Preliminär utgåva
TRIBUNALENS BESLUT (stora avdelningen)
den 4 juni 2024 (*)
”Talan om ogiltigförklaring – Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 – Rådets genomförandebeslut av den 17 juni 2022 om godkännande av bedömningen av Polens återhämtnings- och resiliensplan – Villkoret direkt berörd ej uppfyllt – Rättegångshinder”
I de förenade målen T‑530/22–T‑533/22,
Magistrats européens pour la démocratie och les libertés (Medel), Strasbourg (Frankrike), företrädd av C. Zatschler, E. Egan McGrath, SC, A. Bateman och M. Delargy, solicitors,
sökande i mål T‑530/22
International Association of Judges, Rom (Italien), företrädd av M. Zatschler, Egan McGrath, SC, Bateman och Delargy, solicitors,
sökande i mål T‑531/22
Association of European Administrative Judges, Trier (Tyskland), företrädd av M. Zatschler, Egan McGrath, SC, Bateman och Delargy, solicitors,
sökande i mål T‑532/22,
Stichting Rechters voor Rechters, Haag (Nederländerna), företrädd av M. Zatschler, Egan McGrath, SC, Bateman och Delargy, solicitors,
sökande i mål T‑533/22,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Chavrier, J. Bauerschmidt, E. Rebasti och A. Sikora-Kalėda, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Ungern, företrätt av M. Fehér, i egenskap av ombud,
av
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna och S. Żyrek, båda i egenskap av ombud,
och av
Europeiska kommissionen, företrädd av S. Delaude, K. Herrmann och T. Adamopoulos, samtliga i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
TRIBUNALEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna S. Papasavvas, F. Schalin, R. da Silva Passos, J. Svenningsen, M. Kancheva, E. Buttigieg, V. Tomljenović, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm, G. Steinfatt, D. Kukovec (referent), T. Tóth, B. Ricziová och L. Spangsberg Grønfeldt,
justitiesekreterare: V. Di Bucci,
med beaktande av den skriftliga delen av förfarandet, särskilt
– beslutet av den 11 november 2022 att förena målen,
– den invändning om rättegångshinder som rådet framställt genom handling som inkom till tribunalens kansli den 13 december 2022 och sökandenas yttranden,
– beslutet av den 19 december 2022 att målet ska handläggas skyndsamt,
– beslutet av den 31 mars 2023 att låta prövningen av invändningen om rättegångshinder anstå till sakprövningen,
– de interventionsinlagor som ingavs vid tribunalens kansli den 17 respektive den 19 juli 2023 av Ungern, Republiken Polen och kommissionen samt parternas yttranden,
– de inlagor om justering av talan som inkom till tribunalens kansli den 19 februari 2024 samt yttrandena från rådet och kommissionen,
följande
Beslut
1 Genom respektive talan som grundar sig på artikel 263 FEUF har sökandena, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel) i mål T‑530/22, International Association of Judges (IAJ) i mål T‑531/22, Association of European Administrative Judges (AEAJ) i mål T‑532/22 och Stichting Rechters voor Rechters i mål T‑533/22, yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara rådets genomförandebeslut av den 17 juni 2022 om godkännande av bedömningen av Republiken Polens återhämtnings- och resiliensplan (nedan kallat det ursprungliga beslutet), ändrat genom rådets genomförandebeslut av den 8 december 2023 (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten och det angripna beslutet
2 Inom ramen för faciliteten för återhämtning och resiliens (nedan kallad faciliteten), som har inrättats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/241 av den 12 februari 2021 om inrättande av faciliteten för återhämtning och resiliens (EUT L 57, 2021, s. 17), kan medlemsstaterna beviljas medel i form av ett ekonomiskt bidrag som, enligt artikel 2 led 2 i nämnda förordning, består av ett icke återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd eller ett stöd i form av ett lån.
3 Rådet antog det ursprungliga beslutet den 17 juni 2022. Antagandet av beslutet offentliggjordes samma dag genom ett pressmeddelande från rådet.
4 Den 31 augusti 2023 överlämnade Republiken Polen en ändrad version av sin återhämtnings- och resiliensplan till kommissionen.
5 Den 8 december 2023 antog rådet ett beslut om ändring av det ursprungliga beslutet. Genom sistnämnda beslut ändrades det ursprungliga beslutet, bland annat genom att det infördes ett REPowerEU-kapitel och att en justering gjordes av det belopp som finns tillgängligt för det ekonomiska bidraget och lånet. Delmålen F1G, F2G och F3G, som anges i bilagan till det angripna beslutet och som avser reformen av det polska domstolsväsendet, ändrades däremot inte.
6 Enligt artikel 4 riktar sig det angripna beslutet till Republiken Polen.
7 Genom det angripna beslutet godkände rådet, i enlighet med artikel 1 första meningen i detta, bedömningen av Republiken Polens återhämtnings- och resiliensplan.
8 De delmål och mål som Republiken Polen ska uppnå anges i bilagan till det angripna beslutet, i enlighet med artikel 1 andra meningen i detta.
9 Det tillgängliga ekonomiska bidraget är i princip fastställt till 25 276 853 716 euro, enligt artikel 2.1 i det angripna beslutet.
10 Enligt artikel 2.2 i det angripna beslutet ska kommissionen göra det ekonomiska bidraget tillgängligt för Republiken Polen i form av flera delutbetalningar, i enlighet med bilagan till det beslutet. Kommissionen kan göra delutbetalningarna i flera trancher.
