Asunto T‑776/20
Robert Stockdale
contra
Consejo de la Unión Europea y otros
Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima ampliada) de 26 de julio de 2023
«Recurso de anulación y de indemnización — Agente contractual internacional del Representante Especial de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina — Política exterior y de seguridad común — Resolución del contrato de trabajo tras la retirada del Reino Unido de la Unión — Competencia del juez de la Unión — Naturaleza contractual del litigio — Inexistencia de cláusula compromisoria y de cláusula atributiva de competencia — Artículos 263 TFUE, 268 TFUE, 272 TFUE y 274 TFUE — Reglamento (UE) n.º 1215/2012 — Admisibilidad — Identificación de las partes demandadas — Concepto de “órgano u organismo de la Unión” — Incompetencia e inadmisibilidad parciales»
1. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Recurso en el caso de un contrato entre el demandante y una institución, órgano u organismo de la Unión — Admisibilidad — Requisitos — Efectos jurídicos vinculantes ajenos a la relación contractual y que impliquen el ejercicio de prerrogativas de poder público
(Art. 263 TFUE)
(véase el apartado 31)
2. Recurso de indemnización — Competencia del juez de la Unión — Límites — Carácter de la responsabilidad invocada — Comprobación por el juez — Criterios de apreciación
(Art. 340 TFUE)
(véase el apartado 32)
3. Instituciones de la Unión Europea — Tribunal de Justicia de la Unión Europea — Competencia — Litigio en materia contractual — Requisitos — Sometimiento del asunto al Tribunal General en virtud de una cláusula compromisoria — Inexistencia de cláusula compromisoria — Consecuencia — Competencia de Derecho común de los órganos jurisdiccionales nacionales
(Arts. 272 TFUE y 274 TFUE)
(véase el apartado 40)
4. Procedimiento judicial — Recurso de anulación y de indemnización relativo en realidad a un litigio de naturaleza contractual — Anulación de un acto que se inscribe en un marco contractual — Incompetencia del juez de la Unión en virtud de los artículos 263 TFUE y 268 TFUE — Inadmisibilidad — Excepción — Necesidad de preservar la coherencia del sistema jurisdiccional de la Unión y de garantizar un control jurisdiccional efectivo por los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros o por el juez de la Unión
(Arts. 263 TFUE, 268 TFUE, 272 TFUE y 274 TFUE)
(véanse los apartados 48, 49 y 76)
5. Cooperación judicial en materia civil — Competencia judicial y ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil — Reglamento (UE) n.º 1215/2012 — Competencia en materia de contratos individuales de trabajo — Concepto de contrato individual de trabajo — Interpretación autónoma — Requisito — Existencia de una relación de subordinación entre el trabajador y el empleador — Criterios
[Reglamento (UE) n.º 1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 21]
(véase el apartado 61)
6. Recurso de indemnización — Competencia del juez de la Unión — Condena de la Unión a la reparación de un perjuicio de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros en materia de responsabilidad extracontractual — Reparación en especie en forma de una orden conminatoria de hacer o de no hacer — Procedencia — Requisitos — Caso particular de un perjuicio que no puede repararse íntegramente mediante una indemnización y cuyas características propias requieren que se dicte una orden conminatoria
(Arts. 268 TFUE y 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 81 y 82)
7. Procedimiento judicial — Recurso de anulación y de indemnización — Solicitud de resolución de naturaleza declarativa — Incompetencia manifiesta
(Arts. 263 TFUE y 268 TFUE)
(véase el apartado 85)
8. Procedimiento judicial — Recurso de anulación y de indemnización — Objeto — Pretensión de anulación de un acto o de indemnización por daños — Concepto de instituciones, órganos u organismos — Criterios de apreciación — Capacidad jurídica — Mandato intrínsecamente ligado al funcionamiento de la Unión — Entidad que se distingue jurídicamente de las instituciones, órganos y organismos de la Unión existentes — Inclusión — Representante Especial de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina — Procedencia
