ROZSUDEK TRIBUNÁLU (prvního senátu)
26. března 2020(*)
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Auditní zpráva o řízení lidských zdrojů EACEA – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu“
Ve věci T‑646/18,
Laurence Bonnafous, s bydlištěm v Bruselu (Belgie), zastoupená A. Blot a S. Rodriguesem, advokáty
žalobkyně,
proti
Evropské komisí, zastoupené C. Ehrbar a K. Herrmann, jako zmocněnkyněmi,
žalované,
jejímž předmětem je návrh podaný na základě článku 263 SFEU a znějící na zrušení rozhodnutí Komise C(2018) 6753 final ze dne 9. října 2018, kterým se zamítá žádost o přístup k závěrečné auditní zprávě o řízení lidských zdrojů Výkonné agentury pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast (EACEA) z roku 2018 podaná žalobkyní dne 21. ledna 2018,
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení H. Kanninen, předseda, N. Półtorak (zpravodajka) a M. Stancu, soudkyně,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobkyně, Laurence Bonnafous, byla smluvní zaměstnankyní Výkonné agentury pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast (EACEA).
2 Dne 30. července 2018 zaslala žalobkyně e-mail oddělení vnitřního auditu Evropské komise, v němž na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) požádala o přístup k dokumentu označenému uvedeným oddělením jako „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency [Ares(2018) 361356]“ (Závěrečná auditní zpráva – Audit oddělení vnitřního auditu Komise ohledně řízení lidských zdrojů EACEA, dále jen „požadovaný dokument“).
3 Dopisem ze dne 9. srpna 2018 oddělení vnitřního auditu Komise žalobkyni přístup k požadovanému dokumentu odepřelo. Toto odepření bylo v podstatě založeno na výjimce stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, který stanoví, že unijní orgán může přístup k dokumentu odepřít, pokud by jeho zpřístupnění mohlo vést k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na jeho zpřístupnění. Mělo totiž za to, že zpřístupnění požadovaného dokumentu v této fázi by vedlo k porušení ochrany cílů sledovaných inspekcí, vyšetřováním a auditem, kterým se věnoval tento dokument, jelikož by bránilo účinnému provedení doporučení, která obsahoval, a jelikož s tím související následná opatření nebyla zcela dokončena.
4 Dopisem ze dne 29. srpna 2018 podala žalobkyně potvrzující žádost o přístup k požadovanému dokumentu.
5 E-mailem ze dne 19. září 2018 informovala Komise žalobkyni, že původní lhůta stanovená pro odpověď na potvrzující žádost o přístup, kterou předložila, musí být prodloužena o 15 pracovních dnů, a je tedy třeba stanovit v tomto ohledu novou lhůtu, která měla uplynout dne 10. října 2018.
6 Dne 9. října 2018 přijala Komise rozhodnutí C(2018) 6753 final (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým potvrzující žádost žalobkyně o přístup k dokumentu zamítla. Měla v podstatě za to, že výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 vykládaná ve světle čl. 99 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1, dále jen „finanční nařízení“), brání předčasnému zpřístupnění auditní zprávy, které by mohlo ohrozit nezaujatost a nezávislost auditu, a dále že neexistuje převažující veřejný zájem, který by odůvodnil neuplatnění této výjimky.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
7 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu podala dne 26. října 2018 žalobkyně projednávanou žalobu.
8 Dopisem došlým kanceláři Tribunálu téhož dne požádala žalobkyně o spojení věci T‑614/17, Bonnafous v. EACEA, s projednávané věci. Dne 5. prosince 2018 se Komise postavila proti spojení obou věcí.
9 Dne 21. prosince 2018 předložila žalobkyně kanceláři Tribunálu nový důkazní návrh.
10 Rozhodnutím ze dne 7. ledna 2019 předseda třetího senátu Tribunálu rozhodl, že projednávaná věc nebude s věcí T‑614/17 spojena.
11 Komise předložila žalobní odpověď kanceláři Tribunálu dne 31. ledna 2019.
12 Dne 7. března 2019 doručila žalobkyně kanceláři Tribunálu repliku.
13 Dne 17. dubna 2019 doručila Komise kanceláři Tribunálu dupliku.
14 Vzhledem ke změně složení senátů Tribunálu byla na základě čl. 27 odst. 5 jednacího řádu Tribunálu soudkyně zpravodajka přidělena k prvnímu senátu, kterému byla tudíž přidělena i tato věc.
15 Vzhledem k tomu, že účastnice řízení ve stanovené lhůtě nenavrhly nařízení jednání, Tribunál, který pokládal věc na základě písemností ve spise za dostatečně objasněnou, rozhodl, že v souladu s čl. 106 odst. 3 jednacího řádu rozhodne bez konání ústní části řízení.
16 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí,
– uložil žalované náhradu nákladů řízení.
17 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou,
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
18 Žalobkyně uplatňuje na podporu žaloby tři žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 15 odst. 3 SFEU, článku 42 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a nařízení č. 1049/2001. Druhý žalobní důvod vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, která vyplývá z článku 296 SFEU a článku 41 Listiny. A konečně třetí žalobní důvod vychází z porušení zásady proporcionality.