11 Enligt artikel 2.3 i det angripna beslutet ska delutbetalningarna verkställas bland annat på villkor att kommissionen har fattat ett beslut, i enlighet med artikel 24 i förordning 2021/241, om att Republiken Polen på ett tillfredsställande sätt har uppnått de delmål och mål som anges i bilagan till det beslutet.
12 Enligt artikel 3.1 i det angripna beslutet är det tillgängliga lånebeloppet i princip fastställt till 34 541 303 518 euro.
13 Bilagan till det angripna beslutet består av tre delar.
14 Del 1 ägnas åt reformer och investeringar i återhämtnings- och resiliensplanen. Reformerna och investeringarna ska enligt planen genomföras av Republiken Polen under en period mellan sista kvartalet 2021 och andra kvartalet 2026.
15 De åtgärder som avser reformen av det polska domstolsväsendet anges i delmålen F1G, F2G och F3G.
16 Enligt delmål F1G ska flera åtgärder vidtas för att stärka de polska domstolarnas oberoende och opartiskhet. Enligt den preliminära tidsplanen skulle denna del av reformen ha genomförts genom antagande av lagstiftning under andra kvartalet 2022.
17 Enligt delmål F2G ska åtgärder vidtas för att säkerställa att de domare som berörs av besluten från Izba Dyscyplinarna (avdelningen för disciplinmål) vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) (nedan kallad disciplinavdelningen) har tillgång till ett förfarande för prövning av sådana beslut från nämnda avdelning som berör dem. Enligt den preliminära tidsplanen skulle denna del av reformen också ha genomförts genom antagande av lagstiftning under andra kvartalet 2022.
18 Delmål F2G har följande lydelse:
”Ikraftträdande av en reform som ska säkerställa att domare som berörs av beslut av högsta domstolens avdelning för disciplinmål har tillgång till prövningsförfaranden i sina mål. Sådana ärenden som redan har avgjorts av avdelningen för disciplinmål ska prövas av en domstol som uppfyller kraven i artikel 19.1 FEU, i enlighet med de regler som ska antas på grundval av domen i det ovannämnda delmålet F1G. I lagstiftningsakten ska det anges att den första förhandlingen i den domstol som ska avgöra dessa mål ska äga rum inom tre månader från mottagandet av begäran från den domare som begär omprövning, och att målen ska avgöras inom tolv månader från mottagandet av ett sådant förslag. De mål som för närvarande är anhängiga vid avdelningen för disciplinmål ska hänskjutas till domstolen för vidare handläggning i enlighet med de regler som fastställts inom ramen för ovannämnda förfaranden.”
19 Enligt delmål F3G skulle sådana prövningsförfaranden som anges i delmål F2G i princip vara avslutade under fjärde kvartalet 2023, enligt den preliminära tidsplanen.
20 Det framgår dessutom av skäl 45 i det angripna beslutet att delmålen F1G och F2G bör uppnås innan Republiken Polen kan lämna in den första betalningsansökan och att inga utbetalningar kan göras förrän dessa delmål har uppnåtts. Enligt del 2 punkt 2.1 i bilagan till det angripna beslutet görs således den första delbetalningen, som uppgår till 2 758 738 902 euro, bland annat under förutsättning att Republiken Polen har uppnått delmålen F1G och F2G.
21 I delmål F3G, enligt vilket i princip alla förfaranden som har inletts inom ramen för delmål F2G (nedan kallat prövningsförfarandet) ska avslutas under fjärde kvartalet 2023, föreskrivs däremot inte något villkor för att finansiering ska utbetalas inom ramen för faciliteten.
22 Det framgår dessutom av skäl 45 i det angripna beslutet att delmålen F1G, F2G och F3G inte påverkar Republiken Polens skyldighet att alltid iaktta unionsrätten, särskilt artikel 19.1 andra stycket FEU, såsom denna bestämmelse har tolkats av EU-domstolen.
23 Slutligen framgår det bland annat av skäl 50 i det angripna beslutet att delmålen för reformen av det polska domstolsväsendet, det vill säga delmålen F1G, F2G och F3G, inte påverkar pågående eller framtida fördragsbrottsförfaranden eller, mer generellt, Republiken Polens skyldighet att iaktta unionsrätten, i synnerhet EU-domstolens avgöranden.
Parternas yrkanden
24 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
25 Rådet har yrkat att tribunalen ska
– avvisa eller, i andra hand, ogilla talan,
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Ungern har yrkat att talan ska avvisas.
27 Republiken Polen har yrkat att talan ska avvisas eller, i andra hand, ogillas.
28 Kommissionen har yrkat att talan ska avvisas eller, i andra hand, ogillas och att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Saken i målet
29 Sökandena har bestridit det angripna beslutet på den grunden att delmålen F1G, F2G och F3G, såsom de anges i beslutets enda bilaga, strider mot unionsrätten.
30 Rådet har gjort gällande att sökandenas respektive talan, i själva verket, enbart avser dessa delmål, med hänvisning till att de på ett konstlat sätt har isolerat dem från artikeldelen i det angripna beslutet.
31 I detta hänseende kan föremålet för talan, tvärtemot vad rådet har hävdat, inte förstås så, att det endast avser ogiltigförklaring av delmålen F1G, F2G och F3G avseende reformen av det polska domstolsväsendet, oberoende av artikeldelen i det angripna beslutet.
32 Dessa delmål, särskilt delmålen F1G och F2G, utgör nämligen en integrerad och väsentlig del av det angripna beslutet, dels eftersom de ingår i artikel 1 i det beslutet, dels eftersom ingen utbetalning enligt artiklarna 2 och 3 i det beslutet kan göras förrän Republiken Polen har uppnått dessa delmål på ett tillfredsställande sätt.
