PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto vijeće)
12. srpnja 2023.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Završno izvješće o OLAF‑ovoj istrazi u vezi s izvršenjem ugovora o obavljanju usluga koji se financira iz FED‑a – Uskraćivanje pristupa – Iznimka vezana uz zaštitu procesa odlučivanja – Iznimka vezana uz zaštitu ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija – Opća presumpcija – Obveza obrazlaganja”
U predmetu T‑377/21,
Eurecna SpA, sa sjedištem u Veneciji (Italija), koju zastupa R. Sciaudone, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju C. Ehrbar i A. Spina, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (deveto vijeće),
u sastavu: L. Truchot, predsjednik, R. Frendo i T. Perišin (izvjestiteljica), suci,
tajnik: V. Di Bucci,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir da stranke nisu podnijele zahtjev za zakazivanje rasprave u roku od tri tjedna od dostave obavijesti o zatvaranju pisanog dijela postupka i da je stoga odlučeno, u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika Općeg suda, da se odluka donese bez provođenja usmenog dijela postupka,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom podnesenom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, društvo Eurecna SpA, traži poništenje odluke Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) od 26. travnja 2021. kojom mu je taj ured uskratio pristup završnom izvješću i njegovim prilozima po provođenju istrage OC/2019/0766/B4 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora
2 Tužitelj je društvo koje posluje u području pružanja usluga vezanih uz informatičke tehnologije.
3 U travnju 2014. Udruženje prekomorskih zemalja i područja Europske unije (OCTA) potpisalo je s tužiteljem, kao društvom koordinatorom, ugovor o obavljanju usluga FED/2014/341‑873, naslovljen „Teritorijalne strategije za inovacije (TSI)” (u daljnjem tekstu: ugovor), u prvotnom iznosu od 2 900 600 eura koji je izvršavan u razdoblju od 29. travnja 2014. do 28. travnja 2020. Taj je ugovor bio financiran iz Europskog razvojnog fonda (FED), a glavni su mu ciljevi bili jačanje održivog razvoja i gospodarske diversifikacije korištenjem inovativnih rješenja te podizanje konkurentnosti prekomorskih zemalja i područja na regionalnoj i globalnoj razini.
4 S ciljem izvršenja ugovora tužitelj je zaposlio nekoliko djelatnika, među kojima i voditelja tima, glavnog stručnjaka br. 1.
5 Dana 25. travnja 2019. taj voditelj tima poslao je dopis OCTA‑i i Europskoj komisiji obavještavajući ih da mu tužitelj nije isplatio plaću za posao obavljan između 2015. i 2018., odnosno iznos od 430 326,23 eura.
6 U kolovozu 2019. Komisija je angažirala jedno revizorsko društvo (u daljnjem tekstu: neovisni revizor) radi provođenja neovisne provjere točnosti i zakonitosti izvješća koja je tužitelj poslao u razdoblju od 29. travnja 2014. do 30. travnja 2019. Također se obratila OLAF‑u kako bi on proveo nadzor koji je u njegovoj nadležnosti vezano uz eventualno postojanje prijevara, korupcije ili bilo koje druge nezakonite aktivnosti koja može ugroziti financijske interese Europske unije.
7 Dana 15. lipnja 2020. neovisni je revizor podnio završno izvješće u kojem je utvrđeno da iznos od 504 434,68 eura ne ispunjava uvjete za financiranje iz FED‑a. Ta je suma uključivala, s jedne strane, iznos od 2034,68 eura koji se odnosio na razne troškove za koje je nedostajala popratna dokumentacija ili ona nije bila odgovarajuća i, s druge strane, iznos od 502 400 eura koji je uključivao nefakturirane honorare tužiteljevih djelatnika i razliku između broja radnih sati koji su ti djelatnici prijavili i broja radnih sati koje je tužitelj prijavio OCTA‑i.
8 OLAF je 1. srpnja 2020. najavio pokretanje istrage protiv tužitelja, pod oznakom OC/2019/0766/B4, zbog navodnih nezakonitosti do kojih je došlo prilikom izvršenja ugovora.
9 Dopisom od 4. prosinca 2020. OLAF je obavijestio tužitelja da je istraga OC/2019/0766/B4 zaključena i da je završno izvješće o toj istrazi dostavljeno Državnom odvjetništvu u Veneciji (Italija) i Komisijinoj Glavnoj upravi (GU) za međunarodnu suradnju i razvoj radi poduzimanja sljedećih mjera: s jedne strane, pokretanja kaznene istrage zbog moguće prijevare počinjene podnošenjem netočnih izvješća o provjeri troškova s ciljem stjecanja neosnovanih isplata od OCTA‑e i, s druge strane, naplate iznosa od 504 434,68 eura, uvrštavanja tužitelja u bazu podataka Sustava ranog otkrivanja i isključenja (EDES) i ocjenjivanja svrsishodnosti financijskih sankcija u skladu s člankom 10. općih uvjeta koji se primjenjuju na ugovor.
