KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 2. aprillil 2020(1)
Liidetud kohtuasjad C‑724/18 ja C‑727/18
Cali Apartments SCI (C‑724/18)
HX (C‑727/18)
versus
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour de cassation (Prantsusmaa kassatsioonikohus))
Eelotsusetaotlus – Asutamisvabadus – Direktiiv 2006/123/EÜ – Kohaldamisala – Möbleeritud eluruumi korduv lühiajaline üürileandmine ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks – Riiklikud õigusnormid ja kohaliku omavalitsuse eeskirjad, mille kohaselt on üürileandmiseks nõutav eelnev luba ja asendamine – Põhjendatus – Eesmärk tagada piisav hulk pikaajaliselt taskukohasele üürile antavaid eluruume – Proportsionaalsus
I. Sissejuhatus
1. Cali Apartmentsi ja HXi (edaspidi „kassaatorid“) trahviti selle eest, et nad andsid Prantsusmaal Pariisis ilma loata üürile oma ühetoalisi kortereid. Prantsuse õiguse kohaselt on nõutav luba möbleeritud eluruumide korduvaks lühiajaliseks üürileandmiseks ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks. Kassaatorid on vaidlustanud selle loanõude liikmesriigi kohtutes selle alusel, et see on vastuolus liidu õiguses sätestatud teenuste osutamise vabadusega.
2. Käesolevas asjas kutsutakse Euroopa Kohut veel kord üles kaaluma, mil määral tuleb teenuseid käsitlevaid liidu õigusakte kohaldada jagamismajanduse erinevatele tegevustele, mida teostatakse digitaalsete platvormide kaudu. Ent erinevalt varasematest juhtumitest, mis keskendusid peamiselt platvormide endi poolt eelnevatel turgudel pakutavate tegevuste laadile,(2) puudutab käesolev kohtuasi selliste teenuste sotsiaalset ja ühiskondlikku mõju nende vastavatel järgnevatel „turgudel“, näiteks Pariisi eluasemeturul.
3. Käesolevates kohtuasjades tõstatatakse kolm laia põhimõttelist küsimust. Minu arvates ei ole väga keeruline vastata esimesele kahele küsimusele: kas direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul(3) (edaspidi „teenuste direktiiv“) kohaldamisalasse kuuluvad riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt peab möbleeritud eluruumide lühiajaliseks üürileandmiseks olema asjaomase linnapea luba? Kui vastus on jaatav, siis kas seda liiki teenuste jaoks autoriseerimisskeemi kehtestamine võib olla põhjendatud olulise avaliku huviga, milleks on eelkõige pikaajalisse kasutusse antavate taskukohaste eluruumide pakkumise tagamine ja linnakeskkonna kaitse?
4. Jaatav vastus, mille ma soovitan Euroopa Kohtul mõlemale küsimusele anda, avab aga eelotsusetaotluse esitanud kohtu tõstatatud tõeliselt vastuolulise kolmanda teema: millised kriteeriumid või meetmed on proportsionaalsed taotletavate avaliku huvi eesmärkidega? Mis puudutab Pariisi linna munitsipaaleeskirju, siis mil määral võib sellise loa andmise tingimuseks seada asendusnõude, mis seisneb mitteeluruumide samaaegses muutmises eluruumideks?
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
5. Teenuste direktiivi põhjenduses 9 on märgitud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse üksnes nõuete suhtes, mis mõjutavad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist. Seega ei kohaldata direktiivi järgmiste nõuete suhtes: liikluseeskirjad, kinnisvaraarenduse ja maakasutuse eeskirjad, asulaplaneerimise eeskirjad, ehitusstandardid ja halduskaristused selliste eeskirjade eiramise korral, mis konkreetselt ei reguleeri või konkreetselt ei mõjuta teenuste osutamise valdkonnas tegutsemist, kuid mida teenuseosutajad peavad oma majandustegevuse teostamisel järgima samamoodi nagu isiklikes huvides tegutsevad isikud.“
6. Põhjenduses 27 on märgitud:
„Käesolev direktiiv ei peaks hõlmama sotsiaalteenuseid […] elamuehituse […] valdkondades […] Need teenused on olulised, et tagada põhiõigus inimväärikusele ja terviklikkusele, need väljendavad sotsiaalse ühtekuuluvuse ja solidaarsuse põhimõtteid ning käesolev direktiiv ei tohiks neid mõjutada.“
7. Artiklis 2 on määratletud teenuste direktiivi reguleerimisala. Selles on sätestatud:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes.
2. Käesolevat direktiivi ei kohaldata järgmiste tegevusalade suhtes:
a) mittemajanduslikel kaalutlustel osutatavad üldhuviteenused;
[…]
j) sotsiaalteenused, mis on seotud sotsiaalkorterite, lastehoolduse ning püsivalt või ajutiselt puudustkannatavate perede ja isikute toetamisega ning mida osutavad riik või riigi volitatud teenuseosutajad või riigi tunnustatud heategevusorganisatsioonid;
[…]“.
8. Artiklis 4 on määratletud mitu teenuste direktiivis kasutatavat mõistet:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1) „teenus“ – asutamislepingu artiklis 50 osutatud mis tahes iseseisev majandustegevus, mida tavaliselt osutatakse tasu eest;
2) „teenuseosutaja“ – mis tahes füüsiline isik, kes on liikmesriigi kodanik, või asutamislepingu artiklis 48 osutatud mis tahes juriidiline isik, kes on asutatud mõnes liikmesriigis ning kes pakub või osutab mõnda teenust;
[…]
6) „autoriseerimisskeem“ – igasugune menetlus, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus;
7) „nõue“ – mis tahes kohustus, keeld, tingimus või piirang, mis on kehtestatud liikmesriikide õigus- ja haldusnormidega või mis tuleneb kohtupraktikast, haldustavast, kutseühingute eeskirjadest või kutseliitude või muude kutseorganisatsioonide kollektiivsetest eeskirjadest, mis on vastu võetud nende iseseisva õigusvõime teostamise kontekstis; tööturu osapoolte läbirääkimiste tulemusel sõlmitud kollektiivlepingute eeskirju ei käsitata käesoleva direktiivi tähenduses nõuetena;
8) „olulise avaliku huviga seotud põhjus“ – Euroopa Kohtu kohtupraktikaga tunnustatud mõiste, mis hõlmab järgmisi valdkondi: avalik kord; avalik julgeolek, avalik ohutus; rahvatervis; sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu säilitamine; tarbijate, teenuste kasutajate ja töötajate kaitse; kaubandustehingute ausus; pettusevastane võitlus; keskkonna- ja linnakeskkonna kaitse; loomatervis; intellektuaalomand; rahvusliku ajaloo- ja kunstipärandi säilitamine; sotsiaal- ja kultuuripoliitika eesmärgid;
[…]“.
9. Teenuste direktiivi artiklis 9, mis avab teenuseosutajate asutamisvabadust käsitleva III peatüki, on sätestatud autoriseerimisskeeme puudutavad normid:
„1. Liikmesriigid võivad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldada autoriseerimisskeemi ainult siis, kui on täidetud järgmised tingimused:
a) autoriseerimisskeem ei diskrimineeri asjaomast teenuseosutajat;
b) vajadus autoriseerimisskeemi järele on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c) taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega, eelkõige põhjusel, et tagantjärele tehtav kontroll toimuks liiga hilja selleks, et olla tõeliselt tõhus.
[…]“.
10. Teenuste direktiivi artiklis 10 on sätestatud loa andmise tingimused:
„1. Autoriseerimisskeemid põhinevad kriteeriumidel, mis välistavad pädevate asutuste hindamisõiguse meelevaldse kasutamise.
2. Lõikes 1 osutatud kriteeriumid peavad olema:
a) mittediskrimineerivad;
b) põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c) proportsionaalsed selle avaliku huvi eesmärgiga;
d) selged ja ühemõttelised;
e) objektiivsed;
f) eelnevalt avalikustatud;
g) läbipaistvad ja kättesaadavad.
[…]
7. Käesolev artikkel ei mõjuta selliseid autoriseeringuid andvate liikmesriikide asutuste pädevuse jaotust kohalikul või piirkondlikul tasandil.“
11. Teenuste direktiivi artikkel 11 käsitleb loa kehtivusaega.
„1. Teenuseosutajale antud autoriseering ei tohi olla piiratud kehtivusajaga, välja arvatud:
a) autoriseeringut uuendatakse automaatselt või üksnes jätkuva nõuetele vastavuse korra;
b) antavate autoriseeringute arv on piiratud olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu;
või
c) autoriseeringu piiratud kehtivusaeg on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjuse tõttu.
[…]“.
12. Teenuste direktiivi artikkel 12 „Mitme kandidaadi vahel valimine“ käsitleb olukordi, milles konkreetseks tegevuseks antavate lubade arv on piiratud. Artiklis 13 on sätestatud autoriseerimismenetluste eeskirjad. Teenuste direktiivi artiklites 14 ja 15 on vastavalt sätestatud keelatud ja hindamisele kuuluvad nõuded.
B. Prantsuse õigus
1. Turismiseadustik
13. Turismiseadustiku (code du tourisme) artiklis L. 324-1-1 on sätestatud:
„Kõik isikud, kes pakuvad üüriks möbleeritud külaliskorterit olenemata sellest, kas see on käesoleva seaduse tähenduses sellisena määratletud või mitte, peavad sellest vara asukoha järgset kohalikku omavalitsust enne teavitama.“
2. Ehitus- ja elamuseadustik
14. Ehitus- ja elamuseadustiku (code de la construction et de l’habitation) artikli L. 631‑7 kohaselt on üle 200 000 elanikuga kohalikes omavalitsusüksustes eluruumide kasutusotstarbe muutmiseks nõutav eelnev luba sama seadustiku artiklis L. 631‑7‑1 sätestatud tingimustel.
15. 24. märtsi 2014. aasta seadusega nr 2014-366 eluruumide kättesaadavuse ja linnakeskkonna uuendamise kohta (loi n° 2014-366 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) lisati ehitus- ja elamuseadustiku artiklile L. 631‑7 viimane, kuues lõige. Selles on sätestatud, et „möbleeritud eluruumi korduv lühiajaline üürileandmine ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks, kujutab endast käesoleva sätte tähenduses kasutusotstarbe muutmist“.
16. Ehitus- ja elamuseadustiku artikliga L. 631‑7-1 on kehtestatud artiklis L. 631‑7 ette nähtud loa väljastamise täpsem kord:
„Eelneva loa kasutusotstarbe muutmiseks väljastab kinnisvara asukohajärgse kohaliku omavalitsuse linnapea […]. Loa saamise tingimuseks võib olla asendamine, mis seisneb mõne seni muus kasutuses olnud ruumi samaaegselt eluruumiks muutmises.
Kasutusotstarbe muutmise luba antakse konkreetsele isikule. See kaotab kehtivuse, kui loa saaja kutsealane tegevus mis tahes põhjusel lõpetatakse. Kui aga luba antakse asendamise tingimusega, on luba seotud kinnisasja, mitte isikuga. Ruumid, mida asenduseks pakutakse, nimetatakse loal, mis avaldatakse katastritoimikus või kantakse kinnistusraamatusse.
[…]
Artikli L. 631‑7 kohaldamiseks kehtestatakse linnavolikogu otsusega tingimused, mille kohaselt antakse lube välja ja määratakse asendamine kvartalite (quartier) või kohasel juhul linnaosade (arrondissement) kaupa, pidades silmas sotsiaalse mitmekesisuse eesmärki, lähtudes eelkõige eluasemeturu tingimustest ja vajadusest mitte süvendada elamispindade nappust. […]“.
