ROZSUDEK TRIBUNÁLU (devátého senátu)
12. července 2023(*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Závěrečná zpráva OLAF z vyšetřování týkajícího se plnění smlouvy o poskytování služeb financované z ERF – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Obecná domněnka – Povinnost uvést odůvodnění“
Ve věci T‑377/21,
Eurecna SpA, se sídlem v Benátkách (Itálie), zástupce: R. Sciaudone, advokát,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zástupci: C. Ehrbar a A. Spina, jako zmocněnci,
žalované,
TRIBUNÁL (devátý senát),
ve složení: L. Truchot, předseda, R. Frendo a T. Perišin (zpravodajka), soudkyně,
za soudní kancelář: V. Di Bucci, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na to, že účastníci řízení ve lhůtě tří týdnů od okamžiku, kdy jim bylo doručeno sdělení o ukončení písemné části řízení, nepodali žádost o konání jednání, a poté, co na základě čl. 106 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu stanovil, že bude rozhodováno bez konání ústní části řízení,
vydává tento
Rozsudek
1 Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, společnost Eurecna SpA, domáhá zrušení rozhodnutí Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) ze dne 26. dubna 2021, kterým jí tento úřad odepřel přístup ke své závěrečné zprávě z vyšetřování vedeného pod číslem OC/2019/0766/B4 a jejím přílohám (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Skutečnosti předcházející sporu
2 Žalobkyně je společností působící v oblasti poskytování služeb souvisejících s informačními technologiemi.
3 V dubnu 2014 podepsalo Sdružení zámořských zemí a území Evropské unie (OCTA) se žalobkyní jakožto koordinující společností smlouvu o poskytování služeb FED/2014/341-873, nazvanou „Územní strategie pro inovace (ITS)“ (dále jen „smlouva“), v původní výši 2 900 600 eur, jejíž plnění trvalo od 29. dubna 2014 do 28. dubna 2020. Tato smlouva byla financována z Evropského rozvojového fondu (ERF) a jejími obecnými cíli bylo posílit udržitelný rozvoj a hospodářskou diverzifikaci pomocí inovativních řešení a zvýšit konkurenceschopnost zámořských zemí a území na regionální a globální úrovni.
4 Za účelem plnění smlouvy zaměstnala žalobkyně několik spolupracovníků, mezi nimi hlavního vedoucího expertního týmu č. 1.
5 Dne 25. dubna 2019 zaslal tento vedoucí OCTA a Evropské komisi dopis, ve kterém je informoval, že mu žalobkyně nevyplatila odměnu za práci vykonanou v letech 2015 až 2018, a sice částku 430 326,23 eura.
6 V srpnu 2019 pověřila Komise auditorskou společnost (dále jen „nezávislý auditor“), aby nezávisle ověřila pravdivost a správnost zpráv zaslaných žalobkyní v období od 29. dubna 2014 do 30. dubna 2019. Obrátila se rovněž na OLAF, aby provedl kontroly spadající do jeho pravomoci, pokud jde o případnou existenci podvodů, úplatkářství nebo jakéhokoli jiného protiprávního jednání, které by mohlo poškodit finanční zájmy Evropské unie.
7 Dne 15. června 2020 vydal nezávislý auditor závěrečnou zprávu, podle níž byla částka 504 434,68 eura považována za nezpůsobilou pro financování z ERF. Tato částka odpovídala částce 2 034,68 eura týkající se různých nákladů, u nichž příslušné doklady chyběly nebo byly nedostatečné, a dále částce 502 400 eur, která odpovídala nevyúčtovaným odměnám spolupracovníků žalobkyně a rozdílům mezi počtem hodin práce vykázaným těmito spolupracovníky a počtem hodin vykázaným žalobkyní ve vztahu k OCTA.
8 Dne 1. července 2020 oznámil úřad OLAF zahájení vyšetřování pod referenčním číslem OC/2019/0766/B4, které se týkalo žalobkyně v souvislosti s údajnými nesrovnalostmi, jež se vyskytly při plnění smlouvy.
