FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 17 juli 2014(1)
Mål C‑416/13
Mario Vital Pérez
mot
Ayuntamiento de Oviedo
(begäran om förhandsavgörande från Juzgado Contencioso-Administrativo no 4 de Oviedo (Spanien))
”Likabehandling i arbetslivet – Förbud mot diskriminering på grund av ålder – Direktiv 2000/78 – Åldersgräns på 30 år för att delta i ett uttagningsprov för anställning inom en lokal poliskår – Skäl”
I – Inledning
1. Syftet med direktiv 2000/78(2) (nedan kallat direktivet) är att fastställa en allmän ram för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på någon av de grunder som anges i artikel 1 för att principen om likabehandling ska kunna genomföras i medlemsstaterna.
2. I linje med artikel 13 EG räknas ålder bland de grunder för diskriminering som anges i artikel 1 i direktivet.(3) Åldern är faktiskt den grund som inom ramen för tvister angående direktivets tillämpning har gett upphov till flest avgöranden från domstolens sida. Förbudet mot diskriminering på grund av ålder, som har fastställts som en allmän rättsprincip i gemenskapsrätten i domen Mangold(4), stadgas i artikel 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Den sistnämnda artikeln utgör således utgångspunkten för tolkning av bestämmelserna i direktivet.
3. Även om direktivet föreskriver ett förbud mot all diskriminering i arbetslivet som direkt eller indirekt sker på grund av ålder, uppställs det i direktivet en rad undantag. Några av dessa undantag gäller även övriga grunder för diskriminering som anges i artikel 1. Det är i synnerhet fråga om artikel 4.1 − som berörs av den första delen av tolkningsfrågan i förevarande mål – enligt vilken medlemsstaterna under vissa omständigheter får föreskriva att sådan särbehandling som föranleds av en egenskap som har samband med någon av de grunder som anges i direktivet inte ska utgöra diskriminering, om denna egenskap utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav på grund av yrkesverksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs. Andra undantag hänvisar däremot mer specifikt till ålder som grund för diskriminering. Enligt artikel 3.4 får medlemsstaterna föreskriva att direktivet inte ska tillämpas på försvarsmakten när det gäller diskriminering på grund av funktionshinder och ålder, medan artikel 6 − som berörs av den andra delen av tolkningsfrågan i förevarande mål − inrättar ett undantagssystem enligt vilket olika former av särbehandling på grund av ålder till följd av medlemsstaternas socialpolitiska åtgärder under vissa omständigheter kan vara motiverade.
4. Direktivet inrättar med andra ord ett särskilt regelverk för särbehandling som direkt eller indirekt sker på grund av ålder. Nämnda regelverk hittar sin förklaring dels i att åldern i princip inte uppfattas som en ”misstänkt” grund på samma sätt som ras eller kön(5) – eftersom diskriminering på grund av ålder inte har lika långa rötter i historien som diskriminering på grund av ras eller kön – dels i att åldern utgör en riskfaktor vars räckvidd och avgränsningar inte lätt kan fastställas.(6)
5. Ålderns specifika drag som grund för diskriminering i direktivets systematik är en av orsakerna till det stora antal fall där de nationella domstolarna har begärt att domstolen skulle meddela förhandsavgörande. Till största delen rörde de aktuella tolkningsfrågorna räckvidden av undantagen från förbudet mot all diskriminering på grund av nämnda kriterium. Begäran om förhandsavgörande från Juzgado Contencioso-Administrativo no 4 de Oviedo (Spanien), som har gett upphov till förevarande förfarande, gäller just detta område.
II – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
6. Begäran har framställts i ett mål mellan Mario Vital Pérez och Oviedo kommun, där Mario Vital Pérez har väckt talan avseende ett beslut antaget av Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Oviedo den 7 mars 2013 om godkännande av de särskilda kraven och urvalskriterierna i ett meddelande om uttagningsprov för tillsättning av 15 lokala polistjänster. Talan riktar sig huvudsakligen mot kriterium 3.2 i meddelandet, enligt vilket sökande inte får vara äldre än 30 år.
7. Mario Vital Pérez har gjort gällande att nämnda kriterium leder till en oberättigad uteslutning från uttagningsprovet och kränker hans grundläggande rätt till tillträde till offentliga tjänster på lika villkor, som föreskrivs i både den spanska grundlagen och i direktivet. Oviedo kommun har bestritt ansökan och anser huvudsakligen dels att meddelandet är förenligt med Asturiens regionallag 2/2007 (Ley del Principado de Asturias 2/2007, nedan kallad lag nr 2/2007), där det i artikel 32 föreskrivs att sökande i varje tjänstekategori inom de lokala poliskårerna inte får vara äldre än 30 år, dels att domstolen i domen Wolf(7) redan har uttalat sig för en sådan åldersgräns i ett mål som är snarlikt det förevarande.
8. Juzgado Contencioso-Administrativo de Oviedo hyser tvivel om lagenligheten av den omtvistade åldersgränsen och anser det nödvändigt att domstolen tolkar de relevanta bestämmelserna i direktivet för att lösa förevarande tvist. Juzgado Contencioso-Administrativo no 4 de Oviedo har därför ställt följande tolkningsfråga:
”Utgör artiklarna 2.2, 4.1 och 6.1 c i [direktivet] och artikel 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i den mån de förbjuder all diskriminering på grund av ålder, hinder mot att det i ett kommunalt meddelande – med uttrycklig tillämpning av en medlemsstats regionallag – fastställs en högsta åldersgräns på 30 år för tillträde till en tjänst som polis vid den lokala polismyndigheten?”