33 Talan ska följaktligen förstås som en talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet i dess helhet.
Möjligheten att avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut
34 Enligt artikel 130.1 i tribunalens rättegångsregler kan tribunalen, om svaranden begär det, meddela beslut i fråga om rättegångshinder utan att pröva själva sakfrågan. Enligt artikel 130.7 i rättegångsreglerna ska tribunalen pröva ansökan så snart som möjligt.
35 Tribunalen beslutade, genom beslut av den 31 mars 2023, att rådets invändning om rättegångshinder skulle prövas i samband med avgörandet av målet i sak.
36 Mot bakgrund av parternas inlagor och med beaktande av deras svar på tribunalens olika frågor, anser tribunalen emellertid att den nu kan ta ställning till rådets invändning om rättegångshinder, genom ett särskilt uppsatt beslut som meddelas med stöd av artikel 130.1 och 130.7 i rättegångsreglerna, utan att det är nödvändigt att inleda den muntliga delen av förfarandet.
37 Under dessa omständigheter anser tribunalen att beslutet av den 31 mars 2023, genom vilket tribunalen lät prövningen av rådets invändning om rättegångshinder anstå till den slutliga domen, inte utgör hinder för att i förevarande fall pröva denna invändning genom särskilt uppsatt beslut.
Invändningen om rättegångshinder
38 Till stöd för sin invändning om rättegångshinder har rådet för det första gjort gällande att sökandena inte har rätt att väcka talan i eget namn. För det andra anser rådet att sökandena heller inte kan åberopa situationen för de domare vars intressen de försvarar, eftersom de sistnämnda vare sig har talerätt eller ett berättigat intresse av att få saken prövad.
39 Sökandena har bestridit dessa påståenden. De har dessutom gjort gällande, vad gäller upptagandet till prövning av deras talan både för egen del och för de domares räkning vars intressen de försvarar, att villkoren för upptagande till sakprövning, såsom de följer av befintlig rättspraxis, bör mjukas upp, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet.
40 Enligt fast rättspraxis kan talan om ogiltigförklaring som väcks av sammanslutningar tas upp till sakprövning i tre typer av situationer: för det första när en lagbestämmelse uttryckligen ger yrkessammanslutningar ett antal processuella rättigheter, för det andra när sammanslutningen företräder intressen hos medlemmar som själva har rätt att väcka talan och, för det tredje, när sammanslutningen individualiseras på grund av att dess egna intressen i egenskap av sammanslutning berörs, exempelvis när dess ställning som förhandlingspartner har påverkats av den rättsakt som begärs ogiltigförklarad (se beslut av den 8 maj 2019, Carvalho m.fl./parlamentet och rådet, T‑330/18, ej publicerat, EU:T:2019:324, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
Huruvida sökandenas talan i deras eget namn kan tas upp till prövning
41 Sökandena har gjort gällande att de är organ som har till uppgift att försvara rättsstatsprincipen och domstolsväsendets oberoende. De agerar på regelbunden basis som samtalspartner till EU-institutionerna i frågor som rör rättsstatsprincipen och har själva ett institutionellt intresse av att försvara domstolsväsendets oberoende och rättsstatsprincipen. Förutom att ha skickat skrivelser till flera EU‑institutioner har de gjort flera olika uttalanden, framför allt i syfte att försvara de polska domarnas rättigheter. De är dessutom organ som företräder domare och därmed en del av statsmakten och kan därför inte likställas med andra sammanslutningar när det gäller frågan huruvida deras talan om ogiltigförklaring kan tas upp till prövning.
42 Vad gäller den första situation som nämns i den rättspraxis som det erinras om i punkt 40 ovan, har sökandena inte gjort gällande att det finns rättsliga bestämmelser som uttryckligen ger dem processuella befogenheter, och det finns inte något i handlingarna i målet som tyder på att sådana bestämmelser existerar.
43 För det fall sökandenas argument, som det erinras om i punkt 41 ovan, ska tolkas så, att de bör ges vissa processuella befogenheter för att säkerställa ett effektivt rättsligt skydd för domstolsväsendet, särskilt med hänsyn till rättsstatsprincipen som slås fast i artikel 2 FEU, ska det dessutom slås fast att det inte finns någon lagbestämmelse som ger sökandena några befogenheter för att säkerställa ett sådant skydd inom ramen för faciliteten.
44 Sökandena, i egenskap av organ som företräder domare, kan följaktligen inte åtnjuta en annan processuell behandling än den som gäller för alla andra sammanslutningar.
45 Mot denna bakgrund kan det inte fastställas att talan kan tas upp till prövning med avseende på den första situation som nämns i punkt 40 ovan.
46 Vad beträffar den tredje situation som nämns i den rättspraxis som det erinras om i punkt 40 ovan, avseende frågan huruvida sammanslutningarnas egna intressen berörs, bland annat i egenskap av förhandlare, ska det konstateras att sökandena inte har visat att de själva är berörda.
47 Den omständigheten att sökandena har varit ”samtalspartner” till EU‑institutionerna, såsom de har hävdat, inom den allmänna ramen för frågor som rör rättsstatsprincipen, är i själva verket inte tillräcklig för att de ska anses vara förhandlare, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinras om punkt 40 ovan, i det specifika sammanhanget för antagandet av det angripna beslutet.
48 Detsamma gäller den omständigheten, som sökandena har åberopat i målen T‑530/22, T‑531/22 och T‑532/22, att de har observatörsstatus i olika organ inom Europarådet, såsom Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet (Cepej) vid Europarådet och vid det rådgivande rådet med europeiska domare (CCJE).