9 Dopisem ze dne 4. prosince 2020 informoval OLAF žalobkyni, že vyšetřování OC/2019/0766/B4 bylo ukončeno a závěrečná zpráva z tohoto vyšetřování byla předána státnímu zastupitelství v Benátkách (Itálie) a generálnímu ředitelství (GŘ) Komise pro mezinárodní spolupráci a rozvoj, aby byla přijata následující opatření: zahájení trestního stíhání pro případný podvod spáchaný prostřednictvím nesprávných zpráv o ověření výdajů za účelem získání neoprávněných plateb od OCTA a dále zpětné vymáhání částky 504 434,68 eura, zápis žalobkyně do databáze systému včasného odhalování rizik a vylučování hospodářských subjektů (EDES) a posouzení vhodnosti hospodářských sankcí v souladu s článkem 10 všeobecných smluvních podmínek.
10 Dne 22. ledna 2021 zaslala žalobkyně úřadu OLAF žádost na základě článku 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331), kterou žádala o přístup k závěrečné zprávě OLAF z vyšetřování OC/2019/0766/B4 a k jejím přílohám (dále jen „požadované dokumenty“).
11 OLAF dne 3. března 2021 přístup k požadovaným dokumentům odepřel.
12 Dne 10. března 2021 podala žalobkyně potvrzující žádost o přístup k požadovaným dokumentům na základě článku 7 nařízení č. 1049/2001.
13 Dopisem ze dne 11. března 2021 Komise předběžně informovala žalobkyni o tom, že na základě závěrečné zprávy nezávislého auditora zahajuje řízení o zpětném vymáhání částky 417 234,68 eura, a vyzvala ji, aby případně předložila vyjádření ve lhůtě 30 dnů.
14 Dne 26. dubna 2021 přijal OLAF napadené rozhodnutí, kterým potvrzující žádost uvedenou v bodě 12 výše zamítl.
Návrhová žádání účastníků řízení
15 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– nařídil Komisi, aby předložila požadované dokumenty;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
16 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K návrhovým žádáním znějícím na zrušení
17 Na podporu své žaloby uplatňuje žalobkyně v podstatě šest žalobních důvodů; první žalobní důvod vychází z nesprávného právního posouzení, pokud jde o důsledky přístupu k požadovaným dokumentům, druhý z porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 upravujícího výjimku týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, třetí z porušení čl. 4 odst. 1 písm. b). nařízení č. 1049/2001 upravujícího výjimku týkající se ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce, jakož i zásady proporcionality, čtvrtý z porušení čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 upravujícího částečný přístup k požadovaným dokumentům, pátý z porušení povinnosti uvést odůvodnění a šestý z nesprávného právního posouzení vyplývajícího z toho, že OLAF neuznal její právo na obhajobu za převažující veřejný zájem ve smyslu článku 4 nařízení č. 1049/2001.
18 Vzhledem k tomu, že podle ustálené judikatury spadá neexistence nebo nedostatek odůvodnění pod porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu článku 263 SFEU a představuje nepominutelný důvod, který případně musí být unijním soudem uplatněn i bez návrhu (viz rozsudky ze dne 15. června 2017, Španělsko v. Komise, C‑279/16 P, nezveřejněný, EU:C:2017:461, bod 22 a citovaná judikatura, a ze dne 3. května 2018, Malta v. Komise, T‑653/16, EU:T:2018:241, bod 47 a citovaná judikatura), je třeba přezkoumat pátý žalobní důvod, vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
19 Žalobkyně v rámci tohoto žalobního důvodu tvrdí, že napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněno, jelikož OLAF v bodech 4 a 5 tohoto rozhodnutí odkazuje na výjimku upravenou v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, která se týká rozhodovacího procesu orgánu, aniž vysvětluje relevanci této zvláštní výjimky pro obsah zprávy OLAF. Žalobkyně tak podle svých slov nemůže využít svého práva zpochybnit relevanci této výjimky a Tribunál nemůže vykonat vlastní přezkum důvodů, které vedly OLAF k uplatnění čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
20 Komise s argumenty žalobkyně nesouhlasí.
21 V tomto ohledu podle ustálené judikatury platí, že odůvodnění aktů unijních orgánů požadované článkem 296 SFEU a článkem 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něj jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonat přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na všech okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou na získání vysvětlení mít osoby, jimž je akt určen, nebo jiné osoby, jichž se akt bezprostředně a osobně dotýká. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext a všechna právní pravidla upravující dotyčnou oblast (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. června 2020, Maďarsko v. Komise, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, bod 57 a citovaná judikatura, a ze dne 3. května 2018, Malta v. Komise, T‑653/16, EU:T:2018:241, bod 53 a citovaná judikatura).