17. Linnavolikogu võib kehtestada ka ajutise loa andmise tingimused vastavalt sama seadustiku artiklile L. 631‑7‑1‑A, mille kohaselt võib linnvolikogu otsusega kehtestada ajutise loa eluruumi kasutusotstarbe muutmiseks, lubades füüsilisel isikul anda eluruume lühiajaliselt üürile ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks. Otsuses sätestatakse kinnisvara asukohajärgse kohaliku omavalitsusüksuse linnapea poolt sellise ajutise loa väljaandmise tingimused. Selles on kindlaks määratud ka ajutise loa kriteeriumid, mis võivad olla seotud üürilepingute kestuse, eluruumi füüsiliste omaduste ja asukohaga, lähtudes eelkõige kohaliku eluasemeturu tingimustest ja eesmärgist mitte süvendada elamispindade nappust. Need kriteeriumid võivad erineda sõltuvalt samale omanikule antud lubade arvust.
18. Ehitus- ja elamuseadustiku artikli L. 631‑7-1-A kohaselt ei ole kasutusotstarbe muutmiseks luba vaja, kui eluruum on üürileandja peamiseks elukohaks 6. juuli 1989. aasta seaduse artikli 2 tähenduses, st eluruum on kasutuses vähemalt kaheksa kuud aastas, välja arvatud kui seda takistavad üürileandja või tema elukaaslase või ülalpeetava tööalased kohustused, tervislikud põhjused või vääramatu jõud.
19. Ehitus- ja elamuseadustiku artiklis L. 651-2 on ette nähtud kõnealuste sätete rikkumise korral kohaldatavad karistused ja meetmed:
„Isikut, kes rikub artiklit L. 631‑7 või kes ei täida selle sätte kohaldamisel seatud tingimusi või nõudeid, karistatakse rahatrahviga summas 25 000 eurot.“
3. Pariisi linna määrus, millega kehtestatakse loa andmise tingimused ja asendamise nõuded
20. Pariisi linna määruse, millega kehtestatakse eluruumide kasutusotstarbe muutmiseks loa andmise tingimused ja asendamise nõuded vastavalt ehitus- ja elamuseadustiku IV raamatu III jaotise 1. peatüki 2. jaole (règlement municipal de la Ville de Paris fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livree IV du Code de la construction et de l’habitation), artiklis 2 on sätestatud:
„I – Asendamiseks muudetakse eluruumideks sellised ruumid, millel on olnud seisuga 1. jaanuar 1970 muu kasutusotstarve või mille kavakohast kasutusotstarvet muutev planeering on kinnitatud pärast 1. jaanuari 1970 ja mida ei ole varem asenduseks kasutatud.
Asenduseks pakutavad ruumid peavad:
(a) koosnema eluruumidest ning olema sama kvaliteediga ja pindalaga kui eluruumid, mille kasutusotstarvet muudetakse, kusjuures arvesse võetakse ruumide sobivust eluruumidena. Asenduseks pakutavad ruumid peavad vastama 30. jaanuari 2002. aasta eluruumide kvaliteedi dekreedile;
(b) asuma samas linnaosas (piirkonnas) kui eluruumid, mille kasutusotstarvet muudetakse.
Pindala arvutatakse vastavalt ehitus- ja elamuseadustiku artiklile R 111‑2.
II – Erandina I lõike punktist a peab 1. lisa punktis 1 nimetatud laiendatud asendamisega hõlmatud piirkondades asenduseks pakutavate ruumide pindala olema kaks korda suurem kui nende ruumide pindala, mille kasutusotstarvet muudetakse, välja arvatud juhul, kui need ruumid muudetakse vähemalt 20 aastaks sotsiaaleluruumideks, mille kohta on sõlmitud ehitus- ja elamuseadustiku artikli L. 351‑2 kohane leping.
Erandina I lõike punktist b võivad üürileantavad sotsiaaleluruumid, millega asendatakse laiendatud asendamisega hõlmatud piirkondades asuvate eluruumide kasutusotstarbe muutmine, asuda nende piirkondade mis tahes osas. Kui aga muudetava kasutusotstarbega ruumid asuvad 1., 2., 4., 5., 6., 7., 8. või 9. linnaosas, kus eluruumide nappus on aktiivsusega võrreldes eriti tõsine, võib muudetava kasutusotstarbega ruumide pindalast asendada väljaspool seda piirkonda asuvate ruumidega kuni 50%.
Neid piirkondi iseloomustab INSEE [Prantsuse riiklik statistika- ja majandusuuringute instituut] andmetel tasustatud töökohtade ja töötavate elanike suhtarv, mis on suurem kui Pariisi keskmine.
Kui kõik asenduseks pakutavad eluruumid võivad asuda väljaspool piirkonda, kus kasutusotstarbe muutmine toimub, peab asenduseks pakutavate eluruumide arv olema vähemalt võrdne muudetava kasutusotstarbega eluruumide arvuga.
Kui üks ja sama omanik muudab ruumide kasutusotstarvet ja asendab need ühes ja samas hoones seoses selle hoone ruumide kasutuse optimeerimisega, on minimaalseks asenduseks nõutav pindala muudetud kasutusotstarbega ruumide pindala.“
III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
21. Kassaatorid omavad kumbki Pariisis ühte ühetoalist korterit.
22. Aastal 2015 viis Pariisi linn läbi uurimise, et tuvastada, kas kassaatorid olid andnud oma kortereid möbleeritud eluruumidena lühiajaliselt üürile Airbnb platvormi kaudu ilma sellekohase loata. Uurimise tulemusel esitas prokurör (procureur de la République) taotluse ajutiste meetmete võtmiseks kassaatorite vastu. Tribunal de grande instance de Paris (Pariisi esimese astme kohus, Prantsusmaa) määras kassaatoritele trahvi ja kohustas neid taastama vara elukondliku kasutusotstarbe. Pariisi linn astus sellesse menetlusse.
23. Cour d’appel (Pariisi apellatsioonikohus, Prantsusmaa) kinnitas apellatsioonkaebuste alusel 19. mai 2017. aasta ja 15. juuni 2017. aasta otsustega kummagi kassaatori puhul, et vaidlusaluseid ühetoalisi kortereid, mida pakuti üürimiseks Airbnb platvormi kaudu, anti ilma Pariisi linnapea eelneva loata lühiajaliselt üürile ajutistele kasutajatele, mis on vastuolus ehitus- ja elamuseadustiku artikliga L. 631‑7. Cour d’appel (apellatsioonikohus) määras kassaatoritele, st Cali Apartmentsile ja HXile vastavalt 15 000 euro ja 25 000 euro suuruse trahvi. Trahvidest saadav tulu tuli üle kanda Pariisi linnale.
24. Kassaatorid esitasid kassatsioonkaebuse Cour de cassationile (Prantsusmaa kassatsioonikohus), mis on eelotsusetaotluse esitanud kohus. Apellandid leiavad, et apellatsiooniastmes tehtud kohtuotsused rikuvad liidu õiguse esimuse põhimõtet, kuna Cour d’appel (apellatsioonikohus) ei ole tuvastanud, et oluline avalik huvi põhjendab teenuste osutamise vabaduse piirangut vaidlusaluste õigusnormide näol. Samuti ei ole Cour d’appel (apellatsioonikohus) tõendanud, et nende õigusnormidega taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega, nagu on nõutud teenuste direktiivi artikli 9 punktides b ja c.
25. Selles faktilises ja õiguslikus kontekstis esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [teenuste direktiivi], arvestades selle artiklites 1 ja 2 määratletud eesmärki ja kohaldamisala, kohaldatakse möbleeritud eluruumi, mis ei ole üürileandja põhielukoht, tasu eest korduva lühiajalise üürileandmise suhtes (isegi kui see ei toimu ettevõtluse raames) ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks, eelkõige arvestades mõisteid „teenuseosutaja“ ja „teenus“?
2. Kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav, siis kas selliste riigisiseste õigusnormide näol nagu need, mis on sätestatud [ehitus- ja elamuseadustiku] artiklis L. 631‑7, on tegemist eespool nimetatud tegevuse suhtes kohaldatava autoriseerimisskeemiga [teenuste direktiivi] artiklite 9–13 tähenduses või üksnes nõudega, millele kohaldatakse artikleid 14 ja 15?
Juhul kui on kohaldatavad [teenuste direktiivi] artiklid 9–13:
3. Kas selle direktiivi artikli 9 punkti b tuleb tõlgendada nii, et eesmärk võidelda üürieluasemete nappuse vastu kujutab endast olulist avalikku huvi, millega võib põhjendada riigisiseseid norme, mille kohaselt on nõutav luba teatud piirkondades eluruumi korduvaks lühiajaliseks üürileandmiseks ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks?
4. Kui vastus kolmandale küsimusele on jaatav, siis kas selline meede on taotletava eesmärgiga proportsionaalne?
5. Kas direktiivi artikli 10 lõike 2 punktidega d ja e on vastuolus riigisisene norm, mis kohustab taotlema luba eluruumi üürileandmiseks, kui see tegevus on „korduv“, „lühiajaline“ ja suunatud „ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks“?
6. Kas direktiivi 10 lõike 2 punktidega d–g on vastuolus autoriseerimisskeem, milles on ette nähtud, et loa väljastamise tingimused sätestatakse linnavolikogu otsusega, arvestades sotsiaalse mitmekesisuse eesmärki, lähtudes eelkõige eluasemeturu tingimustest ja vajadusest mitte süvendada eluruumide nappust?“
26. Euroopa Kohtu presidendi 18. detsembri 2018. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑724/18 (Cali Apartments) ja C‑727/18 (HX) kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse tegemise huvides.
27. Kirjalikud seisukohad esitasid kassaatorid, Pariisi linn, Tšehhi ja Saksamaa valitsus, Iirimaa, Kreeka, Hispaania, Prantsuse, Madalmaade ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon. Kõik eelnimetatud peale Poola valitsuse osalesid kohtuistungil, mis toimus 19. novembril 2019.
IV. Hinnang
28. Esimene ja teine küsimus tõstatavad teenuste direktiivi kohaldatavuse küsimuse käesolevates kohtuasjades. Kui esimene küsimus puudutab selle direktiivi kohaldamisala, siis teise küsimuse eesmärk on teha kindlaks, millised konkreetsed direktiivi III peatüki sätted, mis käsitlevad „autoriseerimisskeeme“ ja „nõudeid“, on käesolevates asjades kohaldatavad.
29. Arvestades, et eeskirjad, mis näevad ette loanõude möbleeritud eluruumide lühiajaliseks üürileandmiseks ajutistele klientidele, kujutavad endast „autoriseerimisskeemi“, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus seejärel kolmandas kuni kuuendas küsimuses, kas see skeem on kooskõlas selliseid skeeme käsitlevate sätetega teenuste direktiivi artiklites 9 ja 10. Eelkõige puudutavad kolmas ja neljas küsimus vaidlusaluste õigusnormide põhjendatust ja proportsionaalsust. Viienda ja kuuenda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas need õigusnormid vastavad muudele loa andmise tingimustele, mis on sätestatud teenuste direktiivi artikli 10 lõikes 2.
30. Käesoleva ettepaneku ülesehitus järgib eelotsusetaotluse esitanud kohtu määratletud õigusküsimuste loogikat. Kõigepealt analüüsin, kas teenuste direktiiv on käesoleval juhul kohaldatav (A), ja teen kindlaks asjakohased sätted (B). Seejärel käsitlen küsimust, kas vaidlusalune autoriseerimisskeem on nii selle kehtestamise kui ka selles ette nähtud konkreetsete tingimuste osas kooskõlas erinevate tingimustega, mis tulenevad teenuste direktiivi artikli 9 lõikest 1 ja artikli 10 lõikest 2 (C).