49 Av samma skäl är den omständighet som har åberopats av sökanden i mål T‑533/22, att sökanden har intervenerat vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna i mål som har anhängiggjorts av polska domare angående rättsstatskrisen i Polen, utan betydelse.
50 Det går inte heller att fastställa, utifrån sökandens argument i mål T‑530/22 [konfidentiellt],(1) att sökandens egna intressen berörs. Det går nämligen inte att slå fast att nämnda sökande är direkt berörd enbart utifrån den omständigheten att det argumentet [konfidentiellt] har åberopats.
51 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den slutsatsen dras att sökandena inte uppfyller villkoren avseende den första och den tredje situationen, som det erinras om i punkt 40 ovan, och att de således inte har rätt att väcka talan i eget namn i förevarande fall.
Huruvida sökandenas talan för deras medlemmars räkning vilkas intressen de försvarar kan tas upp till prövning
52 Enligt den andra situation som nämns i den rättspraxis som det erinras om punkt 40 ovan har sammanslutningar talerätt när de företräder intressen hos medlemmar som själva har rätt att väcka talan.
53 Rådet har i synnerhet bestridit sökandenas påstående att deras talerätt följer av att de företräder intressen hos domare som själva har rätt att väcka talan.
54 Inledningsvis ska det, för det första, påpekas att sökandena i målen T‑530/22, T‑531/22 och T‑532/22, som svar på en fråga från tribunalen, har preciserat att de är sammanslutningar som företräder domare på internationell nivå och vars medlemmar i allmänhet är nationella yrkessammanslutningar, inbegripet polska domarföreningar.
55 Sökandena i dessa tre mål har därvidlag gjort gällande att den rättspraxis som det erinras om i punkt 40 ovan, avseende talerätten för sammanslutningar som väcker talan för sina medlemmars räkning, ska tillämpas även i det sistnämnda fallet. De har i detta sammanhang bland annat hänvisat till domen av den 28 november 2008, Hôtel Cipriani m.fl./kommissionen (T‑254/00, T‑270/00 och T‑277/00, EU:T:2008:537), där det slogs fast att en talan som har väckts av ett förbund som företräder intressen hos sina medlemmar, bestående av sammanslutningar som företräder fysiska eller juridiska personer som själva har talerätt, kan tas upp till prövning.
56 För det andra ska det även påpekas att eftersom sökanden i mål T‑533/22 är en stiftelse och således inte har några medlemmar, så har den i sin talan inte åberopat någon talerätt till följd av att intressena hos de domare vars intressen sökanden försvarar berörs. I sitt svar på rådets invändning om rättegångshinder hävdade sökanden i det målet emellertid att det saknade betydelse huruvida ett organ väckte talan för sina medlemmars räkning, eftersom något medlemskap inte är nödvändigt, utan att det var tillräckligt att organet väckte talan till förmån för dem vars intressen det försvarade.
57 Den rättspraxis som det erinras om i punkt 40 kan tillämpas på de särskilda situationer som nämns i punkterna 54 och 56 ovan, för det fall medlemmarna i de organisationer som själva är medlemmar hos sökandena har rätt att väcka talan på egen hand. I förevarande fall är det nödvändigt att pröva talerätten för de domare som är medlemmar i sökandenas medlemssammanslutningar.
58 I artikel 263 fjärde stycket FEUF föreskrivs att ”[a]lla fysiska eller juridiska personer får på de villkor som anges i första och andra styckena väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder”.
59 Eftersom det angripna beslutet riktar sig till Republiken Polen, ska frågan huruvida talan kan tas upp till prövning bedömas mot bakgrund av artikel 263 fjärde stycket andra och tredje meningsledet FEUF, där det framgår att villkoret direkt berörd ska vara uppfyllt.
60 Sökandena har i detta hänseende hävdat att de domare vars intressen de försvarar är direkt berörda. Sökandena menar vidare att de har gjort åtskillnad mellan tre grupper av domare, nämligen, för det första, de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut och som är direkt berörda av det prövningsförfarande som avses i delmålen F2G och F3G, för det andra alla de polska domare som är direkt berörda av detta prövningsförfarande och av delmål F1G och, för det tredje, alla andra europeiska domare som också är direkt berörda av dessa delmål.
– Huruvida de polska domare som berörs av besluten från avdelningen för disciplinmål är direkt berörda
61 Det ska prövas huruvida sökandena, för att visa att deras talan kan tas upp till prövning, kan åberopa situationen för de polska domare som är direkt berörda av att ett sådant prövningsförfarande som avses i delmålen F2G och F3G inleds.
62 Det följer av fast rättspraxis att för att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av den åtgärd mot vilken talan väcks krävs att två villkor är uppfyllda samtidigt. För det första måste åtgärden ha direkt inverkan på dennes rättsliga ställning, För det andra får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en ren automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan att några mellanliggande regler tillämpas (se dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
63 Vad det första villkoret beträffar har EU-domstolen erinrat om att varje rättsakt, oavsett om det rör sig om en regleringsakt eller en annan typ av akt, kan i princip beröra en enskild direkt och således direkt inverka på dennes rättsliga ställning, oberoende av om rättsakten medför åtgärder för införlivande (dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punkt 74).
64 För att pröva möjligheten att det angripna beslutet direkt påverkar den rättsliga ställningen för de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut, är det nödvändigt att se till den aktuella rättsaktens innebörd och att bedöma nämnda verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punkterna 63 och 75).
65 Vad för det första gäller det angripna beslutets innebörd, bedömt mot bakgrund av dess innehåll och dess sammanhang, ska det påpekas att förordning 2021/241 antogs med stöd av artikel 175 tredje stycket FEUF, vilken avser medlemsstaternas samordning av sin ekonomiska politik i syfte att uppnå de mål för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning som avses i artikel 174 FEUF.
