra hivatkozni, akkor az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjában meghatározott mechanizmus egésze sem alkalmazható már.
43. Amint arra az osztrák kormány az írásbeli észrevételeiben helyesen rámutat, ahhoz, hogy a törvény által való előírtság feltételének megfeleljen, a jognak egyrészt megfelelően hozzáférhetőnek kell lennie, ami azt jelenti, hogy az érintett személynek elegendő információval kell rendelkezni az ügy körülményei között az adott ügyben alkalmazandó jogi normákról, és előre kell látnia az adott jogi aktusból fakadó következményeket, másrészt pedig az érintett személy számára kellő pontosságú előírásokat kell tartalmaznia ahhoz, hogy szabályozni tudja magatartását.(28)
44. Az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja első látásra úgy tűnik, hogy megfelel a fent említett kritériumoknak: világos előírásokat tartalmaz, és bárki számára lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a tagállamok a nemzetbiztonságuk vagy hasonló lényeges érdekeik védelme érdekében kivételt tehetnek a ne bis in idem elvének alkalmazása alól. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy egyes tagállamok (Olaszország(29) és Görögország(30)) bíróságaiban kétségek merülnek fel a tagállamok által az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tett nyilatkozatok érvényességével kapcsolatban. Az indokolás szerint a nyilatkozatok már nem érvényesek, mivel az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja már nem alkalmazható.
45. Ami a tagállamok e rendelkezésen alapuló nyilatkozatait illeti, más kép rajzolódik ki.
46. Előzetes megjegyzésként, tekintettel az SMVE‑nek az uniós jogrendbe való beillesztésére, nehezen érthető, hogy az SMVE 139. cikke, amely szerint a megerősítő, elfogadó vagy jóváhagyó okiratokat a Luxemburgi Nagyhercegség kormányánál kell letétbe helyezni, amely erről valamennyi Szerződő Felet értesíti, hogyan tartható továbbra is fenn. A Charta által biztosított alapvető joggal kapcsolatos kivételek közzétételét olyan helyzetben, amikor a kivételek lehetőségét uniós jogi aktus írja elő, nem lehet a tagállam kormányára bízni, hanem uniós szinten kell megtenni, lehetőleg a Hivatalos Lapban. Az a tény ugyanis, hogy az Európai Unió nem tette közzé a nyilatkozatokat (sem a Hivatalos Lapban, sem máshol), megnehezíti annak pontos meghatározását, hogy mely Szerződő Felek tettek ilyen nyilatkozatokat.
47. Az Emberi Jogok Európai Bírósága által megkövetelt hozzáférhetőség és előreláthatóság teljes mértékben hiányzik a tagállamok által elfogadott kivételek fennállásával és adott esetben közzétételével kapcsolatban. Ennek az az oka, hogy a tagállamok és az alapjogok jogosultjai számára egyaránt tisztázatlan, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja még mindig érvényes‑e.
48. Biztonsággal állítható, hogy nyolc tagállam(31) (korábbi „Szerződő Fél”) (Dánia, Németország, Görögország, Franciaország, Olaszország, Ausztria, Finnország, és Svédország) az SMVE 55. cikkének (1) bekezdése alapján nyilatkozatot tett, mielőtt a schengeni vívmányokat az uniós jogrendbe illesztették volna.(32) Mindazonáltal a francia nyilatkozat nem jutott el a letéteményeshez (a luxemburgi kormányhoz).(33) Továbbá nem bizonyított, hogy Olaszország értesítette volna a letéteményest. Emellett úgy tűnik, hogy a schengeni vívmányoknak az uniós jogrendbe való beillesztését követően egyetlen tagállam sem tett nyilatkozatot.(34) A 2003‑as, 2005‑ös és 2012‑es csatlakozási szerződések tehát úgy rendelkeztek, hogy a (19. sz.) jegyzőkönyv rendelkezései, valamint az arra épülő vagy ahhoz egyébként kapcsolódó jogi aktusok az új tagállamokra nézve a csatlakozás időpontjától kezdődően kötelezőek, és azokat az új tagállamokban ettől az időponttól kezdődően alkalmazni kell.(35) Nincs azonban utalás arra vonatkozóan, hogy ezek a tagállamok tehetnek‑e nyilatkozatot, milyen határidőn belül, és hogy kötelesek‑e azokat a letéteményesnél letétbe helyezni vagy közzétenni. Ez jelentős bizonytalanságot teremt.