31. Enne analüüsi alustamist tuleb selgitada kogu analüüsi eset. Kas analüüsimisel tuleb lähtuda riiklikest õigusnormidest (mis on ära toodud käesoleva ettepaneku punktides 13–19), Pariisi linna munitsipaalnormidest (käesoleva ettepaneku punkt 20) või mõlematest koos?
32. On tõsi, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud küsimused üksnes seoses riiklike õigusnormidega, mille kohaselt on möbleeritud eluruumi korduvaks lühiajaliseks üürileandmiseks vaja pädeva asutuse/linnapea luba.(4) Siiski on riiklikes õigusnormides sätestatud üksnes selliste lubade üldine raamistik. Need volitavad kohalike omavalitsusüksuste volikogusid võtma vastu eeskirju selle raamistiku täpsustamiseks.(5)
33. Seda pädevust teostades võttis Pariisi linn vastu eelviidatud volikogu määruses sätestatud erieeskirjad, millega määrati kindlaks lubade andmise tingimused ja asendamisnõuded. Teatud määral annavad üldisele riiklikule raamistikule konkreetse sisu just need kohaliku omavalitsuse eeskirjad. Kohalikud eeskirjad on praktikas asjakohased ka Prantsusmaa kontekstis, kuna möbleeritud eluruumide ilma loata lühiajalise üürileandmise eest määratud trahvidest saadav raha näib minevat täies ulatuses selle kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse, kus need ruumid asuvad.
34. Teenuste direktiivis on liidu seadusandja tunnistanud, et lube andvate pädevate asutuste puhul on oluline võtta arvesse kohalikku korda vähemalt kahel viisil. Esiteks nõuab teenuste direktiivi artikli 10 lõikest 2 tuleneva analüüsi raamistik, et uurima peab konkreetseid autoriseerimisskeeme, seega olenevalt olukorrast kohalike ja riiklike õigusnormidega täpsustatud skeeme.(6) Teiseks on teenuste direktiivi artikli 10 lõikes 7 täpsustatud, et loa andmise tingimused ei tohi seada kahtluse alla lube andvate liikmesriikide asutuste pädevuse jaotust kohalikul või piirkondlikul tasandil.
35. Kokkuvõttes on käesolevas asjas kõne all olev autoriseerimisskeem riiklike ning kohalike õigusnormide kogum. Selle hindamisel, kas selline normatiivpakett on kooskõlas liidu õigusega, tuleb vaadelda kogu selle sisu, mitte ainult selle üksikuid tasandeid. Lõpuks oleks see ju ka iga võimaliku Pariisis tegutseda sooviva teenuseosutaja vaatenurk, kuna tema suhtes oleksid loogiliselt kohaldatavad mõlemad reguleerimistasandid, mitte ainult riiklik tasand. Seda lähenemist kasutatakse ka käesolevas ettepanekus.
A. Teenuste direktiivi kohaldatavus
36. Kas teenuste direktiivi kohaldatakse möbleeritud eluruumi, mis ei ole üürileandja põhielukoht, tasu eest korduva lühiajalise üürileandmise suhtes ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks, sealhulgas kui see ei ole kutsealane tegevus?
37. Kõik menetlusosalised, välja arvatud Saksamaa valitsus ja Iirimaa, on seisukohal, et teenuste direktiiv on käesolevates kohtuasjades kohaldatav.
38. Saksamaa valitsuse sõnul ei reguleeri ehitus- ja elamuseadustiku artikkel L. 631‑7 mitte teenust, vaid eluruumide kasutusotstarbe muutmist. Seda sätet ei kohaldata mitte ainult teenuseosutajate suhtes, kes soovivad oma ruume lühiajaliseks viibimiseks ajutistele kasutajatele üürile anda, vaid kõigi isikute suhtes, kes soovivad muuta eluruumide kasutusotstarvet. Selline kasutusotstarbe muutmine võiks seisneda näiteks ruumide kasutamises kodutute või pagulaste eluruumidena. Need tegevused on direktiivi kohaldamisalast sõnaselgelt välja jäetud põhjendustega 9 ja 27 ning artikli 2 lõike 2 punktiga j. Sama peaks kehtima selliste kasutusotstarbe muutmise eeskirjade suhtes, mille eesmärk on tagada piisaval hulgal taskukohaste eluruumide kättesaadavus.
39. Iirimaa sõnul sisaldab ehitus- ja elamuseadustik maa, eelkõige elamukinnisvara arendamist ja kasutamist reguleerivaid eeskirju. Ehitus- ja elamuseadustiku artiklis L. 631‑7 on sätestatud üksikasjalikud eeskirjad elamukinnisvara kasutusotstarbe muutmise ja segakasutuse kohta. Arvestades teenuste direktiivi põhjendust 9, mille kohaselt ei kuulu selle direktiivi kohaldamisalasse „kinnisvaraarenduse ja maakasutuse eeskirjad, asulaplaneerimise eeskirjad, ehitusstandardid“, ei kohaldata seda direktiivi ehitus- ja elamuseadustiku artikli L. 631‑7 suhtes. Prantsuse õigusnormide eesmärk on võidelda üürieluruumide nappuse vastu, mis on oluline sotsiaalpoliitiline eesmärk, maakasutuse ja linnaplaneerimise tõhusa reguleerimise kaudu, ning mitte mõjutada juurdepääsu teatavale valdkonnale või selles valdkonnas tegutsemist.
40. Minu arvates on lühiajaliste üüriteenuste osutamine tasu eest selgelt majanduslikku laadi teenus. Elamukinnisvara kasutusotstarbe muutmise taotlemine on lihtsalt nõue, mis mõjutab võimalust seda konkreetset teenust osutada.
41. On üsna selge, et kõnealust tegevust arvestades ei ole kohaldatav ükski teenuste direktiivi artikli 2 lõigetes 2 ja 3 sätestatud erand.
42. Teenuste direktiivi artikli 2 lõike 2 punkt j, mis välistab sotsiaalkorteritega seotud sotsiaalteenused, millele Saksamaa valitsus viitab, ei ole käesoleval juhul ilmselgelt kohaldatav. Argument, mis põhineb asjaolul, et samad eeskirjad, mida omanik peab vara majanduslikul eesmärgil kasutamiseks järgima, võivad olla kohaldatavad vara kasutusotstarbe muutmisele muul, mittemajanduslikul eesmärgil, nagu muutmisele sotsiaalkorteriteks, on käesoleva kohtuasja selgeid faktilisi asjaolusid arvestades väga spekulatiivne ja seda ei ole vaja üksikasjalikult hinnata.
43. Samuti ei saa kõnealust tegevust pidada teenuste direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti a tähenduses mittemajanduslikuks üldhuviteenuseks, arvestades teenuse eest makstava tasu kasumlikkust(7). Seega ei ole ka see erand kohaldatav.
44. Pigem näib, et eluruumi üürileandmine, nagu kõik muud turismi valdkonna teenused, pidi kavakohaselt kuuluma direktiivi kohaldamisalasse. Kuigi teenuste direktiivis ei ole seda sõnaselgelt mainitud, on põhjenduses 33 märgitud, et direktiiv hõlmab ka kinnisvarateenuseid ja tarbijatele osutatavaid teenuseid, näiteks turismi valdkonnas. Kuigi see ei ole kindlasti siduv,(8) kinnitatakse ka Euroopa Komisjoni teenuste direktiivi rakendamise käsiraamatus, et üüritegevust saab pidada teenuste hulka kuuluvaks(9).
45. Saksamaa valitsuse ja eelkõige Iirimaa teine argument, milles viidatakse põhjendusele 9, väärib sügavamat kaalumist. Selles põhjenduses on märgitud, et „[k]äesolevat direktiivi kohaldatakse üksnes nõuete suhtes, mis mõjutavad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist. Seega ei kohaldata direktiivi järgmiste nõuete suhtes: liikluseeskirjad, kinnisvaraarenduse ja maakasutuse eeskirjad, asulaplaneerimise eeskirjad, ehitusstandardid ja halduskaristused selliste eeskirjade eiramise korral, mis konkreetselt ei reguleeri või konkreetselt ei mõjuta teenuste osutamise valdkonnas tegutsemist, kuid mida teenuseosutajad peavad oma majandustegevuse teostamisel järgima samamoodi nagu isiklikes huvides tegutsevad isikud“
46. Pean kasulikuks siin põhjenduse 9 täielikult ära tuua. Põhjenduse tekstist tervikuna, sealhulgas selle esimesest lausest ja teise lause teisest poolest ilmneb selgelt, miks Iirimaa ja Saksamaa valitsuse argumendid ei ole veenvad.
47. Esiteks tuleb meeles pidada, et põhjendus 9 on vaid põhjendus.(10) Teenuste direktiivis ei näe ükski õigusnorm ette grupierandit, mis sarnaneks direktiivi artikli 2 lõigetes 2 ja 3 sätestatuga. Minu arvates ei saa põhjendus üksi, ilma vastava sätteta tekstis luua uut grupierandit, mis ei kajastu kusagil mujal liidu õigusakti regulatiivosas.(11)
48. Teiseks, isegi kui analüüs sellega ei lõpe, ehkki minu arvates võiks ja peaks, siis võib lisada, et igal juhul puudutab põhjendus 9 muud küsimust kui valdkonnaga seotud täiendava erandi tegemine direktiivi kohaldamisala suhtes.
49. Põhjenduse 9 esimeses lauses kinnitatakse kõigepealt üldreeglit, et direktiivi kohaldatakse nõuete suhtes, mis mõjutavad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu. Seega kuuluvad direktiivi kohaldamisalasse mis tahes eeskirjad mis tahes valdkonnas, mis näevad ette teenuse osutamisele eeltingimuse, sealhulgas nõuded, mis on seotud kinnisasja kasutusotstarbe muutmisega. Kuid kehtib ka kvalifitseeriv tingimus: direktiivi kohaldatakse „ainult“ selliste nõuete suhtes.
50. Seetõttu algab teine lause sõnaga „seega“ ja sisaldab koolonile järgnevat loetelu. Kuid kaugel sellest, et lisada direktiivi kohaldamisalasse valdkondlikke grupierandeid, kinnitab teise lause see osa lihtsalt seda, et võimalikud teenuseosutajad ei saa vaidlustada üldkehtivat korda põhjendusel, et see takistab nende piiramatut teenuste osutamise vabadust. Nii ei või sellised teenuseosutajad nõuda spetsiaalset korda, mis erineks korrast, mida peavad järgima „isiklikes huvides tegutsevad isikud“, nagu on märgitud põhjenduse lõpus.
51. Lihtsalt öeldes on põhjenduses 9 üksnes kinnitatud, et teenuste direktiiv ei mõjuta üldkohaldatavaid eeskirju, mis ei reguleeri konkreetselt teenuseid ja mida kohaldatakse vahet tegemata nii üksikisikute kui ka teenuseosutajate suhtes. Sellist kinnitust kohaldatakse kõigis (regulatiivsetes) õigusvaldkondades. See on ka põhjus, miks loogiliselt võttes on tegemist üksnes näidisloeteluga ja see algab kooloniga ning võiks hõlmata ka muid valdkondi,(12) näiteks keskkonnastandardeid või toiduohutust käsitlevaid eeskirju. Lõpuks on see ka põhjus, miks üheski direktiivi artiklis ei ole vastavat regulatiivset normi, mis kajastaks põhjenduse 9 sisu: selle põhjenduse eesmärk ei olnud jätta direktiivi kohaldamisalast välja ühtegi konkreetset valdkonda. Selle eesmärk oli lihtsalt kinnitada, et direktiivi sätteid ei või kasutada viisil, mis piiraks või muudaks liikmesriigis üldiselt kohaldatavad õigusnormid mõttetuks.
