JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
8 päivänä toukokuuta 2019 (1)
Asia C-168/18
Pensions-Sicherungs-Verein VVaG
vastaan
Günther Bauer
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesarbeitsgericht (liittovaltion ylin työtuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Työntekijöiden suoja työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa – Direktiivi 2008/94/EY – 8 artikla – Lisäeläkejärjestelmät – Vanhuusetuuksia koskevan oikeuden suojelu – Soveltamisala – Entisen työnantajan aiemmin tekemän eläkkeen vähennyksen korvaaminen – Taattu vähimmäissuoja – Välitön oikeusvaikutus ammatillista lisäeläkelaitosta vastaan
1. Edellytetäänkö työntekijöiden suojasta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa 22.10.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/94/EY (EUVL 2008, L 283, s. 36) 8 artiklassa, että lisäeläkkeiden maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoaja vastaa maksuista, jotka nyt maksukyvytön työnantaja oli velvollinen maksamaan entiselle työntekijälle lakisääteisen velvoitteensa noudattamiseksi? Vaikka tämä on se olennainen kysymys, joka tulee esille Bundesarbeitsgerichtin (liittovaltion ylin työtuomioistuin, Saksa) esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä, nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö edellyttää myös, että unionin tuomioistuin lausuu jälleen kerran kyseisen säännöksen soveltamisalasta ja tulkinnasta.
2. Tämä velvoite syntyy kansallisen lainsäädännön nojalla, jos työnantajien edellytetään korvaavan eläkelaitoksen maksamien eläke-etuuksien vähennyksen, kun näitä etuuksia maksettiin työnantajan suorittamien vakuutusmaksujen perusteella.
I. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Unionin oikeus
1. Direktiivi 80/987
3. Työntekijöiden suojaa työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.10.1980 annetun neuvoston direktiivin 80/987/EY (EYVL 1980, L 283, s. 23) 8 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta turvataan työntekijöiden sekä yrityksestä tai liiketoiminnasta työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivään mennessä lähteneiden henkilöiden välittömät tai tulevaisuuteen kohdistuvat oikeudet kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella olevan, yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän mukaisiin vanhuusetuuksiin ja jälkeenjääneiden etuuksiin.”
4. Direktiivi 80/987 korvattiin direktiivillä 2008/94, joka tuli voimaan 17.11.2008.
2. Direktiivi 2008/94
5. Direktiivin 2008/94 johdanto-osan kolmannessa, kuudennessa, seitsemännessä ja yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3) Ottaen huomioon tasapainoisen taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen tarpeen yhteisössä, on tarpeen antaa säännöksiä työntekijöiden suojasta heidän työnantajansa maksukyvyttömyystilanteessa ja vähimmäissuojan varmistamisesta erityisesti heidän maksamatta olevin saataviensa suorituksen turvaamiseksi. Tätä varten jäsenvaltioiden olisi perustettava palkkaturvajärjestelmä, joka turvaa asianomaisille työntekijöille maksun heidän maksamatta olevista saatavistaan.
– –
(6) Työntekijöiden oikeusvarmuuden takaamiseksi sellaisten yritysten maksukyvyttömyystilanteissa, joilla on toimintaa useissa jäsenvaltioissa, ja työntekijöiden oikeuksien vahvistamiseksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti, olisi annettava säännöksiä, joissa todetaan nimenomaisesti, mikä palkkaturvajärjestelmä on vastuussa työntekijöiden maksamatta olevien saatavien suorittamisesta näissä tapauksissa, ja joissa jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen yhteistyön tavoitteeksi asetetaan työntekijöiden maksamatta olevien saatavien suorittaminen viipymättä.– –
(7) Jäsenvaltiot voivat asettaa palkkaturvajärjestelmän vastuuta koskevia rajoituksia, joiden on oltava direktiivissä asetetun sosiaalisen tavoitteen mukaisia ja joissa voidaan ottaa huomioon palkkasaatavien eri tasot.
– –
(9) – – Mainitussa artiklassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tässä direktiivissä ei ylitetä sitä, mikä on tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarpeen.”
6. Direktiivin 2008/94 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan työntekijöiden työsopimuksista tai työsuhteista johtuviin saataviin työnantajalta, joka on 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla maksukyvytön.”
7. Direktiivin 2008/94 2 artiklan 2 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Tällä direktiivillä ei ole vaikutusta siihen, miten kansallisessa lainsäädännössä määritellään käsitteet ’työntekijä’, ’työnantaja’, ’palkka’, ’saavutettu oikeus’ ja ’tulevaisuuteen kohdistuva oikeus’.
Jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi jättää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle:
a) direktiivissä 97/81/EY tarkoitettuja osa-aikatyöntekijöitä;
b) direktiivissä 1999/70/EY tarkoitettuja määräaikaisessa työsuhteessa olevia työntekijöitä;
c) direktiivin 91/383/ETY 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tilapäisessä työsuhteessa olevia työntekijöitä.”
8. Direktiivin 2008/94 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta turvataan työntekijöiden sekä yrityksestä tai liiketoiminnasta työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivään mennessä lähteneiden henkilöiden välittömät tai tulevaisuuteen kohdistuvat oikeudet kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella olevan, yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän mukaisiin vanhuusetuuksiin ja jälkeenjääneiden etuuksiin.”
9. Direktiivin 2008/94 11 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta soveltaa tai antaa lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, jotka ovat työntekijöille edullisempia kuin tässä direktiivissä säädetään.”
B. Kansallinen oikeus
10. Ammatillisten lisäeläkkeiden parantamisesta 19.12.1974 annetun lain (Gesetz zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung (Betriebsrentengesetz), jäljempänä eläkelaki) 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Ammatillista lisäeläkettä koskeva työnantajan sitoumus”, säädetään (sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 17.8.2017 annetulla lailla) seuraavaa:
”Jos työnantaja sitoutuu maksamaan työntekijälle tämän työsuhteen perusteella [vanhuusetuuksia] (ammatillinen lisäeläke), sovelletaan tämän lain säännöksiä. Ammatillista lisäeläkejärjestelmää voi hallinnoida suoraan työnantaja tai 1 b §:n 2–4 momentissa mainittu eläkelaitos. Työnantaja on vastuussa etuuksien, joista se on antanut sitoumuksen, maksamisesta myös siinä tapauksessa, ettei se hallinnoi järjestelmää suoraan.”
11. Eläkelain 1 b §:ssä luetellaan muun muassa vaihtoehdot, joita työnantajalla on ammatillisten lisäeläkkeiden tarjoamiseksi. Siinä säädetään erityisesti, että työnantaja voi ottaa työntekijälle henkivakuutuksen (2 momentti) tai myöntää ammatillisen lisäeläkkeen – kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa – hallinnoinnin eläkekassan tai ‑rahaston (Pensionskasse) (3 momentti) tai niin kutsutun Unterstützungskassen [eli avustuskassan] tehtäväksi (4 momentti).
12. Eläkelain 7 §:n, jonka otsikko on ”Vakuutussuojan laajuus”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jos eläkkeensaajan työnantajan myöntämästä suorasta eläkkeestä johtuvia saatavia ei voida täyttää, koska työnantajan omaisuus tai jäämistö on maksukyvyttömyysmenettelyn kohteena, eläkkeensaajalla – – on oikeus saada maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoajalta sitä määrää vastaava suoritus, joka työnantajan olisi eläkeoikeuden perusteella tullut suorittaa, jos maksukyvyttömyysmenettelyä ei olisi aloitettu.– –”
13. Eläkelain 10 §:n, jonka otsikko on ”Maksuvelvollisuus ja maksun määrittäminen”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Varat maksukyvyttömyysvakuutuksen toteuttamiseksi kerätään julkisoikeudellisen velvoitteen perusteella perittävin maksuin kaikilta sellaisilta työnantajilta, jotka ovat sitoutuneet ammatillisten lisäeläkkeiden maksamiseen suoraan tai jotka myöntävät ammatillisen lisäeläkkeen Unterstützungskasse-laitoksen, ensivakuutuksen – – tai eläkerahaston kautta.”
