ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
z 22. septembra 2020 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 2006/123/ES – Pôsobnosť – Opakovaný prenájom zariadených priestorov na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca pre určité vymedzené obce systém predchádzajúceho povolenia a oprávňujúca tieto obce vymedziť podmienky udeľovania povolení stanovených týmto systémom – Článok 4 ods. 6 – Pojem ‚systém udeľovania povolení‘ – Článok 9 – Odôvodnenie – Nedostatočná ponuka cenovo dostupných nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom – Proporcionalita – Článok 10 – Požiadavky vzťahujúce sa na podmienky udeľovania povolení“
V spojených veciach C‑724/18 a C‑727/18,
ktorých predmetom sú návrhy na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podané rozhodnutiami Cour de cassation (Kasačný súd, Francúzsko) z 15. novembra 2018 a doručené Súdnemu dvoru 21. a 22. novembra 2018, ktoré súvisia s konaniami:
Cali Apartments SCI (C‑724/18),
HX (C‑727/18)
proti
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
Ville de Paris,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda K. Lenaerts, podpredsedníčka R. Silva de Lapuerta, predsedovia komôr J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, A. Prechal, L. S. Rossi a I. Jarukaitis, sudcovia E. Juhász, M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, D. Šváby (spravodajca) a N. Piçarra,
generálny advokát: M. Bobek,
tajomníčka: V. Giacobbo, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 19. novembra 2019,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Cali Apartments SCI a HX, v zastúpení P. Spinosi a V. Steinberg, avocats,
– ville de Paris, v zastúpení G. Parleani, D. Rooz a D. Foussard, avocats,
– francúzska vláda, v zastúpení: E. de Moustier a R. Coesme, splnomocnení zástupcovia,
– česká vláda, v zastúpení: M. Smolek, J. Vláčil, T. Müller a T. Machovičová, splnomocnení zástupcovia,
– nemecká vláda, v zastúpení: J. Möller a S. Eisenberg, splnomocnení zástupcovia,
– Írsko, v zastúpení: M. Browne, G. Hodge a A. Joyce, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci D. Fennelly, BL, a N. Butler, SC,
– helénska vláda, v zastúpení: S. Charitaki, S. Papaioannou a M. Michelogiannaki, splnomocnené zástupkyne,
– španielska vláda, v zastúpení: S. Jiménez García a M. J. García‑Valdecasas Dorrego, splnomocnení zástupcovia,
– holandská vláda, v zastúpení: M. K. Bulterman a J. M. Hoogveld, splnomocnení zástupcovia,
– poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
– Európska komisia, v zastúpení: É. Gippini Fournier, L. Malferrari a L. Armati, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 2. apríla 2020,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článkov 1, 2 a 9 až 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).
2 Tieto návrhy boli podané v rámci sporov medzi spoločnosťami Cali Apartments SCI a HX na jednej strane a Procureur général près la cour d’appel de Paris [generálny prokurátor pri Odvolacom súde Paríž (Francúzsko)] a ville de Paris [mesto Paríž (Francúzsko)] na druhej strane týkajúcich sa toho, že tieto spoločnosti porušili vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá stanovuje požiadavku predchádzajúceho povolenia na výkon činností opakovaného odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt.
Právny rámec
Právo Únie
3 Odôvodnenia 1, 7, 9, 27, 33, 59 a 60 smernice 2006/123 znejú takto:
„(1) Európske spoločenstvo sa snaží vytvoriť ešte užšie väzby medzi štátmi a národmi Európy a zaručiť hospodársky a sociálny pokrok. V súlade s článkom 14 ods. 2 zmluvy je vnútorný trh oblasťou bez vnútorných hraníc, v ktorej je zaručený voľný pohyb služieb. V súlade s článkom 43 zmluvy je zaručená sloboda usadiť sa. Článok 49 zmluvy zakladá právo poskytovať služby v rámci Spoločenstva. Odstraňovanie prekážok rozvoja činností v oblasti služieb medzi členskými štátmi je dôležité pre posilnenie integrácie národov Európy a pre podporu vyrovnaného a trvalo udržateľného hospodárskeho a sociálneho pokroku. Pri odstraňovaní týchto prekážok je nevyhnutné zabezpečiť, aby rozvoj činností v oblasti služieb prispieval k splneniu úlohy ustanovenej v článku 2 zmluvy, ktorou je podporovať v rámci Spoločenstva harmonický, vyvážený a trvalo udržateľný rozvoj hospodárskych činností, vysokú úroveň zamestnanosti a sociálnej ochrany, rovnoprávnosť medzi mužmi a ženami, trvalo udržateľný a neinflačný rast, vysokú úroveň konkurencieschopnosti a zbližovania hospodárskej výkonnosti, vysokú úroveň ochrany a zlepšovanie kvality životného prostredia, zvyšovanie životnej úrovne a kvality života a hospodárskej a sociálnej súdržnosti a solidarity medzi členskými štátmi.
…
(7) Táto smernica ustanovuje všeobecný právny rámec, ktorý poskytuje prospech širokému spektru služieb, pričom zohľadňuje rozdielne charakteristiky jednotlivých druhov činností alebo povolaní a ich systémy regulácie. Základom tohto rámca je dynamický a selektívny prístup prioritne spočívajúci v rýchlom odstraňovaní prekážok [, ktoré môžu byť odstránené – neoficiálny preklad] a v ostatných prípadoch tento prístup predpokladá začatie procesu hodnotenia, konzultácií a doplňujúcej harmonizácie konkrétnych záležitostí, čo umožní postupnú a koordinovanú modernizáciu vnútroštátnych regulačných systémov týkajúcich sa činností v oblasti služieb, nevyhnutnú na vytvorenie skutočného vnútorného trhu so službami do roku 2010. Mala by sa ustanoviť vyvážená sústava opatrení, ktorá zahrnie cielenú harmonizáciu, administratívnu spoluprácu, ustanovenie týkajúce sa slobody poskytovať služby a podporu vypracovania kódexov správania sa v určitých záležitostiach. Takáto koordinácia vnútroštátnych legislatívnych systémov by mala zabezpečiť vysoký stupeň právnej integrácie Spoločenstva a vysokú úroveň ochrany cieľov všeobecného záujmu, najmä ochrany spotrebiteľov, ktoré sú nevyhnutné na vytvorenie dôvery medzi členskými štátmi. V tejto smernici sa tiež zohľadňujú iné ciele všeobecného záujmu, vrátane ochrany životného prostredia, verejnej bezpečnosti a zdravia, ako aj potreba súladu s pracovným právom.
…
(9) Táto smernica sa uplatňuje len na požiadavky, ktoré majú vplyv na prístup k činnostiam v oblasti služieb alebo na ich výkon. Z tohto dôvodu sa neuplatňuje na požiadavky, ako sú pravidlá cestnej premávky, pravidlá týkajúce sa rozvoja alebo využitia pozemkov, územné plánovanie v mestách a na vidieku, stavebné predpisy, ako ani na správne sankcie uložené za nedodržanie takýchto pravidiel, ktoré konkrétne neupravujú alebo neovplyvňujú činnosti v oblasti služieb, ale ktoré musia poskytovatelia dodržiavať počas vykonávania svojej hospodárskej činnosti rovnako, ako iné súkromné osoby.
…
(27) Táto smernica by sa nemala vzťahovať na sociálne služby v oblasti bývania, starostlivosti o deti a podpory rodín a osôb v núdzi, ktoré poskytuje štát na národnej, regionálnej alebo miestnej úrovni prostredníctvom poskytovateľov poverených štátom alebo charitatívnych organizácií, ktoré sú ako také uznané štátom, s cieľom zabezpečiť podporu tým, ktorí sa trvalo alebo dočasne nachádzajú v stave núdze, pretože majú nedostatočný rodinný príjem alebo úplný či čiastočný nedostatok nezávislosti, alebo tým, ktorí podstupujú riziko marginalizácie. Tieto služby sú nevyhnutnými na zaručenie základného práva na ľudskú dôstojnosť a integritu a sú prejavom zásad sociálnej súdržnosti a solidarity a táto smernica by ich nemala ovplyvňovať.
…
(33) Služby, na ktoré sa vzťahuje táto smernica, zahŕňajú široké spektrum činností podliehajúcich neustálej zmene vrátane podnikových služieb, ako je podnikateľské poradenstvo, osvedčovanie a skúšanie; správa zariadení vrátane údržby kancelárskych priestorov; reklama; personálne poradenstvo; služby obchodných zástupcov. Služby, na ktoré sa vzťahuje táto smernica, tiež zahŕňajú služby poskytované podnikateľom aj spotrebiteľom, ako napríklad právne alebo daňové poradenstvo; služby v oblasti nehnuteľností poskytované napríklad realitnými agentúrami; služby v oblasti stavebníctva vrátane architektonických služieb; distribučné služby; organizáciu veľtrhov; prenájom dopravných prostriedkov a cestovné kancelárie. Sú tu zahrnuté aj služby pre spotrebiteľov, ako napríklad služby v oblasti cestovného ruchu…
…
(59) Povolenie by spravidla malo poskytovateľovi umožniť prístup k činnosti v oblasti služieb alebo vykonávanie tejto činnosti na celom území štátu, pokiaľ nie je územné obmedzenie povolenia opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad]. Napríklad ochrana životného prostredia môže odôvodňovať požiadavku získať povolenie pre každé jednotlivé zariadenie na území štátu. Toto ustanovenie by nemalo mať vplyv na právomoci na regionálnej alebo miestnej úrovni týkajúce sa udeľovania povolení v rámci členských štátov.