19 Tribunál považuje za vhodné započít zkoumání žaloby přezkumem druhého žalobního důvodu.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 296 ES a článku 41 Listiny
20 Žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí není dostatečně odůvodněno. Zejména tvrdí, že rizika jsou označena podmiňovacím způsobem a bez jakéhokoli odkazu na specifické důvody, které by je umožnily definovat nebo získat i jen jejich náčrt. Vyjadřuje tak politování nad tím, že toto abstraktní odůvodnění se opírá o velmi vágní úvahy. Mimoto tvrdí, že existují rozpory mezi odůvodněním uvedeného rozhodnutí a obsahem dopisu ze dne 19. září 2018, který jí byl zaslán generálním tajemníkem Komise za účelem odůvodnění odkladu odpovědi na potvrzující žádost, kterou žalobkyně předložila. Podle ní totiž bylo uvedené prodlení v dopise vysvětlováno nutností shromáždit všechny informace nezbytné pro odpověď na žádost o přístup k dokumentu, kterou předložila. V daném rozhodnutí přitom není po těchto informacích ani stopy. Ve fázi repliky ohledně druhého žalobního důvodu žalobkyně rovněž tvrdila, že Komise každopádně nesplnila svou povinnost poskytnout pomoc a informovat veřejnost vyplývající z čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1049/2001.
21 Komise s touto argumentací nesouhlasí.
22 Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU, jakož i čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud je mohl přezkoumat (viz rozsudek ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, bod 147 a citovaná judikatura).
23 Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech daného případu. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také na jeho celkové souvislosti, jakož i na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, bod 150 a citovaná judikatura). Pokud jde o žádost o přístup k dokumentům, musí dotčený orgán, pokud takový přístup odepře, prokázat v každém konkrétním případě na základě informací, kterými disponuje, že dokumenty, k nimž je požadován přístup, skutečně spadají pod výjimky vyjmenované v nařízení č. 1049/2001 (rozsudky ze dne 10. září 2008, Williams v. Komise, T‑42/05, EU:T:2008:325, bod 95, a ze dne 7. července 2011, Valero Jordana v. Komise, T‑161/04, nezveřejněný, EU:T:2011:337, bod 49).
24 Orgánu, který odepřel přístup k dokumentu, tedy podle judikatury přísluší, aby poskytl odůvodnění umožňující porozumět a ověřit, zda má požadovaný dokument souvislost s oblastí pokrytou uplatněnou výjimkou a zda je potřeba ochrany související s touto výjimkou skutečná (viz rozsudek ze dne 4. května 2012, In ‘t Veld v. Rada, T‑529/09, EU:T:2012:215, bod 118 a citovaná judikatura).
25 Kromě toho, i když je Komise povinna uvést důvody pro uplatnění jedné z výjimek z práva na přístup stanovených nařízením č. 1049/2001 na daný případ, není povinna poskytnout informace jdoucí nad rámec toho, co je nezbytné k tomu, aby žadatel o přístup pochopil důvody, které vedly k jejímu rozhodnutí, a aby Tribunál mohl vykonat přezkum jeho legality (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. ledna 2008, Terezakis v. Komise, T‑380/04, nezveřejněný, EU:T:2008:19, bod 119).
26 Právě s ohledem na tyto skutečnosti je třeba určit, zda Komise v projednávané věci splnila požadavky vyplývající z článku 296 SFEU a článku 41 Listiny.
27 Zaprvé žalobkyně tvrdí, že v napadeném rozhodnutí jsou rizika, na která Komise odkazuje za účelem odůvodnění svého odepření zpřístupnit požadovaný dokument, uvedena čistě hypoteticky, bez jakéhokoli odkazu na konkrétní důvody, které by je umožnily vymezit.
28 V tomto ohledu je třeba uvést, že důvody, na nichž je založeno napadené rozhodnutí, v něm jsou jasně uvedeny.
29 V daném rozhodnutí totiž měla Komise s ohledem na obecnou domněnku důvěrnosti v podstatě za to, že případné zpřístupnění požadovaného dokumentu by mohlo ohrozit cíle dotčeného auditu. Měla tak za to, že takové zpřístupnění by mohlo ohrozit nerušený průběh a nezávislost auditu, zejména pokud jde o následná opatření, která je třeba učinit, jakož i jejich schválení oddělením interního auditu. Měla tedy za to, že existuje předvídatelné riziko, že atmosféra vzájemné důvěry mezi EACEA a uvedeným oddělením by zpřístupněním požadovaného dokumentu byla narušena, což by mohlo mít negativní dopad na zohlednění relevantních doporučení.
30 S ohledem na výše uvedené skutečnosti je nutno konstatovat, že Komise v napadeném rozhodnutí jasně uvedla rizika, kvůli kterým měla za to, že cíle dotčeného auditu mohly být ohroženy zpřístupněním požadovaného dokumentu.