49. Mivel egyik nyilatkozatot sem tették közzé uniós szinten, nem látom teljesítettnek a hozzáférhetőség követelményét. Nem észszerű elvárni az ilyen nyilatkozatok által esetlegesen érintett személyektől, hogy minden egyes nemzeti szinten tájékozódjanak, ahogyan azt a francia kormány a tárgyaláson sugallta.
50. Az imént leírtak fényében nagyon nehezen tudom úgy tekinteni a nyolc tagállam által tett nyilatkozatokat, mint amelyek még mindig irányadó jognak minősülnek. Az egész helyzet túlságosan homályosnak és zavarosnak tűnik ahhoz, hogy a korlátozás jogalapját illetően bizonyosságot nyújtson.(36)
51. Következésképpen úgy vélem, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tett nyilatkozatok nem felelnek meg a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében foglalt azon követelménynek, amely szerint a korlátozásról törvényben kell rendelkezni. Mivel ezek a nyilatkozatok, amint azt a fentiekben bemutattam, elválaszthatatlanul kapcsolódnak az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjához, e rendelkezés teljes mechanizmusa érintett, és a nemzeti bíróságok már nem alkalmazhatják azt.
3) A ne bis in idem elv lényeges tartalma
52. Azon kérdést illetően, hogy az 55. cikk (1) bekezdésének b) pontja tiszteletben tartja‑e a ne bis in idem alapvető jogának „lényeges tartalmát”, ki kell emelni, hogy a Bíróság az SMVE 54. cikkében foglalt végrehajtási feltétel tekintetében megállapította, hogy e feltétel „önmagában nem kérdőjelezi meg a ne bis in idem elvét”.(37) Mindazonáltal az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt kivétel, hasonlóan az SMVE 55. cikkének (1) bekezdésében foglalt többi kivételhez, önmagában megkérdőjelezi ezt az elvet, mivel a tagállam kinyilváníthatja, hogy bizonyos helyzetekben egyáltalán nem tartja magára nézve kötelezőnek ezt az elvet. Amint azt MR írásbeli észrevételeiben előadja, az SMVE 54. cikkében foglalt végrehajtási feltétellel ellentétben, amely a büntetés elkerülését szolgálja, az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt kivétel lehetővé teszi az újbóli vádemelést, ítélethozatalt és az ítélet végrehajtását egy már jogerőre emelkedett és végrehajtott ítélet ellenére. Ez közvetlenül ellentétes a ne bis in idem elv céljával.(38)
53. Emellett szeretnék utalni Bot főtanácsnokra, aki ezzel kapcsolatban hangsúlyozta a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség mint a belső piacot kiegészítő dimenzió különös jelentőségét, amely „az uniós polgárok egyéni jogait magában foglaló jogi keretet”(39) biztosítja, és amely így az uniós polgárság fogalmát „konkrét dimenzióba helyezi”.(40) Hangsúlyozta továbbá a kölcsönös elismerés (és a kölcsönös bizalom) elvének alapvető fontosságát a ne bis in idem elvével kapcsolatban.(41) Állítása lényegében arra vonatkozott, hogy a Bíróságnak az SMVE 54. cikkével kapcsolatos ítélkezési gyakorlata már lehetővé teszi a bűncselekmények jelentős körének figyelembevételét; a területiség elvére vonatkozó kikötés további alkalmazása nem venné kellőképpen figyelembe a ne bis in idem elvét.