(60) Táto smernica, a najmä ustanovenia týkajúce sa systémov udeľovania povolení a územného rozsahu povolení, by nemali zasahovať do rozdelenia regionálnych alebo miestnych právomocí v rámci členských štátov vrátane regionálnej a miestnej samosprávy a používania úradných jazykov.“
4 Článok 1 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.“
5 Podľa znenia článku 2 uvedenej smernice:
„1. Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.
2. Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:
a) služby všeobecného záujmu nehospodárskeho charakteru;
b) finančné služby…
c) elektronické komunikačné služby a siete a príslušné zariadenia [a pridružené prostriedky – neoficiálny preklad] a služby v súvislosti so záležitosťami, na ktoré sa vzťahujú smernice [Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a pridružených prostriedkov (prístupová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 7; Mim. vyd. 13/029, s. 323), 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné siete a služby (smernica o povolení) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 21; Mim. vyd. 13/029, s. 337), 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349), 2002/22/ES zo 7. marca 2002 o univerzálnej službe a právach užívateľov týkajúcich sa elektronických komunikačných sietí a služieb (smernica univerzálnej služby) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 51; Mim. vyd. 13/029, s. 367) a 2002/58/ES z 12. júla 2002, týkajúca sa spracovávania osobných údajov a ochrany súkromia v sektore elektronických komunikácií (smernica o súkromí a elektronických komunikáciách) (Ú. v. ES L 201, 2002, s. 37; Mim. vyd. 13/029, s. 514)];
d) služby v oblasti dopravy…
e) služby agentúr na sprostredkovanie dočasného zamestnania;
f) služby zdravotnej starostlivosti…
g) audiovizuálne služby…
h) činnosti týkajúce sa hazardných hier, ktoré zahŕňajú uzatváranie peňažných stávok pri hazardných hrách…
i) činnosti, ktoré sú spojené s výkonom verejnej moci, ako je stanovené v článku 45 zmluvy;
j) sociálne služby súvisiace so sociálnym ubytovaním, starostlivosťou o deti a podporou rodín a osôb v trvalej alebo dočasnej núdzi, ktoré sú poskytované štátom, poskytovateľmi poverenými štátom alebo charitatívnymi organizáciami uznanými ako takými štátom;
k) súkromné bezpečnostné služby;
l) služby poskytované notármi a súdnymi úradníkmi, ktorí sú menovaní právnymi aktami prijímanými vládou.
3. Táto smernica sa nevzťahuje na oblasť daní.“
6 Článok 4 smernice 2006/123 s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
1. ‚služba‘ je akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 50 zmluvy;
2. ‚poskytovateľ‘ je každá fyzická osoba, ktorá je štátnym príslušníkom členského štátu, alebo každá právnická osoba v zmysle článku 48 zmluvy a usadená v členskom štáte, ktorá ponúka alebo poskytuje službu;
…
6. ‚systém udeľovania povolení‘ je každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní od príslušného orgánu;
7. ‚požiadavka‘ je akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií, ktoré boli prijaté v rámci výkonu ich právnej autonómie; pravidlá stanovené v kolektívnych zmluvách dohodnuté sociálnymi partnermi sa v zmysle tejto smernice nepovažujú za požiadavky;
8. ‚závažné dôvody týkajúce sa verejného záujmu [naliehavé dôvody všeobecného záujmu – neoficiálny preklad]‘ sú dôvody uznané ako také v judikatúre Súdneho dvora a zahŕňajú tieto dôvody: verejný poriadok, verejnú bezpečnosť, ochranu verejnosti, verejné zdravie, zachovanie finančnej rovnováhy systému sociálneho zabezpečenia, ochranu spotrebiteľa, príjemcov služieb a pracovníkov, poctivosť obchodných transakcií, boj proti podvodom, ochranu životného prostredia a mestského životného prostredia, zdravie zvierat, duševné vlastníctvo, ochranu národného historického a umeleckého dedičstva, ciele sociálnej politiky a ciele politiky v oblasti kultúry;
…“
7 Články 9 až 13 smernice 2006/123 sa týkajú „udeľovania povolení“.
8 Článok 9 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie systémom udeľovania povolení, pokiaľ nie sú splnené tieto podmienky:
a) systém udeľovania povolení nediskriminuje daného poskytovateľa;
b) potreba existencie systému udeľovania povolení je opodstatnená závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad];
c) sledovaný cieľ nemožno dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä v dôsledku skutočnosti, že následná inšpekcia by bola vykonaná príliš neskoro, aby bola skutočne účinná.“
9 Článok 10 ods. 1, 2 a 7 uvedenej smernice znie:
„1. Systémy udeľovania povolení sa zakladajú na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom.
2. Kritériá uvedené v odseku 1 musia byť:
a) nediskriminačné;
b) opodstatnené závažným dôvodom týkajúcim sa verejného záujmu [naliehavým dôvodom všeobecného záujmu – neoficiálny preklad];
c) primerané cieľu tohto verejného [všeobecného – neoficiálny preklad] záujmu;
d) jasné a jednoznačné;
e) objektívne;
f) vopred zverejnené;
g) transparentné a dostupné.
…
7. Tento článok nespochybňuje rozdelenie právomocí orgánov členských štátov na miestnej alebo regionálnej úrovni, ktoré udeľujú povolenia.“
10 Článok 13 ods. 1 smernice 2006/123 uvádza:
„Postupy a formálne náležitosti pri udeľovaní povolení sú jasné, vopred zverejnené a poskytujú žiadateľom záruku, že sa ich žiadosť bude posudzovať objektívne a nestranne.“
11 Články 14 až 15 smernice 2006/123 sa týkajú „zakázaných požiadaviek alebo požiadaviek podliehajúce hodnoteniu“. Článok 14 tejto smernice vymenúva požiadavky, ktorými členské štáty nemôžu podmieňovať prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na ich území. Článok 15 uvedenej smernice osobitne ukladá členským štátom povinnosť preskúmať, či sa podľa ich právnych systémov podmieňuje prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie niektorou alebo niektorými z požiadaviek uvedených v odseku 2 uvedeného článku a zabezpečiť, aby v takom prípade všetky takéto požiadavky boli zlučiteľné s podmienkami ustanovenými v odseku 3 rovnakého článku.
Francúzske právo
Zákonník cestovného ruchu
12 Článok L. 324‑1‑1 code du tourisme (Zákonník cestovného ruchu) v znení uplatniteľnom na spory vo veciach samých (ďalej len „Zákonník cestovného ruchu“) stanovuje:
„Každá osoba, ktorá ponúka na prenájom turistické ubytovanie bez ohľadu na to, či je alebo nie je klasifikované v zmysle tohto zákonníka, to musí vopred ohlásiť starostovi obce, v ktorej sa ubytovanie nachádza.
Toto predchádzajúce ohlásenie nie je povinné v prípade, ak daný priestor na účely bývania predstavuje hlavné bydlisko prenajímateľa v zmysle článku 2 zákona č. 89‑462 zo 6. júla 1989 o zlepšení nájomných vzťahov a o zmene a doplnení zákona č. 86‑1290 z 23. decembra 1986.“
Zákonník výstavby a bývania
13 Článok L. 631‑7 code de la construction et de l’habitation (Zákonník výstavby a bývania) stanovuje okrem iného, že v obciach s viac ako 200 000 obyvateľmi a v obciach departementov Hauts‑de‑Seine, Seine‑Saint‑Denis a Val‑de‑Marne podlieha zmena užívania priestorov určených na bývanie predchádzajúcemu povoleniu za podmienok stanovených v článku L. 631‑7‑1 toho istého zákonníka, pričom opakovaný prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, predstavuje zmenu užívania v zmysle tohto článku L. 631‑7.
14 Článok L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania stanovuje:
„Predchádzajúce povolenie na zmenu užívania vydáva starosta obce, v ktorej sa nachádza nehnuteľnosť, a to v prípade miest Paríž, Marseille a Lyon po vyjadrení starostu príslušnej mestskej časti. Vydanie povolenia môže byť podmienené kompenzáciou vo forme súbežnej premeny priestorov, ktoré sú určené na iné účely, na priestory určené na bývanie.
Povolenie na zmenu užívania je osobne viazané. Jeho účinnosť skončí v prípade, ak sa z akýchkoľvek dôvodov konečnou platnosťou ukončí výkon príjmovej činnosti adresáta povolenia. Ak je však povolenie podmienené kompenzáciou, viaže sa na priestor, a nie na osobu. Priestory ponúkané ako kompenzácia sú uvedené v povolení, ktoré sa uverejní v registri nehnuteľností alebo zapíše v pozemkovej knihe.
Na užívanie priestorov definovaných v článku L. 631‑7 sa v žiadnom prípade nevzťahuje tridsaťročná premlčacia lehota stanovená v článku 2227 code civil [Občiansky zákonník].
Mestské zastupiteľstvo stanoví uznesením podmienky uplatnenia článku L. 631‑7, podľa ktorých sa udeľujú povolenia a stanovujú kompenzácie pre jednotlivé mestské časti, prípadne obvody, so zreteľom na ciele sociálnej rozmanitosti, najmä v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie. …“
15 Podľa článku L. 631‑7‑1 A Zákonníka výstavby a bývania naopak žiadne povolenie na zmenu užívania nie je potrebné, ak priestor predstavuje hlavné bydlisko prenajímateľa v zmysle článku 2 loi no 89‑462, du 6 juillet 1989, tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi no 86‑1290, du 23 décembre 1986 (zákon č. 89‑462 zo 6. júla 1989 o zlepšení nájomných vzťahov a o zmene a doplnení zákona č. 86‑1290 z 23. decembra 1986) (JORF z 8. júla1989, s. 8541), to znamená, ak prenajímateľ či jeho manžel, manželka alebo nezaopatrená osoba obývajú nehnuteľnosť určenú na bývanie najmenej osem mesiacov počas roka, s výnimkou neprítomnosti z dôvodu pracovných povinností, zo zdravotných dôvodov alebo z dôvodu vyššej moci.