(Arts. 263 TFUE y 268 TFUE)
(véanse los apartados 130, 131, 134 y 139)
9. Política exterior y de seguridad común — Acciones operativas de la Unión Europea — Adopción de las decisiones por las que se fijan los objetivos, su alcance, los medios que deben ponerse a disposición de la Unión, las condiciones de su ejecución y su duración — Competencia — Consejo de la Unión Europea — Alcance — Personal civil internacional — Adopción de un régimen jurídico aplicable al personal contractual — Inclusión — Imputación al Consejo de una omisión culposa en la adopción de tal régimen — Procedencia
(Arts. 26 TUE y 28 TUE, ap. 1, párr. 1)
(véanse los apartados 148, 152, 154, 157, 158 y 162)
Resumen
El demandante, nacional del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, desempeñó las funciones de jefe de finanzas y de administración para el Representante Especial de la Unión Europea (en lo sucesivo, «REUE») en Bosnia y Herzegovina entre 2006 y el 31 de diciembre de 2020 y, como tal, había celebrado 17 contratos de trabajo de duración determinada (CDD) con dicho REUE. Tras el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de la Unión Europea y de Euratom, (1) que entró en vigor el 1 de febrero de 2020 y que establecía un período transitorio que finalizaba el 31 de diciembre de 2020, el REUE en Bosnia y Herzegovina adoptó la decisión de resolver el último contrato de trabajo del demandante a partir de esa fecha.
En un recurso de anulación y de indemnización interpuesto contra el Consejo de la Unión Europea, la Comisión Europea, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y el REUE en Bosnia y Herzegovina, el demandante solicitó, con carácter principal, la anulación de la decisión de resolución del contrato y la reparación de los daños y perjuicios que alegaba haber sufrido como consecuencia de dicha decisión. Asimismo, solicitó la recalificación de su relación contractual como contrato de trabajo de duración indefinida (CDI) y la reparación de los daños y perjuicios sufridos a causa de no haberse adoptado un estatuto claro que le fuera aplicable. Por otra parte, el demandante solicitó, con carácter subsidiario, en caso de que se desestimaran sus pretensiones formuladas con carácter principal, que se declarase la responsabilidad extracontractual de la Unión.
El Tribunal General examina las excepciones de incompetencia y de inadmisibilidad propuestas por las partes demandadas y las resuelve antes de entrar en el fondo del asunto, estimándolas parcialmente. Al hacerlo, dicho Tribunal se pronuncia sobre varias cuestiones novedosas. En primer término, declara que, cuando se plantee ante el Tribunal General un litigio de naturaleza contractual que implique a la Unión, pese a que el contrato en cuestión no contenga una cláusula compromisoria a su favor, este seguirá siendo competente para controlar la legalidad de los actos adoptados por entidades pertenecientes a la Unión (2) y para pronunciarse sobre la responsabilidad de la Unión, (3) cuando no pueda identificarse ningún órgano jurisdiccional nacional competente sobre la base del contrato o del Reglamento Bruselas I bis. (4) A continuación, identifica al REUE en Bosnia y Herzegovina como el órgano de la Unión que adoptó la decisión de resolución del contrato. Por último, por lo que respecta a la solicitud de reparación de los perjuicios supuestamente causados por la inexistencia de un régimen jurídico general aplicable a los agentes de la PESC, el Tribunal General considera que la competencia para adoptar, en su caso, tal régimen recae sobre el Consejo.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General examina si es competente para pronunciarse sobre las pretensiones relacionadas, respectivamente, con la decisión de resolución del contrato y con la sucesión de los CDD.