10 Dana 22. siječnja 2021. tužitelj je uputio zahtjev OLAF‑u na temelju članka 6. Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.), radi ishođenja pristupa OLAF‑ovom završnom izvješću o istrazi OC/2019/0766/B4 i njegovim prilozima (u daljnjem tekstu: traženi dokumenti).
11 OLAF je 3. ožujka 2021. odbio pristup traženim dokumentima.
12 Dana 10. ožujka 2021. tužitelj je podnio ponovni zahtjev za pristup traženim dokumentima na temelju članka 7. Uredbe br. 1049/2001.
13 Prethodnom obaviješću od 11. ožujka 2021. Komisija je tužitelja obavijestila da je na temelju završnog izvješća neovisnog revizora pokrenula postupak radi naplate iznosa od 417 234,68 eura te ga je pozvala da dostavi eventualne primjedbe u roku od 30 dana.
14 OLAF je 26. travnja 2021. donio pobijanu odluku kojom je odbio ponovni zahtjev naveden u točki 12. ove presude.
Zahtjevi stranaka
15 Tužitelj od Općeg suda traži da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Komisiji da dostavi tražene dokumente;
– naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
16 Komisija od Općeg suda traži da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova postupka.
Pravo
O zahtjevu za poništenje
17 U prilog osnovanosti svoje tužbe tužitelj u bitnome ističe šest tužbenih razloga koji se odnose na, prvi, pogrešku koja se tiče prava vezano uz posljedice davanja pristupa traženim dokumentima, drugi, povredu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 o iznimci vezanoj uz zaštitu ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija, treći, povredu članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001 o iznimci vezanoj uz zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca kao i načela proporcionalnosti, četvrti, povredu članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 o djelomičnom pristupu traženim dokumentima, peti, povredu obveze obrazlaganja i, šesti, pogrešku koja se tiče prava zbog toga što OLAF nije priznao da njegova prava obrane imaju prevladavajući javni interes u smislu članka 4. Uredbe br. 1049/2001.
18 Budući da je stalna sudska praksa da je nepostojanje obrazloženja ili nedovoljno obrazloženje bitna povreda postupka u smislu članka 263. UFEU‑a i predstavlja tužbeni razlog koji se odnosi na javni poredak koji sud Unije po potrebi mora istaknuti po službenoj dužnosti (vidjeti presude od 15. lipnja 2017., Španjolska/Komisija, C‑279/16 P, neobjavljenu, EU:C:2017:461, t. 22. i navedenu sudsku praksu, te od 3. svibnja 2018., Malta/Komisija, T‑653/16, EU:T:2018:241, t. 47. i navedenu sudsku praksu), valja ispitati peti tužbeni razlog koji se odnosi na povredu obveze obrazlaganja.
19 Tim tužbenim razlogom tužitelj tvrdi da pobijana odluka sadržava nedostatno obrazloženje zbog toga što se OLAF u točkama 4. i 5. te odluke poziva na iznimku iz članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 vezanu uz proces odlučivanja institucije, ali ne objašnjava zbog čega je ta konkretna iznimka relevantna u kontekstu sadržaja OLAF‑ova izvješća. Tužitelj stoga smatra da on nema mogućnost iskoristiti svoje pravo na osporavanje relevantnosti te iznimke, kao što ni Opći sud nema mogućnost provesti nadzor u pogledu razloga koji su naveli OLAF da se pozove na članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001.
20 Komisija osporava tužiteljeve argumente.
21 U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje akata institucija Unije, koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a i članku 41. stavku 2. točki (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima, mora biti prilagođeno naravi predmetnog akta i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu provođenje nadzora. Zahtjev obrazloženosti treba ocjenjivati prema svim okolnostima konkretnog slučaja, osobito prema sadržaju akta, prirodi navedenih razloga i mogućem interesu adresata akta i drugih osoba na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi da dobiju objašnjenja. Ne traži se da se u obrazloženju podrobno navedu sve relevantne činjenične i pravne okolnosti jer pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a i članka 41. stavka 2. točke (c) Povelje o temeljnim pravima ne treba ocjenjivati samo s obzirom na tekst obrazloženja, nego i s obzirom na njegov kontekst i na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje (vidjeti u tom smislu presude od 4. lipnja 2020., Mađarska/Komisija, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, t. 57. i navedenu sudsku praksu, te od 3. svibnja 2018., Malta/Komisija, T‑653/16, EU:T:2018:241, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
22 Ipak, nepostojanje obrazloženja može se konstatirati čak i kad predmetna odluka sadržava određene elemente obrazloženja. Proturječno ili nerazumljivo obrazloženje stoga je isto što i nepostojeće obrazloženje. Isto vrijedi i kada su elementi obrazloženja iz predmetne odluke toliko manjkavi da svojem adresatu uopće ne omogućuju, u kontekstu njezina donošenja, razumijevanje zaključaka njezina donositelja (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2020., Komisija/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
23 Konkretno, kad institucija, tijelo, ured ili agencija Unije kojima je podnesen zahtjev za pristup dokumentu odluče na temelju jedne od iznimaka iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 odbiti taj zahtjev, na njima je u načelu da objasne na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen tom iznimkom, a opasnost od takvog ugrožavanja mora pritom biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 54. i navedenu sudsku praksu).