III – Bedömning
9. Det råder inga tvivel om att det fall som är föremål för målet vid den nationella domstolen omfattas av direktivets tillämpningsområde. I enlighet med artikel 3.1 a ska direktivet inom ramen för unionens befogenheter tillämpas ”på alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, i fråga om … [v]illkor för tillträde till anställning, till verksamhet som egenföretagare och till yrkesutövning, inklusive urvalskriterier och krav för anställning inom alla verksamhetsgrenar på alla nivåer i arbetslivet”. Genom att föreskriva att sökande i varje tjänstekategori inom de lokala poliskårerna inte får vara äldre än 30 år inrättar artikel 32 i lag nr 2/2007 således anställningskrav för en offentlig tjänst i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse i direktivet.(8)
10. Det råder inte heller några tvivel om att ifrågavarande lag inrättar en särbehandling på grund av ålder. I detta sammanhang erinrar jag om att enligt artikel 2.1 i direktivet avses med principen om likabehandling att det inte får förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på någon av de grunder som anges i artikel 1 i detta direktiv. I artikel 2.2 a i direktivet anges att, med avseende på tillämpningen av artikel 2.1 i direktivet, direkt diskriminering ska anses förekomma när en person på någon av de grunder som anges i artikel 1 i direktivet behandlas mindre förmånligt än en annan person som befinner sig i en jämförbar situation.(9) Tillämpningen av artikel 32 i lag nr 2/2007 får till följd att en del personer, på grund av att de är äldre än 30 år, behandlas mindre förmånligt än andra personer som befinner sig i en jämförbar situation. Denna bestämmelse medför därför en direkt särbehandling på grund av ålder i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktivet.(10)
11. Den enda fråga som har ställts i målet vid den nationella domstolen, avseende vilken den hänskjutande domstolen har begärt domstolens förhandsavgörande, är således huruvida nämnda särbehandling utgör direkt diskriminering i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktivet, eller huruvida den kan omfattas av något av undantagen i artiklarna 4.1 och 6.1 i direktivet.
A – Tolkningen av artikel 4.1 i direktivet
12. I punkt 1 i artikel 4 i direktivet, som har rubriken ”Yrkeskrav”, stadgas att medlemsstaterna får ”föreskriva att sådan särbehandling som föranleds av en egenskap som har samband med någon av de grunder som anges i artikel 1 inte skall utgöra diskriminering, om denna egenskap utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav på grund av yrkesverksamhetens natur eller det sammanhang där den utförs, förutsatt att målet är legitimt och kravet proportionerligt”.(11)
13. Den spanska regeringen, den italienska regeringen, den tyska regeringen och den franska regeringen är av den uppfattningen att den omtvistade åldersgränsen i målet vid den nationella domstolen är motiverad med stöd av ovannämnda bestämmelse, eftersom för vissa insatser som utförs av de lokala polistjänstemännen är de fysiska kraven utomordentligt höga, och under alla omständigheter högre än det normala, vilket innebär att endast unga tjänstemän kan uppfylla dessa. Att införa en sådan gräns tjänar således syftet att säkerställa att den lokala poliskåren är funktionsduglig och välfungerande, det vill säga att nyanställda tjänstemän kan utföra de fysiskt mest krävande uppgifterna under en relativt lång period av sin karriär. Både den hänskjutande domstolen, sökanden i det nationella målet och kommissionen hyser däremot tvivel om lagenligheten av den omtvistade åldersgränsen.
14. Mot bakgrund av domstolens klargöranden i domen Wolf – som både den hänskjutande domstolen och, om än med motsatt argumentation, alla intervenienterna har hänvisat till – får medlemsstaterna med stöd av artikel 4.1 i direktivet avvika från principen om likabehandling om en egenskap som har samband med grunden för särbehandlingen, och inte grunden i sig, utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav för den aktuella yrkesverksamheten eller dess utövning. Det ska även utredas huruvida det mål som eftersträvas med lagstiftningen är legitimt och huruvida kravet är proportionerligt.(12)
15. I denna dom, som handlade om den högsta åldersgräns på 30 år som en tysk delstat föreskriver för tillträde till mellannivå inom brandkårens tekniska avdelning, har domstolen för det första preciserat att syftet att säkerställa att de tjänster som anges i skäl 18 i direktivet är funktionsdugliga och välfungerande,(13) bland vilka även polisen räknas, ska uppfattas som ett ”berättigat mål” i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet.(14)
16. I förevarande mål vid den nationella domstolen skulle de ifrågavarande bestämmelserna − om man utgår från, som i synnerhet den spanska regeringen har gjort gällande, att bestämmelserna verkligen tjänar ett sådant syfte, vilket det ytterst ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa(15) − därför kunna motiveras med stöd av nämnda bestämmelse i direktivet, under förutsättning att de övriga villkoren i direktivet är uppfyllda.