16 Článok L. 651‑2 Zákonníka výstavby a bývania v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veciach samých stanovuje:
„Osobe, ktorá poruší ustanovenia článku L. 631‑7 alebo nesplní podmienky alebo povinnosti uložené na základe uvedeného článku, bude uložená pokuta vo výške 25 000 eur.
Túto pokutu uloží na žiadosť prokuratúry predseda prvostupňového súdu príslušný podľa miesta, kde sa nachádza nehnuteľnosť, rozhodujúci v konaní o neodkladnom a zabezpečovacom opatrení, výnos z pokuty sa v plnej výške vyplatí obci, v ktorej sa nachádza nehnuteľnosť.
Predseda súdu nariadi, aby bolo v ním stanovenej lehote pri priestoroch, pri ktorých došlo k zmene ich užívania bez povolenia, obnovené ich užívanie na účely bývania. V prípade nesplnenia tejto povinnosti v stanovenej lehote uloží paušálnu pokutu v maximálnej výške 1 000 eur denne na meter úžitkovej plochy priestorov, pri ktorých došlo k zmene ich užívania bez povolenia. Výnos je v celom rozsahu príjmom obce, v ktorej sa nachádza nehnuteľnosť.
Po uplynutí uvedenej lehoty je obec oprávnená na náklady osoby dopúšťajúcej sa porušenia uskutočniť vysťahovanie obyvateľov a realizovať potrebné stavebné úpravy.“
Všeobecný zákonník o územných samosprávnych celkoch
17 Článok L. 2121‑2 code général des collectivités territoriales (Všeobecný zákonník o územných samosprávnych celkoch) stanovuje, že zápisnice zo zasadnutia mestského zastupiteľstva sú verejne dostupné na radnici a sprístupnené na obecnej internetovej stránke.
Mestské nariadenie prijaté mestským zastupiteľstvom mesta Paríž
18 Článok 2 règlement municipal fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage de locaux d’habitation et déterminant les compensations en application de la section 2 du chapitre 1er du titre III du livre VI du code de la construction et de l’habitation (mestské nariadenie mesta Paríž o stanovení podmienok udeľovania povolení na zmenu užívania obytných priestorov a vymedzení požiadaviek na kompenzáciu podľa časti 2 kapitoly 1 hlavy III knihy VI Zákonníka výstavby a bývania), ktoré prijalo mestské zastupiteľstvo mesta Paríž na zasadnutí 15., 16. a 17. decembra 2008 znie:
„I ‑ Kompenzácia spočíva v premene priestorov určených k 1. januáru 1970 na iné účely ako na bývanie, alebo pre ktoré bolo po 1. januári 1970 vydané povolenie zmeny užívania stavby meniace účel ich užívania, a ktoré doteraz neboli použité v rámci kompenzácie, na priestory určené na bývanie.
Priestory navrhované na využitie v rámci kompenzácie musia súčasne spĺňať tieto podmienky:
a) zodpovedať bytovým jednotkám a mať porovnateľnú kvalitu a podlahovú plochu ako bytové jednotky, pri ktorých sa navrhuje zmena užívania, pričom jednotlivé prípady sa posudzujú podľa vhodnosti priestorov na účely bývania. Priestory navrhované na využitie v rámci kompenzácie musia spĺňať požiadavky vymedzené vo vyhláške z 30. januára 2002 o vlastnostiach dôstojného bývania;
b) nachádzať sa v tom istom obvode ako obytné priestory, pri ktorých sa navrhuje zmena užívania.
Podlahová plocha sa vypočíta podľa článku R 111‑2 Zákonníka výstavby a bývania.
II ‑ V oblasti posilnenej kompenzácie vymedzenej v prílohe č. 1, musia mať ako výnimka z odseku I písm. a) priestory navrhované na využitie v rámci kompenzácie dvakrát väčšiu podlahovú plochu ako priestory, pri ktorých sa navrhuje zmena užívania, pokiaľ sa tieto priestory nezmenia na nájomné sociálne byty, ktoré sú predmetom zmluvy uzavretej podľa článku L. 351‑2 Zákonníka výstavby a bývania najmenej na 20 rokov.
Ako výnimka z odseku I písm. b) sa v oblasti posilnenej kompenzácie môžu nájomné sociálne byty slúžiace ako kompenzácia za priestory, ktorých užívanie sa mení, nachádzať kdekoľvek v tejto oblasti. Ak sa však priestory, ktorých užívanie sa mení, nachádzajú v 1., 2., 4., 5., 6., 7., 8. alebo 9. obvode, kde je zvlášť výrazný nedostatok nehnuteľností určených na bývanie vo vzťahu k aktivite, predmetom kompenzácie mimo obvodu, v ktorom dochádza k zmene užívania, môže byť najviac 50 % podlahovej plochy, ktorej užívanie sa mení.
Tieto obvody sa vyznačujú na parížske pomery nadpriemernou úrovňou pomeru počtu zamestnaných osôb k počtu aktívnych rezidentov, ako ho meria INSEE.
Ak je možné navrhnúť kompenzáciu v celom rozsahu mimo obvodu, v ktorom dochádza k zmene užívania, počet nehnuteľností určených na bývanie navrhovaných na využitie v rámci kompenzácie musí byť prinajmenšom rovnaký ako počet tých, pri ktorých sa ruší určenie na bývanie.
Ak pri priestoroch, ktorých užívanie sa mení, poskytuje kompenzáciu totožný vlastník v rámci rovnakej pozemkovej jednotky, a to v súvislosti s racionalizáciou obytných plôch tejto jednotky, minimálna vyžadovaná plocha na účely kompenzácie zodpovedá rozsahu plochy priestorov, ktorých užívanie sa mení.“
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
19 Sudca tribunal de grande instance de Paris (Prvostupňový súd Paríž, Francúzsko) rozhodujúci v konaní o neodkladnom a zabezpečovacom opatrení o návrhu, ktorý na základe článku L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania podal procureur de la République (štátny prokurátor) v obvode tohto súdu, uložil spoločnostiam Cali Apartments a HX ako vlastníkom garsónok nachádzajúcich sa v Paríži pokutu v prípade prvej spoločnosti 5 000 eur a v prípade druhej z nich 15 000 eur, a nariadil obnovenie užívania predmetných nehnuteľností na účely bývania.
20 Mesto Paríž (Francúzsko) z vlastnej iniciatívy vstúpilo do konania ako vedľajší účastník konania.
21 Cour d’appel de Paris (Odvolací súd Paríž, Francúzsko) rozhodujúci o odvolaní podanom spoločnosťami Cali Apartments a HX v dvoch rozsudkoch z 19. mája a 15. júna 2017 konštatoval, že sa preukázalo, že predmetné garsónky, ktoré boli ponúkané na prenájom na internetovej stránke, boli bez predchádzajúceho povolenia opakovane poskytované na občasný krátkodobý prenájom príležitostným zákazníkom, a to v rozpore s ustanoveniami článku L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania. Na základe článku L. 651‑2 tohto zákonníka v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veciach samých uložil spoločnostiam Cali Apartments a HX pokutu každej vo výške 15 000 eur, rozhodol, že výnos z tejto pokuty bude vyplatený mestu Paríž, a nariadil obnovenie užívania predmetných priestorov na účely bývania.
22 Spoločnosti Cali Apartments a HX podali proti uvedeným rozsudkom kasačný opravný prostriedok z dôvodu, že tieto rozsudky porušujú zásadu prednosti práva Únie tým, že nepreukázali, že takéto obmedzenie voľného poskytovania služieb v dôsledku predmetnej vnútroštátnej právnej úpravy je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a že sledovaný cieľ nebolo možné dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, ako to vyžaduje článok 9 ods. 1 písm. b) a c) smernice 2006/123, pričom vykonanie tohto obmedzenia nezávisí od kritérií spĺňajúcich požiadavky článku 10 tejto smernice.
23 Cour de cassation (Kasačný súd, Francúzsko) v tejto súvislosti vyjadruje pochybnosti, pokiaľ ide o otázku, či činnosť služby podľa článku L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veciach samých, ktorého ustanovenia dopĺňajú ohlasovací režim stanovený v článku L. 324‑1‑1 Zákonníka cestovného ruchu pre prenájom turistického ubytovania, patrí do pôsobnosti smernice 2006/123.
24 V prípade kladnej odpovede si tiež kladie otázku, či táto právna úprava spadá pod pojem „systém udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 tejto smernice, na ktorý sa vzťahuje jej oddiel 1 kapitoly III, alebo pod pojem „požiadavka“ v zmysle článku 4 bodu 7 uvedenej smernice, na ktorý sa vzťahuje jej oddiel 2 kapitoly III.