14. Eläkelain 14 §:ssä, jonka otsikko on ”Maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoaja”, täsmennetään, että maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoaja on keskinäinen vakuutusyhtiö Pensions-Sicherungs-Verein Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit.
15. Ammatillisia lisäeläkkeitä koskevan maksukyvyttömyysvakuutuksen alalla tehtävästä yhteistyöstä 22.9.2000 tehdyn Saksan liittotasavallan ja Luxemburgin suurherttuakunnan välisen sopimuksen mukaan edellä mainittu vakuutusyhtiö on samalla maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoaja Luxemburgiin sijoittautuneille yrityksille.
II. Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
16. Pääasian kantajan, Günther Bauerin, entinen työnantaja myönsi hänelle joulukuussa 2000 useita ammatillisia lisäeläke-etuuksia, nimittäin
– eläkkeen, joka maksettiin ammatillisen lisäeläkelaitoksen (PKDW) kautta hänen entisen työnantajansa maksamien eläkemaksujen perusteella
– kuukausittaisen lisäeläkkeen, jonka hänen entinen työnantajansa maksoi suoraan
– vuosittaisen joulubonuksen, jonka maksoi samoin hänen entinen työnantajansa.(2)
17. PKDW joutui vuoden 2003 puolivälissä taloudellisiin vaikeuksiin, ja kansalliset viranomaiset antoivat sille luvan tehdä vähennyksiä sen maksamiin eläkkeisiin. Eläkkeisiin tehtiin näin ollen vuosittain asteittain nouseva 1,25–1,4 prosentin vähennys. Bauerin saaman lisäeläkkeen määrää vähennettiin vuosina 2003–2013 yhteensä 13,8 prosenttia, mikä tarkoitti 82,74 euron menetystä kuukaudessa. Saksan hallituksen mukaan ammatilliseen kokonaiseläkkeeseen verrattuna etuuksien vähennysten prosenttiosuus on ainoastaan 7,4 prosenttia.(3)
18. Saksan lainsäädännössä säädetään velvoitteesta korvata etuuksien vähennykset, ja Bauerin entinen työnantaja oli velvollinen korvaamaan tämän eläke-etuuksien vähennyksen.
19. Bauerin entisen työnantajan omaisuuteen kohdistuva maksukyvyttömyysmenettely aloitettiin 30.1.2012.
20. Vastaaja (PSV) ilmoitti 12.9.2012 päivätyllä kirjeellä kantajalle, että se ottaa vastattavakseen kuukausittaisen lisäeläkkeen sekä vuosittaisen joulubonuksen maksun. PSV kuitenkin kieltäytyi Bauerin entisen työnantajan maksaman eläke-etuuden vähennystä vastaavan määrän korvaamisesta.
21. Bauer riitauttaa tämän kieltäytymisen sillä perusteella, että PSV:llä on velvoite korvata hänen entisen työnantajansa maksukyvyttömyydestä johtuva vähennys. PSV vastasi, että kansallisen lainsäädännön nojalla sillä ei ole velvollisuutta taata maksua, jonka työnantaja on maksanut korvauksena eläke-etuuteen aiemmin tehdystä vähennyksestä.
22. Tässä tilanteessa Bundesarbeitsgericht päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko [direktiivin 2008/94] 8 artiklaa soveltaa, kun ammatilliseen lisäeläkkeeseen kuuluvat etuudet maksava, finanssipalveluja valvovan viranomaisen valvonnassa oleva useamman yhtiön yhteinen eläkelaitos tekee taloudellisista syistä oikeutetun vähennyksen maksamiinsa etuuksiin valvovan viranomaisen suostumuksella ja kun työnantaja on kansallisen oikeuden mukaan entisiä työntekijöitään kohtaan vastuussa vähennystä vastaavan määrän korvaamisesta, mutta on maksukyvyttömyytensä johdosta kykenemätön täyttämään etuuksien vähennyksen korvaamiseen liittyvät velvoitteensa?
2) Mikäli ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi:
Missä olosuhteissa voidaan katsoa, että entiselle työntekijälle koituneet, työnantajan maksukyvyttömyydestä johtuneet ammatillisen lisäeläkkeen menetykset ovat ilmeisen suhteettomia ja että jäsenvaltioilla on siten velvollisuus vähimmäissuojan takaamiseen, vaikka entinen työntekijä saakin vähintään puolet niistä etuuksista, jotka hänelle kertyneiden eläkeoikeuksien perusteella kuuluvat?
3) Mikäli ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi:
Onko direktiivin 2008/94/EY 8 artiklalla välitön oikeusvaikutus, ja synnyttääkö kyseinen säännös yksityisten oikeussubjektien hyväksi oikeuksia, joihin ne voivat vedota kansallisessa tuomioistuimessa sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä tai on tehnyt sen puutteellisesti?
4) Mikäli kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi:
Onko yksityisoikeudellista laitosta, jolle jäsenvaltio on – työnantajia velvoittavasti – osoittanut tehtävän toimia lisäeläkkeiden maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoajana ja joka on finanssipalveluja valvovan viranomaisen valvonnassa, kerää maksukyvyttömyysvakuutukseen tarvittavat maksut julkisoikeudellisella perusteella työnantajilta ja voi viranomaisten tapaan täyttää pakkotäytäntöönpanon edellytykset hallintotoimella, pidettävä jäsenvaltion julkisena viranomaisena?”
III. Asian tarkastelu
A. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
23. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko direktiivin 2008/94 8 artiklaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen etuuden menettämiseen aiemman työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi. Tässä nimenomaisessa tapauksessa työnantaja maksoi etuutta korvatakseen, kuten kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, aiemman vähennyksen sellaisessa ammatillisessa lisäeläkkeessä, jonka maksamisesta työnantajan puolesta vastasi valtion valvonnassa oleva useamman yhtiön yhteinen eläkelaitos, jonka oli taloudellisista syistä ja valvontaviranomaisen suostumuksella vähennettävä maksettavan etuuden määrää.
24. Koska esitetty kysymys koskee suoraan direktiivin 2008/94 8 artiklan soveltamista, on asianmukaista aloittaa arviointi tutkimalla, mitkä tämän säännöksen soveltamisedellytykset ovat.
25. Kyseisen artiklan mukaan ”jäsenvaltioiden on huolehdittava tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta turvataan työntekijöiden sekä yrityksestä tai liiketoiminnasta työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivään mennessä lähteneiden henkilöiden välittömät tai tulevaisuuteen kohdistuvat oikeudet kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella olevan, yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän mukaisiin vanhuusetuuksiin ja jälkeenjääneiden etuuksiin”. Direktiivin 2008/94 8 artiklan soveltaminen edellyttää näin ollen seuraavien neljän edellytyksen täyttymistä:
– kantaja on työntekijä tai yrityksestä tai liiketoiminnasta työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivään mennessä lähtenyt henkilö
– työnantaja on maksukyvytön
– tällainen maksukyvyttömyys vaikuttaa välittömiin tai tulevaisuuteen kohdistuviin oikeuksiin vanhuusetuuksiin
– kyseiset vanhuusetuudet on myönnetty kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella olevan, yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän mukaisesti.