24 S tim u vezi valja istaknuti da kada institucija Unije razmatra zahtjev za pristup dokumentima koji su u njezinu posjedu, ona može uzeti u obzir više razloga za uskraćivanje iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 (presuda od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, t. 113.).
25 Treba stoga podsjetiti da u slučaju kad postoji više razloga, čak i ako jedan od razloga iz pobijanog akta sadržava nedostatno obrazloženje, navedeni nedostatak ne može dovesti do poništenja tog akta ako jedan ili više preostalih razloga pružaju opravdanje koje je samo po sebi dovoljno (vidjeti u tom smislu presudu od 5. ožujka 2019., Pethke/EUIPO, T‑169/17, neobjavljenu, EU:T:2019:135, t. 93. i navedenu sudsku praksu).
26 Međutim, u određenim slučajevima moguće je da se konkretna institucija, tijelo, ured ili agencija Unije osloni na opće presumpcije koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste prirode (vidjeti u tom smislu presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 55. i navedenu sudsku praksu).
27 Dakle, cilj je takvih presumpcija omogućiti predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji Unije da, oslanjajući se na takva općenita razmatranja, zaključe da otkrivanje određenih kategorija dokumenata u načelu ugrožava interes zaštićen iznimkom na koju se pozivaju, a da pritom nisu dužni konkretno i pojedinačno ispitati svaki od traženih dokumenata (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, t. 56. i navedenu sudsku praksu).
28 U tom smislu, iz sudske prakse proizlazi da je odluka kojom se uskraćuje otkrivanje dokumenta zbog toga što se na njega primjenjuje opća presumpcija povjerljivosti u dovoljnoj mjeri obrazložena ako obrazloženje te odluke omogućuje njezinu adresatu da shvati, s jedne strane, da se dotična institucija poziva na povjerljivost predmetnog dokumenta kako bi uskratila njegovo otkrivanje i, s druge strane, da se radi o dokumentu na koji se primjenjuje ta opća presumpcija povjerljivosti (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2019., ESB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, t. 55., i od 21. listopada 2020., ESB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, neobjavljenu, EU:C:2020:845, t. 62.).
29 Ovaj tužbeni razlog valja ispitati u svjetlu načela i sudske prakse, navedenih u točkama 21. do 28. ove presude.
30 U konkretnom slučaju, glavni razlog iz pobijane odluke temelji se na općoj presumpciji povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente vezane uz OLAF‑ove istrage na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Naime, iz pobijane odluke razvidno je da je OLAF smatrao da se na tražene dokumente primjenjuje iznimka predviđena tom odredbom, u kojoj se određuje da institucije moraju uskratiti pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija. OLAF je također smatrao, kao dodatni argument, da se na tražene dokumente primjenjuje iznimka vezana uz zaštitu procesa odlučivanja, utvrđena u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe br. 1049/2001 i, djelomično, iznimka iz članka 4. stavka 1. točke (b) iste uredbe, u skladu s kojim se pristup uskraćuje ako bi otkrivanje ugrozilo zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca.
O obrazloženju pobijane odluke u dijelu u kojem se temelji na zaštiti ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija
31 Kada je riječ o iznimci iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, u toj se odredbi određuje da institucije moraju uskratiti pristup dokumentu ako bi se njegovim otkrivanjem ugrozila zaštita ciljeva provođenja inspekcija, istraga i revizija.
32 U tom smislu, iz sudske prakse proizlazi da OLAF ima pravo pozvati se na opću presumpciju ugrožavanja ciljeva provođenja istraga, inspekcija i revizija kako bi uskratio otkrivanje dokumenata vezanih uz istragu ako je ona u tijeku ili je upravo zaključena i ako, u ovom potonjem slučaju, nadležna tijela još nisu odlučila, u razumnom roku, kako će postupiti po njegovu izvješću o istrazi (vidjeti presudu od 1. rujna 2021., Homoki/Komisija, T‑517/19, neobjavljenu, EU:T:2021:529, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
33 Naime, različiti istražni ili inspekcijski akti mogu i dalje biti obuhvaćeni iznimkom vezanom uz zaštitu provođenja inspekcija, istraga i revizija sve dok se odvijaju istražne ili inspekcijske aktivnosti, čak i ako je istraga ili posebna inspekcija povodom koje je doneseno izvješće čiji se pristup traži dovršena (vidjeti presudu od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, t. 110. i navedenu sudsku praksu).