66 I artikel 1 i förordning 2021/241, vilken rör nämnda förordnings innehåll, föreskrivs att genom den förordningen inrättas faciliteten för återhämtning och resiliens, samt att facilitetens mål, dess finansiering, formerna för unionens finansiering inom den och reglerna för tillhandahållandet av sådan finansiering fastställs i den. I skäl 8 i förordning 2021/241 anges att faciliteten är ett innovativt verktyg som gör det möjligt att ge direkt ekonomiskt stöd till medlemsstaterna.
67 Det framgår av artikel 4.1 i nämnda förordning att det allmänna målet för faciliteten ska vara att främja unionens ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning, bland annat genom att förbättra medlemsstaternas resiliens, krisberedskap och anpassningsförmåga. Faciliteten är således avsedd att bland annat bidra till ökad ekonomisk och social konvergens, återställa och främja hållbar tillväxt i och integrering av unionens ekonomier.
68 I detta syfte ska medlemsstaterna utarbeta planer för återhämtning och resiliens som ska bedömas av kommissionen. Bedömningen ska därefter godkännas genom ett genomförandebeslut från rådet. I ett sådant beslut anges att ett ekonomiskt bidrag utbetalas förutsatt att villkor är uppfyllda, nämligen att den berörda medlemsstaten genomför ovannämnda planer, inbegripet uppnår delmål och mål, som enligt artikel 2.4 i förordning 2021/241 är mått på framsteg när det gäller att genomföra en reform eller en investering.
69 I artikel 15.2 i förordning 2021/241 föreskrivs att om kommissionen anser att en begäran om lånestöd uppfyller kriterierna i punkt 1, och efter att rådets genomförandebeslut som anges i artikel 20.1 i nämnda förordning har antagits, ska den ingå ett låneavtal med den berörda medlemsstaten.
70 På samma sätt föreskrivs i artikel 23.1 i förordning 2021/241 att när rådet har antagit det genomförandebeslut som avses i artikel 20.1 i nämnda förordning ska kommissionen med den berörda medlemsstaten ingå ett avtal som utgör ett enskilt rättsligt åtagande i den mening som avses i budgetförordningen.
71 Enligt artikel 24.9 i förordning 2021/241 ska kommissionen, om den berörda medlemsstaten inte har gjort några konkreta framsteg i uppnåendet av relevanta delmål och mål, avsluta de avtal som avses i artiklarna 15.2 och 23.2 och dra tillbaka beloppet för det ekonomiska bidraget.
72 Inom ramen för det angripna beslutet har delmålen således till syfte att fastställa de villkor som Republiken Polen ska uppfylla och som kommissionen därefter ska bedöma för att avgöra huruvida medel inom ramen för faciliteten kan betalas ut till den medlemsstaten. Nämnda delmål är följaktligen enbart relevanta för förfarandet för att frigöra medel inom ramen för faciliteten, eftersom de måste ha uppnåtts på ett tillfredsställande sätt för att nämnda medel ska betalas ut.
73 Det ska i detta hänseende erinras om att det i det angripna beslutet har fastställts en hel rad delmål och mål som Republiken Polen ska uppnå. Som exempel kan nämnas att Republiken Polen, enbart för frigörandet av finansiering inom ramen för den första tranchen inom faciliteten, skulle Republiken Polen, utöver delmålen F1G och F2G, uppnå 26 andra delmål, såsom framgår av punkt 2.1.1 i bilagan till det angripna beslutet.
74 Härav följer att delmålen, inbegripet delmålen F1G, F2G och F3G, har karaktären av budgetvillkor, eftersom de måste uppnås för att finansiering inom ramen för faciliteten ska betalas ut.
75 Inom ramen för det angripna beslutet har delmålen F1G, F2G och F3G således till syfte att säkerställa dels att kriterierna i artikel 19.3 b och j i förordning 2024/241 är uppfyllda, dels att de skyldigheter som föreskrivs i artikel 22 i nämnda förordning, jämförd med artikel 20.5 e i den förordningen, iakttas för att säkerställa att de utmaningar som identifieras inom ramen för den europeiska planeringsterminen kan hanteras på ett effektivt sätt och att bristerna i det polska domstolsväsendet inte skadar unionens ekonomiska intressen.
76 Det är visserligen riktigt att rådet, i samband med antagandet av det angripna beslutet, var förpliktat att tillämpa artikel 19.1 andra stycket FEU och rättsstatsprincipen, enligt artikel 2 FEU, samt relevant rättspraxis från EU-domstolen.
77 På samma sätt återspeglar delmålen F1G, F2G och F3G det samband som finns mellan respekten för rättsstaten, å ena sidan, och ett effektivt genomförande av unionsbudgeten, i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning, och skyddet av unionens ekonomiska intressen, å andra sidan (se, analogt, dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 148).
78 I motsats till vad sökandena tycks antyda försökte rådet emellertid inte, genom antagandet av det angripna beslutet och således genom fastställandet av delmålen F1G, F2G och F3G, att ersätta bestämmelserna om rättsstaten eller om ett effektivt domstolsskydd, såsom dessa har klargjorts i EU-domstolens praxis.
79 Detta bekräftas för övrigt av skäl 45 i det angripna beslutet, enligt vilket delmålen F1G, F2G och F3G inte påverkar Republiken Polens skyldighet att alltid iaktta unionsrätten och särskilt artikel 19.1 andra stycket FEU, såsom den har tolkats av EU-domstolen. Det bekräftas även av skäl 50 i det angripna beslutet, enligt vilket de delmålen inte påverkar pågående eller framtida fördragsbrottsförfaranden eller, mer generellt, Republiken Polens skyldighet att iaktta unionsrätten, i synnerhet EU-domstolens domar.