26. Ensimmäinen edellytys täyttyy selvästi eikä ole riidanalainen.
27. Toinen edellytys(4) koskee sitä, että työnantaja on maksukyvytön. Direktiivin 2008/94 8 artiklaa ei näin ollen lähtökohtaisesti sovelleta tilanteeseen, jossa ainoastaan ammatillinen lisäeläkelaitos joutuu taloudellisiin vaikeuksiin.(5) Tämä on yhdenmukaista direktiivin 2008/94 1 artiklan kanssa, jossa edellytetään direktiivin soveltamiseksi, että kyseessä on työntekijän saatava työnantajaltaan tai entiseltä työnantajaltaan. On nimittäin syytä muistuttaa, että direktiivillä 2008/94 ei ole tarkoitus taata kaikissa olosuhteissa työntekijöiden tai entisten työntekijöiden välittömiä tai tulevaisuuteen kohdistuvia oikeuksia vanhuusetuuksiin, vaan sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan direktiivin tarkoituksena on suojella heitä yksinkertaisesti heidän työnantajansa maksukyvyttömyystilanteessa. Jos ammatillinen lisäeläkelaitos joutuu vaikeuksiin, 8 artiklaa voidaan soveltaa vain – kuten unionin tuomioistuin on todennut –, kun työnantaja sitoutui takaamaan eläkesuunnitelman mukaisten etuuksien maksamisen ja on itse maksukyvytön.(6)
28. Kun tarkastellaan kolmatta edellytystä, jossa käytetään käsitteitä ”välittömiin oikeuksiin” ja ”tulevaisuuteen kohdistuviin oikeuksiin”, on syytä huomata, että direktiivin 2008/94 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan direktiivillä ei ole vaikutusta siihen, miten kansallisessa lainsäädännössä määritellään nämä käsitteet. Ilmaisu ”ei ole vaikutusta” voi kuitenkin aiheuttaa tiettyä epäselvyyttä, sillä sen voidaan ymmärtää tarkoittavan joko sitä, että molempia käsitteitä ”välittömiin oikeuksiin” ja ”tulevaisuuteen kohdistuviin oikeuksiin” on tulkittava kansallisen lainsäädännön perusteella, tai sitä, että direktiivillä 2008/94 ei pyritä muuttamaan määritelmää, joka näille käsitteille annetaan kansallisessa lainsäädännössä jollain toisella oikeuden alalla.
29. Mainitun 2 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä kuitenkin selvennetään, miten ensimmäinen virke on ymmärrettävä. Vaikka 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä virkkeessä mainitaan ”työntekijä” yhtenä käsitteistä, joihin direktiivillä 2008/48 ei ole vaikutusta, sen toisessa virkkeessä säädetään, että jäsenvaltiot eivät voi jättää tietyntyyppisiä työntekijöitä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Koska toisella virkkeellä pyritään rajoittamaan jäsenvaltioiden itsemääräämisoikeutta määriteltäessä yhtä ensimmäisessä virkkeessä mainituista käsitteistä, ensimmäinen virke on ymmärrettävä siten, että siinä annetaan jäsenvaltioille valtuudet määritellä kyseiset käsitteet. Näin ollen käsitteet ”välittömiin oikeuksiin” ja ”tulevaisuuteen kohdistuviin oikeuksiin” ja siten, laajemmin tarkasteltuna, kolmannen edellytyksen soveltaminen perustuvat kansalliseen lainsäädäntöön.
30. Kun tarkastellaan neljättä edellytystä, katson myös, että ilmaisun ”kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella olevan, yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän mukaisiin vanhuusetuuksiin” määritelmä on myös riippuvainen kansallisesta lainsäädännöstä.(7) Tämä johtuu yksinkertaisesti viittauksesta kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän käsitteeseen, jota ei voida arvioida muuten kuin kansallisen lainsäädännön perusteella.(8)
31. Näiden neljän edellytyksen on täytyttävä niiden 1 artiklassa säädettyjen edellytysten lisäksi, jotka koskevat yleisesti direktiivin 2008/94 soveltamista, minkä osalta unionin tuomioistuimelle ei ole esitetty ennakkoratkaisukysymyksiä. Näin ollen se, että työntekijällä on työsopimuksesta johtuva saatava työnantajalta, kuten direktiivin 2008/94 1 artiklassa edellytetään, ei sinänsä riitä oikeuttamaan 8 artiklan soveltamista.
32. Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko 8 artiklaa soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen etuuden menettämiseen, joka johtuu entisen työnantajan maksukyvyttömyydestä. Entinen työnantaja maksoi etuutta korvatakseen, kuten kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, sellaisen ammatillisen lisäeläkkeen vähennyksen, jota kyseinen työnantaja ensin maksoi finanssipalveluja valvovan viranomaisen valvonnassa olevan useamman yhtiön yhteisen eläkelaitoksen kautta ja jonka määrää oli taloudellisista syistä ja valvontaviranomaisen suostumuksella vähennetty.
33. Kun otetaan huomioon edellä mainitut kolmas ja neljäs edellytys, sen ratkaisemiseksi, sovelletaanko 8 artiklaa, on ensin tarpeen määrittää niiden oikeuksien asema, joita saatavan esittäjällä on silloin, kun hänen entinen työnantajansa tuli maksukyvyttömäksi.
34. Käsiteltävässä asiassa tilanteesta tekee erityisen se, että oikeuksia oli jo vähennetty aiemmin. Näin ollen näiden oikeuksien oikeudellinen asema entisen työnantajan maksukyvyttömyyden alkamishetkellä riippuu tämän toimenpiteen tuottamista seurauksista, mikä puolestaan riippuu siitä, kuuluiko kyseinen toimenpide jo direktiivin 2008/94 8 artiklan soveltamisalaan (vai aiemmin direktiivin 80/987 8 artiklan soveltamisalaan). Jos direktiivin 2008/94 8 artiklaa ei nimittäin voitu soveltaa vielä tuolloin, tämän vähennyksen seuraus määräytyy kansallisen lainsäädännön perusteella, joten ei voitaisi sulkea pois, että osa näistä oikeuksista menetetään tai että tämän vähennyksen korvaamiseksi maksettavia määriä ei suoritettu ”yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän” mukaisesti.
35. Tältä osin vaikeutena on se, ettei ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentänyt syytä, miksi ammatillinen lisäeläkelaitos oli joutunut taloudellisiin vaikeuksiin vuodesta 2003 lähtien. Ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta saatujen tietojen, jotka osapuolet vahvistivat istunnossa, perusteella vaikuttaa kuitenkin siltä, että eläkelain 1 §:n nojalla työnantajat ovat vastuussa sellaisten ammatillisten lisäeläke-etuuksien toimeenpanosta, joita ne ovat myöntäneet työsuhteen yhteydessä, vaikka tällaiset maksut suoritetaankin välikätenä toimivan ammatillisen lisäeläkelaitoksen kautta. Työnantajan onkin taattava kyseisen etuuden maksaminen siinäkin tapauksessa, ettei eläkelaitos maksa myönnettyjä etuuksia tai maksaa ne ainoastaan osittain.
36. Joka tapauksessa kaikki osapuolet olivat istunnossa yhtä mieltä siitä, että vähennys ei ollut muuttanut Bauerin oikeuksien luonnetta eikä määrää. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamat tiedot, vaikuttaa nimittäin siltä, että Saksan lainsäädännön mukaan, kun työnantaja ottaa käyttöön eläkejärjestelmän, se vastaa kuitenkin sen varmistamisesta, että etuudet myöhemmin maksetaan.
37. Koska näin ollen kantajan entisen työnantajan maksukyvyttömyys vuonna 2012 vaikutti välittömiin tai tulevaisuuteen kohdistuviin oikeuksiin vanhuusetuuksiin ja koska ei ole kiistetty, että nämä oikeudet myönnettiin kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella olevan, yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän mukaisesti, ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että 8 artiklaa on tulkittava siten, että sen soveltamisalaan kuuluu sellaisen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen maksun menettäminen, jonka entinen työnantaja on suorittanut korvatakseen, kuten kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, ammatillisen lisäeläkkeen vähennyksen. Vaikka käsiteltävän asian olosuhteet ovat eittämättä epätavalliset, tosiasia on, että se, että entinen työnantaja on jättänyt korvaamatta eläkkeiden vähennyksiä, jotka kohdistuvat työntekijään, kuuluu kaikesta huolimatta suoraan 8 artiklan soveltamisalaan.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
38. Toisella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin tiedustelee, missä 24.11.2016 annetun tuomion Webb-Sämann (C-454/15, EU:C:2016:891) 35 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa voidaan katsoa, että työntekijälle koituneet, entisen työnantajan maksukyvyttömyydestä johtuneet menetykset ovat ilmeisen suhteettomia direktiivin 2008/94 8 artiklassa tarkoitetun työntekijöiden oikeuksien suojelua koskevan velvoitteen valossa tarkasteltuina, vaikka työntekijä saakin vähintään puolet ammatillisessa eläkejärjestelmässä kertyneistä vanhuusetuuksista, joiden osalta hän on suorittanut eläkemaksuja.