25 Napokon za predpokladu, že by uvedená právna úprava patrila pod pojem „systém udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 smernice 2006/123 sa vnútroštátny súd pýta, či je takáto právna úprava v súlade s touto smernicou vzhľadom na svoj cieľ, ktorým je reagovať na zhoršenie podmienok prístupu k bývaniu a vystupňovanie napätia na trhoch s nehnuteľnosťami, a to osobitne prostredníctvom regulácie zlyhaní trhu, chrániť vlastníkov a nájomcov a umožniť zvýšenie ponuky nehnuteľností určených na bývanie za podmienok rešpektujúcich územnú rovnováhu, pričom bývanie je statkom uspokojujúcim primárnu ľudskú potrebu a právo na slušné bývanie predstavuje cieľ chránený francúzskou Ústavou.
26 Za týchto podmienok Cour de cassation (Kasačný súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky, ktoré sú formulované rovnako vo veciach C‑724/18 a C‑727/18:
„1. Uplatňuje sa smernica 2006/123… vzhľadom na definíciu jej predmetu a pôsobnosti v jej článkoch 1 a 2 na prenájom za odplatu, a to aj mimo podnikateľskú činnosť, opakovane a na krátke časové obdobia, zariadeného priestoru na účely bývania, ktorý nepredstavuje hlavné bydlisko prenajímateľa, príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, najmä vzhľadom na pojmy ‚poskytovatelia‘ a ‚služby‘?
2. V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku: predstavuje vnútroštátna právna úprava, akou je článok L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania, systém udeľovania povolení na vyššie uvedenú činnosť v zmysle článkov 9 až 13 smernice 2006/123… alebo iba požiadavku podriadenú ustanoveniam článkov 14 a 15 [tejto smernice]?
V prípade, že články 9 až 13 smernice 2006/123… sa uplatnia:
3. Má sa článok 9 písm. b) tejto smernice vykladať v tom zmysle, že cieľ smerujúci k boju proti nedostatku prenajímateľných nehnuteľností určených na bývanie predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu umožňujúci odôvodniť vnútroštátne opatrenie, ktorým v určitých geografických oblastiach podlieha povoleniu prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie opakovane na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt?
4. V prípade kladnej odpovede: je takéto opatrenie primerané sledovanému cieľu?
5. Bráni článok 10 ods. 2 písm. d) a e) smernice [2006/123] vnútroštátnemu opatreniu, ktoré podriaďuje povoleniu prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie ‚opakovane‘, na ‚krátke časové obdobia‘ a ‚príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt‘?
6. Bráni článok 10 ods. 2 písm. d) až g) smernice [2006/123] systému udeľovania povolení stanovujúcemu, že podmienky vydania povolenia sa stanovujú uznesením mestského zastupiteľstva so zreteľom na ciele sociálnej rozmanitosti najmä v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a potreby predísť zhoršeniu nedostatku bývania?“
27 Rozhodnutím predsedu Súdneho dvora z 18. decembra 2018 boli veci C‑724/18 a C‑727/18 spojené na spoločné konanie na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj rozsudku.
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
28 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú články 1 a 2 smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že táto smernica sa uplatňuje na právnu úpravu členského štátu týkajúcu sa odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, a to opakovane a na krátke časové obdobia, tak v rámci podnikateľskej činnosti, ako aj nepodnikateľsky.
29 Článok 1 smernice 2006/123 v odseku 1 v podstate stanovuje, že cieľom tejto smernice je uľahčiť výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.
30 Podľa článku 2 ods. 1 smernice 2006/123 sa táto smernica vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte. Článok 2 ods. 2 tejto smernice však vylučuje rad činností z jej pôsobnosti. Článok 2 ods. 3 uvedenej smernice spresňuje, že táto smernica sa nevzťahuje na oblasť daní.
31 Článok 4 bod 1 smernice 2006/123 vymedzuje na účely tejto smernice pojem „služba“.
32 Je teda potrebné určiť, či činnosť odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, a to opakovane a na krátke časové obdobia, tak v rámci podnikateľskej činnosti, ako aj nepodnikateľsky spadá pod pojem „služba“ v zmysle článku 4 bodu 1 smernice 2006/123, a v prípade kladnej odpovede, či uvedená služba nie je napriek tomu vylúčená z pôsobnosti tejto smernice na základe jej článku 2 a či z tejto pôsobnosti nie je vylúčená samotná vnútroštátna právna úprava opísaná v bode 28 tohto rozsudku.
33 Pokiaľ ide v prvom rade o kvalifikáciu dotknutej činnosti, z článku 4 bodu 1 smernice 2006/123 vyplýva, že za „službu“ sa považuje akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 57 ZFEÚ.
34 V prejednávanej veci činnosť prenájmu nehnuteľnosti opísaná v bode 28 tohto rozsudku, ktorú vykonáva právnická osoba alebo fyzická osoba vo vlastnom mene, spadá pod pojem „služba“ v zmysle článku 4 bodu 1 smernice 2006/123.
35 V tejto súvislosti odôvodnenie 33 tejto smernice tiež stanovuje, že táto smernica sa vzťahuje na široké spektrum činností podliehajúcich neustálej zmene, medzi ktorými sú aj služby v oblasti nehnuteľností, ako aj služby v oblasti cestovného ruchu. Ako pritom uviedol vnútroštátny súd, právna úprava, o ktorú ide vo veciach samých, dopĺňa už skôr existujúcu právnu úpravu obsiahnutú v článku L. 324‑1‑1 Zákonníka cestovného ruchu v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veciach samých.
36 Pokiaľ ide ďalej o otázku, či je takáto služba aj napriek tomu vylúčená z pôsobnosti smernice 2006/123 na základe jej článku 2 ods. 2, je potrebné uviesť, že nič v spise Súdneho dvora neumožňuje dospieť k záveru, že by táto služba mohla patriť pod niektorú z činností vylúčených týmto ustanovením, čo navyše neuvádza ani sám vnútroštátny súd. Okrem toho situácia, na základe ktorej vznikli prejednávané veci, nepatrí ani do oblasti daní v zmysle článku 2 ods. 3 tejto smernice.
37 Nemecká vláda pritom uvádza, že právna úprava, o ktorú ide vo veciach samých, neupravuje službu, ale zmenu užívania priestorov určených na bývanie, a že z tohto dôvodu sa môže uplatňovať okrem iného na takéto zmeny na účely poskytnutia bývania bezdomovcom alebo utečencom, hoci tieto posledné uvedené činnosti, ktoré nemajú hospodársku povahu, sú výslovne vylúčené z pôsobnosti smernice 2006/123 na základe jej článku 2 ods. 2 písm. j) v spojení s jej odôvodnením 27.
38 Takáto možnosť, ktorú nespomenul a ani nepotvrdil vnútroštátny súd, a ani francúzska vláda, sa však javí nielen ako hypotetická, ako uviedol generálny advokát v bode 42 svojich návrhov, ale ako taká nemôže ani vylúčiť z pôsobnosti smernice 2006/123 právnu úpravu, o akú ide vo veciach samých, uplatňujúcu sa na činnosti, ktorých kvalifikácia ako „služby“ v zmysle článku 4 bodu 1 tejto smernice je, ako bolo uvedené v bode 34 tohto rozsudku, preukázaná.
39 Samotná skutočnosť, že vnútroštátna právna úprava je uplatniteľná na prístup k činnosti alebo k výkonu činnosti vylúčenej z pôsobnosti smernice 2006/123, ako sú činnosti uvedené v článku 2 ods. 2 písm. j) tejto smernice, totiž nemôže znamenať, že tá istá právna úprava je vylúčená z pôsobnosti tejto smernice, aj keď upravuje iné činnosti, na ktoré sa nevzťahuje niektorá z výnimiek uvedených v článku 2 ods. 2 uvedenej smernice, keďže inak by bol ohrozený potrebný účinok tejto smernice a jej cieľ uvedený v jej odôvodneniach 1 a 7, ktorý spočíva vo vytvorení oblasti bez vnútorných hraníc, v ktorej je zaručený voľný pohyb služieb.
40 Napokon, pokiaľ ide o otázku, či takáto právna úprava má byť napriek tomu vylúčená z pôsobnosti smernice 2006/123 vykladanej s prihliadnutím na jej odôvodnenie 9, Súdny dvor mal príležitosť spresniť, že v súlade s týmto odôvodnením, podľa ktorého sú z uvedenej pôsobnosti vylúčené okrem iného „požiadavky, ako sú… pravidlá týkajúce sa rozvoja alebo využitia pozemkov [a územného plánovania] v mestách a na vidieku“, sa uvedená smernica nemá uplatňovať na požiadavky, ktoré nemožno považovať za požiadavky zavádzajúce obmedzenia slobody poskytovateľov usadiť sa v členských štátoch a prekážky voľného pohybu služieb medzi členskými štátmi, keďže takéto požiadavky neupravujú ani konkrétne neovplyvňujú prístup k činnosti v oblasti služieb, ani jej výkon, ale poskytovatelia ich pri výkone svojej hospodárskej činnosti musia dodržiavať rovnako ako osoby konajúce v postavení súkromných osôb (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 123).
41 Z toho vyplýva, že do pôsobnosti smernice 2006/123 patria len formálne administratívne náležitosti, požiadavky, a teda právne predpisy členských štátov, ktoré špecificky upravujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo osobitnú kategóriu služieb a jej výkon v zmysle článku 2 ods. 1 tejto smernice v spojení s článkom 4 bodom 1 uvedenej smernice.