17. För det andra har domstolen i domen Wolf utifrån vad den tyska regeringen har gjort gällande, slagit fast att kravet på att besitta en ”särskilt hög fysisk kapacitet” kan anses vara ett verkligt och avgörande yrkeskrav för den aktuella tjänsten i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet. I detta hänseende har domstolen påpekat att, till skillnad från de lednings- och befälsuppgifter som utförs av brandkårens tekniska avdelning, kännetecknas arbetsuppgifterna för tjänster på mellannivå i huvudsak av att de är fysiskt krävande. De som innehar dessa tjänster deltar i att bekämpa bränder, rädda människor i nöd, utföra olika uppgifter som hänger samman med miljöskydd, rädda djur och skydda samhället mot farliga djur samt att utföra stöduppgifter.(16)
18. Jag är inte övertygad om att samma slutsats kan dras i förevarande fall vad gäller de lokala polistjänstemännen i Asturien. Det framgår av beslutet om hänskjutande att dessa tjänstemäns verksamhet omfattar flera insatsområden, både insatser ”under utryckning” som exempelvis att anhålla brottsverkare, vilka kan kräva användning av fysisk styrka, och arbetsuppgifter som psykiskt och fysiskt sett är mindre ansträngande som exempelvis att dirigera trafik.(17) Arbetsuppgifterna för de lokala poliskårerna i Spanien har således ett bredare och mera varierat spektrum än arbetsuppgifterna för tjänstemännen på mellannivå inom brandkårens tekniska avdelning, vilkas arbetsuppgifter var föremål för domstolens granskning i den ovannämnda domen Wolf. Enligt uppgifterna i den domen ska brandmännen utföra mestadels, om inte uteslutande, arbetsuppgifter under utryckning, vilket ställer höga fysiska krav.
19. För det tredje har domstolen påpekat att kravet om att besitta en hög fysisk kapacitet för att utföra arbetsuppgifter på mellannivå inom brandkårens tekniska avdelning är knutet till ålder. I detta sammanhang har domstolen baserat sig på av den tyska regeringen presenterade forskningsrön inom arbetsmedicin och idrottsmedicin, av vilka det framgick att lungkapaciteten, muskulaturen och uthålligheten minskar med åldern. Mot denna bakgrund har domstolen slagit fast att några av arbetsuppgifterna för de anställda i nämnda tjänst, som exempelvis att bekämpa bränder eller rädda människor i nöd, kräver särskilt hög fysisk kapacitet och endast kan utföras av yngre tjänstemän eller under alla omständigheter av tjänstemän som inte har fyllt 45 år (vad gäller brandbekämpning) eller 50 år (räddningsarbete).
20. Enligt min uppfattning föreligger det inte uppgifter som gör att samma slutsatser kan dras i förevarande fall. För det första är argumentet i den spanska regeringens yttranden om att den fysiska form som de lokala polistjänstemännen ska ha går att jämföra med den fysiska form som enligt domstolens avgörande i den ovannämnda domen Wolf krävs av brandmän som rycker ut för att bekämpa bränder och rädda människor i nöd(18) baserat på enkla påståenden, som inte understöds av omständigheter eller upplysningar som gör det möjligt att analysera dessa kårers specifika situation. För det andra, som påpekats ovan, verkar det på grundval av upplysningarna i beslutet om hänskjutande och den spanska regeringens yttranden vara så att de flesta arbetsuppgifter för de spanska lokala polistjänstemännen inte kräver utomordentlig fysisk kapacitet. Det framgår däremot tydligt av den nämnda domen Wolf att arbetsuppgifterna för tjänstemännen på mellannivå inom brandkårens tekniska avdelning i sin helhet, eller åtminstone de uppgifter som mest kännetecknar denna tjänsts funktion, uppställer ett sådant krav.
21. Mera allmänt framgår det av ovanstående överväganden att de förhållanden mot bakgrund av vilka domstolen har uttalat sig för den ifrågavarande åldersgränsen i domen Wolf inte föreligger i förevarande fall. Till skillnad mot domstolens ståndpunkt i nämnda dom går det enligt min mening inte att dra den slutsatsen att den omständigheten att man besitter en ”särskilt hög fysisk kapacitet” utgör ett verkligt och avgörande yrkeskrav för tjänsten som lokal polistjänsteman, såsom den beskrivs i beslutet om hänskjutande. Nämnda övervägande påverkas inte av den omständigheten, som understrukits i synnerhet av den spanska regeringen och den franska regeringen, att utförande av nämnda arbetsuppgifter kan innebära användning av vapen. Det ska tilläggas att en viss fysisk kapacitet visserligen kan krävas för en del av de lokala polistjänstemännens arbetsuppgifter men det går enligt min uppfattning inte att mot bakgrund av de till domstolen framställda upplysningarna dra den slutsatsen att nämnda kapacitet ofrånkomligt är knuten till ett visst åldersspann och att personer över en viss ålder inte kan besitta denna kapacitet, såsom domstolen kom fram till i målet Wolf.
22. Härav följer att, vad gäller frågan huruvida den omtvistade åldersgränsen är nödvändig och således proportionerlig, det inte heller går att dra den slutsatsen, som däremot domstolen har gjort i den ovannämnda domen Wolf, att syftet att säkerställa att den lokala poliskåren är funktionsduglig och välfungerande kräver att det upprätthålls en viss åldersfördelning inom kåren, vilket i sin tur ställer krav på att det endast rekryteras tjänstemän som inte har fyllt 30 år.(19)
23. Vad gäller frågan huruvida åldersgränsen är proportionerlig vill jag även påpeka att det inte framgår av beslutet om hänskjutande att tjänstemännen som har uppnått en viss ålder automatiskt omplaceras till arbetsuppgifter som är mindre fysiskt krävande eller inte innebär användning av vapen. I nämnda beslut nämns däremot att det är möjligt för tjänstemän i aktiv tjänst inom den nationella poliskåren eller vissa regioner att på egen begäran bli omplacerade till en annan tjänst från och med 58 års ålder, det vill säga först 7 år innan personerna i fråga ska pensioneras vid 65 års ålder.