22 Absenci odůvodnění lze nicméně konstatovat i tehdy, když předmětné rozhodnutí obsahuje určité prvky odůvodnění. Nedostatečným odůvodněním je například takové odůvodnění, které je rozporné nebo nesrozumitelné. Totéž platí, pokud jsou prvky odůvodnění, jež se objevují v předmětném rozhodnutí, natolik neúplné, že v žádném případě neumožňují adresátovi v kontextu jeho přijetí pochopit úvahy subjektu, jenž rozhodnutí vydal (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2020, Komise v. Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, bod 55 a citovaná judikatura).
23 Konkrétně je třeba uvést, že pokud unijní orgán nebo instituce, jemuž byla předložena žádost o přístup k dokumentu, zamítne žádost na základě některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, musí v zásadě vysvětlit, jak by přístup k tomuto dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný touto výjimkou, přičemž riziko takovéhoto ohrožení musí být důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 54 a citovaná judikatura).
24 V této souvislosti je nutno uvést, že unijní orgán může pro účely posouzení žádosti o přístup k dokumentům, které má k dispozici, zohlednit více důvodů pro odepření přístupu uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 (rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 113).
25 Je proto třeba připomenout, že v případě více důvodů, i když je jeden z důvodů napadeného aktu stižen nedostatkem odůvodnění, nemůže tato vada vést ke zrušení tohoto aktu, pokud jiný důvod nebo jiné důvody poskytují samy o sobě dostatečné odůvodnění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. března 2019, Pethke v. EUIPO, T‑169/17, nezveřejněný, EU:T:2019:135, bod 93 a citovaná judikatura).
26 V některých případech však dotyčný orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie může své rozhodnutí opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 55 a citovaná judikatura).
27 Účel takových domněnek tedy spočívá v možnosti, že dotyčný orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie zohlední, že zpřístupnění určitých kategorií dokumentů by v zásadě mohlo ohrozit zájem chráněný výjimkou, na kterou se odvolává, a to na základě takových obecných úvah bez nutnosti zkoumat konkrétně a jednotlivě každý z požadovaných dokumentů (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 56 a citovaná judikatura).
28 Z judikatury například vyplývá, že rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentu z důvodu, že se na tento dokument vztahuje obecná domněnka důvěrnosti, je právně dostačujícím způsobem odůvodněno, pokud odůvodnění tohoto rozhodnutí umožňuje osobě, které je toto rozhodnutí určeno, pochopit, že se dotyčný orgán dovolává důvěrnosti, již má dotčený dokument za účelem odepření jeho zpřístupnění, a že se jedná o dokument, kterému svědčí tato obecná domněnka důvěrnosti [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. prosince 2019, ECB v. Espírito Santo Financial (Portugalsko), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, bod 55, a ze dne 21. října 2020, ECB v. Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, nezveřejněný, EU:C:2020:845, bod 62].
29 Projednávaný žalobní důvod je třeba zkoumat ve světle zásad a judikatury připomenutých v bodech 21 až 28 výše.
30 V projednávaném případě je primární důvod napadeného rozhodnutí založen na obecné domněnce důvěrnosti, jež se vztahuje na dokumenty týkající se vyšetřování vedená úřadem OLAF, na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Z napadeného rozhodnutí totiž vyplývá, že OLAF měl za to, že se na požadované dokumenty vztahuje výjimka upravená v tomto ustanovení, podle níž orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu. OLAF měl rovněž podpůrně za to, že se na požadované dokumenty vztahuje výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu, upravená v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001, a částečně výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. b) téhož nařízení, podle kterého se přístup odepře, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce.
K odůvodnění napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž je založeno na ochraně cílů inspekce, vyšetřování a auditu
31 Pokud jde o výjimku upravenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, toto ustanovení stanoví, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
32 V tomto ohledu z judikatury vyplývá, že OLAF je oprávněn dovolávat se obecné domněnky porušení cílů vyšetřování, inspekce a auditu za účelem odepření přístupu k dokumentům týkajícím se vyšetřování, pokud vyšetřování probíhá nebo bylo právě ukončeno, a pokud v posledně uvedeném případě příslušné orgány dosud v přiměřené lhůtě nerozhodly o opatřeních, která mají být přijata na základě jeho vyšetřovací zprávy (viz rozsudek ze dne 1. září 2021, Homoki v. Komise, T‑517/19, nezveřejněný, EU:T:2021:529, bod 63 a citovaná judikatura).