54. Be kell vallanom, hogy nemcsak hogy egyetértek ezzel az érveléssel, hanem úgy vélem, hogy az átültethető az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerinti helyzetre is. Az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában foglalt kivételek a büntetőjog alapjául szolgáló területiség elvéhez kapcsolódnak: míg az a) pont esetében az állam meg kívánja tartani büntetőjogi joghatóságát, ha a területén követtek el cselekményt, addig a b) pont esetében a nemzetbiztonságát és más, általa fontosnak tartott, hasonlóan lényeges érdekeit sértő bűncselekmények tekintetében kívánja megtartani büntetőjogi joghatóságát. Következésképpen a Bot főtanácsnok által a Kossowski ügyben kifejtett érvelés a jelen ügyben értelemszerűen alkalmazandó.
55. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség hosszú utat tett meg az SMVE elfogadása óta. Különösen a kölcsönös bizalom és elismerés elveinek fokozatos fejlődésével és a Charta hatálybalépésével az SMVE 55. cikkének (1) bekezdésében előírt kivételek számomra feleslegesnek tűnnek. Szeretnék arra is emlékeztetni, hogy a kölcsönös bizalom elve meghatározó volt a Bíróság azon megállapításában, hogy az EJEE‑hez való csatlakozásról szóló megállapodástervezet nem összeegyeztethető a Szerződésekkel.(42) Ennek fényében nehéz lenne indokolni az olyan kivételek fenntartását, mint amely a jelen ügy tárgyát képezi, és amely egyértelműen ellentétes ezzel az elvvel.(43)
4) Következtetés
56. A fentiekben kifejtett okok miatt úgy vélem, hogy a nyilatkozatok már nem alkalmazandók. Nem törvény által előírtak, továbbá az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja nem tartja tiszteletben a ne bis in idem elvének lényeges tartalmát. A nyilatkozatoktól el kell búcsúznunk.
57. Ezért azt javaslom a Bíróságnak, hogy az első kérdésre azt a választ adja, hogy az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tett nyilatkozatok nem egyeztethetők össze a Charta 50. cikkével és 52. cikkének (1) bekezdésével. Az ilyen nyilatkozatokban említett rendelkezések nem alkalmazhatók a bírósági eljárásokban.
B. A második kérdés
58. Az első kérdés elemzésének eredményeként a második kérdést már nem szükséges megvizsgálni. Az alábbi értékelés tehát a teljesség kedvéért készült, arra az esetre, ha a Bíróság az első kérdéssel kapcsolatban más következtetésre jutna.
59. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy ellentétes‑e az SMVE 54. és 55. cikkével, valamint a Charta 50. és 52. cikkével azon értelmezés, amely szerint az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tett nyilatkozat kiterjed olyan bűnszervezetekre is, amelyek kizárólag vagyon elleni bűncselekményeket követnek el, és ezen túlmenően nem követnek politikai, ideológiai, vallási vagy világnézeti célokat, és nem kívánnak tisztességtelen eszközökkel befolyást gyakorolni a politikára, a médiára, a közigazgatásra, az igazságszolgáltatásra vagy a gazdaságra.