42 V prejednávaných veciach je potrebné konštatovať, že hoci cieľom právnej úpravy, o ktorú ide vo veciach samých, je zabezpečiť dostatočnú ponuku cenovo dostupných nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom a z tohto dôvodu ju možno považovať za spadajúcu do oblasti rozvoja alebo využitia pozemkov, a osobitne do oblasti územného plánovania v mestských zónach, nič to nemení na tom, že táto úprava sa netýka každej osoby bez rozdielu, ale konkrétne osôb, ktoré majú v úmysle poskytovať určité druhy služieb, akými sú napríklad služby týkajúce sa opakovaného prenájmu zariadených nehnuteľností na účely bývania na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt (pozri analogicky rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 124).
43 Ako vyplýva z návrhov na začatie prejudiciálneho konania a z článkov L. 631‑7 a L. 631‑7‑1 A Zákonníka výstavby a bývania, táto právna úprava sa okrem iného nevzťahuje na odplatný prenájom nezariadenej nehnuteľnosti, ako ani na odplatný prenájom zariadenej nehnuteľnosti, ktorá predstavuje hlavné bydlisko prenajímateľa, na celkové obdobie menej ako 4 mesiace ročne.
44 Preto vzhľadom na to, že uvedená právna úprava upravuje prístup k určitým osobitným formám činností prenájmu nehnuteľností a výkon týchto činností, nepredstavuje právnu úpravu, ktorá by sa bez rozdielu uplatňovala v oblasti rozvoja alebo využitia pozemkov alebo v oblasti územného plánovania v mestách a na vidieku, a teda nemôže byť vylúčená z pôsobnosti smernice 2006/123.
45 Vzhľadom na vyššie uvedené je na prvú otázku potrebné odpovedať tak, že články 1 a 2 smernice 2006/123 sa majú vykladať v tom zmysle, že táto smernica sa uplatňuje na právnu úpravu členského štátu týkajúcu sa činností odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, a to opakovane a na krátke časové obdobia, tak v rámci podnikateľskej činnosti, ako aj nepodnikateľsky.
O druhej otázke
46 Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 4 smernice 2006/123 vykladať tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje výkon určitých činností prenájmu priestorov určených na bývanie predchádzajúcim povolením, spadá pod pojem „systém udeľovania povolení“ v zmysle bodu 6 tohto článku alebo pod pojem „požiadavka“ v zmysle bodu 7 uvedeného článku.
47 Podľa článku 4 bodu 6 smernice 2006/123 je „systém udeľovania povolení“ definovaný ako každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní od príslušného orgánu.
48 Článok 4 bod 7 tej istej smernice definuje pojem „požiadavka“ ako akúkoľvek povinnosť, zákaz, podmienku alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií, ktoré boli prijaté v rámci výkonu ich právnej autonómie.
49 „Systém udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 smernice 2006/123 sa teda odlišuje od „požiadavky“ v zmysle článku 4 bodu 7 tejto smernice tým, že zahŕňa podniknutie krokov zo strany poskytovateľa služby, ako aj úradné rozhodnutie, ktorým príslušné orgány povoľujú činnosť tohto poskytovateľa (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 115).
50 V prejednávanej veci z článkov L. 631‑7 a L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania, vykladaných vo vzájomnej súvislosti, vyplýva, že vlastníci priestoru nachádzajúceho sa v obci s viac ako 200 000 obyvateľmi, ktorí majú záujem prenajímať tento priestor zariadený, opakovane a na krátke časové obdobie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, sú v zásade a pod hrozbou sankcií stanovených v článku L. 651‑2 tohto zákonníka povinní získať predchádzajúce povolenie na zmenu užívania vydané starostom obce, v ktorej sa nachádza tento priestor, pričom vydanie tohto povolenia môže byť podmienené kompenzáciou vo forme akcesorickej a súbežnej premeny priestorov určených na iné účely na priestory určené na bývanie.
51 Táto právna úprava teda stanovuje osobám, ktoré majú v úmysle poskytovať takúto službu prenájmu nehnuteľností, povinnosť podstúpiť konanie, v dôsledku ktorého musia podniknúť kroky na to, aby od príslušného orgánu získali jeho úradné rozhodnutie, ktoré im umožní prístup k tejto činnosti poskytovania služieb a jej vykonávanie.
52 Preto je potrebné považovať ju za právnu úpravu vytvárajúcu „systém udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 smernice 2006/123, ktorý musí byť v súlade s požiadavkami stanovenými v oddiele 1 kapitoly III tejto smernice (pozri analogicky rozsudok zo 4. júla 2019, Kirschstein, C‑393/17, EU:C:2019:563, bod 64), a nie za „požiadavku“ v zmysle článku 4 bodu 7 uvedenej smernice.
53 Vzhľadom na uvedené je na druhú otázku potrebné odpovedať tak, že článok 4 smernice 2006/123 sa má vykladať tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje výkon určitých činností prenájmu priestorov určených na bývanie predchádzajúcim povolením, spadá pod pojem „systém udeľovania povolení“ v zmysle bodu 6 tohto článku.
O tretej až šiestej otázke
Úvodné poznámky
54 Svojou treťou až šiestou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má oddiel 1 kapitoly III smernice 2006/123, a konkrétnejšie článok 9 ods. 1 písm. b) a článok 10 ods. 2 písm. d) až g) tejto smernice, vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá z dôvodov týkajúcich sa zabezpečenia dostatočnej ponuky cenovo dostupných nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom stanovuje pre určité činnosti odplatného opakovaného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, systém predchádzajúceho povolenia uplatňovaný v určitých obciach, ktorých miestne úrady v rámci vymedzenom touto právnou úpravou určia podmienky udeľovania povolení stanovených týmto systémom, ktoré budú v prípade potreby spojené s povinnosťou kompenzácie vo forme akcesorickej a súbežnej premeny priestorov určených na iné účely na priestory určené na bývanie.
55 V tejto súvislosti je potrebné na jednej strane uviesť, že v súlade s tým, čo uviedol vnútroštátny súd, ako aj generálny advokát v bode 70 svojich návrhov, sa na skutkové okolnosti vo veciach samých uplatňuje kapitola III smernice 2006/123, a osobitne jej oddiel 1.
56 Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že táto kapitola sa uplatňuje aj na výlučne vnútroštátne situácie, teda také, ktorých všetky relevantné okolnosti sa obmedzujú na vnútroštátnu sféru jediného členského štátu (rozsudky z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 110; zo 4. júla 2019, Komisia/Nemecko, C‑377/17, EU:C:2019:562, bod 58, ako aj zo 4. júla 2019, Kirschstein, C‑393/17, EU:C:2019:563, bod 24).
57 Na druhej strane z oddielu 1 kapitoly III smernice 2006/123 vyplýva, že súlad vnútroštátneho systému udeľovania povolení s požiadavkami stanovenými touto smernicou osobitne predpokladá, že takýto systém, ktorý zo svojej podstaty obmedzuje slobodné poskytovanie dotknutej služby, musí spĺňať podmienky uvedené v článku 9 ods. 1 tejto smernice, a to, že nie je diskriminačný, je opodstatnený naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a primeraný, ale aj to, že kritériá udeľovania povolení stanovených týmto systémom musia byť v súlade s článkom 10 ods. 2 uvedenej smernice, a to že nie sú diskriminačné, sú opodstatnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, primerané cieľu tohto všeobecného záujmu, jasné a jednoznačné, objektívne, vopred zverejnené, ako aj transparentné a dostupné.
58 Z toho vyplýva, že posúdenie súladu právnej úpravy členského štátu stanovujúcej takýto systém udeľovania povolení s dvoma článkami uvedenými v predchádzajúcom bode, ktoré stanovujú jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti, ktoré im priznávajú priamy účinok (pozri analogicky, pokiaľ ide o článok 15 smernice 2006/123, rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 130), predpokladá, že sa samostatne a postupne posúdi najprv odôvodnenosť samotnej zásady zavedenia tohto systému a následne kritériá udeľovania povolení stanovených týmto systémom.
59 Pokiaľ ide o právnu úpravu členského štátu, ktorou vnútroštátny zákonodarca poverí určité miestne úrady, aby zaviedli „systém udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 smernice 2006/123 tým, že určia podmienky, podľa ktorých sa vydávajú povolenia stanovené týmto systémom, vnútroštátnym súdom prináleží, aby jednak posúdili súlad použitia takéhoto ustanovenia zo strany vnútroštátneho zákonodarcu vzhľadom na článok 9 tejto smernice, a jednak aby overili, či sú kritériá uvedené týmto zákonodarcom a rámcovo vymedzujúce udeľovanie týchto povolení zo strany miestnych úradov, ako aj ich reálne vykonanie zo strany miestnych úradov, ktorých opatrenia sú napádané, v súlade s požiadavkami stanovenými v článku 10 uvedenej smernice.
60 V prejednávaných veciach sa vnútroštátny súd nepýta Súdneho dvora na výklad článku 9 a článku 10 ods. 2 smernice 2006/123 v súvislosti s právnou úpravou prijatou mestom Paríž (Francúzsko), ale výlučne v súvislosti s vnútroštátnou právnou úpravou vyplývajúcou z článkov L. 631‑7 a L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania, ktorá ukladá niektorým miestnym úradom povinnosť zaviesť systém udeľovania povolení pre predmetné činnosti služieb a rámcovo vymedzuje podmienky udeľovania povolení stanovených týmto systémom zo strany týchto úradov.