33 Na jednotlivé úkony v rámci vyšetřování nebo inspekce se totiž může nadále vztahovat výjimka vycházející z ochrany inspekce, vyšetřování a auditu, dokud vyšetřování nebo inspekce pokračuje, a to i v případě, že konkrétní vyšetřování nebo inspekce, v rámci nichž byla vypracována zpráva, k níž je požadován přístup, byly již skončeny (viz rozsudek ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, bod 110 a citovaná judikatura).
34 Připustit však, že se na jednotlivé dokumenty, jež se týkají inspekce, vyšetřování nebo auditu, vztahuje výjimka vycházející z čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, dokud nejsou přijata opatření navazující na tato řízení, by znamenalo, že by byl přístup k uvedeným dokumentům podmíněn nahodilou, budoucí a případně vzdálenou událostí, závislou na rychlosti a přičinlivosti jednotlivých orgánů (rozsudek ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, bod 111).
35 Takové řešení by bylo v rozporu s cílem spočívajícím v zaručení přístupu veřejnosti k dokumentům týkajícím se případných nesrovnalostí v řízení finančních zájmů za účelem poskytnutí občanům možnosti účinněji dohlížet na soulad výkonu veřejné moci s právem (viz rozsudek ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, bod 112 a citovaná judikatura).
36 Z judikatury vyplývá, že obecná domněnka důvěrnosti dokumentů týkajících se vyšetřování vedených úřadem OLAF se uplatní až do doby, než orgány, kterým je určena závěrečná zpráva OLAF z vyšetřování, rozhodnou o opatřeních, jež mají být na základě této zprávy přijata, a projeví úmysl buď přijmout akty nepříznivě zasahující do právního postavení dotčených osob, nebo takové akty nepřijmout. Nicméně i když ke dni, ke kterému musí orgán, jemuž byla předložena žádost o přístup, odpovědět na tuto žádost, uvedené orgány nevyjádřily žádný úmysl, nemůže obecná domněnka důvěrnosti dokumentů týkajících se vyšetřování vedených úřadem OLAF překročit přiměřenou lhůtu ode dne, kdy jim OLAF tuto zprávu předal (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. května 2016, International Management Group v. Komise, T‑110/15, EU:T:2016:322, bod 35 a citovaná judikatura, a ze dne 1. září 2021, Homoki v. Komise, T‑517/19, nezveřejněný, EU:T:2021:529, bod 63 a citovaná judikatura).
37 Právě ve světle této judikatury je třeba posoudit, zda je napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž je založeno na obecné domněnce podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, dostatečně odůvodněno.
38 Konkrétně v souladu s judikaturou citovanou v bodě 28 výše je třeba určit, zda odůvodnění napadeného rozhodnutí umožnilo žalobkyni pochopit, že se Komise dovolávala důvěrnosti požadovaných dokumentů za účelem odepření jejich zpřístupnění a jednalo se o dokumenty, na které se vztahuje tato obecná domněnka důvěrnosti.
39 V projednávaném případě je třeba na prvním místě konstatovat, že napadené rozhodnutí uvádí, že OLAF měl za to, že se na požadované dokumenty vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 z důvodu obecné, judikaturou uznané domněnky nepřístupnosti dokumentů týkajících se vyšetřování vedených úřadem OLAF.
40 Odůvodnění napadeného rozhodnutí tak žalobkyni umožnilo pochopit, že se OLAF za účelem odepření přístupu k požadovaným dokumentům dovolával obecné domněnky důvěrnosti, která se může vztahovat na dokumenty týkající se vyšetřování vedeného úřadem OLAF na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
41 Na druhém místě je třeba poukázat na to, že i když napadené rozhodnutí uvádí, že požadované dokumenty jsou součástí vyšetřovacího spisu OLAF OC/2019/0766, omezuje se OLAF v bodě 3 napadeného rozhodnutí de facto na konstatování, že uvedené vyšetřování bylo ukončeno v prosinci 2020 a jeho závěrečná zpráva byla předána státnímu zastupitelství v Benátkách a Komisi spolu s doporučeními uvádějícími případná následná opatření. Stejně tak se v bodě 5 napadeného rozhodnutí uvádí, že konečné doporučení OLAF bylo předáno příslušným orgánům Komise a vnitrostátním soudním orgánům, a pokud mají tyto orgány v úmyslu uložit sankci osobě, proti níž je vedeno vyšetřování, musí této osobě umožnit přístup k závěrečné zprávě OLAF, aby mohla uplatnit své právo na obhajobu.