34 Ipak, ako se prihvati tvrdnja da su različiti dokumenti koji su vezani uz provođenja inspekcija, istraga ili revizija obuhvaćeni iznimkom iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 sve dok nije odlučeno o daljnjem postupanju u tim postupcima, to bi značilo da se pristup navedenim dokumentima uvjetuje nastupanjem neizvjesnog, budućeg i možda dalekog događaja, ovisno o brzini i pažnji s kojom postupaju različita tijela (presuda od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, t. 111.).
35 Takvom rješenju proturječi cilj koji se sastoji od osiguravanja javnog pristupa dokumentima vezanima uz eventualne nepravilnosti počinjene u upravljanju financijskim interesima, kako bi se građanima dala mogućnost da djelotvornije nadziru zakonitost izvršavanja javnih ovlasti (vidjeti presudu od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija, T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, t. 112. i navedenu sudsku praksu).
36 Iz sudske prakse tako proizlazi da se opća presumpcija povjerljivosti dokumenata vezanih uz OLAF‑ove istrage primjenjuje sve dok tijela kojima je upućeno OLAF‑ovo završno izvješće o istrazi ne odluče koje radnje treba poduzeti u vezi s tim izvješćem, iskazujući namjeru u pogledu donošenja akata koji negativno utječu na dotične osobe ili pak nedonošenja takvih akata. Međutim, ako u trenutku kad institucija kojoj je podnesen zahtjev za pristup mora odgovoriti na taj zahtjev, navedena tijela nisu izrazila nikakvu namjeru, opća presumpcija povjerljivosti dokumenata vezanih uz OLAF‑ove istrage ne smije prelaziti razumni rok računajući od trenutka kada im je OLAF dostavio to izvješće (vidjeti u tom smislu presude od 26. svibnja 2016., International Management Group/Komisija, T‑110/15, EU:T:2016:322, t. 35. i navedenu sudsku praksu, te od 1. rujna 2021., Homoki/Komisija, T‑517/19, neobjavljenu, EU:T:2021:529, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
37 U kontekstu te sudske prakse treba ocijeniti je li pobijana odluka u dijelu u kojem se zasniva na općoj presumpciji na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, u dovoljnoj mjeri obrazložena.
38 Konkretno, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 28. ove presude, valja utvrditi je li obrazloženje pobijane odluke tužitelju omogućavalo da shvati, s jedne strane, da se Komisija pozvala na povjerljivost traženih dokumenata kao razlog za uskraćivanje njihova otkrivanja i, s druge strane, da se radilo o dokumentima na koje se primjenjuje ta opća presumpcija povjerljivosti.
39 U konkretnom slučaju valja istaknuti, kao prvo, da se u pobijanoj odluci navodi kako je OLAF smatrao da se na tražene dokumente primjenjuje iznimka iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 zbog opće presumpcije nemogućnosti pristupa dokumentima vezanima uz OLAF‑ove istrage, koju priznaje sudska praksa.
40 Dakle, obrazloženje pobijane odluke tužitelju je omogućavalo da shvati da se OLAF, kao razlog za uskraćivanje otkrivanja traženih dokumenata, pozvao na opću presumpciju povjerljivosti koja se na dokumente vezane uz OLAF‑ove istrage može primjenjivati na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
41 Kao drugo, iako se u pobijanoj odluci navodi da su traženi dokumenti dio OLAF‑ova istražnog spisa OC/2019/0766, treba napomenuti da, kada je riječ o činjeničnom aspektu, OLAF u točki 3. pobijane odluke navodi samo, s jedne strane, da je navedena istraga zaključena u prosincu 2020. i, s druge strane, da je njegovo završno izvješće dostavljeno Državnom odvjetništvu u Veneciji i Komisiji zajedno s preporukama u kojima su se navodile eventualne mjere praćenja. Isto tako, u točki 5. pobijane odluke navodi se da je OLAF‑ova konačna preporuka bila dostavljena nadležnim tijelima Komisije i nacionalnim pravosudnim tijelima, te da će, ako ta tijela namjeravaju poduzeti sankcije protiv osobe obuhvaćene istragom, ona morati pružiti pristup OLAF‑ovu završnom izvješću kako bi ta osoba mogla ostvariti svoja prava obrane.