39. Tämä kysymys edellyttää unionin tuomioistuimen tähänastisen oikeuskäytännön täysimääräistä uudelleen arviointia, sikäli kuin kyse on direktiivin 2008/94 8 artiklasta.
40. Kuten unionin tuomioistuin on huomauttanut, suojaamisen taso, jota direktiivissä 2008/94 edellytetään, on määriteltävä niitä vastaavissa säännöksissä käytettyjen sanamuotojen kannalta, ja näitä sanamuotoja on tarvittaessa tulkittava näiden toteamusten valossa.(9)
41. Direktiivin 2008/94 8 artiklan sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta turvataan työntekijöiden sekä yrityksestä tai liiketoiminnasta työnantajan maksukyvyttömyyden alkamispäivään mennessä lähteneiden henkilöiden välittömät tai tulevaisuuteen kohdistuvat oikeudet kansallisen lakisääteisen sosiaaliturvajärjestelmän ulkopuolella olevan, yhtiön tai useamman yhtiön yhteisen lisäeläkejärjestelmän mukaisiin vanhuusetuuksiin ja jälkeenjääneiden etuuksiin.
42. Ratkaisuehdotuksessaan Robins ym. (C-278/05, EU:C:2006:476, 70 ja 82 kohta) julkisasiamies Kokott katsoi, että 8 artiklassa edellytetään työntekijöiden oikeuksien kattavaa suojaa, vaikkakaan tällainen suoja ei välttämättä tarkoittanut sitä, että eläkejärjestelmän olisi oltava joka hetki täysin rahoitettu. Hän kuitenkin totesi, että 8 artiklassa edellytetään, että sitä tilannetta varten, jossa rahoitusvajeet johtavat työnantajan maksukyvyttömyystapauksessa työntekijöiden oikeuksien heikentymiseen, jäsenvaltiot huolehtivat turvasta, jolla varmistetaan työntekijöiden eläkesaatavien maksaminen.
43. Unionin tuomioistuin kuitenkin katsoi 25.1.2007 antamansa tuomion Robins ym. (C-278/05, EU:C:2007:56, jäljempänä tuomio Robins) 36 ja 45 kohdassa, että 8 artiklassa jätetään jäsenvaltioille huomattavaa harkintavaltaa sekä sen menetelmän määrittämisen osalta, joka tätä suojaa varten on otettava käyttöön, että suojan laajuuden määrittämisen osalta. Unionin tuomioistuin päätteli, että jälkimmäiseen velvollisuuteen ei sisältynyt velvoitetta taata nämä eläke-etuudet kokonaan.
44. Tämä toteamus on jossain määrin yllättävä. Vaikka voidaankin myöntää auliisti, että 8 artiklassa jätetään jäsenvaltioille huomattavaa harkintavaltaa sen menetelmän osalta, joka tätä suojaa varten on otettava käyttöön, kyseinen säännös on kuitenkin hyvin selvä tosiasiallisesti annettavan suojan tason osalta. Joka tapauksessa siitä, että jäsenvaltiolle on annettu tietyssä direktiivissä laaja harkintavalta, seuraa tavallisesti, että jäsenvaltio voi vapautua vastuustaan osoittamalla, että se on toteuttanut kaikki toimenpiteet, joita siltä voidaan kohtuudella edellyttää kyseisen velvoitteen täyttämiseksi.(10) Minun on kuitenkin tunnustettava, ettei tiedossani ole muita tapauksia, joissa harkintavalta päättää tietyn tavoitteen saavuttamiseksi käytettävistä keinoista on johtanut sen tunnustamiseen, että tämä tavoite on saavutettava ainoastaan osittain, tai joissa jäsenvaltion on katsottu noudattaneen velvollisuuttaan saavuttaa tällainen tavoite viittaamalla johonkin melko epämääräiseen kompromissiin, yksinkertaisesti sen harkintavallan laajuuden vuoksi, joka sille on annettu asiaa koskevassa lainsäädäntötoimenpiteessä.
45. Tuomioon Robins palatakseni unionin tuomioistuin totesi siinä lisäksi, että ”kansallisen oikeuden säännösten, jotka voivat tietyissä tilanteissa johtaa siihen, että etuuksista, joita työntekijä saattoi odottaa saavansa, turvataan vain 20 tai 49 prosenttia, toisin sanoen alle puolet, ei voida katsoa vastaavan direktiivin 8 artiklassa käytetyn sanan ’turvata’ määritelmää”. Mainitussa asiassa kyseessä ollut tilanne oli yksi näistä tietyistä tilanteista, koska ensinnäkin ”noin 65 000 eläkejärjestelmän jäsentä on kärsinyt yli 20 prosentin suuruisen tappion niihin etuuksiin nähden, joita he odottivat saavansa” ja toiseksi ”heistä noin 35 000, toisin sanoen melkein 54 prosenttia, on kärsinyt yli 50 prosentin suuruisen menetyksen mainittuihin etuuksiin nähden”.
46. Näin ollen vaikuttaa siltä, että unionin tuomioistuimen mukaan etuuksien, joihin tietty työntekijä on oikeutettu, vähennys ei itsessään riittänyt synnyttämään kyseisen jäsenvaltion vastuuta. Unionin tuomioistuin katsoikin, että työntekijän on mentävä pidemmälle ja osoitettava, että jäsenvaltio ei yleisesti varmista työntekijöiden riittävää suojaa. Tämä lähestymistapa, joka on yhdenmukainen keinoja koskevan velvoitteen ajatuksen kanssa, näkyi myös unionin tuomioistuimen pohdinnoissa, jotka koskivat tämän säännöksen välitöntä oikeusvaikutusta, josta unionin tuomioistuin totesi, että jäsenvaltion vastuun toteaminen edellyttää sen osoittamista, että kyseinen jäsenvaltio on ”rikkonut” harkintavaltansa rajoja ”ilmeisellä ja vakavalla tavalla”.
47. On kuitenkin myönnettävä, että tuomiosta Robins seuraa, että menestyäkseen 8 artiklan mukaisen saatavan esittämisessä työntekijöiden on osoitettava, että kyseinen jäsenvaltio on ”rikkonut” harkintavaltansa rajoja ”ilmeisellä ja vakavalla tavalla”, jotta työntekijän on mahdollista saada taloudellinen korvaus valtion velvoitteiden tällaisesta laiminlyönnistä, minkä lisäksi jäsenvaltioiden ei odoteta takaavan työntekijöiden oikeuksia kokonaan. Piakkoin esittämistäni syistä minun on pakko katsoa, että 50 prosentin raja-arvo jossain määrin heikensi työntekijöille 8 artiklassa annettavan suojan laajuutta. Katson, että julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotuksessaan Robins ym. 8 artiklan soveltamisalasta esittämä tulkinta oli oikea.
48. Näkemykseni perustuu seuraaviin syihin. Ensinnäkin 8 artiklan sanamuodossa (”– – on huolehdittava – –”) asetetaan selkeästi velvoite jäsenvaltioille. Toiseksi on selvää, että tämä velvoite käsittää sen, että ”turvataan työntekijöiden – – välittömät tai tulevaisuuteen kohdistuvat oikeudet – – vanhuusetuuksiin – –”. Kolmanneksi 8 artiklassa itsessään ei säädetä mistään enimmäismäärästä tai prosenttiosuudesta valtion velvoitteen laajuuden osalta.
49. Minun onkin vaikea nähdä, miten 8 artiklan mukainen velvoite voisi lähtökohtaisesti koskea mitään vähempää kuin työntekijän eläke-oikeuksien täysimääräistä täyttämistä. Kuten julkisasiamies Kokott totesi ratkaisuehdotuksessaan Robins ym., se ei ”nimenomaan tarkoita työntekijän oikeutta saada suorituksena ainoastaan murto-osa hänen sopimuksensa mukaisesta eläkesaatavasta”.