52. Euroopa Komisjon mainis kohtuistungil põhjenduse 9 eesmärgi näitena hüpoteetilist vastuväidet, mille võib esitada sõidukijuht, kes saabub riigist, kus sõidukid sõidavad paremal pool teed, sellise liikmesriigi liikluseeskirja vastu, kus nad sõidavad vasakul, selle alusel, et see piirab tema võimalust osutada teenuseid teises liikmesriigis. Soovimata alustada kahtlemata kirglikku vaidlust selle üle, mil määral võiks ELTL artikkel 56 või teenuste direktiiv olla tegelikult kohaldatav transporditeenuste suhtes, on esitatud näide üsna ilmekas. Mõeldavad on ka mitu muud näidet: võimalik teenuseosutaja, kes vaidlustab linnaplaneeringu või muud planeerimissätted; vastuväited selle suhtes, kuidas esitatakse maksudeklaratsioone, hallatakse karistusregistreid või kehtestatakse heitmete ja saastuse keskkonnastandardid jne. Taolisi üldkohaldatavaid reguleerimiskordi käsitlevaid riigisiseseid eeskirju võib alati vaidlustada sama argumendiga, nimelt sellega, et juba nende eeskirjade olemasolu piirab takistamatut teenuste osutamise vabadust.
53. Kuid nagu on märgitud põhjenduses 9, peaks just see olema välistatud. Kõigi nende näidete ühised nimetajad on kauge seos ja instrumentaalsus. Eeskirjad, mis reguleerivad konkreetset teenust (õigust seda osutada), kuuluvad direktiivi kohaldamisalasse, samas kui üldkohaldatavad eeskirjad, mis ei tee teenuseosutajate ja teiste üksikisikute vahel mingit vahet, ei kuulu selle kohaldamisalasse. Nagu kinnitab põhjenduse 9 esimene lause, hõlmab see selgelt teenuse osutamiseks õiguse saamise tingimusi olenemata õigusvaldkonnast, millest need võivad tuleneda.
54. See loogika on väga erinev Iirimaa ja Saksamaa valitsuse argumendist, kes sisuliselt soovitavad tõlgendada fraasi „kinnisvaraarenduse ja maakasutuse eeskirjad, asulaplaneerimise eeskirjad“ kui üht grupierandit direktiivi kohaldamisalast. Järelikult ei saaks maakasutust või asulaplaneerimist käsitlevad riiklikud eeskirjad kunagi kuuluda direktiivi kohaldamisalasse. Nii see aga ei ole ega saagi olla.
55. Kolmandaks, samal moel on Euroopa Kohus kohtuotsuses Visser(13) juba teinud vahet põhjenduse 9 aluseks olevate vara käsitlevate eeskirjade vahel sõltuvalt sellest, kas need eeskirjad konkreetselt reguleerivad või mõjutavad juurdepääsu teenuste osutamise valdkonnale või selles valdkonnas tegutsemist.
56. Kohtuotsus Visser käsitles kohaliku omavalitsuse planeeringus sisaldunud reeglit, mis keelas väikesemahuliste kaupade jaekaubanduse väljaspool ühe Madalmaade linna keskust. Selles kontekstis keskendus Euroopa Kohus planeeringu hindamisel vaidlusalusele majandustegevusele, mitte aga planeeringu kui linnaplaneerimise ja maakasutuse meetme olemusele. Seejuures märkis Euroopa Kohus, et „põhikohtuasjas käsitletavate normide – kuigi […] nendega soovitakse asula territooriumi planeerimise kaudu säilitada [asjaomase] omavalitsusüksuse linnakeskuse elujõulisus ja vältida kaubanduspindade vabaksjäämist linnas – konkreetne eesmärk on siiski kindlaks määrata geograafilised piirkonnad, kus teatud jaekaubandusega on lubatud tegeleda“.(14) Sellest lähtudes järeldas Euroopa Kohus, et need normid on suunatud seega ainult isikutele, kes kavatsevad hakata tegelema selle tegevusega nendes piirkondades, ning mitte isikutele, kes tegutsevad isiklikes huvides.
57. Sellest kohtuotsusest tuleneb, et kui vara kasutatakse tulutoovateks ettevõtmisteks, eristab Euroopa Kohus asjaõiguse normide puhul nende konkreetset eset ja üldist eesmärki. Asjaolu, et (peamine) eesmärk on seotud eeskätt linnaplaneerimisega, ei välista teenuste direktiivi kohaldamist nende õigusnormide suhtes, kui nende konkreetne ese on majandustegevus. Kooskõlas põhjendusega 9 on teenuste direktiiv kohaldatav eeskirjade suhtes, mis reguleerivad või konkreetselt mõjutavad teatud teenuste osutamise valdkonnale või selles valdkonnas tegutsemist.(15)
58. Kohtuotsusest Visser nähtub seega, et kinnisvara kasutamist käsitlevad eeskirjad kuuluvad teenuste direktiivi kohaldamisalasse niivõrd, kui need puudutavad majandustegevust, mõjutades seeläbi võimalust siseneda teenuste turule või teenuste osutamise valdkonnas tegutsemist.(16)
59. Nagu kohtuasjas Visser, on ka käesolevates kohtuasjades kõne all olevatel õigusnormidel kahetine iseloom. Need on osa eeskirjadest, mille kohaselt on vaja luba eluruumina kasutamiseks mõeldud kinnisvara „kasutusotstarbe muutmiseks“, mis viitab tihedale seosele maakasutuse või linnaplaneerimisega. Ent need eeskirjad on samuti otsustava tähtsusega vastavale teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ja selles valdkonnas tegutsemise suhtes.
60. Neljandaks ja viimaseks on käesoleval asjal siiski üks eripära, mis muudab selle kohtuasjast Visser erinevaks ja võib-olla kajastab, kuigi erineval viisil, Saksamaa valitsuse ja Iirimaa väljendatud kahtlusi. Kohtuasjas Visser võis öelda, et kuigi vaidlusalused eeskirjad olid vahet tegemata kohaldatavad, olid need oma olemuse tõttu suunatud ühele teenuseosutajate erirühmale. Majandustegevust, millele vaidlusalune detailplaneering oli tegelikult suunatud, oleks saanud mõistlikult teostada vaid konkreetne ja kindel teenuseosutajate rühm.
61. Käesolevas asjas ei ole erinevalt kohtuasjast Visser tuvastatav (kutseliste) teenuseosutajate rühm. Samuti puudub selgelt määratletav teenusesaajate rühm. Kumbki pool ei ole kutseline.
62. Sellega seoses nõustun, et kinnisasja kasutusotstarbe muutmise eeskirju kohaldatakse omal kombel vahet tegemata kõikide kinnisasja kasutusotstarbe muutmiste suhtes, mis ei pea tingimata piirduma möbleeritud eluruumide lühiajalise üürileandmisega. Kuid see on osaliselt tingitud jagamismajanduse olemusest, kus vahetegemine kutseliste ja mittekutseliste teenuseosutajate vahel on kadunud.(17) Sellises keskkonnas saab taolisi tegevusi reguleerida sageli üksnes üldkohaldatavate eeskirjadega. Ehk teisisõnu, kui igaüks on teenuseosutaja, siis kriteerium, mille kohaselt tuleb silmas pidada ainult neid eeskirju, mis on konkreetselt suunatud teenuse osutamisele (ja mitte neid, mida kohaldatakse kõigi teiste isikute suhtes, kes tegutsevad eraisikuna), kaotab suure osa oma eristusvõimest.
63. Kokkuvõttes piisab sellest, kui mis tahes laadi üldkohaldatavad eeskirjad reguleerivad või mõjutavad võimalust teenust osutada, tuues meid seega tagasi põhjenduse 9 esimeses lauses esitatud põhiseisukoha juurde. Sellega on selgelt tegemist käesolevas asjas, kus liikmesriigi seadusandja on otsustanud kehtestada kinnisasja kasutusotstarbe muutmise heakskiitmise põhitingimuseks, et saada õigus osutada teatavat selgelt majanduslikku teenust, milleks on möbleeritud eluruumide lühiajaline üürileandmine. Seega kuuluvad sellised riigisisesed õigusnormid minu arvates selgelt teenuste direktiivi kohaldamisalasse.
B. Teenuste direktiivi asjakohased sätted
1. Autoriseerimisskeem või nõue
64. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, millised teenuste direktiivi sätted peaksid olema põhikohtuasjas kohaldatavad – kas selleks on III peatüki autoriseerimist käsitlev 1. jagu (artiklid 9–13), mis reguleerib autoriseerimisskeeme ja sellekohaseid tingimusi, või 2. jagu (artiklid 14 ja 15), mis käsitleb nõudeid, mis on keelatud või kuuluvad hindamisele?
65. Teenuste direktiivi artikli 4 punktis 6 on autoriseerimisskeem määratletud kui „igasugune menetlus, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus“.
66. Artikli 4 punktis 7 on nõue määratletud kui „mis tahes kohustus, keeld, tingimus või piirang, mis on kehtestatud liikmesriikide õigus- ja haldusnormidega või mis tuleneb kohtupraktikast, haldustavast, kutseühingute eeskirjadest või kutseliitude või muude kutseorganisatsioonide kollektiivsetest eeskirjadest, mis on vastu võetud nende iseseisva õigusvõime teostamise kontekstis; tööturu osapoolte läbirääkimiste tulemusel sõlmitud kollektiivlepingute eeskirju ei käsitata käesoleva direktiivi tähenduses nõuetena“.
67. Liikmesriikide kehtestatud autoriseerimisskeemidele ja nõuetele on ühine see, et need mõlemad on põhimõtteliselt keelatud nii teenuste direktiiviga kui ka aluslepingutega,(18) kuna eeldatakse, et need skeemid või nõuded piiravad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist. Need erinevad aga asjaomase piirangu laadi poolest.
68. Autoriseerimisskeem tõenäoliselt eeldab, et lõpuks tehakse taotlejale eelnev üksikotsus, mis, nagu Euroopa Kohus kohtuotsuses Visser märkis, on „ametlik akt, mis antakse taotluse alusel, mille teenuseosutaja on selleks pidanud esitama“, et tegeleda oma majandustegevusega.(19) See võib olla näiteks isiku taotletav luba reisijateveo korraldamiseks veeteedel või aknaprostitutsiooniäriks;(20) ametiasutuse antud kinnisvara kontsessioon meelelahutusäriga tegelemiseks;(21) jaemüügiks mõeldud pürotehniliste toodete ladustamise luba;(22) või luba anda teatavaid akadeemilisi kraade.(23)
69. Seevastu nõude olemasolu ei eelda subjektiivset õigust andvat eelnevat üksikotsust. Nõue on üldine ja isikustamata eeskiri, mis on olemas ja mida kohaldatakse iga konkreetse teenuseosutaja suhtes, olenemata mis tahes tegevusest, millega teenuseosutajad tegelevad, või menetlusest, milles nad osalevad, et saada seda liiki üksikotsus, millega antakse luba nende kavandatavaks tegevuseks. Näiteks võib see olla linnavolikogu poolt heaks kiidetud detailplaneeringus sisalduv keeld tegeleda selle linna teatavas piirkonnas kaupade jaemüügiga, nagu kohtuasjas Visser,(24) samuti mis tahes muu üldreegel või piirang, mida kohaldatakse teatud liiki teenuste suhtes ex lege.