31 V tomto ohledu je třeba upřesnit, že v této fázi není namístě rozhodovat o opodstatněnosti důvodů uvedených v napadeném rozhodnutí. Přezkum existence a rozsahu odůvodnění rozhodnutí Komise totiž spadá pod přezkum podstatných formálních náležitostí, a tedy formální legality tohoto rozhodnutí. Je třeba jej odlišit od přezkumu opodstatněnosti odůvodnění tohoto rozhodnutí, který je součástí přezkumu jeho materiální legality (viz rozsudek ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 67 a citovaná judikatura) a který bude v projednávaném případě rozveden v rámci analýzy prvního žalobního důvodu.
32 Zadruhé žalobkyně tvrdí, že odůvodnění napadeného rozhodnutí je příliš abstraktní, jelikož se opírá o velmi vágní úvahy.
33 V tomto ohledu je třeba, jak vyplývá ze shrnutí uvedeného v bodě 29 výše, uvést, že Komise měla v napadeném rozhodnutí zejména za to, že kromě rizik, kterým by byly vystaveny cíle dotčeného auditu, kdyby byl požadovaný dokument zpřístupněn, by takovému zpřístupnění rovněž bránila skutečnost, že výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 je třeba vykládat ve světle čl. 99 odst. 6 finančního nařízení. Komise navíc připomněla nutnost rozlišovat mezi administrativními činnostmi a legislativními postupy, přičemž požadavek transparentnosti se u posledně uvedených jeví jako zásadnější, což žalobkyně nezpochybňuje.
34 Je přitom třeba poznamenat, že důvody uvedené v bodě 33 výše představují dostatečné informace poskytnuté žalobkyni k tomu, aby mohla zjistit, zda je napadené rozhodnutí opodstatněné, nebo zda je stiženo vadou umožňující zpochybnit jeho platnost. Na základě těchto důvodů totiž byla žalobkyně s to pochopit konkrétní důvody, proč měla Komise v projednávaném případě za to, že se na požadovaný dokument vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. V tomto ohledu je ostatně třeba konstatovat, že žalobkyní tvrzená nemožnost mít za to, že je třeba provést takový výklad uvedené výjimky, je jádrem argumentace, kterou rozvinula v rámci prvního žalobního důvodu, který uplatňuje. Mimoto je třeba rovněž konstatovat, že uvedené důvody jsou dostatečné k tomu, aby Tribunálu umožnily provést soudní přezkum legality napadeného rozhodnutí.
35 Nelze proto zpochybnit, že napadené rozhodnutí splňuje podmínky zakotvené judikaturou, tak jak byly připomenuty v bodech 22 až 25 výše. Argument žalobkyně, podle kterého je odůvodnění napadeného rozhodnutí příliš abstraktní, musí být tudíž rovněž odmítnut.
36 Zatřetí žalobkyně tvrdí, že odůvodnění napadeného rozhodnutí neodpovídá odůvodnění uvedenému v e-mailu, který jí byl zaslán dne 19. září 2018.
37 Je však třeba poznamenat, že cílem dotčeného e-mailu bylo pouze sdělit žalobkyni, že Komise nebyla schopna odpovědět na její potvrzující žádost o přístup k požadovanému dokumentu v původně stanovené lhůtě. Uvedený e-mail tedy v žádném případě neměl uvádět důvody, proč by případně bylo třeba uvedenou žádost zamítnout.
38 Z toho vyplývá, že tento argument žalobkyně nemůže zpochybnit dostatečnost odůvodnění napadeného rozhodnutí, a je tedy třeba jej z tohoto důvodu odmítnout.
39 Začtvrté žalobkyně ve fázi repliky tvrdila, že Komise každopádně nesplnila svou povinnost poskytnout pomoc a informovat veřejnost vyplývající z čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1049/2001.
40 Je třeba připomenout, že čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že „[o]rgány poskytují občanům informace o tom, jak a kde se [kde] mohou být podávány žádosti o přístup k dokumentům“.
41 V tomto ohledu je třeba konstatovat, že žalobkyně nepředkládá žádný důkaz, který by mohl prokázat, že Komise v projednávaném případě nesplnila povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 ani ostatně to že jí tvrzené údajné nedostatečné odůvodnění napadeného rozhodnutí zakládá takové nesplnění povinnosti poskytnout pomoc a informace stanovené daným ustanovením.
42 V tomto ohledu, jak již bylo připomenuto v bodech 2 až 6 výše, je třeba uvést, že žalobkyně nejprve požádala o přístup k požadovanému dokumentu tím, že dne 30. července 2018 zaslala oddělení interního auditu Komise e-mail. To na něj řádně odpovědělo dopisem ze dne 9. srpna 2018. Žalobkyně následně zpochybnila posouzení zaslané uvedeným oddělením tím, že dne 29. srpna 2018 podala potvrzující žádost o přístup. Komise na tuto potvrzující žádost dne 9. října 2018 řádně odpověděla přijetím napadeného rozhodnutí poté, co dne 19. září 2018 informovala žalobkyni, že lhůta pro odpověď na uvedenou žádost musí být prodloužena o patnáct dnů.
43 Je třeba rovněž upřesnit, že žalobkyně nezpochybňuje řádnost postupu, který vedl k přijetí napadeného rozhodnutí. Z výše uvedených úvah ostatně vyplývá, že žalobkyně byla dostatečně seznámena s tím, jak a kde se mohou být podávány žádosti o přístup k dokumentům, k tomu, aby mohla spornou žádost o přístup podat. Kromě toho je nesporné, že Komise na ni odpověděla s řádnou péčí.