Con carácter preliminar, afirma que las alegaciones del demandante formuladas en el marco de estas pretensiones revisten carácter contractual. En efecto, por una parte, la decisión de resolución del contrato presenta un vínculo directo con el contrato controvertido y, por otra parte, la pretensión de recalificación de la relación laboral como CDI se deriva del conjunto de CDD sucesivos celebrados entre el demandante y el REUE en Bosnia y Herzegovina. Pues bien, dado que los CDD no contienen ninguna cláusula compromisoria, el Tribunal General se declara incompetente para pronunciarse en virtud del artículo 272 TFUE, de modo que, de conformidad con el artículo 274 TFUE, esas pretensiones recaen, en principio, en el ámbito de competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales.
No obstante, el Tribunal General recuerda que, cuando, en el marco de un litigio de naturaleza contractual, el juez de la Unión declina la competencia que le confieren los artículos 263 TFUE y 268 TFUE, lo hace para garantizar una interpretación coherente de estas disposiciones con los artículos 272 TFUE y 274 TFUE y, por lo tanto, para preservar la coherencia del sistema jurisdiccional de la Unión, que está constituido por un conjunto completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar, respectivamente, el control de la legalidad de los actos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y la indemnización de los daños causados por la Unión. Por consiguiente, en el contexto de un litigio de naturaleza contractual, el juez de la Unión no puede declinar una competencia que le confiere el Tratado FUE cuando ello tenga por efecto sustraer a todo control jurisdiccional, del juez de la Unión o de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, los actos de la Unión o una demanda que tenga por objeto la indemnización por daños causados por la Unión.
En estas circunstancias, a pesar del carácter contractual de las pretensiones formuladas en el presente asunto, con el fin de garantizar la existencia de un control jurisdiccional efectivo, el Tribunal General comprueba que el demandante puede formular tales pretensiones ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro. Por esta razón rechaza, de entrada, la alegación de las demandadas según la cual estas pretensiones podrían ser competencia de los órganos jurisdiccionales bosnios. Del mismo modo, rechaza la alegación de que el demandante tenía la posibilidad de acudir al órgano arbitral previsto en el contrato en cuestión, ya que la competencia de tal órgano no podía contemplarse con exclusión de la del juez de la Unión o de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.
Por otra parte, dado que el contenido del contrato en cuestión no permite identificar un órgano jurisdiccional de un Estado miembro competente para pronunciarse sobre las pretensiones de que se trata, el Tribunal General recuerda que el legislador de la Unión adoptó el Reglamento Bruselas I bis, que se aplica en el presente asunto. En efecto, la decisión de resolución del contrato no constituye un acto de autoridad, (5) sino que tiene su fundamento en el contrato en cuestión. Por lo tanto, las pretensiones de que se trata están comprendidas en el ámbito de la materia civil y mercantil y, dado que se refieren a un litigio de naturaleza contractual, que se considera en principio competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, el Tribunal General examina si las disposiciones del Reglamento Bruselas I bis permiten identificar un órgano jurisdiccional de un Estado miembro competente para pronunciarse sobre dichas pretensiones.
A este respecto, el Tribunal General señala que el empleador del demandante era el REUE en Bosnia y Herzegovina y que, dado que ningún órgano jurisdiccional de un Estado miembro es competente para pronunciarse sobre las pretensiones de que se trata, vinculadas al contrato, debería aplicarse, en principio, la disposición general del Reglamento Bruselas I bis según la cual, «si el demandado no está domiciliado en un Estado miembro, la competencia judicial se regirá, en cada Estado miembro, por la legislación de ese Estado […]». (6)
No obstante, el Tribunal General señala que la aplicación de esta disposición implicaría que la eventual competencia de un órgano jurisdiccional nacional tuviera un carácter aleatorio, en la medida en que sería la ley de cada Estado miembro la que determinaría si puede interponerse un litigio de este tipo ante los órganos jurisdiccionales de dicho Estado, pudiendo ocurrir, en última instancia, que ningún órgano jurisdiccional de un Estado miembro sea competente. Considera que esto último es particularmente probable en el presente asunto, puesto que, al igual que el REUE en Bosnia y Herzegovina, el demandante tiene su domicilio en un tercer país y no resulta manifiesto que el presente litigio tenga un punto de conexión con un Estado miembro.