70. Asudes nüüd käsitlema käesolevaid kohtuasju, tuleb kõigepealt rõhutada, et teenuste direktiivi III peatükk, mis sisaldab sätteid autoriseerimisskeemide ja asjakohaste nõuete kohta, on kohaldatav põhikohtuasja faktilistele olukordadele sõltumata piiriülese elemendi puudumisest. Euroopa Kohtu hinnangul on III peatüki sätted võrdselt kohaldatavad puhtalt riigisisestele olukordadele.(25)
71. Mis puudutab konkreetselt käesolevates kohtuasjades kohaldatavaid III peatüki sätteid, siis on päris selge, et vaidlusalused õigusnormid kujutavad endast autoriseerimisskeemi, mitte nõuet. Kinnisvaraomanikud, kes soovivad anda oma möbleeritud eluruume lühiajaliselt üürile, peavad läbima haldusmenetluse, et saada linnapealt tingimuste täitmise korral ametlik haldusluba. See luba võimaldab neil hakata oma ruume välja üürima lühiajalise möbleeritud majutuse turul, st teenuste osutamiseks.
72. Seega kujutavad kõnealused riiklikud õigusnormid koos kohaliku omavalitsusüksuse vaidlusaluse rakendusmäärusega endast autoriseerimisskeemi teenuste direktiivi artikli 4 lõike 6 tähenduses. Sellest tuleneb, et käesolevaid kohtuasju tuleb analüüsida autoriseerimist käsitleva III peatüki 1. jao, eelkõige artiklite 9 ja 10 seisukohast.
2. Artiklid 9 ja 10 kui analüüsi raamistik
73. Kolmas ja neljas küsimus puudutavad artikli 9 lõiget 1 ning viies ja kuues küsimus käsitlevad artikli 10 lõiget 2. Nendele küsimustele vastamiseks tuleb kindlaks määrata artiklite 9 ja 10 kohaldamisala ning nendevaheline suhe.
74. Teenuste direktiivi artikli 9 lõikega 1 keelatakse liikmesriikidel kehtestada teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes autoriseerimisskeeme, välja arvatud juhul, kui a) autoriseerimisskeem ei diskrimineeri asjaomast teenuseosutajat; b) vajadus autoriseerimisskeemi järele on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega; c) taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega.
75. Artikli 10 lõikes 2 on omakorda täpsustatud kriteeriume, millel autoriseerimisskeemid peavad põhinema, et välistada pädevate asutuste hindamisõiguse meelevaldne kasutamine. Kriteeriumid peavad olema a) mittediskrimineerivad; b) põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega; c) proportsionaalsed vastava avaliku huvi eesmärgiga; d) selged ja ühemõttelised, e) objektiivsed; f) enne avalikustatud; ning g) läbipaistvad ja kättesaadavad.
76. Nende Euroopa Kohtu menetluses osalejate hulgas, kes on sõnaselgelt võtnud seisukoha teenuste direktiivi artikli 9 lõike 1 ja artikli 10 lõike 2 kohaldamisala suhtes, väidavad Saksamaa, Hispaania ja Prantsuse valitsus sisuliselt, et artikkel 10 on kohaldatav kohaliku omavalitsusüksuse tasandil (linnavolikogu kaalutlusõigus), vastandatuna riiklikele sätetele, mis lubavad võtta meetmeid kohaliku omavalitsusüksuse tasandil. Ainult esimesena nimetatut tuleb seega hinnata artikli 10 lõikes 2 sätestatud kriteeriumide alusel.
77. Iirimaa ja komisjon on seisukohal, et kui artikkel 9 käsitleb autoriseerimisskeemi õiguspärasust, siis artikkel 10 viitab tingimustele, mis peavad olema täidetud, et saada selline luba autoriseerimisskeemi raames, mis ise on põhjendatud (käsitledes seega taolise skeemi individuaalset kohaldamist). Kuna kassaatorid ei ole põhikohtuasjas luba taotlenud, ei ole artikkel 10 käesolevate vaidluste lahendamiseks asjakohane.
78. Madalmaade valitsus väidab omalt poolt, et artikkel 9 on kohaldatav autoriseerimisskeemile endale, samas kui artikkel 10 puudutab individuaalseid, tavaliselt kohalikke loa andmise tingimusi. Kuna aga mõlemas normis on sätestatud loa saamise tingimused, tuleb riiklikke ja kohalikke õigusnorme hinnata artikli 10 alusel.
79. Ma eeldan, et osa ebaselgusest nendes küsimustes tuleneb asjaolust, et nagu eespool juba märgitud, on eeskirjade kehtestamine jagatud kahe valitsemistasandi vahel ning eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas oma küsimused ainult eeskirjade riikliku tasandi kohta,(26) viidates seejuures mitmele teenuste direktiivi sättele.
80. Lisaks on teenuste direktiivi artikli 9 lõike 1 ja artikli 10 lõike 2 vahel tõepoolest teatav sisuline kattuvus. Möönan, et kuigi on võimalik tuvastada abstraktne ja kontseptuaalne erinevus nende kahe artikli vahel, kui keskenduda üksikasjadele ja eelkõige uurida kriteeriume eraldi või tingimusi autoriseerimisskeemi raames, muutub nendevaheline piir mõnevõrra hägusaks.
81. Nende mööndustega olen siiski seisukohal, et artikliga 10 võrreldes on artikkel 9 suunatud loa andmise menetluse erinevale etapile. Artikkel 9 käsitleb nimelt küsimust, kas teatava teenuseliigi jaoks on üldse võimalik kehtestada autoriseerimisskeemi.(27) Artikkel 10 teeb sammu kaugemale. Kui artiklis 9 sätestatud kriteeriumid on täidetud ja on vaja kehtestada autoriseerimisskeem, keskendutakse artiklis 10 konkreetsetele kriteeriumidele, millele need konkreetsed autoriseerimisskeemid peavad vastama. Artiklist 10 on selge, et autoriseerimisskeem tuleks välja töötada viisil, mis vastab kõigile seitsmele selle artikli lõikes 2 sätestatud kriteeriumile.(28) Asjaolu, et „autoriseerimisskeemid põhinevad kriteeriumidel“, kinnitab, et artikkel 10 käsitleb peamiselt autoriseerimisskeemide konkreetset ülesehitust. Need skeemid peavad olema eelneval tasandil üles ehitatud nii, et pädevad asutused ei saaks järgneval tasandil üksikuid loataotlusi lahendades kasutada oma hindamisõigust meelevaldselt, nagu on nõutud artikli 10 lõikes 1.
82. Lühidalt öeldes on küsimus seoses artikliga 9 järgmine: „kas seda liiki teenuste jaoks on üldse vaja autoriseerimisskeemi?“ Samas seoses artikliga 10 seisneb küsimus selles, „millised kriteeriumid ja tingimused kuuluvad autoriseerimisskeemi?“
83. Arvestades seda ülesannete jaotust nende kahe artikli vahel, ei ole oluline, kust eeskirjad pärinevad (kas riiklikult, piirkondlikult või kohalikult tasandilt). On tõenäoline, et praktikas kehtestab kõrgem valitsemistasand liikmesriikide eeskirjade üldise raamistiku (sealhulgas eelkõige põhjendades autoriseerimisskeemi vajalikkust) ning madalamale või kohalikule valitsustasandile tehakse ülesandeks üksikasjade täpsustamine või kohapealne kohandamine (sealhulgas autoriseerimisskeemi üksikasjalike või täiendavate tingimuste kehtestamine).
84. Selline ülesannete jaotus on loogiline. Kuid see sõltub alati konkreetsest olukorrast. Ei saa täielikult välistada, et kohalike eeskirjade suhtes võidakse kohaldada artiklit 9, samas kui riiklike eeskirjade suhtes võib kohaldada artiklit 10.(29) Põhiküsimus on asjaomase regulatsiooni sisu, mitte selle allikas.
85. Käesoleva kohtuasja kontekstis tuleb küsimust, kas autoriseerimisskeem on üldse vajalik, analüüsida artikli 9 lõikes 1 loetletud kolme tingimuse alusel. Konkreetseid tingimusi, mille alusel vastav luba välja antakse, sealhulgas eelkõige Pariisi linna kehtestatud asendamisnõuet, tuleb aga hinnata artikli 10 lõike 2 tingimuste alusel.
C. Autoriseerimisskeemi kooskõla teenuste direktiiviga
86. Ettepaneku käesolevas osas käsitlen olulise avaliku huviga seotud põhjuseid, mis on esitatud autoriseerimisskeemi põhjendamiseks (1), ning seejärel põhiküsimust proportsionaalsuse kohta (2). Lõpetuseks esitan mitu märkust muude tingimuste kohta, millele autoriseerimisskeemid peavad teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 kohaselt vastama (3).
87. Enne seda on siiski kasulik meenutada käesolevate kohtuasjade üldist konteksti. Selles kontekstis on eriti olulised kaks Euroopa Liidu põhiõiguste hartast (edaspidi „harta“) tulenevat õigust: artikkel 16 (ettevõtlusvabadus) ja artikkel 17 (õigus omandile).
88. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt hõlmab harta artikliga 16 tagatud kaitse vabadust tegeleda majandus- või äritegevusega.(30) Ettevõtlusvabadus ei ole absoluutne, vaid seda tuleb vaadelda vastavalt selle sotsiaalsele funktsioonile.(31) Seega võib ettevõtlusvabadus sõltuda avaliku võimu mitmesugusest sekkumisest, mis võib piirata majandustegevust avalikes huvides. Üldiselt tohib harta artikli 52 lõike 1 kohaselt hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist piirata ainult seadusega ning arvestades nende õiguste ja vabaduste olemust ning piirang peab proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt olema vajalik ja vastama tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.(32)
89. Harta artikkel 17 on õigusnorm, mille eesmärk on anda õigusi eraõiguslikele isikutele.(33) Ent selles sättes ette nähtud õigus omandile ei ole absoluutne õigus ja selle teostamisele võidakse kehtestada piiranguid, mis on põhjendatavad liidu taotletavate üldise huvi eesmärkidega.(34)
90. Vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 tuleb artikli 17 tõlgendamisel võtta kaitse miinimumkünnisena arvesse Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIÕK“) praktikat, mis on seotud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) protokolli nr 1 artikliga 1.(35)
91. Sellega seoses annab EIÕK protokolli nr 1 artikli 1 teine lõik riikidele õiguse kontrollida vara kasutamist üldistes huvides. See on nii eelkõige elamumajanduse valdkonnas, mis on sotsiaal- ja majanduspoliitika keskne teema. Euroopa Inimõiguste Kohus on seisukohal, et sellise poliitika rakendamiseks peab seadusandjal olema ulatuslik kaalutlusõigus nii kontrollimeetmeid põhjendava avaliku huvi probleemi olemasolu kui ka asjaomaste meetmete rakendamise eeskirjade valiku osas. Sekkumisega tuleb siiski saavutada õiglane tasakaal kogukonna üldistes huvides olevate nõudmiste ja üksikisiku põhiõiguste kaitse nõuete vahel. Alternatiivsete lahenduste võimalik olemasolu ei muuda vaidlustatud õigusnorme iseenesest põhjendamatuks. Siiski ei tohi need õigusnormid panna omanikele ebaproportsionaalset ega ülemäärast koormust, mis viiks nad väljapoole riigi kaalutlusruumi.(36)
92. Soovin rõhutada kolme mõtet, mis on minu arvates olulised kogu järgneva kokkusobivuse analüüsi jaoks nii olulise avaliku huviga seotud põhjuse tuvastamise kui ka (eelkõige) proportsionaalsuse kontrollimise seisukohast.