44 V tomto kontextu je nutno konstatovat absenci jakékoliv informace v argumentaci žalobkyně, která by mohla prokázat, že Komise nesplnila svou povinnost poskytnout pomoc, tak jak je stanovena v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1049/2001, nebo že takové nesplnění povinnosti může mít dopad na legalitu napadeného rozhodnutí. Mimoto žalobkyně nepředkládá nic, co by mohlo vysvětlit souvislost, kterou spatřuje mezi tímto údajným nesplněním povinnosti a odůvodněním daného rozhodnutí, které je přitom předmětem tohoto žalobního důvodu.
45 Argument žalobkyně směřující k uplatnění toho, že Komise nesplnila povinnost poskytnout pomoc a informovat veřejnost vyplývající z čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1049/2001, proto není opodstatněný. Musí být tedy odmítnut.
46 Druhý žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout v plném rozsahu.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 15 odst. 3 SFEU, článku 42 Listiny a nařízení č. 1049/2001
47 Žalobkyně v podstatě tvrdí, že Komise v napadeném rozhodnutí nesprávně odmítla zpřístupnit požadovaný dokument s poukazem na výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Tento žalobní důvod lze rozdělit na čtyři části.
48 V první části žalobkyně tvrdí, že audit, v jehož rámci byl požadovaný dokument vypracován, byl v okamžiku, kdy žádala o přístup k němu, ukončen. V tomto ohledu samotný název dokumentu, tedy „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares(2018)361356)“, jakož i úvahy uvedené v napadeném rozhodnutí, podle nichž „[EACEA] na základě závěrečné auditní zprávy souhlasila s provedením navržených doporučení“, prokazují podle ní dokončení dotčeného auditu. Kromě toho dokument nazvaný „HR Annual Plan“ (Roční plán lidských zdrojů), vypracovaný samotnou EACEA, tato tvrzení potvrzuje tím, že stanoví nápravná opatření, která prokazují, že bylo dosaženo konečné fáze auditu. Mimoto z posledně uvedeného dokumentu podle žalobkyně vyplývá, že sedm kroků navrhovaných v požadovaném dokumentu bylo v plném rozsahu uskutečněno a je důvodné předpokládat, že zbývající dvě opatření, navržená v požadovaném dokumentu, by byla zcela realizována, neboť při vypracování dokumentu nazvaného „HR Annual Plan“ již byly provedeny ze 70 % a 80 %. Žalobkyně ve fázi repliky uvedla, že na základě doporučení v auditní zprávě bylo již zcela realizováno deset podstatných opatření. Na podporu této argumentace vypracovala souhrnnou zprávu obsahující analýzu míry realizace opatření prováděných EACEA. V tomto ohledu však tvrdí, že jelikož se výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 lze dovolávat za účelem odepření přístupu k dokumentu pouze v případě, že jeho zpřístupnění může ohrozit cíle sledované auditní činností, není v projednávané věci z důvodu dokončení dotčeného auditu použitelná. V každém případě je nepřijatelné, aby přístup k požadovanému dokumentu závisel na nahodilé, budoucí a vzdálené události.
49 Ve druhé části žalobkyně tvrdí, že argument Komise, podle kterého je třeba čekat na to, aby doporučení formulovaná v požadovaném dokumentu poté, co je EACEA provedla, byla před povolením jejich zveřejnění vyřízena, je v rozporu s cílem sledovaným nařízením č. 1049/2001 i s právem na transparentnost přiznaným články 15 SFEU a 42 Listiny. To bylo ostatně již Tribunálem konstatováno v rozsudku ze dne 9. června 2010, Éditions Jacob v. Komise (T‑237/05, EU:T:2010:224). V každém případě žalobkyně tvrdí, že obecný rozsah, který Komise dala pojmu „cíle vyšetřování“, vyplývá z jejího neutralizačního výkladu práva na transparentnost, který nelze přijmout. Mimoto dovolatelnost určitých obecných domněnek nemůže být podle žalobkyně systematicky vyvozována pro všechna vyšetřovací nebo auditní řízení, neboť výjimky ze zásady transparentnosti musí být vykládány restriktivně a musí být omezeny na specifické okolnosti daného řízení, jak to prokazuje bod 123 rozsudku ze dne 9. června 2010, Éditions Jacob v. Komise (T‑237/05, EU:T:2010:224).
50 Ve třetí části žalobkyně tvrdí, že ustanovení vycházející ze sekundárního práva nemůže bezdůvodně omezovat základní právo, jehož právní síla je rovnocenná právní síle primárního práva. Proto je třeba odmítnout argument Komise, podle kterého výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 musí být vykládána ve světle čl. 99 odst. 6 finančního nařízení, který stanoví, že „zprávy a zjištění interního auditora […] jsou veřejně dostupné poté, co interní auditor schválí opatření přijatá k jejich provedení“. Ve fázi repliky žalobkyně tvrdila, že bere na vědomí, že uvedená výjimka musí být vykládána v souladu s čl. 99 odst. 6 finančního nařízení. Má však za to, že možnost dovolávat se takové povinnosti důvěrnosti nemohla v projednávaném případě zbavit Komisi povinnosti provést konkrétní a individuální přezkum požadovaného dokumentu, jelikož po dokončení uvedeného dokumentu nebyla Komise již oprávněna uplatnit výjimku vycházející z posledně uvedeného ustanovení ani obecnou domněnku ochrany auditu.