80 Härav följer att rådet, genom att i bilagan till det angripna beslutet, närmare ange delmålen F1G, F2G och F3G som Republiken Polen måste uppnå för att få tillgång till finansiering inom ramen för faciliteten, inte hade för avsikt att ge den medlemsstaten rätt att inte följa de domar där EU-domstolen har slagit fast att Republiken Polen har underlåtit att iaktta rättsstatsprincipen eller principen om ett effektivt domstolsskydd.
81 Det är mot bakgrund av ovanstående bedömningar som det, för det andra, ska prövas huruvida det angripna beslutet, med tanke på dess innebörd, direkt berör de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut, mot bakgrund av delmål F2G i bilagan till nämnda beslut.
82 Det ska i detta hänseende påpekas att sökandena har åberopat både delmål F2G och delmål F3G för att hävda att inledandet av ett prövningsförfarande påverkar de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut. Eftersom det i delmål F3G endast föreskrivs en tidsfrist inom vilken prövningsförfarandena ska genomföras och eftersom prövningsförfarandets inledande, som sådant, föreskrivs i delmål F2G, ska frågan huruvida dessa domare är direkt berörda enbart prövas mot bakgrund av delmål F2G, såsom det har fastställts i bilagan till det angripna beslutet.
83 Det angripna beslutet riktar sig till Republiken Polen som ska uppnå delmål F2G i bilagan, för att kunna erhålla finansiering inom ramen för faciliteten.
84 Det är visserligen riktigt att enligt den rättspraxis som det erinras om i punkt 63 ovan, så innebär den omständigheten att den omtvistade rättsakten medför genomförandeåtgärder inte i sig att en sådan rättsakt inte kan få direkta verkningar för en enskilds rättsliga ställning.
85 Det måste emellertid finnas ett direkt samband mellan den aktuella rättsakten och dess verkningar för sökanden (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punkterna 74 och 76).
86 I punkt 75 i domen av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), kunde EU-domstolen till exempel konstatera att det fanns ett direkt samband mellan den angripna rättsakten, som var ett direktiv, och dess verkningar, eftersom de omtvistade bestämmelserna hade medfört särskilda skyldigheter för klaganden.
87 I förevarande fall däremot ska det, oberoende av det eventuella utrymme för skönsmässig bedömning som Republiken Polen kan ha vid genomförandet av delmål F2G, erinras om att det i det delmålet endast uppställdes ett villkor som den medlemsstaten skulle uppfylla för att kunna erhålla finansiering, såsom har slagits fast i punkt 74 ovan. Den slutsatsen kan således inte dras att det angripna beslutet, genom föreskrivandet av delmål F2G, på ett slutgiltigt sätt har ålagt den medlemsstaten särskilda skyldigheter i sina förbindelser med de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut.
88 Det angripna beslutet har i synnerhet inte medfört att de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut har blivit underkastade de villkor som har fastställts i det angripna beslutet eller att någon särskild bestämmelse har blivit direkt tillämplig på dem. Det föreligger således inte något direkt samband mellan nämnda beslut, i den del där delmål F2G specificeras, och den rättsliga ställningen för de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut.
89 Följaktligen regleras situationen för de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut, även efter antagandet av det angripna beslutet, fortfarande av de relevanta bestämmelser i polsk rätt som är tillämpliga på nämnda situation samt av bestämmelserna i unionsrätten och EU-domstolens domar, utan att delmål F2G som anges i det beslutet direkt förändrar dessa domares rättsliga ställning, på det sätt som krävs enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF.
90 Tribunalen anser dessutom att sökandena saknar stöd för sitt påstående att delmål F2G medförde att det ”var möjligt, om inte nödvändigt” att inleda ett prövningsförfarande enligt polsk rätt och att kommissionen, eftersom den hade medverkat till antagandet av det angripna beslutet och därmed till fastställandet av delmålen F1G, F2G och F3G, därför inte kan göra gällande, i synnerhet inte i överträdelseförfaranden, att prövningsförfarandet strider mot unionsrätten.
91 För det första antas det i det angripna beslutet nämligen enbart en rad finansieringsvillkor, däribland delmål F2G, utan att någon direkt förändring görs av situationen för de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut, vilken enbart har förändrats genom den åtgärd som Republiken Polen därefter vidtog för att uppfylla nämnda delmål. Med tanke på den slutsats som har dragits i punkt 80 ovan kan Republiken Polen inte heller anses ha rätt, enligt delmål F2G i bilagan till det angripna beslutet, att underlåta att iaktta sina skyldigheter enligt unionsrätten och i synnerhet EU-domstolens domar och avgöranden.
92 För det andra ska det påpekas att även om kommissionens processuella rättigheter skulle vara begränsade på grund av dess roll i det förfarande som har lett fram till fastställandet av delmålen, såsom sökandena har hävdat, så innebär detta inte i förevarande fall att de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut är direkt berörda av det omtvistade beslutet.
93 Mot bakgrund av det ovan anförda anser tribunalen att det angripna beslutet, som uppställer krav för att Republiken Polen ska beviljas finansiering inom ramen för faciliteten, inte har någon direkt inverkan på den rättsliga ställningen för de domare som berörs av disciplinavdelningens beslut, vilket innebär att det första villkoret för att dessa domare ska anses vara direkt berörda inte är uppfyllt.