42 Prvo, treba ipak istaknuti da se u obrazloženju pobijane odluke ne spominje činjenica, na koju se podsjeća u točki 13. ove presude, da je Komisija 11. ožujka 2021., dakle prije donošenja navedene odluke, tužitelju uputila prethodnu obavijest radi naplate iznosa od 417 234,68 eura te da ga je pozvala da dostavi eventualne primjedbe u roku od 30 dana.
43 Komisijino pokretanje postupka protiv tužitelja, nakon dostave OLAF‑ova izvješća, radi naplate najvećeg dijela uplaćenih iznosa za koje je na temelju završnog izvješća neovisnog revizora utvrđeno da nisu prihvatljivi, može se smatrati mjerom praćenja jedne od preporuka iz OLAF‑ova izvješća, a samim time i odlukom koja označava zaključenje istrage u smislu sudske prakse navedene u točki 32. ove presude.
44 Budući da se o tom pitanju u pobijanoj odluci ne govori, može se pretpostaviti kako je OLAF smatrao da ni predmet ni posljedica prethodne obavijest koja je tužitelju upućena 11. ožujka 2021. nije bilo zatvaranje istrage.
45 Međutim, razlozi za takvo tumačenje nisu razvidni iz obrazloženja pobijane odluke.
46 Komisija tako u pobijanoj odluci nije precizirala smatra li da prethodna obavijest koja je upućena tužitelju predstavlja mjeru praćenja iz OLAF‑ova izvješća o istrazi i, ako je tome tako, razloge zbog kojih je dostava navedenog izvješća Državnom odvjetništvu u Veneciji imala za posljedicu produljenje opće presumpcije povjerljivosti koja se primjenjuje na taj izvještaj.
47 Drugo, prema tumačenju pobijane odluke spomenutom u točki 44. ove presude, može se pretpostaviti da je OLAF smatrao da u trenutku donošenja pobijane odluke tijela kojima je upućeno njegovo završno izvješće još nisu bila odlučila, u razumnom roku, koje radnje treba poduzeti u vezi s tim izvješćem o istrazi.
48 Međutim, treba istaknuti da OLAF u pobijanoj odluci nije spomenuo točan datum kada je njegovo završno izvješće dostavljeno Komisiji i Državnom odvjetništvu u Veneciji.
49 Točno je, kao što proizlazi iz točke 9. ove presude, da je tužitelj bio obaviješten o toj dostavi u dopisu Komisije od dana 4. prosinca 2020.
50 Međutim, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 32. ove presude, na dokumente vezane uz upravo zaključenu OLAF‑ovu istragu primjenjuje se opća presumpcija povjerljivosti na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 kad nadležna tijela nisu još odlučila koje radnje treba poduzeti u vezi s odgovarajućim izvješćem o istrazi, ali samo pod uvjetom da se u trenutku donošenja odluke kojom se uskraćuje otkrivanje navedenih dokumenata rok koji je protekao od dostave OLAF‑ova izvješća nadležnim tijelima ne može smatrati nerazumnim.
51 Dakle, u konkretnom slučaju, kako bi tužitelja obavijestio da se na tražene dokumente u trenutku donošenja pobijane odluke primjenjivala opća presumpcija povjerljivosti koju mogu uživati dokumenti vezani uz njegove istrage, OLAF je u obrazloženju te odluke morao zauzeti stajalište o pitanju treba li se rok koji je protekao između trenutka dostave njegova izvješća Komisiji i Državnom odvjetništvu u Veneciji i trenutka donošenja pobijane odluke smatrati razumnim.
52 Osim toga, iako se može pretpostaviti da je OLAF smatrao da rok koji je protekao od dostave njegova završnog izvješća Komisiji i Državnom odvjetništvu u Veneciji u konkretnom slučaju nije bio nerazuman, razlozi za takvo tumačenje ne proizlaze iz obrazloženja pobijane odluke.
53 Stoga valja zaključiti da tužitelj bez informacija spomenutih u točkama 41. do 52. ove presude nije bio u mogućnosti, čitajući pobijanu odluku, shvatiti razloge zbog kojih je OLAF u trenutku donošenja pobijane odluke smatrao da se na tražene dokumente primjenjuje opća presumpcija povjerljivosti koju mogu uživati dokumenti vezani uz njegove istrage.
54 Kao treće, imajući u vidu manjkavost dijelova obrazloženja navedenog u pobijanoj odluci, ona Općem sudu ne omogućuje da ocijeni osnovanost drugog tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, a samim time ni da provede nadzor zakonitosti, zato što se na toj odredbi temelji ključni razlog iz pobijane odluke.
55 Naime, drugim tužbenim razlogom tužitelj je tvrdio da OLAF nije dokazao postojanje presumpcije povjerljivosti traženih dokumenata na temelju iznimke iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 te da mu je trebao odobriti pristup traženim dokumentima imajući u vidu namjeru Komisije, izraženu u prethodnoj obavijesti od 11. ožujka 2021., da na navodno nezakoniti način provede naplatu iznosa od 417 234,68 eura.