51 Ve čtvrté části žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí nesplňuje test rozumně předvídatelného rizika. Riziko zásahu do nerušené povahy a nezávislosti dotčeného šetření je v něm totiž vyjádřeno čistě hypoteticky. Naproti tomu nezbytnost uplatnit dotčenou výjimku ani nezbytnost uplatnit výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 na celý požadovaný dokument v něm nejsou prokázány. K odůvodnění uvedeného rozhodnutí se proto nelze dovolávat obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění. S ohledem na tyto úvahy má žalobkyně za to, že v projednávaném případě nebylo třeba k odůvodnění zpřístupnění uvedeného dokument uplatňovat existenci převažujícího veřejného zájmu. V každém případě však podpůrně poukazuje na zjevně nesprávné posouzení, kterým je dané rozhodnutí stiženo. Domnívá se totiž, že se v něm má nesprávně za to, že její argumenty předložené za účelem získání přístupu k dokumentu jsou „spíše soukromé povahy“. Komise přitom měla určit, o jaké soukromé zájmy se jednalo, a posoudit, zda dovolávání se obecných zásad transparentnosti postačovalo k vyloučení potřeby ochrany daného dokumentu.
52 Komise s touto argumentací nesouhlasí.
53 Tribunál považuje za užitečné nejprve zkoumat společně první až třetí část a následně část čtvrtou.
K první až třetí části
54 Úvodem, co se týče práva veřejnosti na přístup k dokumentům unijních orgánů, je třeba připomenout, že podle článku 42 Listiny má „[k]aždý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič“. Z článku 15 odst. 3 první věty SFEU rovněž vyplývá, že „[k]aždý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě má právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie bez ohledu na použitý nosič“.
55 Současně je třeba připomenout, že cílem nařízení č. 1049/2001 přijatého na základě čl. 255 odst. 2 ES je, jak plyne z jeho článku 1 ve spojení s bodem 4 jeho odůvodnění, poskytnout veřejnosti co možná nejširší právo na přístup k dokumentům orgánů (rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, C 514/11 P a C 605/11 P, EU:C:2013:738, bod 40).
56 Je však třeba připomenout, že za zvláštních okolností může být toto právo na přístup omezeno. V článku 15 odst. 3 druhém pododstavci SFEU je tak zejména stanoveno, že „[o]becné zásady a omezení z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon […] práva na přístup k dokumentům, stanoví Evropský parlament a Rada formou nařízení řádným legislativním postupem“. Z jeho znění tedy jasně vyplývá, že uvedené meze mohou být stanoveny nařízeními.
57 Nařízení č. 1049/2001 tak v článku 4 stanoví režim výjimek, který orgánům umožňuje odepřít přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení jednoho ze zájmů chráněných tímto článkem (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 59 a citovaná judikatura).
58 V tomto ohledu ostatně judikatura připomněla, že právo na přístup k dokumentům podléhá určitým omezením založeným na důvodech veřejného nebo soukromého zájmu, přičemž upřesnila, že jelikož se takové výjimky odchylují od zásady zpřístupnění dokumentů veřejnosti v co největší míře, musí být vykládány a používány striktně (rozsudek ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, body 62 a 63).
59 Mezi výjimkami z práva na přístup figuruje i výjimka uvedená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, podle níž orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění daného dokumentu.
60 Režim výjimek podle článku 4 nařízení č. 1049/2001, konkrétně podle odstavce 2 uvedeného článku, je založen na zvažování protichůdných zájmů v dané situaci, tj. na jedné straně zájmů, k jejichž prospěchu by sloužilo zpřístupnění dotčených dokumentů, a na druhé straně zájmů, jež by toto zpřístupnění ohrozilo. Rozhodnutí o žádosti o přístup k dokumentům závisí na tom, kterému zájmu je třeba dát v projednávaném případě přednost (rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738, bod 42).
61 Kromě toho, pokud je orgán požádán o zpřístupnění dokumentu, je povinen posoudit v každém jednotlivém případě, zda se na tento dokument vztahují výjimky z práva přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů vyjmenované v článku 4 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, EU:C:2008:374, bod 35).
62 Právě s ohledem na výše uvedené úvahy je třeba se v projednávané věci vyjádřit k otázce, zda bylo odůvodněné, jak tvrdí Komise, odepřít žalobkyni přístup k požadovanému dokumentu na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 vykládaném ve světle čl. 99 odst. 6 finančního nařízení, především pak z důvodu, že existovalo předvídatelné riziko, že by jeho zpřístupnění ohrozilo cíl dotčeného auditu tím, že by znesnadňovalo provedení doporučení, která v něm figurují, ze strany EACEA.