24. Mot denna bakgrund får man utgå från att besittning av den fysiska kapacitet som krävs för att utföra arbetet som lokal polistjänsteman lämpligen bedöms genom de, i övrigt väldigt stränga, fysiska prov och de uteslutningar på grund av medicinska tillstånd som uppställs i det omtvistade meddelandet om uttagningsprov. Således är den ifrågavarande åldersgränsen inte nödvändig.
25. Det ska erinras om att i den mån artikel 4.1 tillåter undantag från en grundläggande princip i unionsrätten ska den tolkas restriktivt. Som uttryckligen nämns i skäl 23 i direktivet får nämnda undantag användas under ”mycket begränsade omständigheter”.(20) Enligt min mening hör förevarande fall inte till någon av dessa omständigheter.
26. Mot bakgrund av det ovan anförda ska artikel 4.1 i direktivet enligt min uppfattning tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen som fastställer en högsta åldersgräns på 30 år för att delta i ett uttagningsprov för anställning vid den lokala poliskåren.
B – Tolkning av artikel 6.1 i direktivet
27. I enlighet med artikel 6.1 i direktivet ”får medlemsstaterna föreskriva att särbehandling på grund av ålder inte skall utgöra diskriminering om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning, och sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga”.(21)
28. Denna bestämmelse inrättar ett undantagssystem där ålder ges ”specifika drag” jämfört med övriga grunder för diskriminering som anges i direktivet.(22) Enligt direktivet får medlemsstaterna i sin nationella rätt införa bestämmelser som föreskriver särbehandling på grund av ålder för de situationer som annars skulle utgöra direkt diskriminering i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktivet.(23) ”Då nämnda befogenhet för medlemsstaterna utgör ett undantag från principen om förbud mot diskriminering,(24) får den emellertid endast utövas med iakttagande av villkoren i artikel 6.1 i direktivet.”(25)
29. Det är därför nödvändigt att fråga sig dels om införandet i spansk lagstiftning av den i målet vid den nationella domstolen omtvistade åldersgränsen syftar till ett berättigat mål i den mening som avses i nämnda bestämmelse, som på ett objektivt och rimligt sätt kan motivera den därav följande särbehandlingen, dels huruvida en sådan gräns utgör ett lämpligt och nödvändigt sätt för att uppfylla nämnda mål.
a) Fastställandet av de eftersträvade målen
30. Jag vill först och främst påpeka att det varken framgår av beslutet om hänskjutande eller handlingarna i målet att de bestämmelser som ligger till grund för det i målet vid den nationella domstolen aktuella meddelandet om uttagningsprov uttryckligen hänvisar till de mål som anges i artikel 6.1 i direktivet för att motivera den omtvistade fastställda åldersgränsen. En sådan omständighet är dock i sig inte tillräcklig för att utesluta att nämnda gräns ändå kan vara motiverad med stöd av nämnda bestämmelse.(26) Domstolen har nämligen slagit fast att om det saknas precisering av syftet med den nationella lagstiftningen kan syftet härledas från ”omständigheter, som framgår av det sammanhang i vilket åtgärden har vidtagits”.(27)
31. När domstolen enligt numera fast praxis medger att bedömningen av ”uppgifter rörande sammanhanget” kan ersätta avsaknaden av en uttryckt hänvisning i de ifrågavarande nationella bestämmelserna, ter sig ramen för användning av sådan bedömning fortfarande otydlig. I vissa fall har domstolen gjort en noggrann rekonstruktion av syftena med nämnda bestämmelser genom att basera sig på uppgifterna från den hänskjutande domstolen eller i handlingarna i målet.(28) I andra fall har domstolen nöjt sig med att hänvisa till den berörda medlemsstatens yttranden, även om åberopandet av mål som kan omfattas av undantaget i artikel 6.1 i direktivet var knapphändigt preciserat.(29) Domstolen har i övrigt slagit fast att medlemsstaterna får åberopa och lägga fram bevis för andra syften än dem som har fastställts av den hänskjutande domstolen eller som de nationella bestämmelserna uttryckligen hänvisar till.(30) Avslutningsvis har domstolen inte uteslutit att den i sin bedömning kan ta hänsyn inte bara till mål som anförs av den berörda medlemsstaten, utan även av intervenerande medlemsstater.(31)
32. I detta hänseende är det lämpligt att erinra om att artikel 6.1 i direktivet föreskriver ett begränsat undantag från den grundläggande principen om förbud mot diskriminering på grund av ålder, som motiveras av särskilda socialpolitiska överväganden i en bestämd medlemsstat.