50. Jos – kuten asia varmastikin on – tämä on juuri se työntekijän oikeus, jota jäsenvaltio on velvollinen suojelemaan 8 artiklan nojalla, unionin tuomioistuimen tuomiossa Robins määrittämässä 50 prosentin vähimmäismäärässä, joka työntekijän olisi saatava vanhuusetuuksien osalta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa, ei ole mitään erityistä taikaa. Jos 8 artiklassa asetetaan – kuten siinä selvästi tehdään – jäsenvaltioille velvollisuus huolehtia siitä, että näitä työntekijän oikeuksia suojellaan, tämä velvoite ulottuu nähdäkseni kyseisiin vanhuusetuuksiin kokonaisuudessaan eikä ainoastaan osaan niistä. On syytä muistuttaa, että monissa tapauksissa vanhuuseläke-etuuksien pieneneminen 50 prosentilla on omiaan aiheuttamaan merkittäviä taloudellisia vaikeuksia tällaisia eläkkeitä saaville henkilöille.
51. Jos unionin lainsäätäjä olisi halunnut rajata jäsenvaltioiden sen velvoitteen laajuutta, joka koskee eläkkeensaajien suojelemista työnantajan maksukyvyttömyyden vaikutuksilta heidän eläkeoikeuksiinsa, näin mahdollisesti kauaskantoisella tavalla, se olisi uskoakseni käyttänyt vastaavaa hyvin selkeää sanamuotoa. Näin on etenkin, kun otetaan huomioon tämän nimenomaisen velvoitteen ilmeinen yhteiskunnallinen merkitys.
52. Jos unionin lainsäätäjä olisi siten katsonut, että tämän velvoitteen laajuuden oli yksinkertaisesti tarkoitus vastata unionin tuomioistuimen neljässä tuomiossa, joista tuomio Robins oli ensimmäinen, määrittämää laajuutta, 8 artikla olisi oletettavasti laadittu eri tavalla siten, että siinä täsmennetään, että jäsenvaltioiden velvoitteena oli pelkästään huolehtia siitä, että 50 prosenttia (tai mikä tahansa muu prosenttiosuus) näistä etuuksista suojataan.
53. Tältä osin voidaan huomauttaa, että direktiivin 2008/94 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltiot voivat rajoittaa niiden kuukausien määrää, joiden osalta maksamattomia palkkasaatavia voidaan esittää palkkaturvajärjestelmälle. Saman artiklan 3 kohdassa nimittäin annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus asettaa enimmäismääriä ”palkkaturvajärjestelmän suoritettavaksi tuleville maksuille”, joskaan nämä enimmäismäärät eivät saa alittaa tasoa, ”joka on yhteensopiva tämän direktiivin sosiaalisen tavoitteen kanssa”.
54. Se, ettei 8 artiklaan sisälly samankaltaisia rajoituksia niiden jäsenvaltioiden velvoitteiden laajuudelle, jotka koskevat työntekijöiden vanhuusetuuksia koskevien oikeuksien suojelua työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi, kertoo varmastikin jo paljon. Kuten julkisasiamies Kokott totesi ratkaisuehdotuksessaan Robins ym., juuri se seikka, että työntekijöiden suojelua maksukyvyttömyystilanteessa koskevan jäsenvaltioiden velvoitteen laajuuden nimenomaisia rajoituksia sisältyy toiseen direktiivin jaksoon, pelkästään tukee tätä 8 artiklassa vahvistetun velvoitteen luonnetta ja laajuutta koskevaa väitettä.
55. Kaikista näistä syistä katson näin ollen, että 8 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite suojella kaikkia vanhuusetuuksia, joihin työnantajan maksukyvyttömyys vaikuttaa, eikä ainoastaan osaa tai määrättyä prosenttiosuutta näistä etuuksista. Tältä osin yhdyn täysin julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotuksessaan Robins ym. esittämiin perusteluihin. Katson näin ollen, ettei unionin tuomioistuimen tuomiossa Robins 8 artiklasta esittämiä perusteluja voida tukea ja ettei unionin tuomioistuimen pitäisi noudattaa niitä.
56. Tämä ei kuitenkaan suinkaan tarkoita, että jäsenvaltioilla ei ole lainkaan harkintavaltaa määrittäessään keinoja, joita on käytettävä tämän suojan takaamiseksi. Kuten 8 artiklan sanamuodosta seuraa, jäsenvaltioille ei aseteta velvoitetta taata itse eläkkeiden maksamista, vaan jäsenvaltioiden on ”huolehdittava tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta” tätä tarkoitusta varten. Tältä osin yhdyn unionin tuomioistuimen tuomiossa Robins esittämään päätelmään, jonka mukaan yksityinen oikeussubjekti ei voi yksinkertaisesti väittää, että hänen eläkettään on vähennetty, ja sitten vaatia, että kyseinen jäsenvaltio korvaa tämän vähennyksen. Saatavan esittäjän on sen sijaan mentävä pidemmälle ja osoitettava, että kyseinen jäsenvaltio ei toteuttanut toimenpiteitä, joita olisi kohtuudella voitu pitää riittävinä näiden oikeuksien suojelemiseksi.
57. Kuten pian toivottavasti osoitan, yksi seuraus 8 artiklan virheellisestä tulkinnasta, jonka unionin tuomioistuin kaikella kunnioituksella nähdäkseni esitti tuomiossa Robins, on se, että unionin tuomioistuin on sittemmin joutunut ponnistelemaan oikeuttaakseen tämän ratkaisun 8 artiklan varsinaisen sanamuodon kannalta.
58. Hyvä esimerkki tästä on ehkä tuomio Hogan ym.(11) Siinä unionin tuomioistuin tosiasiallisesti hylkäsi tiettyjen olosuhteiden olemassaoloa koskevan edellytyksen. Sen sijaan se katsoi, että direktiivin 2008/94 8 artiklan asianmukainen täytäntöönpano edellyttää, että työntekijä saa työnantajansa maksukyvyttömyystilanteessa vähintään puolet ammatillisessa eläkejärjestelmässä kertyneistä vanhuusetuuksista, joiden osalta hän on suorittanut eläkemaksuja.(12)
59. Unionin tuomioistuin lisäsi myöhemmässä, 24.11.2016 antamassaan tuomiossa Webb-Sämann (C-454/15, EU:C:2016:891, 35 kohta), että jäsenvaltioiden velvoite suojata työntekijöitä siltä, että he menettäisivät vähintään puolet vanhuusetuuksistaan, ei sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että ”muissa olosuhteissa voitaisiin aiheutuneiden menetysten, vaikka niiden prosentuaalinen osuus on erilainen, katsoa olevan selvästi suhteettomia – – direktiivin [2008/94] 8 artiklassa tarkoitetun työntekijöiden oikeuksien suojelua koskevan velvoitteen valossa tarkasteltuina”.
60. Viimeisimmässä tästä aiheesta toistaiseksi antamassaan tuomiossa, nimittäin tuomiossa 6.9.2018, Hampshire (C-17/17, EU:C:2018:674), unionin tuomioistuin toisti, että tiettyjen aiheutuneiden menetysten, vaikka ne jäisivät alle puoleen odotettavissa olevista etuuksista, voitaisiin myös katsoa olevan selvästi suhteettomia, kun niitä tarkastellaan kyseisessä säännöksessä tarkoitetun työntekijöiden oikeuksien suojelua koskevan velvoitteen valossa.(13)
61. Kuten 50 prosentin osaltakaan, unionin tuomioistuin ei esittänyt mitään perusteluja tai ohjeita siitä, millainen etuuksien leikkaaminen voisi muutoin merkitä selvästi suhteetonta kajoamista kyseessä olevien työntekijöiden oikeuksiin.