63 Z argumentace žalobkyně v podstatě vyplývá, že tato zpochybňuje použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 na požadovaný dokument, jakož i její výklad ve světle čl. 99 odst. 6 finančního nařízení z důvodu, že audit, v jehož rámci byl tento dokument vyhotoven, byl v době, kdy podala žádost o přístup k uvedenému dokumentu, již dokončen. Podle žalobkyně by totiž bylo v rozporu s cílem sledovaným nařízením č. 1049/2001, jakož i se zásadou transparentnosti, kdyby bylo nutné vyčkat, až budou doporučení uvedená v závěrečné auditní zprávě provedena, než budou moci dokumenty, které se k nim vztahují, být zpřístupněny bez obav z ohrožení cílů sledovaných daným auditem.
64 Zaprvé, co se týče fáze, v níž se dotčený audit nacházel v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí, je třeba připomenout, že požadovaný dokument je závěrečnou zprávou oddělení interního auditu Komise, která je součástí administrativního spisu týkajícího se auditu řízení lidských zdrojů v EACEA.
65 V tomto ohledu je třeba bez dalšího konstatovat, že projednávaný případ se liší od věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 12. května 2015, Technion a Technion Research & Development Foundation v. Komise (T‑480/11, EU:T:2015:272), který mj. Komise v napadeném rozhodnutí uplatnila jako příklad. Tribunál měl totiž v bodě 66 uvedeného rozsudku za to, že „ke dni přijetí [dotčeného] rozhodnutí ještě nebyla přijata závěrečná zpráva ukončující audit a nadále byla možná a myslitelná další vyšetřování v souvislosti s tímto auditem“. Je přitom nesporné, že v projednávaném případě byla v době přijetí napadeného rozhodnutí konečná zpráva již přijata.
66 Jak však vyplývá z písemností vložených do spisu, zejména ze shrnutí vypracovaného samotnou žalobkyní, do 24. října 2018 byla provedena pouze některá z doporučení formulovaných v požadovaném dokumentu, což znamená, že v době přijetí napadeného rozhodnutí ještě nebyla provedena všechna uvedená doporučení.
67 Z výše uvedených úvah proto vyplývá, že i když konečná zpráva ukončující auditní řízení byla v okamžiku podání žádosti o přístup ke sporným dokumentům již skutečně přijata, prováděcí opatření vztahující se k uvedenému auditu nicméně v době přijetí napadeného rozhodnutí byla stále realizována.
68 Zadruhé, pokud jde o tvrzení žalobkyně, že čekání na to, aby doporučení formulovaná v požadovaném dokumentu byla před povolením jeho zveřejnění Komisí vyřízena, je v rozporu s cílem sledovaným nařízením č. 1049/2001 i s právem na transparentnost přiznaným články 15 SFEU a 42 Listiny, je třeba konstatovat následující.
69 V napadeném rozhodnutí měla Komise zejména za to, že výjimku z práva na přístup k dokumentům vycházející z čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 je třeba vykládat ve světle čl. 99 odst. 6 finančního nařízení. V každém případě je třeba uvést, že nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1), které dle svého čl. 281 odst. 1 zrušilo finanční nařízení s účinností od 2. srpna 2018, ve svém čl. 118 odst. 9 obsahuje ustanovení v podstatě přebírající znění čl. 99 odst. 6 finančního nařízení.
70 V tomto ohledu je třeba upřesnit, že čl. 99 odst. 6 finančního nařízení stanoví, že „zprávy a zjištění interního auditora i zpráva orgánu jsou veřejně dostupné poté, co interní auditor schválí opatření přijatá k jejich provedení“.
71 Je třeba rovněž konstatovat, že nařízení č. 1049/2001 a finanční nařízení mají odlišné cíle. Cílem nařízení č. 1049/2001 je co největší usnadnění výkonu práva na přístup k dokumentům, jakož i podpora řádné správní praxe (rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 109). Cílem finančního nařízení je zase definovat finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie. Konkrétně kapitola 9 jeho hlavy III vymezuje úkoly a konkrétní podmínky fungování interního auditora, jehož musí mít každý unijní orgán.
72 Současně je třeba podotknout, že nařízení č. 1049/2001 a finanční nařízení neobsahují ustanovení, které by výslovně stanovovalo přednost jednoho před druhým. Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že v zásadě nelze vyloučit výklad výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 ve světle určitých zvláštních předpisů unijního práva. V takovém případě je tak třeba zajistit u každého z těchto nařízení použití slučitelné s použitím druhého z nich, které umožní jejich soudržné uplatňování (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 123; ze dne 29. ledna 2013, Cosepuri v. EFSA, T‑339/10 a T‑532/10, EU:T:2013:38, bod 85, a ze dne 21. září 2016, Secolux v. Komise, T‑363/14, EU:T:2016:521, bod 43).
73 Přitom samotným cílem čl. 99 odst. 6 finančního nařízení je omezit přístup ke zprávám a závěrům interního auditora tím, že uvedené dokumenty jsou chráněny před zpřístupněním veřejnosti až do schválení jejich prováděcích opatření uvedeným auditorem. Za těchto podmínek by z nařízení č. 1049/2001 plynoucí možnost všeobecného přístupu ke zprávám interního auditora, jejichž prováděcí opatření jím dosud nebyla schválena, mohla ohrozit rovnováhu, kterou chtěl unijní normotvůrce ve finančním nařízení zajistit mezi co nejširším právem veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů a možností interního auditora dokončit audity, které uskutečňuje.