33. Tillämpningen av nämnda undantag förutsätter att det vidtas en specifik nationell åtgärd som eftersträvar vissa särskilda mål. I det fall dessa mål inte uttryckligen anges, måste de åtminstone tydligt kunna härledas från den aktuella åtgärdens sammanhang. Även om direktivet enligt domstolens uttalande i domen The Incorporated Trustees of the National Council for Ageing inte medför någon skyldighet för medlemsstaterna att införa en särskild förteckning över sådana former av särbehandling som kan motiveras av ett berättigat mål i överensstämmelse med nämnda artikel 6.1(32) eller någon uppräkning av de mål som motiverar särbehandlingen, kräver både rättssäkerhetsprincipen och möjligheten att göra domstolsprövning dels att målen med de nationella bestämmelser som inför ett undantag från förbud mot diskriminering på grund av ålder är klart fastställda av medlemsstaten, dels att det föreligger tillräckliga bevis för att de är berättigade i den mening som avses i den ifrågavarande bestämmelsen.
34. Det ska tilläggas att domstolen har klargjort att ”[a]llmänna påståenden om att en viss åtgärd är avsedd att ingå i sysselsättningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken eller yrkesutbildningspolitiken [inte räcker] för att visa att målet med den aktuella åtgärden kan motivera att det görs undantag” med stöd av artikel 6.1 i direktivet samt att medlemsstaterna enligt nämnda bestämmelse har ”bevisbördan för att det eftersträvade målet är berättigat, varvid beviskraven är högt ställda”.(33)
35. Ovanstående överväganden utesluter att det kan tas hänsyn till andra mål än dem som nämns i den ifrågavarande åtgärden eller har angetts av den hänskjutande domstolen – som är den enda instans som är behörig att tolka de tillämpliga nationella bestämmelserna – och/eller som kan härledas från åtgärdens sammanhang, också mot bakgrund av förtydligandena från den berörda medlemsstaten.
36. Som anförts ovan anges i den lag genom vilken den omtvistade åldersgränsen har införts inte skälen till ett sådant lagstiftningsval i förevarande fall. Beslutet om hänskjutande innehåller endast en underförstådd hänvisning till behovet av att säkerställa en rimligt lång anställningsperiod innan personerna i fråga ska pensioneras eller omplaceras till annan tjänst. Handlingarna i målet innehåller inga kompletterande uppgifter. Den spanska regeringen har å sin sida genom att hänvisa till generaladvokaten Bots förslag till avgörande i den ovannämnda domen Wolf(34) åberopat sysselsättningspolitiska mål som hänger samman med förvaltningen av den lokala poliskåren, exempelvis att åstadkomma en jämn åldersfördelning inom nämnda kår som säkerställer att dess olika arbetsuppgifter utförs. Nämnda regering har också gjort gällande att anställning av tjänstemän som kan utföra sådana arbetsuppgifter under en tillräckligt lång period innan personerna i fråga ska pensioneras eller omplaceras till annan tjänst också bidrar till att uppnå målet att begränsa de offentliga utgifterna, eftersom nyanställningar således inte behöver göras lika ofta. Detta mål, i linje med den nationella politiken om att begränsa de offentliga utgifterna, är en av flera åtgärder som har vidtagits för att återställa den spanska ekonomin.
37. Mot bakgrund av ovanstående, och utan att det påverkar den omständigheten att det ytterst ankommer på den nationella domstolen att fastställa det mål som i verkligheten eftersträvas med de ifrågavarande bestämmelserna,(35) förefaller den i målet vid den nationella domstolen omtvistade åtgärden enligt de uppgifter som domstolen förfogar över tjäna följande syften: i) behovet av att säkerställa en rimligt lång anställningsperiod innan personerna i fråga ska pensioneras, ii) att åstadkomma en jämn åldersfördelning inom den lokala poliskåren för att säkerställa att kåren är funktionsduglig och välfungerande, samt iii) en anställningspolitik som präglas av kostnadsbesparingar.
38. Jag tycker däremot inte att vikt ska tillmätas de mål som har anförts av den tyska regeringen, den italienska regeringen och den franska regeringen eller som kan härledas från deras yttranden, vilka i synnerhet har att göra med behov inom yrkesutbildningen, främjandet av sysselsättning av ungdomar och den allmänna säkerheten, eftersom nämnda mål inte kan ha något samband med den i målet vid den nationella domstolen omtvistade åtgärden. I min fortsatta analys kommer jag dock att ta hänsyn till dessa mål för det fall domstolen skulle inta ett annat förhållningssätt än det av mig föreslagna och således besluta att de är relevanta i förevarande fall.
b) Frågan huruvida syftena och de eftersträvade målen är berättigade
39. Det råder inget tvivel om att eventuella utbildningskrav för den aktuella arbetsuppgiften eller behovet av att säkerställa en rimligt lång anställningsperiod innan personerna i fråga ska pensioneras utgör berättigade mål för att motivera fastställandet av en högsta åldersgräns för anställning (och således för deltagandet i ett uttagningsprov för anställning). Nämnda mål är uttryckligen angivna i artikel 6.1 andra stycket c i direktivet.
40. Enligt min uppfattning är det dock inte lika ostridigt att syftet att åstadkomma en jämn åldersfördelning med avseende på att säkerställa att den lokala poliskåren är funktionsduglig och välfungerande utgör ett berättigat mål i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
41. I detta hänseende ska det erinras om att de mål som kan anses vara ”berättigade” i den mening som avses i nämnda artikel 6.1, och som därför kan motivera att undantag görs från principen om förbud mot diskriminering på grund av ålder, enligt domstolen är ”socialpolitiska mål, som rör till exempel sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning”.(36)
42. Det går visserligen inte att förneka att en funktionsduglig och välfungerande poliskår, både på nationell och lokal nivå, uppfyller ett mål av allmänt intresse, men detta mål räknas inte bland dem mot bakgrund av vilka medlemsstaterna enligt domstolens praxis får avvika från principen om förbud mot diskriminering på grund av ålder i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet.