56 Komisija je u odgovoru na tužbu osporavala tužiteljeve navode tvrdeći među ostalim da se opća presumpcija povjerljivosti koju uživaju OLAF‑ova završna izvješća primjenjivala sve dok su mjere praćenja iz OLAF‑ovih istraga bile u tijeku i da su, kada je riječ o talijanskim pravosudnim tijelima, ona u trenutku donošenja pobijane odluke nedvojbeno provodila takve mjere praćenja.
57 Međutim, kao što je razvidno iz točaka 41. do 46. ove presude, iz obrazloženja pobijane odluke nije razvidno da je OLAF prilikom donošenja te odluke smatrao da su preporuke iz završnog izvješća o istrazi rezultirale određivanjem mjera praćenja kako od strane Komisije tako i Državnog odvjetništva u Veneciji. Naime, u pobijanoj se odluci ne spominje ni prethodna obavijest od 11. ožujka 2021. ni činjenica da je Državno odvjetništvo u Veneciji eventualno pokrenulo istragu.
58 S tim u vezi valja podsjetiti na to da ne postoji ni pravo institucija Unije da pred sudom Unije isprave svoje odluke koje nisu dovoljno obrazložene, ni obveza tog suda da uzme u obzir dodatna objašnjenja koja je donositelj predmetnog akta pružio tek tijekom postupka kako bi ocijenio poštovanje obveze obrazlaganja. Naime, takvo pravno stanje moglo bi unijeti pomutnju u podjelu nadležnosti između upravnih tijela i sudova Unije, slabeći nadzor zakonitosti i ugrožavajući ostvarivanje prava na žalbu (presuda od 11. lipnja 2020., Komisija/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, t. 58.).
59 Osim toga, čak ako se i prihvati tvrdnja da se dodatna pojašnjenja koja je Komisija iznijela tijekom postupka mogu smatrati ne kao dopuna obrazloženja pobijane odluke, već kao pojašnjenja koja su potrebna da bi se u potpunosti shvatila analiza na kojoj se temelje OLAF‑ovi zaključci, imajući u vidu tužiteljevu argumentaciju ipak treba reći da Komisija nije zauzela stajalište o pitanju predstavlja li prethodna obavijest od 11. ožujka 2021. mjeru praćenja koja zahtijeva zatvaranje istrage niti je, u slučaju da je tome tako, iznijela razloge zbog kojih samo dostavljanje OLAF‑ova izvješća Državnom odvjetništvu u Veneciji ima za posljedicu produljenje opće presumpcije povjerljivosti. Konačno, Komisija u svojim podnescima nije zauzela ni stajalište o pitanju je li u trenutku donošenja pobijane odluke bio protekao razuman rok računajući od dostave traženih dokumenata Komisiji i Državnom odvjetništvu u Veneciji.
60 Prema tome, Opći sud nije u mogućnosti ocijeniti je li se OLAF u trenutku donošenja pobijane odluke mogao zakonito pozivati na opću presumpciju povjerljivosti koja se mogla primjenjivati na dokumente vezane uz njegove istrage, na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
61 U svjetlu navedenih razmatranja valja zaključiti da pobijana odluka nije u dovoljnoj mjeri obrazložena u dijelu u kojem se temelji na iznimci iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
O obrazloženju pobijane odluke u dijelu u kojem se temelji na zaštiti procesa odlučivanja
62 Kada je riječ o iznimci vezanoj uz zaštitu procesa odlučivanja, u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 određuje se da se „[p]ristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem [još] nije odlučivala, odbija […] kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja [te] institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes”.
63 Članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001 određuje da se „[p]ristup dokumentu koji sadrži mišljenja za internu uporabu kao dio rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji odbija […] čak i nakon što je odluka donesena ako njegovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes”.
64 Dakle, samo za jedan dio dokumenata za internu uporabu, odnosno dokumente koji sadržavaju mišljenja koja su namijenjena za interno korištenje u okviru rasprava i preliminarnih konzultacija u dotičnoj instituciji, članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001 omogućava uskraćivanje pristupa čak i nakon što je odluka donesena, i to ako bi njihovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja te institucije (vidjeti presudu od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 79. i navedenu sudsku praksu; presuda od 15. siječnja 2013., Strack/Komisija, T‑392/07, neobjavljena, EU:T:2013:8, t. 235.).
65 Prema tome, primjena članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001 od strane institucije kojoj je podnesen zahtjev za pristup dokumentu pretpostavlja da navedena institucija mora objasniti konkretne razloge zbog kojih smatra da zaključenje upravnog postupka ne isključuje mogućnost da uskraćivanje pristupa i dalje bude opravdano s obzirom na opasnost od ozbiljnog ugrožavanja njezina procesa odlučivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 82. i navedenu sudsku praksu).