61 Vzhľadom na tieto skutočnosti je teda v prvom rade potrebné odpovedať na tretiu a štvrtú otázku, ktoré sa týkajú súladu vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá poveruje niektoré miestne úrady, aby zaviedli systém predchádzajúceho povolenia pre činnosti predmetných služieb, s článkom 9 smernice 2006/123 a v druhom rade na piatu a šiestu otázku, ktoré sa týkajú súladu kritérií uvedených v takejto právnej úprave a rámcovo upravujúcich podmienky udeľovania povolení stanovených týmto systémom zo strany týchto miestnych úradov, s článkom 10 tejto smernice.
O tretej a štvrtej otázke
62 Svojou treťou a štvrtou otázkou, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 9 ods. 1 písm. b) a c) smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, ktorá z dôvodov týkajúcich sa zabezpečenia dostatočnej ponuky cenovo dostupných nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom podmieňuje určité činnosti odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, a to opakovane a na krátke časové obdobia, systémom predchádzajúceho povolenia uplatniteľným v určitých obciach, kde je osobitne vystupňovaný tlak na výšku nájomného, je odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu týkajúcim sa boja proti nedostatku nehnuteľností na bývanie určených na prenájom a primeraná sledovanému cieľu.
63 Podľa článku 9 ods. 1 smernice 2006/123 môžu členské štáty podmieniť prístup k činnosti v oblasti služieb a jej vykonávanie systémom udeľovania povolení len pod podmienkou, že tento systém nediskriminuje daného poskytovateľa, ale zároveň aj tým, že jeho existencia je opodstatnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, a napokon, že cieľ sledovaný týmto systémom nemožno dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä v dôsledku skutočnosti, že následná inšpekcia by bola vykonaná príliš neskoro, aby bola skutočne účinná.
64 Na úvod je potrebné uviesť, že tretia a štvrtá otázka sa týka výlučne druhej a tretej podmienky, ktoré sú stanovené v článku 9 ods. 1 písm. b) a c) smernice 2006/123.
65 Pokiaľ ide v prvom rade o podmienku stanovenú v uvedenom článku 9 ods. 1 písm. b), z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že článok L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania má vytvoriť nástroj na boj proti nedostatku prenajímateľných nehnuteľností určených na bývanie s cieľom reagovať na zhoršenie podmienok prístupu k bývaniu a vystupňovanie napätia na trhoch s nehnuteľnosťami, a to osobitne prostredníctvom regulácie zlyhaní trhu, chrániť vlastníkov a nájomcov a umožniť zvýšenie ponuky nehnuteľností určených na bývanie za podmienok rešpektujúcich územnú rovnováhu, pričom bývanie je statkom uspokojujúcim primárnu ľudskú potrebu a právo na slušné bývanie predstavuje cieľ chránený francúzskou Ústavou.
66 Cieľ, ako je ten, ktorý sleduje táto vnútroštátna právna úprava, pritom predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu v zmysle práva Únie a konkrétne smernice 2006/123.
67 Článok 4 bod 8 smernice 2006/123 totiž stanovuje, že naliehavé dôvody všeobecného záujmu, na ktoré sa môžu odvolávať členské štáty, sú dôvody uznané ako také v judikatúre Súdneho dvora, ktoré okrem iného zahŕňajú ochranu mestského životného prostredia (rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 135), ako aj ciele sociálnej politiky.
68 Navyše Súdny dvor už uznal, že požiadavky súvisiace s politikou sociálneho bývania, ktoré smerujú k boju proti tlakom v oblasti nehnuteľností, najmä ak je osobitný trh poznačený štrukturálnym nedostatkom nehnuteľností určených na bývanie a mimoriadne vysokou hustotou obyvateľstva, môžu predstavovať naliehavé dôvody všeobecného záujmu (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 1. októbra 2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, bod 30, ako aj z 8. mája 2013, Libert a i., C‑197/11 a C‑203/11, EU:C:2013:288, body 50 až 52).
69 Vzhľadom na skutočnosti predložené vnútroštátnym súdom, ako aj vzhľadom na štúdiu, ktorú Súdnemu dvoru predložila francúzska vláda a potvrdilo ju aj mesto Paríž, a ktorá preukazuje, že činnosť krátkodobého prenájmu zariadených priestorov má výrazne inflačný vplyv na úroveň nájomného najmä v Paríži, ale aj v iných francúzskych mestách, a to osobitne ak ju vykonávajú prenajímatelia ponúkajúci na prenájom dve alebo viac celých nehnuteľností určených na bývanie, alebo jednu celú nehnuteľnosť určenú na bývanie počas viac ako 120 dní do roka, je potrebné vychádzať z toho, že právna úprava, ako je tá, o ktorú ide vo veciach samých, je odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu.
70 Pokiaľ ide v druhom rade o podmienku stanovenú v článku 9 ods. 1 písm. c) smernice 2006/123, z článkov L. 631‑7 a L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania vykladaných vo vzájomnej súvislosti v podstate vyplýva, že vo francúzskych obciach s viac ako 200 000 obyvateľmi, ako aj v obciach troch departementov susediacich s Parížom, sa na činnosť opakovaného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, bez výnimky vyžaduje povolenie na zmenu užívania vydané starostom obce, v ktorej sa nachádza dotknutá nehnuteľnosť.
71 Takáto právna úprava sa v prvom rade zdá byť vecne obmedzená na osobitnú činnosť prenájmu nehnuteľností určených na bývanie.
72 V tom istom zmysle a na základe článku L. 631‑7‑1 A Zákonníka výstavby a bývania uvedená právna úprava vylučuje zo svojej pôsobnosti nehnuteľnosti určené na bývanie, ktoré predstavujú hlavné bydlisko prenajímateľa, pričom ich prenájom nemá dôsledky pre trh s dlhodobým prenájmom vzhľadom na to, že v prípade takéhoto prenajímateľa nie je potrebné, aby si zriadil svoje hlavné bydlisko na inom mieste slúžiacom na bývanie.
73 Táto právna úprava ďalej vedie k zavedeniu systému udeľovania povolení, ktorý nie je všeobecne uplatniteľný, ale má obmedzený geografický rozsah, pričom sa týka obmedzeného počtu husto obývaných obcí, ktoré pociťujú, ako vyplýva z viacerých dokumentov predložených Súdnemu dvoru francúzskou vládou, vrátane štúdie uvedenej v bode 69 tohto rozsudku, napätie na trhu prenájmu priestorov na účely bývania v dôsledku rozmachu opakovaného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt.
74 Napokon, ako uvádza mesto Paríž vo svojich písomných pripomienkach, použitie systému ohlasovacej povinnosti spojenej so sankciami sa ukázalo ako neúčinné na sledovanie cieľa boja proti nedostatku nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom. Tým, že by miestne úrady mohli zasiahnuť až následne, by totiž takýto systém neumožňoval okamžite a účinne zastaviť rozmach rýchleho trendu zmeny, ktorý zapríčinil tento nedostatok.
75 Vzhľadom na vyššie uvedené je na tretiu a štvrtú otázku potrebné odpovedať tak, že článok 9 ods. 1 písm. b) a c) smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, ktorá z dôvodov týkajúcich sa zabezpečenia dostatočnej ponuky cenovo dostupných nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom podmieňuje určité činnosti odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, a to opakovane a na krátke časové obdobia, systémom predchádzajúceho povolenia uplatniteľným v určitých obciach, kde je osobitne vystupňovaný tlak na výšku nájomného, je odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu týkajúcim sa boja proti nedostatku nehnuteľností na bývanie určených na prenájom a primeraná sledovanému cieľu, keďže tento cieľ nemožno dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä v dôsledku skutočnosti, že následná inšpekcia by bola vykonaná príliš neskoro, aby bola skutočne účinná.
O piatej a šiestej otázke
76 Svojou piatou a šiestou otázkou, ktorými je potrebné sa zaoberať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 10 ods. 2 smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza systém podmieňujúci výkon určitých činností odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie predchádzajúcim povolením, vychádzajúci z kritérií týkajúcich sa toho, že predmetný priestor je prenajímaný „opakovane a na krátke časové obdobia, a to príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“, a ktorý zveruje miestnym úradom právomoc spresniť v rámcovom ohraničení vymedzenom touto právnou úpravou podmienky udeľovania povolení stanovených týmto systémom vzhľadom na ciele sociálnej rozmanitosti a v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a od potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie, ktoré budú v prípade potreby spojené s povinnosťou kompenzácie vo forme akcesorickej a súbežnej premeny priestorov určených na iné účely na priestory určené na bývanie.
77 Podľa článku 10 ods. 1 smernice 2006/123 sa systémy udeľovania povolení podľa článku 9 ods. 1 tejto smernice musia zakladať na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom. Podľa článku 10 ods. 2 tejto smernice musia byť tieto kritériá okrem iného opodstatnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, primerané cieľu tohto všeobecného záujmu, jasné a jednoznačné, objektívne, vopred zverejnené a napokon aj transparentné a dostupné.
78 V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že hoci prislúcha vnútroštátnemu súdu, ktorý je jediný príslušný na posúdenie skutkových okolností a na výklad vnútroštátnej právnej úpravy, aby určil, či v prejednávanej veci boli tieto požiadavky splnené, Súdny dvor, ktorý má vnútroštátnemu súdu v rámci prejudiciálneho konania poskytnúť užitočnú odpoveď, má právomoc poskytnúť usmernenia na základe spisu vo veciach samých, ako aj na základe písomných a ústnych pripomienok, ktoré mu boli predložené, aby umožnil vnútroštátnemu súdu rozhodnúť (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. marca 2018, SEGRO a Horváth, C‑52/16 a C‑113/16, EU:C:2018:157, bod 79).