43. Att inte alla mål av allmänt intresse som eftersträvas av medlemsstaterna kan tillmätas vikt för tillämpningen av nämnda artikel 6.1 framgår tydligt av domstolens dom (stora avdelningen) i målet Prigge m.fl. I nämnda avgörande har domstolen först påpekat att ”de mål som omnämns i denna bestämmelse [är] relaterade till sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesutbildning” och sedan uteslutit att ett sådant mål som flygsäkerhet omfattas av nämnda mål.(37) Det stämmer att domstolen i domen Fuchs och Köhler, som meddelades strax före den ovannämnda domen Prigge m.fl., verkar ha medgett att även syftet att erbjuda en offentlig sektor av hög kvalitet, i det fallet domstolsväsendet, kan tillmätas vikt vid tillämpningen av undantaget i artikel 6.1 i direktivet. Det framgår dock tydligt av punkterna 50 och 53 i domen att nämnda mål har ansetts som relevant endast i den mån det inom ramen för sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiska överväganden i den berörda medlemsstaten åtföljs av andra mål, däribland i synnerhet syftet att främja sysselsättningen hos yngre yrkesutövare och deras befordran.(38)
44. Som påpekats ovan har domstolen dessutom i domen Wolf prövat syftet att säkerställa att mellannivån inom brandkårens tekniska avdelning är funktionsduglig och välfungerande, vilket åberopades av den tyska regeringen och har gemensamma drag med det av den spanska regeringen i förevarande fall åberopade syftet, uteslutande inom ramen för undantaget i artikel 4.1 i direktivet, detta trots att den hänskjutande domstolens tolkningsfrågor endast rörde artikel 6.1. Efter att ha hänvisat till skäl 18 i direktivet, enligt vilket direktivet ”i synnerhet inte [får] leda till att försvarsmakten, polisen, kriminalvårdsmyndigheterna eller räddningstjänsten åläggs att anställa eller ge fortsatt anställning åt personer som inte har den förmåga som krävs för att utföra samtliga uppgifter som de kan åläggas att utföra med hänsyn till dessa myndigheters legitima krav på att vara funktionsdugliga”, har domstolen i punkt 39 i nämnda dom preciserat att ”syftet att säkerställa en funktionsduglig och välfungerande yrkesbrandkår utgör ett berättigat mål, i den mening som avses i artikel 4.1 i direktivet”. På motsvarande sätt har domstolen i domen Petersen(39) prövat målet att skydda hälsan endast mot bakgrund av artikel 2.5 i direktivet, trots att den hänskjutande domstolen i det fallet baserade sin bedömning på artikel 6.1.
45. På samma sätt kan de berättigade målen i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet enligt min uppfattning inte omfatta mål avseende den allmänna säkerheten, som i allmänna ordalag har anförts av några av de intervenerande regeringarna, såtillvida de inte åtföljs av socialpolitiska mål, exempelvis dem som angetts i den aktuella bestämmelsen.
46. Liknande överväganden kan enligt min mening göras vad gäller målet att ge företräde åt en anställningspolitik som bidrar till att begränsa utgifterna och således även att begränsa den offentliga förvaltningens utgifter, vilket den spanska regeringen också har gjort gällande i sina yttranden.
47. I detta hänseende ska det erinras om att domstolen har preciserat att de berättigade mål som kan motivera en särbehandling på grund av ålder i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet ”skiljer sig … från de rent individuella skäl som hänför sig till arbetsgivarens situation, såsom att minska kostnaderna eller att förbättra konkurrenskraften”.(40)
48. Det är självklart att målet att begränsa utgifterna, när arbetsgivaren är en offentlig förvaltning, i princip sammanfaller med ett mål av allmänt intresse på samma sätt som dem i artikel 6.1 i direktivet. Detta enda övervägande är i sig enligt min uppfattning dock inte tillräckligt för att anta att ett sådant mål räknas bland de berättigade målen enligt nämnda bestämmelse. Utifrån ett sådant synsätt skulle nämligen all särbehandling på grund av ålder som bidrar till att begränsa de offentliga utgifterna enbart på denna grund kunna motiveras med stöd av artikel 6.1 i direktivet.(41) Detta skulle resultera i en otillbörlig utvidgning av ett undantag från den grundläggande principen om förbud mot diskriminering. Enligt unionslagstiftaren ska nämnda undantag endast gälla inom tydligt fastställda gränser. Det ska därför tolkas restriktivt av unionsdomstolarna.