42 Je však třeba zaprvé konstatovat, že odůvodnění napadeného rozhodnutí nezmiňuje skutečnost připomenutou v bodě 13 výše, že před přijetím uvedeného rozhodnutí zaslala Komise žalobkyni dne 11. března 2021 dopis, ve kterém ji předběžně informovala, že bude vymáhat zpět částku 417 234,68 eura, a vyzvala ji, aby případně předložila vyjádření ve lhůtě 30 dnů.
43 Přitom zahájí-li Komise po předání zprávy OLAF vůči žalobkyni řízení o vymáhání většiny částek vyplacených a považovaných na základě závěrečné zprávy nezávislého auditora za nezpůsobilé, lze tento krok považovat za opatření přijaté v návaznosti na jedno z doporučení zprávy OLAF, a tudíž za rozhodnutí určující ukončení vyšetřování ve smyslu judikatury citované v bodě 32 výše.
44 Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí v tomto ohledu mlčí, lze předpokládat, že OLAF měl za to, že cílem ani účinkem dopisu s předběžnými informacemi zaslaného žalobkyni dne 11. března 2021 nebylo ukončení vyšetřování.
45 Důvody takového výkladu však z odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyplývají.
46 Komise například v napadeném rozhodnutí neupřesnila, zda má za to, že dopis s předběžnými informacemi zaslaný žalobkyni představuje opatření navazující na vyšetřovací zprávu OLAF, a pokud tomu tak je, neuvedla důvody, proč předání uvedené zprávy státnímu zastupitelství v Benátkách mělo za následek prodloužení obecné domněnky důvěrnosti vztahující se na tuto zprávu.
47 Zadruhé podle výkladu napadeného rozhodnutí uvedeného v bodě 44 výše lze předpokládat, že OLAF měl za to, že ke dni přijetí napadeného rozhodnutí orgány, kterým byla určena jeho závěrečná zpráva, ještě nerozhodly v přiměřené lhůtě o opatřeních, jež mají být přijata na základě této zprávy o vyšetřování.
48 Je přitom třeba uvést, že OLAF v napadeném rozhodnutí neuvedl přesné datum předání své závěrečné zprávy Komisi a státnímu zastupitelství v Benátkách.
49 Je pravda, jak vyplývá z bodu 9 výše, že žalobkyně byla o tomto předání informována dopisem Komise ze dne 4. prosince 2020.
50 Nicméně v souladu s judikaturou citovanou v bodě 32 výše se sice na dokumenty týkající se vyšetřování OLAF, které bylo právě ukončeno, vztahuje obecná domněnka důvěrnosti podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, pokud příslušné orgány ještě nerozhodly o opatřeních, jež mají být přijata v návaznosti na příslušnou zprávu z vyšetřování, nicméně je tomu tak za podmínky, že ke dni přijetí rozhodnutí, kterým se přístup k uvedeným dokumentům zamítá, nelze lhůtu, jež uplynula od předání zprávy OLAF příslušným orgánům, považovat za nepřiměřenou.
51 V projednávané věci se OLAF, aby žalobkyni sdělil, že se na požadované dokumenty vztahovala ke dni přijetí napadeného rozhodnutí obecná domněnka důvěrnosti, která může svědčit dokumentům týkajícím se jeho vyšetřování, měl v odůvodnění tohoto rozhodnutí vyjádřit k otázce, zda doba, jež uplynula mezi datem předání jeho zprávy Komisi a státnímu zastupitelství v Benátkách a datem přijetí napadeného rozhodnutí, musí být považována za přiměřenou.
52 Kromě toho je sice možné předpokládat, že OLAF měl v projednávaném případě za to, že doba, která uplynula od předání jeho závěrečné zprávy Komisi a státnímu zastupitelství v Benátkách, nebyla nepřiměřená, nicméně z odůvodnění napadeného rozhodnutí nevyplývají důvody takového výkladu.
53 Je tedy třeba konstatovat, že jelikož nejsou k dispozici informace uvedené v bodech 41 až 52 výše, nebyla žalobkyně při čtení napadeného rozhodnutí s to pochopit důvody, proč měl OLAF ke dni přijetí napadeného rozhodnutí za to, že se na požadované dokumenty vztahuje obecná domněnka důvěrnosti, která může svědčit dokumentům týkajícím se jeho vyšetřování.