79 Z tohto hľadiska a pokiaľ ide v prvom rade o požiadavku uvedenú v článku 10 ods. 2 písm. b) smernice 2006/123 týkajúcu sa odôvodnenosti kritérií udeľovania povolení naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, je potrebné uviesť, že keďže ako vyplýva z bodov 65 až 69 tohto rozsudku ide o kritériá rámcovo vymedzujúce, ako budú na miestnej úrovni určené podmienky udeľovania povolení zavedených systémom prijatým na vnútroštátnej úrovni, ktorý sa javí ako odôvodnený takýmto dôvodom, kritériá stanovené takou právnou úpravou, aká je uvedená v bode 76 tohto rozsudku, je potrebné v zásade považovať za odôvodnené rovnakým dôvodom.
80 O takýto prípad ide osobitne vtedy, keď vnútroštátny zákonodarca podobne ako v prípade článku L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania dbal na to, aby uložil miestnym úradom povinnosť sledovať takýto dôvod pri konkrétnom vykonávaní vnútroštátnej právnej úpravy, pričom zdôraznil cieľ sociálnej rozmanitosti a potrebu zohľadniť pri tomto vykonávaní charakteristiky trhu s obytnými priestormi, ako aj potrebu nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie.
81 Pokiaľ ide v druhom rade o požiadavku proporcionality uvedenú v článku 10 ods. 2 písm. c) smernice 2006/123, z návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ako boli objasnené v zhodných písomných pripomienkach účastníkov konania a ďalších dotknutých osôb, ktoré sa zúčastnili na tomto konaní, vyplýva, že diskusia sa týka najmä možnosti priznanej dotknutým francúzskym obciam v článku L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania spojiť požiadavku predchádzajúceho povolenia stanovenou v článku L. 631‑7 tohto zákonníka s povinnosťou kompenzácie vo forme akcesorickej a súbežnej premeny priestorov určených na iné účely na priestory určené na bývanie, pričom rozsah tejto kompenzácie stanovuje mestské zastupiteľstvo.
82 V tejto súvislosti je na úvod potrebné uviesť, že takáto právna úprava je spôsobilá zaručiť primeranosť ňou zavádzaného systému udeľovania povolení, a to vo vzťahu ku konkrétnym okolnostiam každej z dotknutých obcí, ktoré najlepšie poznajú miestne úrady.
83 Táto právna úprava totiž vyhradzuje týmto miestnym úradom právomoc určiť podmienky, podľa ktorých sa vydávajú povolenia stanovené týmto systémom. Konkrétne článok L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania im umožňuje, ale neukladá povinnosť podmieniť vydanie predchádzajúceho povolenia povinnou kompenzáciou, pričom jednak stanovuje, že miestne úrady, ktoré sa rozhodnú uložiť takúto povinnosť, majú zabezpečiť jej prísnu primeranosť vzhľadom na situáciu, ktorá sa netýka dotknutej obce ako celku, ale každej štvrte alebo prípadne jej obvodu, a jednak, že rozsah tejto kompenzácie sa má určiť so zreteľom na cieľ sociálnej rozmanitosti, a osobitne v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie.
84 Ako uviedol generálny advokát v bode 133 svojich návrhov, uplatňovanie takejto povinnosti kompenzácie, ktoré táto vnútroštátna právna úprava takýmto spôsobom povoľuje pre obce vystavené osobitným tlakom v oblasti nehnuteľností vyplývajúcim z významného nárastu podlahovej plochy, ktorá sa v rámci nehnuteľností určených na prenájom týka zariadených priestorov určených na bývanie pre príležitostných zákazníkov na úkor dlhodobých prenájmov obytných priestorov klientom, ktorí si tam zriaďujú bydlisko, predstavuje v zásade vhodný nástroj na sledovanie cieľov sociálnej rozmanitosti bývania na území týchto obcí, dostatočnej ponuky nehnuteľností určených na bývanie a udržiavania výšky nájomného na dostupnej úrovni.
85 Ako uviedla francúzska vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom, o takýto prípad ide najmä vtedy, keď dotknutá povinnosť kompenzácie prispieva k udržaniu prinajmenšom stálej plochy priestorov na účely bývania na trhu dlhodobého prenájmu, a tým sa podieľa na cieli zachovania dostupných cien na tomto trhu prostredníctvom boja proti inflácii nájomného.
86 Možnosť, ktorú vnútroštátna právna úprava priznáva dotknutým miestnym úradom, využívať okrem systému predchádzajúceho povolenia stanoveného touto právnou úpravou aj povinnosť kompenzácie, aká je uvedená v bode 81 tohto rozsudku, však nesmie ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie uvedeného cieľa.
87 Na účely tohto posúdenia prislúcha vnútroštátnemu súdu najprv overiť s prihliadnutím na všetky skutočnosti, ktoré má k dispozícii, či táto možnosť skutočne reaguje na nedostatok nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom, zistený na dotknutom území.
88 Na tento účel sú osobitne relevantné štúdie alebo iné objektívne analýzy, ktoré preukazujú skutočnosť, že povinnosť kompenzácie umožňuje miestnym úradom reagovať na situáciu, v ktorej by dopyt po nehnuteľnostiach určených na rezidenčné bývanie za prijateľných ekonomických podmienok mohol byť len ťažko uspokojený najmä vzhľadom na rozmach opakovaného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, na krátke časové obdobia.
89 Vnútroštátnemu súdu ďalej prináleží, aby sa ubezpečil, že možnosť, ktorú vnútroštátna právna úprava, o ktorú ide vo veciach samých, priznáva príslušným miestnym úradom, a to určiť rozsah povinnosti kompenzácie, ktorú sa rozhodli uložiť, sa javí nielen ako zodpovedajúca situácii na trhu s prenájmom v rámci dotknutých obcí, ale aj ako zlučiteľná s výkonom činnosti opakovaného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, na krátke časové obdobia.
90 Pokiaľ ide v prvom rade o primeranosť tohto rozsahu vzhľadom na situáciu na trhu s prenájmom v rámci predmetných obcí, táto možnosť predstavuje silný ukazovateľ toho, že povinnosť kompenzácie povolená vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veciach samých, má primeranú povahu, a to pod podmienkou, že využitie uvedenej možnosti bude podmienené zohľadnením objektívnych rozdielov v situácii medzi dotknutými územiami, a teda že umožní zohľadniť špecifiká každej obce, či dokonca jej štvrti alebo obvodu.
91 Pokiaľ ide v druhom rade o zlučiteľnosť rozsahu takto povolenej povinnosti kompenzácie s výkonom činnosti opakovaného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, na krátke časové obdobia, je potrebné posúdiť ju osobitne s prihliadnutím na všeobecne konštatovanú vyššiu rentabilitu tejto činnosti v porovnaní s prenájmom priestorov určených na rezidenčné bývanie.
92 Okrem toho je potrebné uviesť, že povinnosť kompenzácie, ktorú by sa príslušný miestny úrad rozhodol takto uložiť, vo všeobecnosti nezbavuje vlastníka nehnuteľnosti určenej na prenájom možnosti poberať z nej úžitky, keďže má v zásade možnosť prenajať ju nie ako zariadené priestory príležitostným zákazníkom, ale ako priestory na využitie pre zákazníkov, ktorí si tam zriadia bydlisko, čo je nepochybne menej výnosná činnosť, ale zároveň činnosť, na ktorú sa neuplatňuje táto povinnosť.
93 Vnútroštátny súd musí napokon zohľadniť praktické podmienky umožňujúce splniť povinnosť kompenzácie v dotknutej oblasti.
94 Osobitne má zohľadniť skutočnosť, že túto povinnosť možno splniť nielen transformáciou iných priestorov, ktoré vlastní dotknutá osoba a ktoré sú určené na iné účely, na priestory určené na bývanie, ale aj inými kompenzačnými mechanizmami, ako je napríklad kúpa práv zo strany tejto osoby od iných majiteľov, čo by prispelo k zachovaniu rozsahu ponuky dlhodobého bývania. Tieto mechanizmy však musia zodpovedať primeraným, transparentným a dostupným trhovým podmienkam.
95 Pokiaľ ide po tretie o požiadavky jasnosti, jednoznačnosti a objektívnosti stanovené v článku 10 ods. 2 písm. d) a e) smernice 2006/123, ktorých sa týka piata a šiesta prejudiciálna otázka, z návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ako aj z rozpravy na pojednávaní pred Súdnym dvorom vyplýva, že Cali Apartments a HX v podstate vytýkajú vnútroštátnej právnej úprave, o ktorú ide vo veciach samých, že je založená na nejednoznačnom a ťažko zrozumiteľnom pojme vychádzajúcom z článku L. 631‑7 Zákonníka výstavby a bývania, a to na pojme „prenájom zariadeného priestoru určeného na bývanie opakovane na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“.
96 V tejto súvislosti už Súdny dvor mal príležitosť spresniť, že požiadavky jasnosti a jednoznačnosti uvedené v článku 10 ods. 2 písm. d) smernice 2006/123 odkazujú na nevyhnutnosť upraviť podmienky povolenia tak, aby boli ľahko pochopiteľné pre všetkých, pričom sa treba vyhnúť akejkoľvek dvojzmyselnosti v ich znení (rozsudok z 26. septembra 2018,Van Gennip a i., C‑137/17, EU:C:2018:771, bod 85). Pokiaľ ide o požiadavku objektívnosti stanovenú v článku 10 ods. 2 písm. e) tejto smernice, jej predmetom je, aby sa žiadosti o povolenie posudzovali vecne, aby sa tak dotknutým účastníkom konania zaručilo, že ich žiadosť bude posúdená objektívne a nestranne, ako to vyžaduje aj článok 13 ods. 1 uvedenej smernice (pozri analogicky rozsudok z 1. júna 1999, Konle, C‑302/97, EU:C:1999:271, bod 44).