49. Domstolen har för övrigt klart uttalat sig i denna riktning i domen Fuchs och Köhler. Enligt domstolen ”utgör inte unionsrätten något hinder för medlemsstaterna att beakta budgethänsyn parallellt med politiska, sociala eller demografiska överväganden”, men detta under förutsättning att de då särskilt iakttar den allmänna principen om förbud mot diskriminering på grund av ålder.(42) Domstolen har påpekat att ”[b]udgetöverväganden kan … ligga till grund för medlemsstaternas socialpolitiska val och påverka arten av och omfattningen av de åtgärder som medlemsstaterna önskar vidta. Enbart sådana överväganden kan däremot inte utgöra ett berättigat mål” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet.(43)
50. Vad gäller, mer specifikt, målet att åstadkomma en jämn åldersfördelning inom en viss bransch vill jag erinra om att domstolen har slagit fast att målet är berättigat med avseende på tillämpningen av undantaget i artikel 6.1 i direktivet endast i den mån nämnda mål syftar till att främja sysselsättningspolitiska mål, med andra ord först och främst att främja anställning, i synnerhet av yngre personer(44), för att kunna åstadkomma en bättre fördelning av arbetet mellan generationerna(45). Det ska tilläggas att de domar i vilka domstolen har uttalat sig för att ett sådant mål är berättigat rörde nationella åtgärder som fastställde obligatorisk pensionering för arbetstagare som uppnått pensionsåldern(46) eller automatisk pensionering av dessa.(47)
51. Förevarande fall skiljer sig klart från ovanstående situation, dels eftersom det är fråga om en högsta åldersgräns för tillträde till den aktuella tjänsten, vilket således omfattar en större persongrupp och inte bara de personer som befinner sig i slutet av sitt arbetsliv, dels därför att fördelningen mellan åldersgrupper, som enligt den spanska regeringen utgör ett berättigat mål, inte tjänar syftet att främja nya anställningar − och således sysselsättningen − utan snarare att begränsa dem, med det uttryckta målet att begränsa de relaterade offentliga utgifterna.
52. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden framgår det att bland de ovan anförda målen endast de som hänger samman med antingen utbildningskrav eller behovet av att säkerställa en rimligt lång anställningsperiod innan personerna i fråga ska pensioneras eller omplaceras till annan tjänst kan anses som ”berättigade mål” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet.
c) Frågan huruvida medlen är nödvändiga och lämpliga
53. Den omtvistade åldersgränsen kan motiveras på ett objektivt och rimligt sätt av de i föregående punkt anförda målen, under förutsättning att lagstiftningen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå sådana mål och motsvarar dessa mål på ett sammanhängande och systematiskt sätt.(48)
54. Bedömningen av huruvida den ifrågavarande åtgärden är proportionerlig utgör hörnstenen vid prövningen av huruvida tillämpningen av undantaget i artikel 6.1 är berättigad. Bedömningen ska således vara ingående och får inte anses som tillräcklig i det fall den berörda medlemsstaten nöjer sig med att framställa allmänna påståenden om att en viss åtgärd är avsedd att uppnå målen för dess socialpolitik.(49) Som domstolen har slagit fast i domen Mangold innebär hänsynen till proportionalitetsprincipen nämligen att det vid varje undantag från en individuell rättighet så långt som möjligt ska göras en avvägning mellan principen om likabehandling och de krav som det eftersträvade målet är förenat med.(50)
55. Det ska erinras om att även om medlemsstaterna enligt fast rättspraxis i detta avseende obestridligen förfogar över ett stort utrymme för skön i valet av åtgärder för att genomföra vissa syften inom området för social- och arbetsmarknadspolitik,(51) har domstolen understrukit att detta utrymme för skönsmässig bedömning emellertid inte får leda till att genomförandet av principen om icke-diskriminering på grund av ålder undergrävs.(52)
56. Det ankommer i princip på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den ifrågavarande åtgärden utgör ett ”lämplig[t] och nödvändig[t]” medel, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet, för att uppnå det socialpolitiska mål som eventuellt har identifierats. Denna prövning ska ske mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter och med beaktande av möjligheten att med andra medel uppnå nämnda mål.(53) Jag vill dock påpeka att domstolen, mot bakgrund av en begäran om förhandsavgörande, inte låter bli att, mot bakgrund av de uppgifter som domstolen förfogar över, göra en egen, ibland mycket detaljerad, bedömning av huruvida den ifrågavarande åtgärden är proportionerlig för att ge den hänskjutande domstolen upplysningar om unionsrättens tolkning.
57. I förevarande fall är jag av den uppfattningen att den omtvistade åldersgränsen går utöver vad som kan antas vara nödvändigt när det gäller utbildningskraven för att kunna tillträda tjänsten som lokal polistjänsteman samt för att säkerställa att en nyanställd person kan utöva tjänsten under en rimligt lång anställningsperiod innan personen i fråga ska pensioneras eller omplaceras till annan tjänst.