62. Voidaan kuitenkin huomauttaa, että tuomiossa Webb-Sämann(14) ja tuomiossa Hampshire(15) unionin tuomioistuin katsoi, että tämä jäsenvaltioiden velvoite taata vähintään puolet ammatillisessa eläkejärjestelmässä kertyneistä vanhuusetuuksista, joiden osalta työntekijä on suorittanut eläkemaksuja, muodostaa yksilöllisen vähimmäisturvan jokaisen yksittäisen työntekijän osalta. Vaikuttaa näin ollen siltä, että näissä kahdessa tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että 50 prosentin säännön soveltaminen ei vastaa täysin kyseisen säännöksen vaikutuksia. Toisin sanoen jäsenvaltioilla olisi siten velvoite huolehtia siitä, että jokaiselle työntekijälle taataan vähintään puolet etuuksista, joihin hän oli oikeutettu ammatillisessa eläkejärjestelmässä, hänen työnantajansa maksukyvyttömyystilanteessa,(16) mutta tämä velvoite ei vapauttaisi jäsenvaltioita tarvittavien (rahoituksellisten, vakavaraisuutta koskevien tai muiden) toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta työntekijöiden oikeuksia suojataan täysimääräisesti. Jos vähennys on alle 50 prosenttia, kyseiset työntekijät voivat näin ollen saada korvausta, jos he osoittavat, että jäsenvaltio on laiminlyönyt keinoja koskevan velvoitteensa, koska se ei ole huolehtinut siitä, että on toteutettu tarvittavat (rahoitukselliset, vakavaraisuutta koskevat tai muut) toimenpiteet työntekijöiden etujen suojaamiseksi. Siten – tuomion Robins sanamuotoa lainatakseni –, vaikka vähennys ei ylittäisikään tätä raja-arvoa, työntekijä voi silti vaatia kyseiseltä jäsenvaltiolta täyttä korvausta, jos jäsenvaltio on ”rikkonut” tarvittavien toimenpiteiden toteuttamista koskevan harkintavaltansa rajoja ”ilmeisellä ja vakavalla tavalla”.
63. Nämä äskettäiset ratkaisut voidaan siten ymmärtää unionin tuomioistuimen hiljaisena pyrkimyksenä irrottautua tuomiosta Robins ja siirtyä sen sijaan siihen suuntaan, jota pidän direktiivin 2008/94 8 artiklan perimmäisenä tavoitteena, nimittäin suojata kaikkia eläkkeelle siirtyneiden ammatillisia lisäeläkkeitä koskevia oikeuksia työnantajan maksukyvyttömyydestä aiheutuvien menetysten riskiltä.
64. Tässä yhteydessä suhteettoman menetyksen olemassaoloa itsessään voidaan pitää todisteena, joka tukee sitä kumottavissa olevaa olettamaa, että jäsenvaltio ei ole täyttänyt keinoja koskevaa velvoitettaan huolehtia tällaisesta suojasta.
65. Katson joka tapauksessa, että unionin tuomioistuimen olisi annettava enemmän painoarvoa aiheutuneen menetyksen oikeasuhteisuudelle.
66. Missä tahansa oikeasuhteisuuden asianmukaisessa arvioinnissa asiayhteys on tietysti ratkaisevan tärkeä. Tässä yhteydessä on syytä palauttaa mieleen, että eläkkeiden maksaminen on ollut osa yhteiskuntasopimusta eurooppalaisissa valtioissa Bismarckin ajoista lähtien. Yksityisiin eläkkeisiin sijoittaminen on joillekin työntekijöille keskeinen osa tätä yhteiskuntasopimusta, koska tämän mekanismin avulla työikäisinä työskentelevät henkilöt voivat säästää eläkettä siinä uskossa, ette he voivat näin turvata oman ja perheensä toimeentulon työuransa jälkeen. Yksityisen eläkkeen säästäminen on näin ollen monille yksityisen sektorin työntekijöille yhtä ratkaisevan tärkeä taloudellinen päätös kuin esimerkiksi talon ostaminen tai säästäminen lasten kasvatusta ja koulutusta varten.
67. Tästä syystä eläkeoikeuden osittainenkin menettäminen työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi on niin merkittävä ja vakava asia kyseiselle työntekijälle. Kyseinen työntekijä varmasti kokee, että ulkoiset tekijät, joihin hän ei voi vaikuttaa, ovat pilanneet tarkat suunnitelmat ahkerasta säästämisestä eläkettä varten, minkä lisäksi iäkkyys vaarantaa usein vakavasti työntekijän mahdollisuuden reagoida tähän menetykseen. Yksinkertaisesti sanottuna esimerkiksi 70-vuotiaan keskivertoeläkeläisen kyky korvata tämä taloudellinen menetys on selkeästi heikentynyt, koska käytännössä mahdollisuus palata työelämään ei yksinkertaisesti ole vaihtoehto useimmille eläkeläisille.
68. Näiden eläkeläisten, jotka ovat sijoittaneet yksityisiin eläkkeisiin, oikeuksien suojaamisen entisen työnantajan maksukyvyttömyydestä aiheutuvilta menetyksiltä on näin ollen oltava jäsenvaltioiden politiikan keskeinen tavoite. Se on omalla tavallaan yhtä elintärkeä kuin koulutusjärjestelmä tai asuminen tai pankkitalletusten suoja.
69. Tässä yhteydessä, kun istunnossa kysyttiin, olisiko esimerkiksi 25 prosentin vähennys eläkeoikeuksiin työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi suhteeton menetys kyseiselle eläkeläiselle, sekä PSV:n edustajat että Saksan hallituksen asiamiehet myönsivät auliisti, että tämä olisi tuskallista kyseiselle eläkeläiselle. En voi kuitenkaan välttyä siltä ajatukselta, että tällaisessa menetyksessä on kyse muustakin: se tarkoittaisi odottamatonta sellaisten tulojen menetystä, joita työntekijöillä oli perusteltu syy odottaa saavansa käyttöönsä työuran jälkeen. Nykyaikainen hyvinvointivaltio on olemassa juuri suojatakseen kansalaisiaan tämänkaltaisilta mahdollisesti vakavilta menetyksiltä.
70. Tämä on näin ollen se asiayhteys, jossa minkä tahansa menetyksen oikeasuhteisuutta on arvioitava. Merkityksellisiä ovat eittämättä myös muut tekijät, etenkin kysymys siitä, onko eläkeläisen ja hänen huollettaviensa nyt käytettävissä oleva määrä riittävä hänen tarpeisiinsa, kun otetaan huomioon eläkeläisten elintaso kyseisessä jäsenvaltiossa.(17)
71. Ammatillisten lisäeläkeoikeuksien verrattain pieniä vähennyksiä voidaan epäilemättä pitää yleisesti joko vähämerkityksisinä tai ainakin sen tasoisina, että ne eivät heikennä eläkeoikeuden olennaista sisältöä eivätkä vastaavaa odotusta, jonka oikeus on synnyttänyt kyseisessä eläkeläisessä.
72. Jos yksityisen eläkkeen osittaista menettämistä työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi ei kuitenkaan voida pitää vähämerkityksisenä, jossain vaiheessa tämän jälkeen on tarkasteltava oikeasuhteisuuden asteikkoa, vaikka ei ole myöskään olemassa mitään maagista lukua, joka tekisi tällaisesta menetyksestä automaattisesti suhteettoman. Toisin kuin unionin tuomioistuin on aiemmin saattanut antaa ymmärtää, monissa tapauksissa eläkeoikeuden menetys, joka on alle 50 prosenttia, työnantajan maksukyvyttömyyden vuoksi on nähdäkseni suhteeton. Useimpien eläkeläisten eläkeoikeudet ovat verrattain vaatimattomia, ja pienikin vähennys tällaiseen eläkkeeseen rasittaa yleensä heitä liikaa.
73. Vaikka tämä on viime kädessä asia, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava, Bauerin edustaja väitti istunnossa, että Bauerin ammatillisen lisäeläkkeen menetys saattaisi lopulta nousta noin 30–33 prosenttiin (hänen iästään riippuen); jos näin todellakin olisi – ja kun pidetään mielessä se verrattain vaatimaton taso, jolle hänen täysimääräinenkin ammatillinen lisäeläkkeensä sijoittuisi –, olisi vaikea katsoa, että kyseessä oleva menetys ei ollut suhteeton, kun otetaan huomioon edellä kuvaamani 8 artiklan yleinen asiayhteys.
74. Yhteenvetona katson näin ollen, että nämä ovat tekijöitä, jotka vaikuttavat oikeasuhteisuuteen ja joita ei ehkä ole korostettu riittävästi tähänastisessa oikeuskäytännössä.