66 Konkretno, u pobijanoj se odluci navodi da je Opći sud u novijoj sudskoj praksi priznao da se opća presumpcija nemogućnosti pristupa primjenjuje na dokumente koji su dio OLAF‑ovih spisa, kao i da je smatrao da javno obznanjivanje dokumenata vezanih uz OLAF‑ove istrage na temelju Uredbe br. 1049/2001 može ozbiljno ugroziti ciljeve istražnih aktivnosti kao i Komisijin proces odlučivanja.
67 Dakle, prema obrazloženju pobijane odluke, otkrivanjem traženih dokumenata ozbiljno bi se ugrozio OLAF‑ov proces odlučivanja zato što bi otkrivanjem svoje strategije i metoda rada bila ozbiljno dovedena u pitanje potpuna neovisnost njegovih budućih istraga i njihovih ciljeva.
68 U tom pogledu valja s jedne strane istaknuti da se u obrazloženju pobijane odluke ne navodi na temelju koje je odluke Komisija mogla zaključiti da je upravni postupak na koji se odnose traženi dokumenti bio zaključen.
69 Konkretno, u pobijanoj se odluci ne navodi podudara li se odluka o zaključenju postupka izrade traženih dokumenata s dopisom od 4. prosinca 2020. kojim je OLAF obavijestio tužitelja o dostavi navedenih dokumenata Državnom odvjetništvu u Veneciji i Komisijinu GU‑u za međunarodnu suradnju i razvoj, ili s Komisijinim donošenjem jedne od mjera praćenja preporučenih u OLAF‑ovu završnom izvješću, kao što je pokretanje postupka naplate iznosa od 504 434,68 eura ili uvrštavanje tužitelja u EDES‑ovu bazu podataka.
70 S druge strane, treba istaknuti da obrazloženje pobijane odluke koje se navodi u točkama 66. i 67. ove presude nije uopće potkrijepljeno detaljnim podacima, upućivanjem na konkretan sadržaj traženih dokumenata, na temelju kojih bi bilo moguće shvatiti zbog čega je njihovo otkrivanje moglo ozbiljno ugroziti Komisijin proces odlučivanja.
71 Konačno, može se pretpostaviti da je Komisija namjeravala pozvati se na iznimku iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001 na osnovi opće presumpcije povjerljivosti koja proizlazi iz članka 4. stavka 2. treće alineje navedene uredbe, a koja se može primjenjivati na dokumente vezane uz OLAF‑ove istražne postupke.
72 Međutim, u takvom bi slučaju trebalo zaključiti da, s obzirom na to da pobijana odluka nije u dovoljnoj mjeri obrazložena u dijelu u kojem se temelji na iznimci iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, kao što proizlazi iz točke 61. ove presude, samim time nije ni u dijelu u kojem se temelji na iznimci iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka iste uredbe.
73 U svjetlu navedenih razmatranja valja zaključiti da pobijana odluka nije u dovoljnoj mjeri obrazložena u dijelu u kojem se temelji na iznimci iz članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
O obrazloženju pobijane odluke u dijelu u kojem se temelji na zaštiti privatnosti i integriteta pojedinca
74 Kada je riječ o iznimci vezanoj uz zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca predviđenoj u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1049/2001, iz pobijane odluke proizlazi da je taj razlog akcesorne naravi i da je ograničen u odnosu na glavni razlog iz navedene odluke koji se temelji na općoj presumpciji povjerljivosti koja se može primjenjivati na dokumente vezane uz OLAF‑ove istrage. Dakle, iako taj razlog opravdava OLAF‑ovo stajalište da tražene dokumente nije bilo moguće otkriti u cijelosti, on ne omogućava da se ocijeni razlog zbog kojeg je OLAF uskratio djelomični pristup tim dokumentima.
75 Prema tome, razlog iz pobijane odluke koji se temelji na iznimci vezanoj uz zaštitu privatnosti i integriteta pojedinca, predviđenoj u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1049/2001, nije sam po sebi dovoljna osnova za uskraćivanje pristupa traženim dokumentima.
76 Iz navedenih razmatranja slijedi da nijedan od razloga navedenih u pobijanoj odluci ne pruža opravdanje dovoljno da spriječi poništenje predmetne odluke, tako da ovaj tužbeni razlog treba prihvatiti bez potrebe da se ispituju ostali tužbeni razlozi koje je tužitelj istaknuo.