– Huruvida alla polska domare samt domare från andra medlemsstater och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är direkt berörda
94 Enligt sökandena är alla polska domare samt domare från andra medlemsstater och EES direkt berörda av det angripna beslutet.
95 Vad för det första gäller frågan huruvida polska domare är berörda på grund av det prövningsförfarande som avses i delmålen F2G och F3G, har sökandena hävdat att det även för de domare som inte berörs av disciplinavdelningens beslut ”kan få en avskräckande verkan i deras tjänsteutövning”, så länge som situationen för deras kollegor som berörs av de besluten inte har klargjorts, och att de har en större arbetsbörda under den tid som deras kollegor är avstängda. Att förlänga avstängningen av domare som är föremål för rättsstridiga påföljder skulle ”kunna undergräva det förtroende som enskilda ska kunna hysa för domstolsväsendet i ett demokratiskt samhälle och [i] en rättsstat”. Det skulle direkt påverka samtliga domares förmåga att på ett korrekt sätt fullgöra det uppdrag som de har inom ramen för sin tjänsteutövning.
96 Det ska i detta hänseende påpekas att i den mån delmålen F2G och F3G inte direkt påverkar situationen för de polska domare som berörs av disciplinavdelningens beslut, såsom har konstaterats i punkterna 82–93 ovan, gäller detta i ännu högre grad för de polska domare som inte berörs av sådana beslut.
97 Vad därefter gäller frågan huruvida alla polska domare påverkas på grund av delmål F1G, har sökandena gjort gällande att delmål F1G, såsom det har antagits genom det angripna beslutet, direkt påverkar alla polska domares rättsliga ställning, eftersom det inte är tillräckligt för att återupprätta ett effektivt domstolsskydd. De polska domarna är således tvingade att avgöra mål, inbegripet sådana som rör finansiering inom ramen för faciliteten, ”under oacceptabla yrkesmässiga omständigheter eftersom de fortfarande kommer att utsättas för olagliga påtryckningar och intrång i deras oberoende och opartiskhet”. ”De polska domarna är tvingade att utföra sina uppgifter under tveksamma förhållanden”, bland annat när det gäller deras möjlighet att vända sig till EU-domstolen, tillämpa unionsrätten fullt ut och fatta beslut som strider mot intressena hos regeringen eller det makthavande politiska partiet i Polen.
98 Det ska i detta hänseende påpekas att sökandena inte har visat att det finns ett tillräckligt nära samband mellan situationen för alla polska domare och delmål F1G för att den slutsatsen ska kunna dras att det delmålet direkt påverkar de domarnas rättsliga ställning.
99 Sökandena har nämligen i synnerhet kritiserat delmål F1G, på den grunden att det är otillräckligt för att återupprätta de polska domarnas oberoende och opartiskhet och, mer allmänt, ett polskt domstolsväsende som uppfyller de minimikrav som rättsstatsprincipen kräver.
100 Sökandena har således enbart gjort generella påståenden om vad delmål F1G, enligt deras mening, borde ha innehållit. Sökanden har emellertid inte angett exakt vilka delar av själva texten till det delmålet som skulle vara till direkt nackdel för de polska domarna.
101 Avsaknaden av bestämmelser i det angripna beslutet som sökandena anser är nödvändiga kan emellertid inte utgöra ett direkt ingrepp i de polska domarnas rättigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU vilket direkt påverkar deras rättsliga ställning.
102 Slutligen har sökandena konstaterat att delmålen F1G, F2G och F3G, såsom de har antagits genom det angripna beslutet, direkt påverkar domare i andra medlemsstater och i EES, på grund av de nära band som finns mellan dessa länders rättsordningar och unionens rättsordning.
103 För det första har sökandena gjort gällande att dessa domare till exempel är skyldiga att erkänna och verkställa domar eller fastställa den lokala behörigheten i asylförfaranden eller att pröva framställningar om utlämning av en person på grundval av en europeisk arresteringsorder. Den omständigheten att rättsstaten äventyras i en medlemsstat kan direkt påverka möjligheten för domare i andra medlemsstater att utföra sina uppgifter på ett korrekt sätt.
104 Även om brister i en medlemsstats rättsordning kan få återverkningar på utövandet av den dömande makten i andra stater och antaget att dessa brister kan påverka det dagliga arbetet för domare i dessa stater, innebär sådana brister emellertid inte att det omtvistade beslutet är ägnat att direkt påverka dessa domares rättsliga ställning.
105 För det andra har sökandena hävdat att det finns en risk för en ”spridningseffekt” mellan medlemsstaterna, eftersom man kan tänka sig att lagstiftaren i en medlemsstat, när den överväger lagstiftningsformer, inbegripet reformer avseende organisationen av dess domstolsväsende, låter sig inspireras av utvecklingen i de andra medlemsstaterna.
106 Det ska emellertid påpekas att sökandenas överväganden om en eventuell spridningseffekt, hur viktiga dessa överväganden än kan vara på det politiska planet, inte kan anses visa att de angripna beslutet direkt påverkar situationen för domare i andra medlemsstater eller i EES.
107 Det angripna beslutet har följaktligen inte någon direkt påverkan på vare sig polska domare, oavsett om de har berörts av ett beslut från disciplinavdelningen eller inte, eller domare från andra medlemsstater eller EES. Sökandena kan därmed inte åberopa dessa domares situation för att visa att deras talan kan tas upp till prövning.