60. E tekintetben megjegyzem, hogy a Szerződő Felek választották az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontjában foglalt „nemzetbiztonság” kifejezést. Ugyanez a kifejezés szerepel az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében is, amely kimondja, hogy az Uniónak tiszteletben kell tartania a tagállamok alapvető állami funkcióit, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Ugyanez a rendelkezés azt is meghatározza, hogy különösen a nemzeti biztonság az egyes tagállamok kizárólagos feladata marad.(44)
61. A Bíróság gondosan megkülönböztette az ilyen „nemzetbiztonsági” kivételeket a közrendi okok (ordre public) alapján indokolt „közbiztonsági” kivételektől, amelyek mindenekelőtt a belső piac területén érvényesülnek.(45) Megállapította, hogy a nemzetbiztonság az állam alapvető funkcióinak és a társadalom alapvető érdekeinek a védelméhez fűződő elsődleges érdeknek felel meg, és magában foglalja az olyan tevékenységek megelőzését és elfojtását, amelyek komolyan destabilizálhatják az ország alapvető alkotmányos, politikai, gazdasági vagy társadalmi szerkezetét, és közvetlenül fenyegethetik a társadalmat, a lakosságot vagy magát az államot, mint például a terrorcselekmények.(46) Az nemzetbiztonság védelmére irányuló cél túlmutat az – adott esetben súlyos– bűncselekmények elleni, általános küzdelemre, valamint a közbiztonság védelmére irányuló célon. A nemzetbiztonságot fenyegető veszélyek ugyanis jellegüknél és különösen súlyosságuknál fogva különböznek a közbiztonságot érintő, adott esetben súlyos feszültségek vagy zavarok felmerülésének általános veszélyétől. A nemzetbiztonság védelmére irányuló céllal tehát igazolhatók az olyan intézkedések, amelyek súlyosabb beavatkozásokat jelentenek az alapvető jogokba, mint amelyek e más célokkal igazolhatók.(47)
62. Az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tett német nyilatkozat értelmében Németországot nem köti az SMVE 54. cikke számos bűncselekmény tekintetében, beleértve az StGB 129. §‑át is. E rendelkezés értelmében ugyanis büntetendő az olyan szervezet létrehozása vagy támogatása, amelynek célja vagy tevékenysége bűncselekmények elkövetésére irányul. A szervezett bűnözés elleni küzdelemről szóló, 2008. október 24‑i 2008/841 kerethatározat Németország általi átültetése(48) óta a „szervezet” fogalma e rendelkezés értelmében „hosszabb időre létrehozott, a tagok szerepének meghatározásától, a tagság folyamatosságától és a szervezet kialakításától független, kettőnél több személyből álló, közös átfogó célt követő szervezett csoport”.
63. Németországban mind az ítélkezési gyakorlatban, mind a jogtudományban általánosan elfogadott, hogy ez a rendelkezés, amelynek célja a közrend (ordre public) védelme,(49) a bűnszervezetek létrehozásában rejlő absztrakt veszélyt és magas „bűnözési intenzitást”(50) célozza. Ennek az a következménye, hogy a büntetőjogi szankciókat egy olyan szakaszban szabják ki, amikor (más) bűncselekmények jellemzően az előkészületi szakaszban vannak.
64. Az StGB 129. §‑a a nemzetbiztonság védelmének meglehetősen szűk körén túlmenően tiltja a bűncselekményeket. Valójában az egyéb bűncselekmények folytatása céljából történő szervezkedés e rendelkezés hatálya alá tartozik. A szóban forgó ügy jól példázza ezt: MR és tettestársai gazdasági bűncselekményeket, elsősorban csalást követtek el. További célkitűzéseket nem követtek vagy valósítottak meg. Egy ilyen helyzetben semmi sem utal arra, hogy Németország nemzetbiztonsága forogna kockán. Jelentős számú ember becsapása nem közelíti meg a Német Szövetségi Köztársaság alapjainak megrendülését.(51)
65. Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy a második kérdésre azt a választ adja, hogy az SMVE 54. és 55. cikkével, valamint a Charta 50. és 52. cikkével ellentétes az az értelmezés, amely szerint az SMVE 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tett nyilatkozat olyan bűnszervezetekre is kiterjed, amelyek kizárólag vagyon elleni bűncselekményekkel foglalkoznak, és nem kívánnak tisztességtelen eszközökkel befolyást gyakorolni a politikára, a médiára, a közigazgatásra, az igazságszolgáltatásra vagy a gazdaságra.
V. Végkövetkeztetés
66. A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az Oberlandesgericht Bamberg (bambergi regionális felsőbíróság, Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
A Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai által Schengenben, 1985. június 14–én aláírt, a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló megállapodás végrehajtására vonatkozó egyezmény 55. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tett nyilatkozatok nem egyeztethetők össze az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkével és 52. cikkének (1) bekezdésével. Az ilyen nyilatkozatokban említett rendelkezések nem alkalmazhatók a bírósági eljárásokban.