Pues bien, dado que el Tribunal General no puede, en un litigio de naturaleza contractual en el que la Unión es parte, declinar la competencia que le confieren los artículos 263 TFUE y 268 TFUE cuando ello tenga por efecto sustraer a todo control jurisdiccional los actos de la Unión o una demanda de indemnización por daños causados por la Unión, dicho Tribunal examina si las solicitudes formuladas en las pretensiones de que se trata recaen en el ámbito de las competencias que le confieren dichas disposiciones.
A este respecto, en primer término, en el contexto de la primera pretensión, el Tribunal General es competente para pronunciarse tanto, sobre la base del artículo 263 TFUE, acerca de la solicitud de control de la legalidad de la decisión de resolver el contrato, que es una decisión adoptada por una entidad perteneciente a la Unión y creada en virtud de los Tratados, a saber, el REUE en Bosnia y Herzegovina, como, sobre la base del artículo 268 TFUE, acerca de la solicitud de reparación pecuniaria del perjuicio material y moral supuestamente sufrido como consecuencia de dicha decisión.
En cambio, por lo que respecta a la pretensión del demandante de que el Tribunal General ordene su reincorporación al personal del REUE en Bosnia y Herzegovina, dicho Tribunal declina su competencia, puesto que el juez de la Unión no puede, en principio, tampoco en el marco de un recurso de indemnización, impartir órdenes conminatorias a una institución, un órgano o un organismo de la Unión sin invadir las competencias de la autoridad administrativa. Si bien las disposiciones del Tratado FUE relativas a la responsabilidad extracontractual de la Unión permiten, bajo ciertas condiciones, la concesión de una reparación en especie que puede adoptar la forma de una orden conminatoria de hacer o de no hacer, que puede llevar a la institución demandada a adoptar un comportamiento determinado, tal hipótesis solo puede contemplarse en casos particulares en los que la parte demandante invoca un perjuicio que no es posible reparar íntegramente mediante una indemnización y cuyas características propias requieren que se dicte una orden conminatoria de hacer o de no hacer, en particular si tal orden conminatoria tiene por objeto que cese el hecho que origina un perjuicio cuyos efectos son continuos, lo que no sucede en el presente asunto.
En segundo término, por lo que respecta a la segunda pretensión, el Tribunal General la desestima en su totalidad por falta de competencia. En efecto, por una parte, no es competente para pronunciarse sobre la solicitud de que se dicte una orden conminatoria dirigida al REUE en Bosnia y Herzegovina, en su condición de empleador del demandante, para obtener la recalificación como CDI de su contrato de trabajo. Por otra parte, dado que la solicitud de que el Tribunal General declare que las partes demandadas han incumplido sus obligaciones contractuales no se ha formulado en apoyo de las pretensiones de anulación o de indemnización de daños y perjuicios, debe considerarse que con ella se pretende únicamente que dicho Tribunal se pronuncie mediante una declaración general o de principio, lo que excede las competencias que le confieren los Tratados.
En segundo lugar, sobre las causas de inadmisibilidad relativas a la identificación de la parte o las partes demandadas, por lo que respecta, en primer término, a la primera pretensión, el Tribunal General recuerda, en la medida en que es competente para examinar dicha pretensión por cuanto tiene por objeto la anulación de la decisión de resolución del contrato y la reparación pecuniaria del perjuicio moral y material supuestamente causado por dicha decisión, por un lado, que un recurso de anulación debe dirigirse contra la institución, el órgano o el organismo de la Unión del que emane el acto de que se trata y, por otro lado, que en materia de responsabilidad extracontractual de la Unión es competente para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños causados por esta última, representada ante el Tribunal General por la institución, órgano u organismo al que se imputa el hecho generador de responsabilidad.