54 Na třetím místě je třeba s ohledem na mezerovitost odůvodnění obsaženého v napadeném rozhodnutí uvést, že toto rozhodnutí neumožňuje Tribunálu posoudit opodstatněnost druhého žalobního důvodu, vycházejícího z porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, a tudíž ani vykonat svůj přezkum legality, neboť toto ustanovení je rozhodujícím důvodem napadeného rozhodnutí.
55 V rámci druhého žalobního důvodu totiž žalobkyně tvrdila, že OLAF nedoložil existenci domněnky důvěrnosti požadovaných dokumentů na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 a měl jí umožnit přístup k požadovaným dokumentům vzhledem k úmyslu Komise, vyjádřenému v dopise s předběžnými informacemi ze dne 11. března 2021, přistoupit k vymáhání údajně neoprávněné částky 417 234,68 eura.
56 Komise v žalobní odpovědi tvrzení žalobkyně zpochybnila, když mimo jiné tvrdila, že obecná domněnka důvěrnosti vztahující se na závěrečné zprávy OLAF je použitelná do doby, kdy jsou prováděna opatření přijatá v návaznosti na vyšetřování OLAF, a italské soudní orgány ke dni přijetí napadeného rozhodnutí bezpochyby taková navazující opatření prováděly.
57 Jak však vyplývá z bodů 41 až 46 výše, z odůvodnění napadeného rozhodnutí nelze dovodit, že by OLAF měl při přijímání tohoto rozhodnutí za to, že doporučení závěrečné zprávy z vyšetřování vedla k následným krokům jak ze strany Komise, tak ze strany státního zastupitelství v Benátkách. Napadené rozhodnutí totiž nezmiňuje ani dopis s předběžnými informacemi ze dne 11. března 2021, ani případné zahájení vyšetřování státním zastupitelstvím v Benátkách.
58 V tomto ohledu je třeba připomenout, že unijní orgány nemají právo zhojit svá nedostatečně odůvodněná rozhodnutí před unijním soudem a unijní soud nemá povinnost zohledňovat doplňující vysvětlení poskytnutá až během soudního řízení autorem předmětného aktu za účelem posouzení, zda byla dodržena povinnost uvést odůvodnění. Takový právní stav by totiž mohl ohrozit rozdělení pravomocí mezi správou a unijním soudem, oslabit přezkum legality a ohrozit výkon práva na opravný prostředek (rozsudek ze dne 11. června 2020, Komise v. Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, bod 58).
59 Kromě toho, i kdyby doplňující vysvětlení poskytnutá Komisí v průběhu řízení mohla být považována nikoli za doplňující odůvodnění napadeného rozhodnutí, ale za vysvětlení nezbytná k úplnému pochopení analýzy, z níž vycházejí úvahy OLAF s ohledem na argumentaci žalobkyně, je třeba přesto konstatovat, že se Komise ani nevyjádřila k otázce, zda dopis s předběžnými informacemi ze dne 11. března 2021 představoval navazující opatření, které vedlo k ukončení vyšetřování, a v případě kladné odpovědi ani neuvedla důvody, proč pouhé předání zprávy úřadu OLAF státnímu zastupitelství v Benátkách mělo za následek prodloužení obecné domněnky důvěrnosti. Konečně Komise ve svých písemnostech nezaujala ani stanovisko k otázce, zda ke dni přijetí napadeného rozhodnutí uplynula přiměřená lhůta od předání požadovaných dokumentů Komisi a státnímu zastupitelství v Benátkách.
60 Tribunál proto není s to posoudit, zda ke dni přijetí napadeného rozhodnutí mohl OLAF na základě čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 legálně vycházet z obecné domněnky důvěrnosti, jež může svědčit dokumentům týkajícím se jeho vyšetřování.
61 S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí není dostatečně odůvodněno v rozsahu, v němž je založeno na výjimce upravené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
K odůvodnění napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž je založeno na ochraně rozhodovacího procesu
62 Pokud jde o výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu, čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 stanoví, že „[p]řístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“.
63 Článek 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 stanoví, že „[p]řístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“.
64 Jedná se tedy pouze o část dokumentů pro interní použití, a sice těch, které obsahují stanoviska pro interní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, ohledně nichž čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 umožňuje vydat zamítavé rozhodnutí i poté, co bylo rozhodnutí přijato, pokud by jejich zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces tohoto orgánu (viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 79 a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 15. ledna 2013, Strack v. Komise, T‑392/07, nezveřejněný, EU:T:2013:8, bod 235).