O zahtjevu da Komisija dostavi tražene dokumente
77 Tužitelj zahtijeva od Općeg suda da na temelju članka 91. točke (c) i članka 104. Poslovnika Općeg Suda naloži Komisiji da dostavi OLAF‑ovo završno izvješće kako bi se provjerilo, među ostalim, opravdava li iznimka iz članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001 uskraćivanje pristupa, makar i djelomičnog, traženim dokumentima.
78 U tom pogledu, u članku 91. točki (c) Poslovnika određuje se da mjere izvođenja dokaza uključuju, među ostalim, zahtijevanje podnošenja dokumenata kojima je institucija odbila pristup, u okviru postupka o zakonitosti tog odbijanja.
79 Nadalje, u članku 104. Poslovnika navodi se da kad je Općem sudu, u okviru postupka koji se tiče zakonitosti te odluke o odbijanju, na temelju mjere izvođenja dokaza iz članka 91. točke (c) istog poslovnika podnesen dokument kojemu je institucija odbila pristup, taj se dokument ne priopćuje drugim strankama.
80 Također valja podsjetiti da je Opći sud jedini koji ocjenjuje je li eventualno potrebno dopuniti informacije kojima on raspolaže u predmetima u kojima postupa (vidjeti presudu od 2. listopada 2014., Strack/Komisija, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, t. 77. i navedenu sudsku praksu), te da je na njemu da ocijeni relevantnost zahtjeva za određivanje mjere izvođenja dokaza s obzirom na predmet spora i nužnost provođenja te mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 3. srpnja 2019., PT/EIB, T‑573/16, EU:T:2019:481, t. 111. (neobjavljenu) i navedenu sudsku praksu).
81 Točno je da je, ako tužitelj ospori zakonitost odluke kojom mu se uskraćuje pristup dokumentu na temelju jedne od iznimaka iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001, tvrdeći da se iznimka na koju se pozvala dotična institucija ne primjenjuje na traženi dokument, Opći sud načelno dužan naložiti dostavu tog dokumenta i pregledati isti s ciljem pružanja sudske zaštite navedenoj stranci. Naime, da nije sam pregledao navedeni dokument, Opći sud ne bi bio u stanju ocijeniti in concreto je li navedena institucija mogla opravdano uskratiti pristup dokumentu na temelju spomenute iznimke i, posljedično, ocijeniti zakonitost odluke o uskraćivanju pristupa navedenom dokumentu (vidjeti u tom smislu presudu od 28. studenoga 2013., Jurašinović/Vijeće, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
82 Iz tužiteljeve argumentacije u konkretnom slučaju vidljivo je, međutim, da on smatra da Opći sud treba naložiti izvođenje dokaza kako bi se provjerilo je li iznimka iz članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001 opravdavala uskraćivanje pristupa, makar i djelomičnog, traženim dokumentima na temelju članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001.
83 Sukladno odredbi članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001, ako je jednom ili više spomenutih iznimaka obuhvaćen samo dio traženog dokumenta, ostali se dijelovi dokumenta objavljuju.
84 Međutim, iz sudske prakse proizlazi da, ako se opće presumpcije povjerljivosti primjenjuju na određene kategorije dokumenata, onda dokumenti koji su njima obuhvaćeni ne podliježu obvezi potpunog ili djelomičnog otkrivanja njihova sadržaja (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2019., AlzChem/Komisija, C‑666/17 P, neobjavljenu, EU:C:2019:196, t. 70. i navedenu sudsku praksu, te od 26. travnja 2016., Strack/Komisija, T‑221/08, EU:T:2016:242, t. 168. i navedenu sudsku praksu).
85 Dakle, samo u slučaju da tužitelj dokaže osnovanost drugog tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, Opći bi sud morao odgovoriti na pitanje je li iznimka iz članka 4. stavka 1. točke (b) navedene uredbe opravdavala uskraćivanje pristupa, makar i djelomičnog, traženim dokumentima.
86 Međutim, kao što proizlazi iz točke 60. ove presude, s obzirom na nedostatnost obrazloženja sadržanog u pobijanoj odluci, Opći sud nije u mogućnosti ocijeniti je li OLAF imao pravo pozvati se na opću presumpciju povjerljivosti u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
87 Prema tome, budući da Opći sud ne može odgovoriti na pitanje je li iznimka iz članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001 opravdavala uskraćivanje pristupa, makar i djelomičnog, traženim dokumentima, određivanje mjere izvođenja dokaza koju je zatražio tužitelj bilo bi suvišno, pa se predmetni zahtjev mora odbiti.
Troškovi
88 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
89 Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova, sukladno zahtjevu tužitelja.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se odluka od 26. travnja 2021. kojom je Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) društvu Eurecna SpA uskratio pristup njegovu završnom izvješću i njegovim prilozima po provođenju istrage OC/2019/0766/B4.
2. U preostalom dijelu tužba se odbija.
3. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 12. srpnja 2023.
Potpisi