93. Esiteks, kuigi neid hinnatakse Euroopa Kohtule esitatud kohtuasjade ülesehitust arvestades teenuste direktiivi ja asutamisvabaduse seisukohast, ei ole ettevõtlusvabadus ega omandiõigus absoluutsed. Kaugel sellest, mõlemaid võib piirata. Muu hulgas näitab juba tsiteeritud Strasbourgi kohtupraktika suurt tarkust suhtuda märkimisväärse leebusega riigisisestesse meetmetesse, mis käsitlevad üksnes (kinnis)vara kasutamise kontrolli. Ehk teisisõnu, kui kasutamise kontroll ei ole nii range, et kujutada endast de facto ootamatut vara sundvõõrandamist või väärtuse alandamist, on lubatud isegi nende õiguste märkimisväärsed piirangud.
94. Teiseks määrab see ära kohtuliku kontrolli intensiivsuse. Minu arvates on mõlemas etapis – olulise avaliku huviga seotud põhjuse ja eelkõige proportsionaalsuse kindlakstegemisel – mõeldavad mitu lahendust. Ei ole tingimata vaja, et ainus proportsionaalne lahendus oleks see, mis on üksiku kinnisvaraomaniku jaoks kõige vähem koormav – see on vaid üks teguritest, mida tuleb arvesse võtta üsna keerulises võrrandis. Ühe lahenduse asemel on mitu mõeldavat lahendust, mis vastaksid proportsionaalsuse kriteeriumile – ei eksisteeri mitte ainult üks vältimatu tulemus, vaid tegemist on pigem mõeldavate lahenduste vahemikuga, mis hõlmab mitmesuguseid tulemusi, mida võib pidada proportsionaalseks.
95. Kolmandaks on üldise tasakaalu saavutamine veelgi keerukam juhtudel, kui ettevõtlusvabadust ei ole sotsiaalse või kogukonna huvi nimel kõigil võrdselt piiratud. Sellisel juhul on mõnedel isikutel lubatud vabalt tegeleda oma soovitud äritegevusega, teistel aga mitte. Teatud teenuste potentsiaalsete osutajate õigusi ja huve ei kaaluta (ja potentsiaalselt piiratakse) mitte ainult kogukonna sotsiaalsete huvidega, vaid horisontaalselt ka teiste isikute täpselt samade õigustega. Seega konkureerib ühe isiku teenuste osutamise vabadus teiste selliste isikute huviga, kes soovivad pakkuda täpselt sama teenust. Nappide ressursside, võimekuste ja lubade maailmas võib ühele inimesele teatud õiguse andmise hind sageli olla sama asja keelamine tema naabrile.
1. Olulise avaliku huviga seotud põhjus
96. Teenuste direktiivi artikli 9 lõike 1 punkti b kohaselt peab autoriseerimisskeemi vajalikkus olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega. Artikli 10 lõike 2 punkt b nõuab, et autoriseerimisskeemid põhineksid kriteeriumidel, mis peavad ise olema põhjendatud sellise olulise põhjusega. Arvestades asjaolu, et mõlemas sättes kasutatakse selles konkreetses asjas täpselt sama sõnastust, siis ma usun, et vastuvõetava avaliku huvi olemasolu saab seoses kummagi eesmärgiga – vajadusega kehtestada autoriseerimisskeem vastavalt artiklile 9 ning selles sisalduvad kriteeriumid vastavalt artiklile 10 – hinnata ühiselt.
97. Kassaatorid leiavad, et puuduvad olulise avaliku huviga seotud põhjused, mis võiksid kõnealuseid sätteid põhjendada. Teised menetlusosalised Euroopa Kohtus on viidanud mitmele võimalikule põhjendusele, milleks on eluruumide puuduse vastu võitlemine, taskukohaste ja piisavate eluruumide pakkumine, sotsiaaleluasemepoliitika, linnakeskkonna kaitse, vastupanu maakasutusele avalduvale survele, tarbijakaitse, maksukontrollide tõhusus, aus kaubandus ja eluruumiteenuste kasutajate kaitse.
98. Pariisi linna ja Prantsuse valitsuse sõnul on vaidlusaluste sätete peamine eesmärk võidelda eluruumide nappuse (ja sellega seoses hindade tõusu) vastu teatavates kohtades (tavaliselt turismikeskustes), mis on vähemalt osaliselt tingitud asjaolust, et omanikud eelistavad oma eluruume üürile anda pigem lühiajaliseks kui pikaajaliseks viibimiseks.(37)
99. Soovimata kommenteerida ega mingil viisil vähendada muid käesolevas menetluses välja pakutud eesmärke, ei ole mul kõhklusi nõustuda, et ühelt poolt eluruumide struktuurse nappuse vastu võitlemist ja teiselt poolt linnakeskkonna kaitset saab tõepoolest kasutada põhjendamaks koos või eraldi nii artikli 9 lõike 1 punkti b kohaselt autoriseerimisskeemi kehtestamist kui ka selle konkreetset kuju ja tingimusi vastavalt artikli 10 lõike 2 punktile b.
100. Teenuste direktiivi artikli 4 lõikes 8 on sõnaselgelt tunnistatud, et linnakeskkonna kaitse ja sotsiaalpoliitika eesmärgid on olulise avaliku huviga seotud põhjused. Need eesmärgid on juba nii laialt sõnastatud, et need võivad kindlasti hõlmata nende alla kuuluvaid konkreetsemaid eesmärke.
101. Lisaks on teenuste direktiivi põhjenduses 40 selgitatud, et mõistet „olulise avaliku huviga seotud põhjus“ on kujundanud Euroopa Kohus ja see „võib ka edaspidi muutuda“. Sellega seoses on Euroopa Kohus, olgugi et kapitali vaba liikumise kontekstis, nõustunud mitme võimaliku põhjendusega, mis on käesolevates vaidlustes asjakohased. Eelkõige nõustus ta sõnaselgelt eluasemepoliitikaga seotud põhjustega, et tulla toime erinevat liiki survega maale.(38) Samuti on Euroopa Kohus aktsepteerinud nõudeid, mis tagavad piisava eluruumi teatavatele kohaliku elanikkonna rühmadele või vähem kindlustatud isikutele(39), ning riiklikke sätteid, mille eesmärk on säilitada hea linna- ja maaplaneerimise huvides omavalitsusüksuse kesklinna elujõulisus(40). Euroopa Kohus on juba arvesse võtnud ka „teatud erisus[i], mis iseloomustavad põhikohtuasjas kõnealust riigisisest turgu, näiteks struktuurne eluasemete nappus ning eriti tihe asustus“.(41)
102. Asjaolu, et Euroopa Kohtu praktika toetab juba piisavalt eesmärke, mis on seotud struktuurse eluruuminappuse vastu võitlemise ja linnakeskkonna kaitsmisega, ei tohiks juhtida tähelepanu kõrvale asjaolust, et need kaks eesmärki on põhjendatud ka olenemata sellise kohtupraktika olemasolust. Nagu juba märgitud, ei ole „olulise avaliku huviga seotud põhjuste“ kategooria, nagu ka mis tahes muu „õiguspäraste eesmärkide“ kategooria, staatiline, suletud loetelu. Teenuste direktiivi kontekstis sisaldab artikli 4 punkt 8 selgelt vaid näidet, millele eelneb fraas „mis hõlmab järgmisi valdkondi“.
103. Kokkuvõttes on eluruuminappuse vastu võitlemine ning piisava hulga taskukohaste (pikaajaliselt kasutatavate) eluruumide kättesaadavuse tagamine (eriti suurlinnades) ning linnakeskkonna kaitse üldiselt sotsiaalpoliitikal põhinevate autoriseerimisskeemide kehtestamise kehtivad põhjendused. Sellistele põhjustele võib samuti tugineda selleks, et põhjendada autoriseerimisskeemi kriteeriume.
104. Kuna aga nii Prantsuse valitsus kui ka Pariisi linn tuginesid peamiselt teatud piirkondades (pikaajaliselt kasutatavate) eluruumide nappuse vastu võitlemise eesmärgile, põhjendamaks nii autoriseerimisskeemi enda kehtestamise vajadust kui ka selle üksikuid tingimusi, sealhulgas vaidlusalust asendamisnõuet Pariisi linnas, asun nüüd analüüsima valitud vahendite proportsionaalsust selle konkreetse eesmärgi seisukohast.
2. Proportsionaalsus
105. Teenuste direktiivi artikli 9 lõike 1 punkti c kohaselt on autoriseerimisskeemi kehtestamine õiguspärane, kui taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega, eelkõige põhjusel, et tagantjärele tehtav kontroll toimuks liiga hilja selleks, et olla tõeliselt tõhus. Artikli 10 lõike 2 punkti c kohaselt peavad loa andmise tingimused või kriteeriumid olema proportsionaalsed taotletava avaliku huvi eesmärgiga.
106. Kassaatorid väidavad, et vaidlusalune autoriseerimisskeem ei ole sobiv eluruuminappuse vastu võitlemise eesmärgi saavutamiseks, kuna see ei heiduta tingimata omanikke pakkumast oma möbleeritud eluruume lühiajaliselt üürile. Kassaatorid on seisukohal, et Pariisis on asendamise nõue liiga piirav ja muudab möbleeritud eluruumide turistidele üürileandmise raskeks või isegi võimatuks. Kaaluda oleks võinud vähem piiravaid õiguslikke mehhanisme, näiteks maksu kehtestamist. Pariisi linn on seisukohal, et taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem koormava meetmega, olgu see siis deklareerimisnõue või piiratud ööde arv, milleks võib möbleeritud eluruume lühiajaliseks viibimiseks üürile anda.
107. Proportsionaalsuse küsimuses oma seisukohta väljendanud liikmesriikide valitsused on seisukohal, et vaidlusalused sätted on sobivad ja proportsionaalsed.
108. Komisjon leiab, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole esitanud piisavalt teavet, et teha kindlaks, kas vaidlusalused (riiklikud) õigusnormid on proportsionaalsed. Mõned elemendid viitavad siiski sellele, et need sätted võivad olla tegelikult proportsionaalsed, näiteks omanike peamise elukoha väljajätmine nende kohaldamisalast, asendusmehhanism, rakendamine kohaliku omavalitsusüksuse tasandil ja võimalus anda ajutisi lube.
109. Proportsionaalsus tähendab, et asjaomane meede on sobiv taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks ega lähe nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale ning vähem piiravate meetmetega ei ole võimalik saavutada sama tulemust.(42)
110. Olen seisukohal, et kuigi teenuste direktiivi artikli 9 lõike 1 kohaselt on autoriseerimisskeemi kehtestamine proportsionaalne, on loa andmise peamiseks tingimuseks oleva asendamise nõude proportsionaalsus artikli 10 lõike 2 seisukohast mõnevõrra küsitavam.
a) Autoriseerimisskeemi nõude proportsionaalsus artikli 9 lõike 1 punkti c kohaselt
111. Esiteks, nagu on sõnaselgelt märgitud teenuste direktiivi artikli 9 lõike 1 punktis c, on autoriseerimisskeem tavaliselt proportsionaalne, kui tagantjärele tehtav kontroll ei oleks taotletava eesmärgi saavutamiseks piisav.
112. Teiseks, selleks et autoriseerimisskeem oleks proportsionaalne, peab selle vajalikkuse kindlakstegemine põhinema konkreetsetel andmetel eluasemeturu kohta linnades, kus kavandatakse autoriseerimisskeemi kehtestamist. Komisjon täpsustas kohtuistungil, et riigisisesed süsteemid peavad põhinema konkreetsetel tõenditel eluasemeturu olukorra kohta. Olen sellega nõus. Soovimata siiski vähendada selliste tõendite asjakohasust riigisisese korra jaoks, on sellised tõendid äärmiselt olulised just kohalikul tasandil, et leida proportsionaalne lahendus konkreetseid kohalikke olusid arvesse võttes.