74 Pro účely výkladu výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 je proto třeba uplatnit obecnou domněnku, podle níž zpřístupnění závěrů a zpráv interního auditora před jeho schválením prováděcích opatření, která obsahují, může ohrozit cíle auditů, které uskutečňuje (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 123; ze dne 29. ledna 2013, Cosepuri v. EFSA, T‑339/10 a T‑532/10, EU:T:2013:38, bod 85, a ze dne 21. září 2016, Secolux v. Komise, T‑363/14, EU:T:2016:521, bod 43), přičemž tato domněnka škodlivosti nijak nevylučuje možnost zúčastněných prokázat, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, uvedená domněnka nevztahuje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, bod 100 a citovaná judikatura).
75 V každém případě je třeba upřesnit, že skutečnost, že se na dokumenty týkající se interního auditu vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, dokud opatření k provedení dotčeného auditu nebyla schválena interním auditorem, vede k omezení základního práva veřejnosti na přístup k dokumentům pouze dvojím způsobem v omezeném rozsahu.
76 Tento výklad se totiž v rámci činností inspekce, vyšetřování a auditu týká pouze zvláštní kategorie auditů prováděných interním auditorem. Dále je omezena časově, neboť umožňuje unijním orgánům odepřít přístup ke zprávám a závěrům souvisejících s takovým interním auditem pouze do doby, než interní auditor schválí opatření přijatá za účelem jeho provedení. Jinými slovy, výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 vykládaná ve světle čl. 99 odst. 6 finančního nařízení je omezena na dobu trvání řízení, po jehož skončení interní auditor schválí opatření následující po takových zprávách.
77 S ohledem na vše výše uvedené a s přihlédnutím k nezbytnosti zajistit soudržné uplatňování nařízení č. 1049/2001 a finančního nařízení žalobkyně tedy neprávem tvrdí, že Komise zvolila výklad neutralizující právo na transparentnost, když jí odepřela přístup k požadovanému dokumentu z důvodu, že opatření plynoucí z dotčeného auditu nebyla dosud schválena interním auditorem.
78 Zatřetí, co se týče tvrzení žalobkyně, že výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 byla v projednávaném případě nepoužitelná, jelikož zpřístupnění požadovaného dokumentu nemohlo z důvodu skončení dotčeného auditu ohrozit jeho cíle, je třeba připomenout, že jak bylo konstatováno v bodě 66 výše, všechna doporučení uvedená v daném dokumentu nebyla v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí ještě realizována.
79 V tomto ohledu je třeba upřesnit, že v okamžiku vydání rozsudku ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise (T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190), jehož se žalobkyně dovolávala ve svých písemnostech, příslušná ustanovení finančního nařízení v oblasti přístupu k dokumentům během provádění interního auditu v době rozhodné z hlediska skutečností ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, ještě nenabyla platnosti a že tehdy finanční nařízení v tehdy použitelném znění nestanovilo pravidla omezující přístup veřejnosti k auditním zprávám. Od vstupu v platnost čl. 99 odst. 6 finančního nařízení ve znění z roku 2012 přitom musí být jeho ustanovení z důvodů uvedených v bodech 68 až 77 nutně zohledňována při posuzování legality napadeného rozhodnutí. Prováděcí opatření dotčená v projednávaném případě proto nemohou být považována za nahodilou, budoucí a vzdálenou událost, kterou by byl podmíněn přístup k požadovanému dokumentu, ve smyslu žalobkyní uváděné judikatury.
80 S ohledem na výše uvedené je tedy třeba první až třetí část prvního žalobního důvodu zamítnout.
Ke čtvrté části
81 Žalobkyně zaprvé tvrdí, že z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by Komise před tím, než dospěla k závěru o „důvěrnosti“ požadovaného dokumentu, provedla jeho konkrétní přezkum. Zadruhé tvrdí, že se Komise dopustila zjevně nesprávného posouzení tím, že dospěla k závěru, že zájem žalobkyně na zpřístupnění požadovaného dokumentu je spíše soukromý.
82 V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že pokud orgán obdrží žádost na základě nařízení č. 1049/2001, je v zásadě povinen provést konkrétní a individuální posouzení obsahu dokumentů uvedených v žádosti (rozsudek ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T‑2/03, EU:T:2005:125, bod 74).
83 Toto principiální řešení nicméně neznamená, že je takové zkoumání požadováno za všech okolností. Jestliže je cílem konkrétního a individuálního přezkumu, který musí orgán v zásadě provést v rámci odpovědi na žádost o přístup podanou na základě nařízení č. 1049/2001, umožnit dotčenému orgánu zaprvé posoudit, do jaké míry se uplatní výjimka z práva na přístup, a zadruhé posoudit možnost částečného přístupu, nemusí být předmětný přezkum nezbytný, pokud je z důvodu zvláštních okolností projednávané věci zřejmé, že přístup musí být odepřen, nebo právě naopak poskytnut. Tak by tomu mohlo být zejména v případě, kdyby se na některé dokumenty v celém rozsahu zjevně vztahovala výjimka z práva na přístup nebo naopak kdyby tyto dokumenty byly zjevně v celém rozsahu přístupné nebo kdyby již byly dříve předmětem konkrétního a individuálního posouzení provedeného Komisí za podobných okolností (rozsudek ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T‑2/03, EU:T:2005:125, bod 75).