65 Použití čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 orgánem, kterému byla předložena žádost o přístup k dokumentu, tedy předpokládá, že uvedený orgán vysvětlí konkrétní důvody, na základě kterých má za to, že ukončení správního řízení nevylučuje, že odepření přístupu je i nadále důvodné s ohledem na riziko vážného ohrožení jeho rozhodovacího procesu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 82 a citovaná judikatura).
66 V projednávaném případě napadené rozhodnutí uvádí, že Tribunál ve své nedávné judikatuře uznal obecnou domněnku nepřístupnosti dokumentů, které jsou součástí spisů OLAF, a měl za to, že zpřístupnění dokumentů týkajících se vyšetřování vedeného úřadem OLAF veřejnosti na základě nařízení č. 1049/2001 může vážně ohrozit cíle vyšetřování a rozhodovací proces Komise.
67 Podle odůvodnění napadeného rozhodnutí by zpřístupnění požadovaných dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces úřadu OLAF, jelikož by vážně zpochybnilo plnou nezávislost jeho budoucích vyšetřování a jejich cíle tím, že by odhalilo jeho strategii a pracovní metody.
68 V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neoznačuje rozhodnutí Komise umožňující mít za to, že správní řízení, kterého se týkají požadované dokumenty, bylo ukončeno.
69 Napadené rozhodnutí zejména neuvádí, zda rozhodnutí, kterým je ukončen proces vypracovávání požadovaných dokumentů, odpovídá dopisu ze dne 4. prosince 2020, kterým OLAF informoval žalobkyni o předání uvedených dokumentů státnímu zastupitelství v Benátkách a GŘ Komise pro mezinárodní spolupráci a rozvoj, nebo tomu, že Komise přijala jeden z následných kroků doporučených v závěrečné zprávě OLAF, například zahájení řízení o vymáhání částky 504 434,68 eura nebo zápis žalobkyně do databáze EDES.
70 Dále je třeba konstatovat, že odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedené v bodech 66 a 67 výše není nijak podloženo podrobnými důkazy s ohledem na konkrétní obsah požadovaných dokumentů, které by umožnily pochopit důvody, proč by jejich zpřístupnění mohlo vážně ohrozit rozhodovací proces Komise.
71 A konečně je možné mít za to, že Komise zamýšlela uplatnit výjimku vycházející z čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 v důsledku obecné domněnky důvěrnosti, která vyplývá z čl. 4 odst. 2 třetí odrážky uvedeného nařízení a může se vztahovat na dokumenty související s vyšetřovacími řízeními vedenými úřadem OLAF.
72 V takovém případě by však bylo třeba konstatovat, že jelikož napadené rozhodnutí není dostatečně odůvodněno v rozsahu, v němž je založeno na výjimce stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, jak vyplývá z bodu 61 výše, není proto odůvodněno ani v rozsahu, v němž je založeno na výjimce vycházející z čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce téhož nařízení.
73 S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí není dostatečně odůvodněno v rozsahu, v němž je založeno na výjimce upravené v čl. 4 odst. 3 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001.
K odůvodnění napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž je založeno na ochraně soukromí a osobnosti jednotlivce
74 Pokud jde o výjimku týkající se ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001, z napadeného rozhodnutí vyplývá, že tento důvod má akcesorickou povahu a je vymezen ve vztahu k hlavnímu důvodu obsaženému v uvedeném rozhodnutí a založenému na obecné domněnce důvěrnosti, která se může vztahovat na dokumenty týkající se vyšetřování vedeného úřadem OLAF. I když tento důvod odůvodňuje postoj úřadu OLAF, že požadované dokumenty nemohly být zpřístupněny v plném rozsahu, neumožňuje posoudit důvod, proč OLAF odepřel částečný přístup k těmto dokumentům.
75 Proto odůvodnění napadeného rozhodnutí založené na výjimce týkající se ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 samo o sobě nestačí k odůvodnění odepření přístupu k požadovaným dokumentům.
76 Z výše uvedených úvah vyplývá, že žádný z důvodů uvedených v napadeném rozhodnutí neposkytuje dostatečné odůvodnění, které by mohlo zabránit zrušení uvedeného rozhodnutí, takže je třeba tomuto žalobnímu důvodu vyhovět, aniž je třeba zkoumat ostatní žalobní důvody vznesené žalobkyní.
K návrhovým žádáním směřujícím k tomu, aby Komise předložila požadované dokumenty
77 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál Komisi na základě čl. 91 písm. c) a článku 104 jednacího řádu Tribunálu nařídil předložit závěrečnou zprávu OLAF za účelem ověření zejména toho, zda výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 odůvodňuje odepření přístupu, byť částečného, k požadovaným dokumentům.