113. Kolmandaks peavad autoriseerimisskeemid olema õiglased ja võimaldama kõigil siseneda eluruumide lühiajalise väljaüürimise turule. Nagu on nõutud artikli 9 lõike 1 punktis a, ei tohi autoriseerimisskeemid olla diskrimineerivad. Diskrimineerimine kodakondsuse alusel(43) ei ole ainus diskrimineerimise vorm, mis on keelatud. Asjaolu, et direktiivi (III peatükki) kohaldatakse puhtalt riigisisestele olukordadele, viitab sellele, et mittediskrimineerimise kriteeriumid on laiemalt kohaldatavad muudele põhjustele, nagu need, mida on nimetatud harta artikli 21 lõikes 1.
114. Selles kontekstis ei näe ma midagi, mis seaks kahtluse alla autoriseerimisskeemi kui sellise kehtestamise vajaduse, arvestades väljakuulutatud eesmärki võidelda eluruuminappuse vastu ja säilitada eluruumide pikaajalise väljaüürimise turg.
115. Esiteks, kui eesmärk on säilitada teatavate kaupade või teenuste kättesaadavus konkreetsel turul (eluruumide pikaajalise väljaüürimise turg), siis oleks järelkontroll, mille käigus tehakse vältimatult kindlaks, et need kaubad või teenused on lahkunud turult, et minna üle teisele, ilmselt kasumlikumale turule (eluruumide lühiajalise väljaüürimise turg), kindlasti kõike muud kui tõhus. Seega, kui eesmärk on reguleerida või takistada turult lahkumist, on eelnevad väljumisload vältimatud.
116. Teiseks, kuigi võib esineda lahkarvamusi selle üle, millised järeldused tuleb teha Prantsuse valitsuse ja Pariisi linna kogutud andmetest, ei saa eitada, et probleem on olemas. Prantsuse Vabariik on välja töötanud lahenduse sellele probleemile, mis kinnisvara omanike autoriseerimisskeemile allutamise osas näeb ühe selle tingimusena ette proportsionaalsuse. Kehtestatud kord sisaldab mitut paindlikkusmehhanismi. Eelkõige on selle territoriaalne kohaldamisala piiratud linnadega, kus on rohkem kui 200 000 elanikku,(44) ning peamise elukoha üürileandmiseks ei ole vaja luba(45). Lisaks näib, et linnad võivad kehtestada ka ajutise autoriseerimisskeemi, mille puhul ei või kohaldada eluruumide asendamist ning mis võimaldab füüsilistel isikutel anda eluruume lühiajaliselt üürile ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks.
117. Kolmandaks ei ole kuidagi väidetud, et autoriseerimisskeemi kohaldataks ainult teatavatele kinnisvaraomanikele, mis muudaks autoriseerimisskeemi iseenesest diskrimineerivaks. Autoriseerimisskeem on kohaldatav kõigile, kes soovivad Pariisis tegeleda lühiajalise üürimisega.
118. On tõsi, et lisaks autoriseerimisskeemi kehtestamisele võivad riigisiseste õigusnormidega taotletava eesmärgi saavutamisele kindlasti kaasa aidata ka paljud muud meetmed. Linn, mis puutub kokku pikaajaliselt kasutatavate eluasemete nappusega möbleeritud ruumide lühiajalise väljaüürimise tõttu, võib otsustada kehtestada omanikele või üürnikele maksu mõneks päevaks või nädalaks üüritud ruumide eest, ööbimiste arvu ülempiiri aastas või selliste ruumide maksimaalse osakaalu, mida saab lühiajaliseks viibimiseks üürida jne.
119. Ma ei ole siiski kindel, et mõni neist lahendustest oleks oma olemuselt tõhusam kui eelneva autoriseerimisskeemi üldine lihtsus. Kui eesmärk on tõepoolest piirata pakkumist (või seda suunata) ja lühiajalise üürimise autoriseerimisest keeldumisega säilitada pikaajalise üürimise turu jaoks teatav kriitiline hulk eluruume, siis mis võiks olla tõhusam kui autoriseerimisskeem? Ebasoovitava teenuse (eeldatavasti kõrge) maksustamine? Selline maks vaidlustataks tõenäoliselt kohe kui (ebaproportsionaalne) omaette piirang. Lisaks moonutaks see tõenäoliselt teisi edasisi turge, kuid ei lahendaks algset probleemi: aktuaalne pikaajaliselt kasutatavate eluruumide nappus.
120. Kokkuvõttes on autoriseerimisskeem selgelt teenuste direktiiviga lubatud vahend.(46) Käesolevate kohtuasjade konkreetses kontekstis ei näe ma midagi, mis muudaks autoriseerimisskeemi iseenesest ebaproportsionaalseks. Lõpuks jäävad sellised skeemid eelkõige elamumajanduspoliitikaga seotud sotsiaalsete valikute spetsiifilises valdkonnas üldiselt tõenäoliselt kindlalt proportsionaalsete lahenduste lubatud vahemikku, välja arvatud juhul, kui ei ole võimalik lihtsalt ratsionaalselt selgitada, miks autoriseerimisskeem loodi, või kui see on selgelt diskrimineeriv.(47)
b) Asendamisnõude proportsionaalsus artikli 10 lõike 2 kohaselt
121. Kõigepealt tuleb märkida, et struktuursel tasandil lubavad autoriseerimisskeeme käsitlevad riigisisesed õigusnormid suurtel Prantsuse linnadel kehtestada proportsionaalseid autoriseerimisskeeme. Asjaolu, et „loa andmise tingimused kehtestatakse linnavolikogu otsusega, võttes arvesse sotsiaalse mitmekesisuse eesmärke, muu hulgas eluasemeturu eripära ja vajadust vältida eluruuminappuse süvenemist“,(48) rõhutab, et pädevus on antud kohalikule tasandile. Nõue võtta arvesse kohaliku eluasemeturu eripära tagab tõenäoliselt, et iga autoriseerimisskeem kohandatakse kohalikele oludele, mistõttu teoreetiliselt ei lähe see kaugemale sellest, mis on vajalik eluruuminappuse vastu võitlemiseks.
122. Seda arvestades on raske hinnata kõnealuse konkreetse autoriseerimisskeemi tegelikku proportsionaalsust, eelkõige selle skeemi aluseks olevate kriteeriumide ja tingimuste proportsionaalsust teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 kohaselt.
123. Eelotsusetaotluse esitanud kohus keskendub oma eelotsusetaotluses riiklikele õigusnormidele, jättes kohaliku omavalitsuse tasandi pildist välja. Lisaks on eelotsusetaotlus esitatud teabe hulga ja üksikasjalikkuse poolest tervikuna üsna ökonoomne. Euroopa Kohtul on vähe teavet Pariisi linna konkreetsete eeskirjade toimimise kohta. Seetõttu ei ole Euroopa Kohtul võimalik kindlaks teha, kas teenuste direktiivi artikli 10 lõikes 2 sätestatud kriteeriumid on täidetud.
124. Arvestades ülesannete jaotust Euroopa Kohtu ja riigisiseste kohtute vahel, on seetõttu eelkõige eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne hinnata, kas riigisiseses õiguses ette nähtud autoriseerimise tingimused on kooskõlas teenuste direktiivi artikli 10 lõikega 2.(49) Üldised juhised, mida Euroopa Kohus võib anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule, tuginedes põhikohtuasjaga seotud dokumentidele ning Euroopa Kohtule esitatud kirjalikele ja suulistele seisukohtadele,(50) on paratamatult vastavuses eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud teabe tasemega.
125. Autoriseerimisskeemi potentsiaalselt asjakohaste tingimuste ja kriteeriumide hulgas tõuseb Pariisi munitsipaaleeskirjadest suhteliselt selgelt esile asendamisnõue. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata, kas see nõue, nagu Pariisi linn on selle konkreetselt kehtestanud, on kooskõlas teenuste direktiiviga. Euroopa Kohtule esitatud argumentide põhjal näib, et erilist tähelepanu tuleks pöörata asendamisnõude kooskõlale artikli 10 lõike 2 punktiga c (proportsionaalsus), aga ka artikli 10 lõike 2 punktiga a (diskrimineerimiskeeld).
126. Kassaatorite ja Pariisi linna kirjalikest seisukohtadest ning kohtuistungil toimunud arutelust nähtub, et Pariisis on asendamine kohustuslik, et saada luba möbleeritud eluruume lühiajaliseks viibimiseks välja üürida. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei tuvasta vastupidist, peab isik, kes soovib oma korterit lühiajaliselt näiteks Pariisis peatuvale ameeriklasele üürile anda, ostma äriruumid (mitte lihtsalt kusagil Pariisis, vaid samas linnaosas (arrondissement) või isegi kvartalis), mis on sama suured kui asjaomane korter (või teatavates eluasemenappusega piirkondades isegi kaks korda suuremad), ja muutma need eluruumideks.
127. Esmapilgul näib, et kohustuslik asendamine on kehtestatud viisil, mis on taotletava eesmärgi saavutamiseks väga tõhus: hoida eluruumide pikaajalise väljaüürimise turul ligikaudu sama palju eluruume. Kuid võib-olla on see nii tõhus, et hakkab täielikult domineerima loa taotlemise eesmärgi üle. Kui omanik peab asendama korteri, mida ta soovib eluruumide pikaajalise väljaüürimise turult eemaldada, hankides sama või ilmselt isegi suurema koguse ruutmeetreid ja tehes selle samal turul kättesaadavaks, siis miks peaks ta üldse tahtma esimest korterit sellelt turult eemaldada? Kas sellist tingimust saab pidada proportsionaalseks?
128. Nagu Pariisi linn kohtuistungil märkis, ei tohiks mitme kinnisasja omanikul või kinnisvaraarendajal olla liiga raske asendamise nõuet täita. Seega on nende puhul tõenäoline, et selline nõue ei muuda Pariisi linna autoriseerimisskeemi ebaproportsionaalseks.
129. See tähelepanek tõstatab siiski veel ühe küsimuse: kas Pariisi linnas kehtestatud asendamisnõue on proportsionaalne ka selliste „mittekutseliste omanike“ suhtes, kes tavaliselt omavad vaid üht lisakorterit, ja nende möbleeritud eluruumide lühiajalisele üüriturule pääsemise tingimuste suhtes?
130. Näiteks võib tuua mitteprofessionaalse üürileandja, kellel on Pariisi südames üks 20 m2 ühetoaline korter, mis ei ole tema peamine elukoht, sest ta elab ise äärelinnas. Kuna autoriseerimisskeem ja selle olulisim tingimus, milleks on asendamine, kehtivad kõigi omanike suhtes, peab taoline üürileandja selleks, et ta võiks oma väikese korteri välja üürida, ostma samas linnaosas sama suure või kaks korda suuremagi äriruumi ning muutma selle (pikaajaliselt kasutavaks) eluruumiks. Kas selline nõue on proportsionaalne ka selliste kinnisvaraomanike puhul?
131. See viimane küsimus viitab tegelikule probleemile, mis näib tulenevat kõnealuse autoriseerimisskeemi tingimustest. Selle küsimuse võib sõnastada küsimusena asendamisnõude proportsionaalsusest teatavate sotsiaalsete rühmade suhtes (artikli 10 lõike 2 punkt c) või siis küsimusena diskrimineerimisest (artikli 10 lõike 2 punkt a). Nagu eespool juba märgitud,(51) ei ole põhjust tõlgendada artikli 10 lõike 2 punktis a sätestatud diskrimineerimiskeeldu nii, et see tähendaks diskrimineerimist üksnes teenuseosutaja kodakondsuse tõttu. See võib hõlmata diskrimineerimist ka muude tunnuste tõttu, eelkõige nende, mis on juba loetletud harta artikli 21 lõikes 1. Omand on üks juba nimetatud põhjustest.