58. När det gäller yrkesutbildningen − ett skäl som, vilket påpekats ovan, den franska regeringen har anfört i sina yttranden, men som inte förefaller räknas bland de mål som eftersträvas av lagstiftaren i Asturien − framgår det av det ifrågavarande meddelandet om uttagningsprov, som har överlämnats med handlingarna i målet, att de sökande som har klarat nämnda uttagningsprov före tillträde till tjänsten måste genomgå en period av ”selektiv utbildning” vars längd fastställs av den regionala skolan för lokala poliskårer eller av Oviedo kommun.(54) Om nu en sådan utbildningsperiod förmodas vara i över ett eller två år,(55) har den inte en sådan karaktär som kan motivera att tillträde till nämnda tjänst nekas för en viktig kategori av arbetstagare, bland vilka räknas personer i åldersgrupper som, även om de inte befinner sig precis i början av sitt arbetsliv, inte har kommit så långt i det. När det gäller arbetstagare som sökanden i målet vid den nationella domstolen, vilka placerar sig i åldersgrupperna närmast den omtvistade åldersgränsen, kan förlusten av chanser till följd av uteslutningen från att delta i ett uttagningsprov leda till ännu större skada, eftersom ifrågavarande arbetstagare dels har långt kvar till den ålder där de kan intjäna pensionsrättigheter, dels oftare har försörjningsbörda.(56)
59. Liknande överväganden gäller också syftet att säkerställa att nyanställda tjänstemän kan utöva tjänsten under en rimligt lång anställningsperiod innan personerna i fråga ska pensioneras eller omplaceras till annan tjänst, vilket den hänskjutande domstolen underförstått har hänvisat till. Enligt uppgifterna från den hänskjutande domstolen går de lokala polistjänstemännen i pension vid 65 år och kan omplaceras till annan tjänst vid 58 år. Detta innebär att en person som får tillträde till nämnda tjänst när vederbörande har fyllt 30 år, och i synnerhet om personen i fråga på samma sätt som sökanden i målet vid den nationella domstolen placerar sig i åldersgrupperna närmast den omtvistade åldersgränsen, kan utöva tjänsten, inklusive de mest operativa arbetsuppgifterna, under en rimligt lång anställningsperiod innan personen i fråga har rätt att omplaceras till annan tjänst på grund av ålder eller når pensionsåldern. I detta hänseende ska det erinras om att det för att delta i den specifika uttagningen grundad på meriter med avseende på förflyttning krävs enligt det ifrågavarande meddelandet om uttagningsprov att sökanden har minst 15 år kvar till pensionsåldern, vilket höjer den högsta åldersgränsen från 30 till 50 år och inför ett motsägelsefullt element i tillträdeskraven som direkt eller indirekt har samband med ålder.(57)
60. Under dessa omständigheter förefaller den omtvistade åldersgränsen inte vara proportionerlig med de analyserade målen och kan således inte motiveras på ett objektivt och rimligt sätt av dessa.
61. För fullständighetens skull ska det tilläggas att varken de behov som har samband med den allmänna säkerheten eller syftet att säkerställa att den lokala poliskåren är funktionsduglig – som de intervenerande regeringarna har gjort gällande – enligt min uppfattning kan motivera den omtvistade åldersgränsen med stöd av artikel 6.1, även om det antas att de räknas bland dem som eftersträvas av lagstiftaren i Asturien och som kan antas vara berättigade mål i den mening som avses i den aktuella bestämmelsen.
62. I detta sammanhang vill jag bara påpeka att särbehandling som följer av att en sådan åldersgräns fastställs inte förefaller vara strängt nödvändig för att säkerställa att ovannämnda mål uppfylls. Detta bekräftas bland annat av flera omständigheter, nämligen av att ingen sådan gräns har fastställts för tillträde till tjänsten som polistjänsteman inom den spanska nationella polisen(58) och som lokal polistjänsteman i andra autonoma regioner än Asturien, av att en högre högsta åldersgräns är fastställd i lagstiftningen i andra autonoma regioner, av att den spanska högsta domstolen har förklarat den motsvarande åldersgränsen för att delta i uttagningsprovet för tillsättning av tjänst som inspektorselev vid rikspolisen vara rättsstridig(59), samt av att en debatt kring lagenligheten av den omtvistade åldersgränsen i målet vid den nationella domstolen pågår inom Asturiens lagstiftningsorgan.
63. De olikartade lösningar som har antagits på nationell och regional nivå leder inte bara till att nödvändigheten av den ifrågavarande åtgärden kan ifrågasättas, utan utgör också ett motsägelsefullt element i den berörda medlemsstatens lagstiftning. Enligt fast rättspraxis är en lagstiftning endast ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet, om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt.(60)
64. Det stämmer att domstolen i domen Fuchs och Köhler har slagit fast att, inom ramen för kompetensfördelningen mellan centrala och regionala myndigheter i en medlemsstat, i dåvarande fall förbundsrepubliken Tyskland, en ”skillnad i tid mellan de ändringar som gjorts av en lag i … en delstat och de ändringar som införts i en annan … delstat … inte i sig innebär att den aktuella lagstiftningen ska betraktas som inkonsekvent”, i och med att ändringsrytmen kan variera mellan olika lokala organ för att beakta regionala särdrag.(61) I förevarande fall förefaller det däremot inte vara så att den ifrågavarande åldersgränsen har upprätthållits med hänsyn till den socioekonomiska situationen i Asturien. Däremot verkar den hänskjutande domstolen utesluta att särdragen i denna region kan motivera en annan lösning än den som Spanien har inriktat sig på såväl centralt som lokalt.
d) Utfallet av bedömningen enligt artikel 6.1 i direktivet
65. Mot bakgrund av det ovan anförda och de uppgifter som domstolen förfogar över är jag av den uppfattningen att särbehandling på grund av ålder, som är underförstådd i den fastställda högsta åldersgränsen i det omtvistade meddelandet om uttagningsprov, inte kan motiveras med stöd av artikel 6.1 i direktivet.
IV – Förslag till avgörande
66. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara frågan från Juzgado Contencioso-Administrativo no 4 de Oviedo på följande sätt:
Artiklarna 4.1 och 6.1 i rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell bestämmelse såsom den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen som fastställer en högsta åldersgräns på 30 år för att delta i ett uttagningsprov för anställning vid den lokala poliskåren.