108 Sökandena kan inte heller åberopa artikel 263 fjärde stycket tredje meningsledet FEUF, som avser regleringsakter, på den grunden att de domare vars intressen de försvarar, genom sina medlemmars intressen, har talerätt på grundval av detta tredje meningsled. Villkoret att sökanden ska vara direkt berörd av den angripna rättsakten har nämligen samma betydelse i både det andra meningsledet i artikel 263 fjärde stycket FEUF och det tredje meningsledet i den bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2022, Nord Stream 2/parlamentet och rådet, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punkt 73). Under dessa omständigheter och eftersom sökandena inte är direkt berörda av det angripna beslutet, saknas det anledning att pröva huruvida detta utgör en regleringsakt, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje meningsledet FEUF.
109 Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till att de domare vars intressen sökanden försvarar inte själva har rätt att väcka talan, uppfyller sökandena inte heller villkoren för att deras talan ska tas upp till prövning med avseende på den andra situationen, som avses i den rättspraxis som det erinras om i punkt 40 ovan.
Huruvida villkoren för upptagande till prövning bör mjukas upp
110 Enligt sökandena är det i förevarande fall lämpligt att mjuka upp villkoren för upptagande till prövning av talan.
111 Sökandena anser, i huvudsak, att sakprövningsförutsättningarna ska tillämpas med en viss flexibilitet, särskilt med hänsyn till kraven på ett effektivt domstolsskydd och rättsstatsprincipen, som är ett av unionens grundläggande värden och en del av dess själva identitet. Enligt sökandena bygger hela systemet med rättsmedel underförstått på antagandet att medlemsstaterna ska iaktta rättsstatsprincipen. Detta antagande godtas emellertid inte längre i Polen, där det råder en situation som präglas av systemfel till följd av ett medvetet val att inte iaktta unionsrätten och i synnerhet inte EU-domstolens avgöranden. Sökandena har därvidlag gjort gällande att en begäran om förhandsavgörande inte längre utgör ett rättsmedel som står till buds för dem eller för de domare vars intressen de försvarar.
112 Rådet, som stöds av Ungern, har bestridit sökandenas argument.
113 Det ska påpekas i detta sammanhang att de sakprövningsförutsättningar som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF visserligen ska tolkas mot bakgrund av den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd, men att en sådan tolkning dock inte får leda till ett kringgående av de i nämnda fördrag uttryckligen föreskrivna villkoren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 98 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 april 2015, T & L Sugars och Sidul Açúcares/kommissionen, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
114 Ändamålet med det skydd som ges i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna är inte att det i fördragen föreskrivna systemet med domstolsprövning ska ändras, särskilt inte bestämmelserna om upptagande av talan som väckts direkt vid unionsdomstolarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 97 och där angiven rättspraxis).
115 Det skydd som ges genom artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna kräver i synnerhet inte att den enskilde ovillkorligen ska kunna väcka talan om ogiltigförklaring av unionens rättsakter direkt vid unionsdomstolen (dom av den 28 oktober 2020, Associazione GranoSalus/kommissionen, C‑313/19 P, ej publicerad, EU:C:2020:869, punkt 62).
116 I förevarande kan sökandena inte hävda att de skulle vara direkt berörda av det angripna beslutet, såsom har slagits fast i punkt 109 ovan.
117 Under dessa omständigheter skulle en mildring av sakprövningsförutsättningarna, av det slag sökandena har begärt, i själva verket innebära ett kringgående av villkoret direkt berörd som uttryckligen anges i artikel 263 fjärde stycket FEUF, vilket skulle strida mot den rättspraxis som det erinras om punkt 113 ovan. De systemfel i det polska domstolsväsendet som sökandena har gjort gällande kan således inte under några som helst omständigheter motivera att tribunalen kringgår villkoret direkt berörd som är tillämpligt på en talan som väcks av fysiska eller juridiska personer, i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF.
118 Detta påverkar inte Republiken Polens skyldighet, enligt artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 266 FEUF, att snarast möjligt avhjälpa de överträdelser som EU-domstolen har konstaterat föreligga vad gäller rättsstatskrisen. Dessutom kan bland annat medlemsstaterna och institutionerna, enligt artikel 263 första stycket FEUF, väcka talan mot alla bestämmelser som antas av unionens institutioner, organ och byråer och som är avsedda att medföra bindande rättsverkningar, oberoende av deras form, utan att de måste visa att de har ett berättigat intresse av att få saken prövad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 36 och där angiven rättspraxis). Dessutom ankommer det på kommissionen att, i enlighet med dess roll som fördragens väktare, enligt artikel 17.1 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2016, Ledra Advertising m.fl./kommissionen och ECB, C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, punkt 59), och med hänsyn till att de värden som anges i artikel 2 FEU, däribland rättsstatsprincipen, definierar själva identiteten hos unionen i egenskap av gemensam rättsordning (dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 145), vidta åtgärder, bland annat genom sin bedömning enligt artikel 24.3 i förordning 2021/241, för att bidra till att säkerställa att Republiken Polen iakttar de krav som följer av artikel 19.1 andra stycket FEU.
119 Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan avvisas.
Rättegångskostnader
120 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska rättegångsdeltagare som har tappat målet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna eftersom sökandena har tappat målet och rådet har yrkat detta.
121 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Polen, Ungern och kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.
På dessa grunder beslutar
TRIBUNALEN (stora avdelningen)
följande:
1) Talan avvisas.
2) Magistratseuropéenspour la démocratie et les libertés (Medel), International Association of Judges, Association of European Administrative Judges och Stichting Rechters voor Rechters förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som har uppkommit för Europeiska unionens råd.
3) Republiken Polen, Ungern och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
Utfärdat i Luxemburg den 4 juni 2024.
V. Di Bucci | | M. van der Woude |
Justitiesekreterare | | Ordförande |