75. Tältä osin katson näin ollen, että unionin tuomioistuimen olisi otettava etäisyyttä tuomion Robins kaltaisiin ratkaisuihin ja vastattava toiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että olosuhteet, joihin unionin tuomioistuin viittasi 24.11.2016 antamansa tuomion Webb-Sämann (C-454/15, EU:C:2016:891) 35 kohdassa, ovat niitä, joissa saatavan esittäjä näyttää toteen, että jäsenvaltio ei ole noudattanut velvoitettaan huolehtia tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta turvataan työntekijöiden sekä yrityksestä tai liiketoiminnasta lähteneiden henkilöiden oikeudet, ja joissa menetys oli sen tasoinen, että se ei ollut vähämerkityksinen tai se muutoin heikentää sen yksityisen eläkeoikeuden olennaista sisältöä, joka eläkeläisellä oli perusteltua syytä odottaa saavansa, ellei työnantajasta olisi tullut maksukyvytön.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
76. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko direktiivin 2008/94 8 artiklaan vedota kansallisessa tuomioistuimessa sellaista jäsenvaltiota vastaan, joka ei ole saattanut kyseistä direktiiviä asianmukaisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä.
77. Tältä osin, kuten aiemmin selitin, unionin tuomioistuin omaksui ensin varovaisen lähestymistavan ja katsoi, että koska direktiivin 2008/94 8 artiklassa tai missään muussa direktiivin säännöksessä ei ole seikkoja, joiden avulla voidaan täsmällisesti osoittaa, mikä on etuuksia koskevien oikeuksien suojan edellytetty vähimmäistaso, jäsenvaltion vastuun syntymisen edellytyksenä on, että todetaan, että kyseinen valtio on rikkonut ilmeisellä ja vakavalla tavalla sen harkintavallalle asetettuja rajoja.(18)
78. Tuomiossa Hampshire(19) unionin tuomioistuin luopui osittain aiemmasta varovaisuudestaan ja katsoi jäsenvaltioiden velvoitteesta taata vähintään puolet vanhuusetuuksista, joihin työntekijät olisivat tavallisesti oikeutettuja, että 8 artiklaan voidaan vedota kansallisessa tuomioistuimessa jäsenvaltiota vastaan heti, kun työntekijä menettää yli 50 prosenttia etuuksistaan.
79. Tehdessään tämän päätelmän unionin tuomioistuin muistutti, että oikeuskäytännön mukaan yksityiset voivat vedota direktiivin säännökseen jäsenvaltiota vastaan, jos kyseinen säännös on ehdoton ja riittävän täsmällinen, ja että tässä arvioinnissa on tarkasteltava kolmea tekijää, joita ovat 8 artiklassa säädetyn suojan saajien määrittäminen, suojan sisältö ja se, kuka on velvollinen antamaan tämän suojan.(20)
80. Yhdyn täysin unionin tuomioistuimen analyysiin tältä osin, vaikka perusteluja, jotka unionin tuomioistuin esitti sen henkilöllisyydestä, joka on velvollinen antamaan 8 artiklassa säädetyn suojan, onkin myös tarkasteltava asiayhteydessään.
81. Direktiivin 2008/94 8 artiklassa säädetyn suojan saajien henkilöllisyydestä on todettava, että kyseisen artiklan sanamuodosta käy selvästi ilmi, että sen tarkoituksena on antaa turvaa työntekijöille, joiden työnantaja on tullut maksukyvyttömäksi.(21)
82. Kun tarkastellaan sen henkilöllisyyttä, joka on velvollinen antamaan direktiivin 2008/94 8 artiklan säädetyn suojan, 8 artiklassa nimetään selvästi ja ehdottomasti tähän tarkoitukseen jäsenvaltiot.
83. On totta, että 8 artiklassa annetaan jäsenvaltioille jonkin verran harkintavaltaa. Tämä harkintavalta liittyy lähinnä keinoihin, joita on otettava käyttöön 8 artiklan täytäntöönpanon varmistamiseksi.(22) Se ei näin ollen koske niiden henkilöllisyyttä, jotka ovat velvollisia antamaan 8 artiklassa säädetyn suojan, toisin sanoen jäsenvaltiot.
84. Kun tarkastellaan lopuksi direktiivin 2008/94 8 artiklassa säädetyn suojan sisältöä, huolimatta siitä, että jäsenvaltioilla on huomattava harkintavalta määrittäessään 8 artiklan täytäntöönpanon muodon ja menetelmän,(23) tähän artiklaan voidaan vedota suoraan kansallisissa tuomioistuimissa. Vaikka jäsenvaltioilla onkin tiettyä harkintavaltaa unionin oikeuden säännöksen täytäntöönpanossa, kyseiseen säännökseen voidaan nimittäin vedota jäsenvaltiota vastaan, jos jäsenvaltio on ylittänyt tämän harkintavallan rajat, etenkin koska sen kansallisessa lainsäädännössä ei taata kyseisessä säännöksessä vaadittua vähimmäissuojaa.(24)
85. Tästä seuraa, että kun tarkastellaan 8 artiklassa edellytettävää vähimmäissuojaa, koska unionin tuomioistuin katsoi, että tämä vähimmäissuoja koostuu velvollisuudesta suojata työntekijöitä siltä, että heidän saavutettuja oikeuksiaan vähennetään yli 50 prosenttia, jos jäsenvaltio ei anna tällaista suojaa, sen on väistämättä katsottava ylittäneen harkintavaltansa rajat. Tällaiseen velvoitteen noudattamatta jättämiseen voidaan siten vedota suoraan kyseistä jäsenvaltiota vastaan.
86. Kun tarkastellaan tuomion Webb-Sämann(25) 35 kohdassa tarkoitettua jäsenvaltioiden velvoitetta huolehtia tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta estetään suhteettoman menetyksen aiheutuminen työntekijälle, unionin tuomioistuin ei kieltämättä täsmentänyt tilannetta, johon se viittasi. On kuitenkin syytä muistuttaa, että velvoitetta voidaan pitää selvänä ja täsmällisenä paitsi silloin, kun siitä säädetään nimenomaisesti säännöksen sanamuodossa, myös silloin, kun se voidaan johtaa kyseisestä sanamuodosta yleisesti hyväksytyillä tulkintamenetelmillä, kuten käsiteltävässä asiassa nähdäkseni on, koska 8 artiklan sanamuodosta voidaan päätellä, että sillä suojataan työntekijöiden oikeudet kokonaan.
87. Koska kyseisellä jäsenvaltiolla on ainoastaan keinoja koskeva velvoite, kantajien on kuitenkin osoitettava, että kyseisen jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet eivät olleet riittäviä takaamaan tällaista suojaa, edellyttäen että suhteettoman menetyksen olemassaoloa on pidettävä todisteena, joka tukee olettamaa toimenpiteiden riittämättömyydestä.
88. Lisäksi on syytä huomata, että 8 artiklassa annettava suoja koskee välittömiä tai tulevaisuuteen kohdistuvia oikeuksia – käsite, jonka määritelmä perustuu kansalliseen lainsäädäntöön – eikä näihin oikeuksiin liittyviä taloudellisia vaikutuksia. On nimittäin olemassa kahdenlaisia lisäeläkejärjestelmiä: ”etuusperusteiset järjestelmät” ja ”maksuperusteiset järjestelmät”.(26) Näin ollen, jos kansallisen lainsäädännön mukaan henkilön saavuttamat oikeudet ovat ainoastaan oikeuksia voitto-osuuksiin eivätkä – kuten Saksan lainsäädännön perusteella vaikuttaa olevan – oikeuksia määrättyihin etuuksiin, jäsenvaltiolla on velvoite huolehtia siitä, että työntekijä todellakin saa oikeudet tällaisiin osuuksiin täysimääräisesti tämän vaikuttamatta siihen määrään, joka työntekijälle viime kädessä maksetaan.
89. Yhteenvetona ehdotan, että kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, toisin sanoen siten, että direktiivin 2008/94 8 artiklalla on välitön oikeusvaikutus ja että, jos jäsenvaltio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä tai on tehnyt sen puutteellisesti, kyseisessä säännöksessä annetaan yksityiselle oikeuksia, joihin tämä voi vedota jäsenvaltiota vastaan kansallisessa tuomioistuimessa.