En el presente asunto, dado que la primera pretensión se refiere a la decisión de resolución del contrato, que es imputable al REUE en Bosnia y Herzegovina, el Tribunal General examina si este último puede calificarse de órgano u organismo de la Unión con legitimación pasiva en los recursos de anulación y de responsabilidad extracontractual de que se trata en el presente asunto.
A este respecto, recuerda que una entidad o una estructura incluida dentro del esquema organizativo de la Unión o que actúe dentro de él puede considerarse un órgano u organismo de la Unión si, a la vista de los preceptos que rigen su estatuto, dispone de capacidad jurídica suficiente para poder ser considerada un órgano autónomo de la Unión y para que se le reconozca legitimación pasiva. En particular, debe calificarse de órgano u organismo de la Unión cuando, por una parte, está provista de un mandato intrínsecamente ligado al funcionamiento de la Unión y, por otra, se distingue jurídicamente de las instituciones, órganos y organismos de la Unión existentes.
Pues bien, el REUE en Bosnia y Herzegovina está provisto de tal mandato, ya que, en primer lugar, fue nombrado por el Consejo para ejercer un «mandato en relación con cuestiones políticas concretas». (7) Además, si bien dicho REUE es responsable de la ejecución de su mandato y actúa bajo la autoridad del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, esta autoridad no contempla la gestión administrativa en el marco de dicho mandato, en particular en materia de personal. Además, dicho REUE es jurídicamente distinto de las demás instituciones, órganos u organismos de la Unión en la medida en que tiene capacidad jurídica para adjudicar contratos y adquirir bienes, celebrar un contrato con la Comisión para la gestión del gasto y acoger personal enviado en comisión de servicios por las instituciones de la Unión o por el SEAE. Por último, en materia de gestión de su personal contractual, dispone de capacidad jurídica que le permite actuar de manera autónoma y, como tal, es responsable de constituir un equipo y puede celebrar contratos para contratar personal internacional, que elige sin necesidad de obtener la aprobación de otras instituciones, órganos u organismos de la Unión, puesto que dicho personal está sometido a su autoridad directa.
El Tribunal General concluye que, a efectos del presente asunto, que versa sobre cuestiones relativas a la gestión del personal del REUE en Bosnia y Herzegovina, este último debe asimilarse a los órganos y organismos de la Unión con legitimación pasiva en un recurso de anulación o por responsabilidad extracontractual y que la primera pretensión es admisible en lo que respecta a dicho REUE.
En segundo término, por lo que concierne a la pretensión de reparación de los daños y perjuicios que el demandante alega haber sufrido como consecuencia de no haberse adoptado un estatuto claro que le sea aplicable, el Tribunal General declara que toda posible omisión culposa en la adopción de un régimen general aplicable al personal contractual comprendido, en general, en el ámbito de la PESC o, en particular, del REUE en Bosnia y Herzegovina, debe imputarse al Consejo, de modo que esta pretensión es admisible en lo que respecta a este último.
En efecto, corresponde al Consejo, basándose en las orientaciones generales y en las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo, elaborar la política exterior y de seguridad común y adoptar las decisiones necesarias para definir y aplicar dicha política. Pues bien, la adopción, en su caso, de un régimen jurídico aplicable al personal contractual contratado en el marco de la PESC se inscribe en el ámbito de aplicación de esta última y, por lo tanto, es competencia del Consejo. Por otra parte, el Tribunal General señala que, en 2012, la Comisión sugirió al Consejo que aplicara a los agentes contractuales de las misiones de la PESC y de los REUE el régimen aplicable a los otros agentes de la Unión. Ahora bien, constata que la adopción de un régimen jurídico aplicable al personal contractual contratado en el marco de la PESC, aplicable al personal contractual internacional del REUE en Bosnia y Herzegovina, entra en el ámbito de las competencias y es una elección del Consejo y que si no se ha seguido esta sugerencia es porque las delegaciones de los Estados miembros no han llegado a un acuerdo en el seno del Consejo.