78 V tomto ohledu čl. 91 písm. c) jednacího řádu stanoví, že dokazování lze mimo jiné provést v řízení týkajícím se legality postupu orgánu, jímž byl odepřen přístup k dokumentům, vyžádáním těchto dokumentů.
79 Kromě toho článek 104 jednacího řádu upřesňuje, že pokud byl v řízení týkajícím se legality postupu orgánu, jímž byl odepřen přístup k určitému dokumentu, předložen tento dokument Tribunálu v návaznosti na nařízení dokazování podle čl. 91 písm. c) tohoto jednacího řádu, uvedený dokument se ostatním účastníkům řízení neposkytne.
80 Je třeba rovněž připomenout, že jedině Tribunál je oprávněn posoudit, zda je případně nezbytné doplnit poznatky, které má k dispozici ve věcech, jež mu jsou předloženy (viz rozsudek ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 77 a citovaná judikatura), a je na Tribunálu, aby posoudil relevanci návrhu na provedení důkazů ve vztahu k předmětu sporu a nezbytnosti jej provést [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. července 2019, PT v. EIB, T‑573/16, EU:T:2019:481, bod 111 (nezveřejněný) a citovaná judikatura].
81 Je pravda, že pokud žalobce zpochybňuje legalitu rozhodnutí, jímž mu byl na základě některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001 odepřen přístup k dokumentu, a tvrdí, že výjimka, jíž se dovolává dotyčný orgán, se na požadovaný dokument nevztahuje, je Tribunál v zásadě povinen nařídit předložení tohoto dokumentu a prozkoumat jej, a zajistit přitom soudní ochranu zmíněného žalobce. Kdyby unijní soud zmíněný dokument sám nepřezkoumal, nebyl by totiž s to in concreto posoudit, zda mohl být přístup k tomuto dokumentu zmíněným orgánem platně odmítnut na základě dovolávané výjimky, a tedy posoudit legalitu rozhodnutí odmítajícího přístup ke zmíněnému dokumentu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. listopadu 2013, Jurašinović v. Rada, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, bod 27 a citovaná judikatura).
82 V projednávané věci však z argumentace žalobkyně vyplývá, že návrh na provedení důkazů by měl Tribunál nařídit za účelem ověření, zda výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 odůvodňuje odepření přístupu, byť částečného, k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
83 Článek 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že pokud se některá z výjimek vztahuje pouze na část požadovaného dokumentu, zbývající části dokumentu se zpřístupní.
84 Z judikatury přitom vyplývá, že pokud se na některé kategorie dokumentů vztahují obecné domněnky důvěrnosti, nepodléhají dokumenty, na které se tyto domněnky vztahují, povinnosti úplného nebo částečného zpřístupnění jejich obsahu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. března 2019, AlzChem v. Komise, C‑666/17 P, nezveřejněný, EU:C:2019:196, bod 70 a citovaná judikatura, a ze dne 26. dubna 2016, Strack v. Komise, T‑221/08, EU:T:2016:242, bod 168 a citovaná judikatura).
85 Pouze v případě, že by žalobkyně prokázala opodstatněnost druhého žalobního důvodu, vycházejícího z porušení čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, by se tedy Tribunál musel zabývat otázkou, zda výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. b) uvedeného nařízení odůvodňuje odepření přístupu, byť částečného, k požadovaným dokumentům.
86 Jak přitom vyplývá z bodu 60 výše, vzhledem k nedostatečnému odůvodnění, kterým je stiženo napadené rozhodnutí, není Tribunál s to posoudit, zda OLAF mohl důvodně namítat obecnou domněnku důvěrnosti podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
87 Vzhledem k tomu, že Tribunál nemohl vyřešit otázku, zda výjimka stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 odůvodňovala odepření přístupu, byť částečného, k požadovaným dokumentům, bylo by nařízení dokazování požadované žalobkyní bezdůvodné a toto návrhové žádání musí být odmítnuto.
K nákladům řízení
88 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, jenž měl ve věci úspěch, požadoval.
89 Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí ze dne 26. dubna 2021, kterým Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) odepřel společnosti Eurecna Spa přístup ke své závěrečné zprávě z vyšetřování vedeného pod číslem OC/2019/0766/B4 a jejím přílohám, se zrušuje.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. července 2023.
Podpisy.