Neljäs ennakkoratkaisukysymys
90. Neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko yksityisoikeudellista laitosta, jolle jäsenvaltio on ammatillisia lisäeläkkeitä koskevissa asioissa – työnantajia velvoittavasti – osoittanut tehtävän toimia ammatillisten lisäeläkkeiden maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoajana ja joka on finanssipalveluja valvovan viranomaisen valvonnassa, kerää maksukyvyttömyysvakuutukseen tarvittavat maksut julkisoikeudellisella perusteella työnantajilta ja voi viranomaisten tapaan täyttää pakkotäytäntöönpanon edellytykset hallintotoimella, pidettävä jäsenvaltion julkisena viranomaisena, joten direktiivin säännökseen voidaan vedota suoraan sitä vastaan.
91. Tältä osin on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että yksityiset voivat vedota direktiivin ehdottomiin ja riittävän täsmällisiin säännöksiin jäsenvaltion ja sen hallinnon kaikkien elinten, kuten hajautetun hallinnon viranomaisten, lisäksi myös sellaisia elimiä tai yksiköitä vastaan, jotka toimivat valtion alaisuudessa tai ovat valtion määräysvallassa tai joilla on sellaisia erityisen laajoja toimivaltuuksia, jotka poikkeavat niistä oikeuksista, jotka johtuvat yksityisten välisiin suhteisiin sovellettavista oikeussäännöistä.(27)
92. Tällaiset elimet tai yksiköt eroavat yksityisistä oikeussubjekteista, ja ne on rinnastettava valtioon joko sen vuoksi, että ne ovat valtioon laajassa merkityksessä kuuluvia julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, tai sen vuoksi, että viranomainen on antanut niiden hoidettavaksi yleisen edun mukaisen tehtävän ja niille on tätä varten annettu edellä mainittuja erityisen laajoja toimivaltuuksia.(28)
93. Koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kysymyksessään tapaukseen, jossa jäsenvaltio on osoittanut – työnantajia velvoittavasti – tietylle laitokselle tehtävän toimia ammatillisten lisäeläkkeiden maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoajana ja myöntänyt tälle laitokselle oikeuden kerätä maksukyvyttömyysvakuutukseen tarvittavat maksut julkisoikeudellisella perusteella työnantajilta, tällainen laitos on rinnastettava valtioon, vaikka se onkin yksityisoikeudellinen.
94. Jotta direktiivistä johtuvaan velvoitteeseen voidaan vedota suoraan kyseistä laitosta vastaan, tehtäviin, joita sen on edellytetty hoitavan yleisen edun nimissä, on sisällyttävä nimenomaisesti tai epäsuorasti tämän velvoitteen noudattaminen. Pelkästään se seikka, että jäsenvaltio on antanut laitokselle erityisen laajoja toimivaltuuksia, ei nimittäin tarkoita, että tämän laitoksen voidaan katsoa olevan vastuussa asianomaiselle jäsenvaltiolle unionin oikeudessa asetetusta velvoitteesta.
95. Kansallinen tuomioistuin viittaa kysymyksessään tilanteeseen, jossa jäsenvaltio on osoittanut laitokselle tehtävän huolehtia ammatillisten lisäeläkkeiden takaamisesta. Asiakirja-aineistosta, kun sitä tarkastellaan yhdessä istunnossa esitettyjen tietojen kanssa, kuitenkin ilmenee, että tehtävät, jotka Saksan hallitus on siirtänyt Pensions-Sicherungs-Verein VVaG:lle, koskevat kuitenkin ainoastaan tilanteita, joissa työnantaja maksaa ammatillista lisäeläkettä suoraan tai myöntää ammatillisen lisäeläkkeen ensivakuutuksen (Direktversicherung), työnantajasta oikeudellisesti riippumattoman vakuutuslaitoksen (Unterstützungskasse) tai eläkerahaston (Pensionsfonds) kautta.(29) Siten tapaus, jossa työnantaja myöntää ammatillisen lisäeläkkeen eläkerahaston (Pensionskasse) – käsiteltävässä asiassa PKDW – kautta, ei kuulu näiden tehtävien piiriin.
96. Joka tapauksessa on kansallisen tuomioistuimen tehtävä arvioida ottaen huomioon sen velvollisuuden luonteen, johon vedotaan – toisin sanoen velvoitteen välttää tuomion Webb-Sämann(30) 35 kohdassa mainitun suhteettoman menetyksen aiheutuminen –, onko kyseinen jäsenvaltio siirtänyt tämän velvoitteen asianomaiselle laitokselle.(31)
97. Ehdotan näin ollen, että neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että yksityisoikeudellista laitosta, jolle jäsenvaltio on ammatillisia lisäeläkkeitä koskevissa asioissa – työnantajia velvoittavasti – osoittanut tehtävän toimia ammatillisten lisäeläkkeiden maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoajana ja joka on finanssipalveluja valvovan viranomaisen valvonnassa, kerää maksukyvyttömyysvakuutukseen tarvittavat maksut julkisoikeudellisella perusteella työnantajilta ja voi viranomaisten tapaan täyttää pakkotäytäntöönpanon edellytykset hallintotoimella, on pidettävä jäsenvaltion julkisena viranomaisena. Siihen, ettei kyseinen laitos ole täyttänyt direktiivin 2008/94 8 artiklassa säädettyä velvoitetta, voidaan kuitenkin vedota tätä laitosta vastaan vain, jos tämän velvoitteen täyttäminen kuuluu kyseisen jäsenvaltion sille osoittamien tehtävien alaan, mikä kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava.
Ratkaisuehdotus
98. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesarbeitsgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Työntekijöiden suojasta työnantajan maksukyvyttömyystilanteessa 22.10.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/94/EY 8 artiklaa on tulkittava siten, että sen soveltamisalaan kuuluu sellaisen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen maksun menettäminen, jonka entinen työnantaja on suorittanut korvatakseen, kuten kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, ammatillisen lisäeläkkeen vähennyksen.
2) Olosuhteet, joihin unionin tuomioistuin viittasi 24.11.2016 antamansa tuomion Webb-Sämann (C-454/15, EU:C:2016:891) 35 kohdassa, ovat niitä, joissa saatavan esittäjä näyttää toteen, että jäsenvaltio ei ole noudattanut velvoitettaan huolehtia tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta, jotta turvataan työntekijöiden sekä yrityksestä tai liiketoiminnasta lähteneiden henkilöiden oikeudet, ja joissa menetys oli sen tasoinen, että se ei ollut vähämerkityksinen tai se muutoin heikentää sen yksityisen eläkeoikeuden olennaista sisältöä, joka eläkeläisellä oli perusteltua syytä odottaa saavansa, ellei työnantajasta olisi tullut maksukyvytön.
3) Direktiivin 2008/94 8 artiklalla on välitön oikeusvaikutus ja, jos jäsenvaltio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista lainsäädäntöä tai on tehnyt sen puutteellisesti, kyseisessä säännöksessä annetaan yksityiselle oikeuksia, joihin tämä voi vedota jäsenvaltiota vastaan kansallisessa tuomioistuimessa.
4) Yksityisoikeudellista laitosta, jolle jäsenvaltio on ammatillisia lisäeläkkeitä koskevissa asioissa – työnantajia velvoittavasti – osoittanut tehtävän toimia ammatillisten lisäeläkkeiden maksukyvyttömyysvakuutuksen tarjoajana ja joka on finanssipalveluja valvovan viranomaisen valvonnassa, kerää maksukyvyttömyysvakuutukseen tarvittavat maksut julkisoikeudellisella perusteella työnantajilta ja voi viranomaisten tapaan täyttää pakkotäytäntöönpanon edellytykset hallintotoimella, on pidettävä jäsenvaltion julkisena viranomaisena. Siihen, ettei kyseinen laitos ole täyttänyt direktiivin 2008/94 8 artiklassa säädettyä velvoitetta, voidaan kuitenkin vedota tätä laitosta vastaan vain, jos tämän velvoitteen täyttäminen kuuluu kyseisen jäsenvaltion sille osoittamien tehtävien alaan, mikä kansallisen tuomioistuimen on ratkaistava.