132. Kõike seda, sealhulgas asendamise nõude tegelikku toimimist, peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus. Minu arvates oleks siiski mõnevõrra raske selgitada, miks võimalus siseneda teatavat liiki teenuse ilmselt üsna kasumlikule turule peaks tegelikkuses olema reserveeritud üksnes jõukamatele isikutele, kes suudavad asendamisnõude täita ja kes on tavaliselt juriidilised isikud või kinnisvaraarendajad, nagu väidab Pariisi linn. Kui see ei olnud tegelikult kõnealuste eeskirjade koostamise eesmärk,(52) siis miks peaks tegelik võimalus selliseid teenuseid osutada(53) olema kujundlikult öeldes reserveeritud neile, kes juba mängivad Monopoli (grandeur nature)?
133. Kõiki neid asjaolusid peab teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 alusel lõppkokkuvõttes kaaluma eelotsusetaotluse esitanud kohus. Kokkuvõtteks soovin siiski esitada ühe üldise märkuse. Kuigi kassaatorid väitsid kohtuistungil, et asendamisnõue võib olla digitaalmajanduses aegunud ja ebasobiv, ei jaga ma seda seisukohta. Üldiselt ja iseenesest võiks asendamisnõue tõepoolest olla üks viis eluruuminappuse vastu võitlemiseks. Ei saa väita, et see nõue oleks iseenesest vastuolus teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 punktiga c.
134. On võimalik ette kujutada tervet rida stsenaariume, mille puhul selline nõue võib olla kohaliku omavalitsusüksuse tasandil proportsionaalne, eelkõige tehes sellest mõned erandid, nagu piirates selle teatavast suurusest suurematele ruumidele või piirates selle omanikele, kellel on rohkem elamukinnisvara, või andes välja asendamisnõudeta ajutisi lube, mis vaadatakse korrapäraselt läbi ja mis võidakse ümber jaotada.
135. Lõpuks tuleks proportsionaalsete lahenduste vahemiku üldist loogikat(54) kohaldada ka siin, seda eelkõige individuaalsete tingimuste proportsionaalsuse hindamise etapis. Kui kohalikele oludele kohandatud valikute tegemiseks ei ole piisavalt tegutsemisruumi, võib neist tingimustest igaühe lõpuks vaidlustada, sest need mõjutavad paratamatult kellegi huve. Kõige olulisem on üldine sotsiaalne õiglus ning mittediskrimineerivate meetmete võtmine pärast asjaomases kogukonnas läbi viidud tõenduspõhist otsustusprotsessi ning läbipaistvat seadusandlikku ja aruteluprotsessi.
136. Sellises raamistikus ei ole konkreetsete autoriseerimistingimuste mitmekesisus kohalikul tasandil mitte üksnes lubatud, vaid isegi soovitav. Kui nõustuda, et kohalikul tasandil on lubatud kehtestada eeskirju ja täpsustada autoriseerimisskeemide tingimusi,(55) siis sõltub selliste eeskirjade proportsionaalsus tõenäoliselt kohalike olude ja eripära arvessevõtmisest. On kindlasti tõsi, et sellised kohalikud lahknevused tekitavad liikmesriikides erinevusi juurdepääsu ja kohalikul tasandil kohaldatava korra osas, mille suhtes eelkõige komisjon ilmutas kohtuistungil mõningast põhimõttelist rahulolematust.(56) See on aga vajalik hind, mida tuleb maksta sellise liidu eest, mis EL lepingu artikli 4 lõike 2 kohaselt austab oma liikmesriikide piirkondlikku ja kohalikku omavalitsust.
3. Kooskõla teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 teiste kriteeriumidega
137. Viienda ja kuuenda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas kaks asjasse puutuvaid autoriseerimisskeeme käsitlevat riigisisest õigusnormi on kooskõlas teenuste direktiivi artikli 10 lõikest 2 tulenevate konkreetsete kohustustega.
138. Eelkõige soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimusega 5 teada, kas mõiste „möbleeritud eluruumi korduv lühiajaline üürileandmine ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks“(57) põhineb selgetel, ühemõttelistel ja objektiivsetel kriteeriumidel (teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 punktid d ja e). Lisaks äsja käsitletud proportsionaalsuse aspektile saan ma küsimusest 6 aru nii, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kindlaks teha, kas riigisisene õigusnorm, mis annab volikogudele õiguse määrata kindlaks lubade andmise konkreetsed tingimused,(58) põhineb kriteeriumidel, mis on ise selged ja ühemõttelised, objektiivsed, varem avalikustatud, läbipaistvad ja kättesaadavad (teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 punktid d–g).
139. Kassaatorid väidavad, et kõnealustes õigusnormides kasutatud mõisted nagu „lühiajaline“ ja „kellele see ei muutu elukohaks“ on liiga ebatäpsed. Lisaks ei ole loa saamise tingimused piisavalt selged. Tuginedes sotsiaalse mitmekesisuse eesmärgile või vajadusele vältida eluruuminappuse süvenemist, võimaldavad vaidlusalused õigusnormid kohalikel omavalitsustel meelevaldselt otsustada, millistel tingimustel tuleb luba anda. Kassaatorid väidavad samuti, et linnavolikogu aruteludega on praktikas raske tutvuda, isegi kui need avaldatakse linnavalitsuses ja veebilehel. Esimene tähendab sõitmist linnavalitsusse, samas kui teine ei ole piisav, sest veebisaiti ei ajakohastata alati ja see ei ole kasutajasõbralik.
140. Pariisi linna ja Prantsuse valitsuse sõnul on need tingimused objektiivsed, eelnevalt teada ja erinevatel viisidel täielikult kättesaadavad. Prantsuse valitsus viitab eelkõige asjaolule, et asjasse puutuvate asjaolude toimumise ajal määratleti mõiste „ajutised kasutajad, kellele see ei muutu elukohaks“ turismiseadustiku artiklis D. 324-1 kui kasutajad, kes üürivad majutuskohta üheks päevaks, üheks nädalaks või üheks kuuks.
141. Komisjon leiab, et Prantsuse õigusaktides kasutatud mõisted ei ole piisavalt täpsed ja läbipaistvad, pidades silmas nendes ette nähtud kohmakat haldusmenetlust.
142. Kui teave ja üksikasjad, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus on varem käesolevas ettepanekus käsitletud küsimuste kohta edastanud, on napid, siis pean tunnistama, et käesolevate konkreetsete eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste kohta ei leidu eelotsusetaotluses praktiliselt mingit teavet. Nende küsimuste kohta seisukohti esitanud eri menetlusosaliste argumentidest nähtub samuti, et need lahknevad selle osas, millised (riiklikud või kohalikud) eeskirjad on teenuste direktiivi artikli 10 lõike 2 punktides d–g sätestatud konkreetsete kohustuste täitmise hindamisel asjakohased. Kui osad neist käsitlevad riigisiseste õigusaktide mõistete väidetavat ebamäärasust, siis teised arutavad kohalike määruste avaldamise viisi üle.
143. Neil asjaoludel saan ma esitada vaid mõned suhteliselt ebamäärased ja abstraktsed märkused. Saan aru, et artikli 10 lõikes 2 kasutatud selguse mõiste viitab vajadusele kehtestada kriteeriumid kõigile kergesti mõistetavalt, vältides mitmetähenduslikku sõnastust. Kriteeriumide objektiivsuse nõude eesmärk on tagada, et kõiki ettevõtjaid koheldakse õiglaselt ja erapooletult ning et taotlusi hinnatakse nende endi sisust lähtuvalt. Läbipaistvus, kättesaadavus ja avalikustatus tagavad, et autoriseerimisskeem on arusaadav kõigile potentsiaalsetele taotlejatele ja et menetluse eri etapid on varem teada.(59)
144. Ehitus- ja elamuseadustiku artikli L. 631‑7 lõige 6 (möbleeritud eluruumi „korduv“ ja „lühiajaline“ üürileandmine „ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks“) sisaldab küll mõnevõrra ebamääraseid mõisteid. Kuid see on täiesti mõistetav, arvestades asjaolu, et see peaks jätma linnavolikogudele teatava vabaduse nende mõistete tähenduse edasiseks täpsustamiseks.
145. Ma ei arva, et Euroopa Kohus peaks koostama abstraktseid esseesid selle kohta, mida võiks mõistlikult hõlmata mõiste „lühiajaline“,(60) mis on oluline möbleeritud eluruumide lühiajalist üürileandmist käsitlevate juhtumite puhul. Võib üksnes väita, et kui mõned päevad või mõned nädalad kuuluvad ilmselt mõiste „lühiajaline“ loomuliku tähenduse alla, siis tõenäoliselt ei ole see nii mitut kuud ületavate perioodide puhul ega a fortiori ka terve aasta puhul. Võib eeldada, et mida pikem on asjaomane ajavahemik, seda vähem on autoriseerimisskeem sobiv. Pärast teatud aega on kaheldav, kas selline skeem on enam sobiv pikaajaliselt kasutavate eluruumide nappuse vastu võitlemise eesmärgi saavutamiseks. Siiski on mitu (erinevat) lahendust mõistlikkuse ja seega proportsionaalsuse piires muidugi täiesti lubatavad.
146. Lõpuks, mis puudutab teabe kättesaadavust ja avalikustamist, siis ma ei mõista kassaatorite seisukohta, miks ei piisa linnavalitsuse eeskirjade avaldamisest linnavalitsuses ja internetis Pariisi linna veebisaidil. Peale selle üldise seisukoha ei ole Euroopa Kohtu ülesanne olla Pariisi linna veebisaidi veebimeistri asendaja (ega arbiter webelegantiae) ning hakata arutama, kas see veebisait on piisavalt ajakohastatud ja kõigile, eelkõige potentsiaalsetele loa taotlejatele kättesaadav.
V. Ettepanek
147. Soovitan Euroopa Kohtul vastata Cour de cassationi (Prantsusmaa kassatsioonikohus) küsimustele järgmiselt:
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul on kohaldatav riiklike ja kohalike õigusnormide suhtes, mis reguleerivad õigust osutada teenust, mis seisneb eluruumi korduvas lühiajalises tasu eest üürileandmises, sealhulgas mittekutseliselt, ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks;
– kui sellised riiklikud ja kohalikud õigusnormid näevad ette menetluse taoliste teenuste osutamist lubava otsuse saamiseks, kujutavad need normid endast autoriseerimisskeemi direktiivi 2006/123 artiklite 9–13 tähenduses;
– direktiivi 2006/123 artikli 9 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et pikaajaliselt kasutatavate eluruumide nappuse ohjeldamise eesmärk kujutab endast olulise avaliku huviga seotud põhjust, millega võib põhjendada riigisisest meedet, mille kohaselt tuleb teatavates piirkondades saada luba eluruumi korduvaks lühiajaliseks üürileandmiseks ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks;
– direktiivi 2006/123 tuleb tõlgendada nii, et see lubab kehtestada riiklikke ja kohalikke õigusnorme, mille kohaselt on nõutav luba eluruumi korduvaks lühiajaliseks üürileandmiseks ajutistele kasutajatele, kellele see ei muutu elukohaks, tingimusel et need õigusnormid on kooskõlas direktiivi 2006/123 artikli 10 lõikes 2 sätestatud nõuetega, eelkõige proportsionaalsuse ja mittediskrimineerimise tingimustega, ning seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.