97 Je tiež potrebné uviesť, že tak článok 10 ods. 7, ako aj odôvodnenia 59 a 60 smernice 2006/123 stanovujú, že táto smernica, a osobitne jej článok 10 nespochybňuje rozdelenie právomocí orgánov členských štátov na miestnej alebo regionálnej úrovni, ktoré sú oprávnené udeľovať povolenia.
98 Pokiaľ teda ide o vnútroštátnu právnu úpravu, o akú ide vo veciach samých, ktorá osobitne v určitých obciach zavádza systém predchádzajúceho povolenia pre činnosti „prenájmu zariadeného priestoru určeného na bývanie opakovane na krátke časové obdobia príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“, pričom príslušným miestnym úradom priznáva právomoc stanoviť podmienky vydávania požadovaného povolenia, stanoviť povinnosť kompenzácie a určiť rozsah tejto prípadnej povinnosti okrem iného v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a od potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie, skutočnosť, že tento pojem táto vnútroštátna právna úprava nedefinuje, napríklad prostredníctvom vyčíslených prahových hodnôt, nepredstavuje sama osebe skutočnosť, ktorá by mohla preukázať porušenie požiadaviek jasnosti, jednoznačnosti a objektívnosti uvedené v článku 10 ods. 2 písm. d) a e) smernice 2006/123.
99 Na druhej strane je na účely tohto ustanovenia potrebné overiť, či pri neexistencii dostatočného vymedzenia vo vnútroštátnej právnej úprave príslušné miestne úrady jasným, jednoznačným a objektívnym spôsobom spresnili zodpovedajúci obsah dotknutého pojmu, takže jeho chápanie neponecháva priestor žiadnym pochybnostiam o pôsobnosti jednotlivých podmienok a povinností, ktoré tieto miestne úrady takto stanovili, aby tieto úrady nemohli tento pojem uplatňovať svojvoľne.
100 Takéto overenie má zásadný význam najmä vzhľadom na skutočnosť, že otázka jasnosti predmetného pojmu vyvstáva v rámci konania, na ktoré by sa mala uplatniť všeobecná zásada práva Únie týkajúca sa zákonnosti trestných činov a trestov (rozsudok z 3. mája 2007, Advocaten voor de Wereld, C‑303/05, EU:C:2007:261, bod 49).
101 Vnútroštátny súd sa pýta aj na to, či je dostatočne jasný a objektívny článok L. 631‑7‑1 Zákonníka výstavby a bývania, ktorý stanovuje, že podmienky, podľa ktorých sa udeľujú povolenia a stanovujú kompenzácie za štvrť, prípadne obvod, sa určujú so zreteľom na ciele sociálnej rozmanitosti, okrem iného v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a od potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie.
102 V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že skutočnosť, že vnútroštátny zákonodarca sa obmedzil na to, že rámcovo vymedzil, ako budú na miestnej úrovni určené podmienky udeľovania povolení stanovených systémom tak, že odkázal na ciele, ktoré musí tento úrad zohľadniť, v zásade nemôže viesť k záveru, že tieto podmienky sú nedostatočne jasné a objektívne, najmä ak predmetná vnútroštátna právna úprava stanovuje nielen ciele, ktoré majú sledovať príslušné miestne úrady, ale aj objektívne skutočnosti, na základe ktorých musia tieto úrady určovať tieto podmienky udeľovania.
103 Platí totiž, a to s výhradou posúdenia vnútroštátnym súdom, že podmienky takejto povahy sa vyznačujú dostatočnou mierou presnosti a jasnosti, a dokonca môžu vylúčiť akúkoľvek hrozbu svojvôle pri ich vykonávaní.
104 Pokiaľ ide vo štvrtom rade a napokon o požiadavky predchádzajúceho zverejnenia, transparentnosti a dostupnosti podmienok udeľovania povolení stanovené v článku 10 ods. 2 písm. f) a g) smernice 2006/123, ktorých sa týka šiesta prejudiciálna otázka, z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že Cali Apartments a HX vytýkajú vnútroštátnej právnej úprave, o ktorú ide vo veciach samých, že tieto požiadavky nespĺňa z dôvodu, že podmienky vydávania týchto povolení ani rozsah kompenzácií nestanovuje zákon, ale mestské zastupiteľstvo každej z dotknutých obcí.
105 Vzhľadom na to, čo bolo uvedené v bode 97 tohto rozsudku, je však potrebné v kontexte právnej úpravy, ako je úprava opísaná v bode 98 tohto rozsudku, na účely článku 10 ods. 2 písm. f) a g) smernice 2006/123 overiť, či každý vlastník, ktorý má v úmysle prenajímať zariadený priestor na účely bývania príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, je schopný v plnom rozsahu sa oboznámiť s podmienkami vydávania povolenia a prípadnej povinnosti kompenzácie, ktoré stanovili príslušné miestne úrady, a to predtým, než začne vykonávať predmetnú činnosť prenájmu.
106 V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že zápisnice zo zasadnutia obecnej rady sú na základe článku L. 2121‑25 Všeobecného zákonníka územnej samosprávy verejne dostupné na radnici a sprístupnené na internetovej stránke príslušnej obce.
107 Takéto opatrenie zverejňovania postačuje na splnenie požiadaviek predchádzajúceho zverejnenia, transparentnosti a dostupnosti, ktoré vyžaduje článok 10 ods. 2 písm. f) a g) smernice 2006/123, keďže účinne umožňuje každej dotknutej osobe byť okamžite informovaná o existencii právnej úpravy, ktorá by mohla ovplyvniť prístup k dotknutej činnosti alebo jej výkon.
108 Vzhľadom na vyššie uvedené je na piatu a šiestu otázku odpovedať tak, že článok 10 ods. 2 smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza systém podmieňujúci výkon určitých činností odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie predchádzajúcim povolením, vychádzajúci z kritérií týkajúcich sa toho, že predmetný priestor je prenajímaný „opakovane a na krátke časové obdobia, a to príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“, a ktorý zveruje miestnym úradom právomoc spresniť v rámcovom ohraničení vymedzenom touto právnou úpravou podmienky udeľovania povolení stanovených týmto systémom vzhľadom na ciele sociálnej rozmanitosti a v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a od potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie, ktoré budú v prípade potreby spojené s povinnosťou kompenzácie vo forme akcesorickej a súbežnej premeny priestorov určených na iné účely na priestory určené na bývanie, pokiaľ sú tieto podmienky udeľovania povolení v súlade s požiadavkami stanovenými týmto ustanovením a pokiaľ je možné túto povinnosť splniť za transparentných a dostupných podmienok.
O trovách
109 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veciach samých incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1. Články 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu sa majú vykladať v tom zmysle, že táto smernica sa uplatňuje na právnu úpravu členského štátu týkajúcu sa činností odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, a to opakovane a na krátke časové obdobia, tak v rámci podnikateľskej činnosti, ako aj nepodnikateľsky.
2. Článok 4 smernice 2006/123 sa má vykladať tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, ktorá podmieňuje výkon určitých činností prenájmu priestorov určených na bývanie predchádzajúcim povolením, spadá pod pojem „systém udeľovania povolení“ v zmysle bodu 6 tohto článku.
3. Článok 9 ods. 1 písm. b) a c) smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava, ktorá z dôvodov týkajúcich sa zabezpečenia dostatočnej ponuky cenovo dostupných nehnuteľností na bývanie určených na dlhodobý prenájom podmieňuje určité činnosti odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt, a to opakovane a na krátke časové obdobia, systémom predchádzajúceho povolenia uplatniteľným v určitých obciach, kde je osobitne vystupňovaný tlak na výšku nájomného, je odôvodnená naliehavým dôvodom všeobecného záujmu týkajúcim sa boja proti nedostatku nehnuteľností na bývanie určených na prenájom a primeraná sledovanému cieľu, keďže tento cieľ nemožno dosiahnuť pomocou menej reštriktívneho opatrenia, najmä v dôsledku skutočnosti, že následná inšpekcia by bola vykonaná príliš neskoro, aby bola skutočne účinná.
4. Článok 10 ods. 2 smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zavádza systém podmieňujúci výkon určitých činností odplatného prenájmu zariadených priestorov určených na bývanie predchádzajúcim povolením, vychádzajúci z kritérií týkajúcich sa toho, že predmetný priestor je prenajímaný „opakovane a na krátke časové obdobia, a to príležitostným zákazníkom, ktorí tam nemajú nahlásený pobyt“, a ktorý zveruje miestnym úradom právomoc spresniť v rámcovom ohraničení vymedzenom touto právnou úpravou podmienky udeľovania povolení stanovených týmto systémom vzhľadom na ciele sociálnej rozmanitosti a v závislosti od charakteristík trhu s obytnými priestormi a od potreby nezhoršiť nedostatok nehnuteľností určených na bývanie, ktoré budú v prípade potreby spojené s povinnosťou kompenzácie vo forme akcesorickej a súbežnej premeny priestorov určených na iné účely na priestory určené na bývanie, pokiaľ sú tieto podmienky udeľovania povolení v súlade s požiadavkami stanovenými týmto ustanovením a pokiaľ je možné túto povinnosť splniť za transparentných a dostupných podmienok.
Podpisy