84 V projednávaném případě je přitom nesporné, že v napadeném rozhodnutí měla Komise z důvodů uvedených v bodě 29 výše za to, že cíle dotčeného auditu by byly v případě zpřístupnění požadovaného dokumentu ohroženy. Tyto úvahy byly kromě toho jasně uvedeny v uvedeném rozhodnutí.
85 Je tak třeba konstatovat, že v projednávaném případě bylo zjevné, že konkrétní a individuální posouzení obsahu dokumentu uvedeného v žádosti nebylo nezbytné, jelikož se na něj vztahovala obecná domněnka, podle které zpřístupnění závěrů a zpráv vypracovaných interním auditorem před schválením z nich plynoucích prováděcích opatření tímto auditorem může poškodit cíle auditů, ke kterým se vztahují.
86 Proto je třeba odmítnout argument žalobkyně, podle kterého z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že by Komise provedla konkrétní přezkum požadovaného dokumentu.
87 Zadruhé, pokud jde o to, že žalobkyně vytýká Komisi, že se dopustila zjevně nesprávného posouzení, když měla za to, že zájmy, na kterých je žádost o přístup k požadovanému dokumentu, kterou podala, založena, byly spíše soukromé povahy, je třeba konstatovat, že Komise správně zdůrazňuje, že když žalobkyně požádala o spojení projednávané věci s věcí, v níž byl vydán rozsudek ze dne 6. června 2019, Bonnafous v. EACEA (T‑614/17, nezveřejněný, EU:T:2019:381), takové důvody soukromého charakteru výslovně uvedla k odůvodnění svého zájmu na zpřístupnění požadovaného dokumentu.
88 V dotčeném návrhu na spojení věcí tak žalobkyně zejména uvedla, že „[z]nění [požadovaného dokumentu] by [jí] tedy mělo [umožnit] potvrdit nebo podepřít některé z výtek, které vznesla ve věci T‑614/17“.
89 Zvláštní zájem, který může uplatňovat žadatel o přístup k dokumentu týkajícímu se jej osobně, přitom nemůže být zohledněn jakožto převažující veřejný zájem ve smyslu ustanovení čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 Z toho vyplývá, že obrana jeho zájmů za účelem podání žaloby nepředstavuje převažující veřejný zájem ve smyslu výše uvedeného ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. května 2011, NLG v. Komise, T‑109/05 a T‑444/05, EU:T:2011:235, bod 148).
90 Kromě toho je třeba znovu připomenout, že odepření přístupu žalobkyně, jakož i obecná domněnka, podle které by zpřístupnění požadovaného dokumentu mohlo poškodit cíle dotčeného auditu, na níž je toto odepření založeno, jsou předběžné. Ze samotné povahy uvedené domněnky totiž vyplývá, že ji lze uplatnit pouze tehdy, pokud oddělení interního auditu Komise ještě neschválilo opatření k provedení požadovaného dokumentu. Proto odkaz na rozsudky ze dne 12. října 2000, JT’s Corporation v. Komise (T‑123/99, EU:T:2000:230, bod 50), a ze dne 6. července 2006, Franchet a Byk v. Komise (T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, bod 112), který je uveden v replice na podporu argumentu, podle kterého napadené rozhodnutí zbavuje občany možnosti kontrolovat legalitu výkonu veřejné moci, není v projednávané věci relevantní.
91 S ohledem na výše uvedené je tak třeba mít za to, že žalobkyně nepředložila žádný argument, který by mohl prokázat, že převažující veřejný zájem mohl odůvodnit zpřístupnění dokumentu požadovaného v projednávaném případě.
92 Čtvrtá část proto musí být zamítnuta a s ní i první žalobní důvod v plném rozsahu.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality
93 Žalobkyně tvrdí, že obecná domněnka nezpřístupnění požadovaného dokumentu, na které spočívá napadené rozhodnutí, není odůvodněná. Má za to, že odepření zpřístupnění, byť částečného, daného dokumentu musí být vykládáno jako odmítnutí zkoumat jej konkrétně a individuálně, což představuje zjevné porušení zásady proporcionality.
94 Komise s touto argumentací nesouhlasí.
95 V tomto ohledu stačí z týchž důvodů, jaké jsou uvedeny v bodech 82 až 85 výše, konstatovat, že Komise nebyla povinna provést v projednávaném případě konkrétní a individuální přezkum požadovaného dokumentu.
96 Třetí žalobní důvod, a tudíž i žalobu v plném rozsahu je proto třeba zamítnout.
K nákladům řízení
97 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Laurence Bonnafous se ukládá náhrada nákladů řízení.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 26. března 2020.
Podpisy